高雄高等行政法院判決
100年度訴字第505號民國101年3月22日辯論終結原 告 毅佳電腦科技股份有限公司代 表 人 吳沛佳董事長輔 佐 人 黃彥樺被 告 國立高雄海洋科技大學代 表 人 周照仁校長訴訟代理人 沈志祥律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國100年8月1日工程訴字第10000288180號函暨所附100年7月15日訴字第0990434號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告參與被告所辦理之「學習與教學歷程經營管理互動資訊系統建置」勞務採購案（下稱系爭採購案），於民國99年3月17日決標，兩造於99年3月23日簽訂採購契約書後，被告認原告未能依限履行契約，乃於99年9月7日以海科大總字第0990010185號函通知原告終止契約，並以其有違反政府採購法第101條第1項第12款之情形，將刊登政府採購公報。原告不服，提出異議，被告仍維持原決定；原告猶不服，提起申訴，經遭申訴審議判斷駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、被告並無任何通知與文件說明初驗環境(必須切斷伺服器對外連線)，致使於99年7月2日初驗程序中無法呈現原告廠商製作之成果，導致初驗失敗。原告以雲端技術串接被告之資料庫，待驗收修改確認後，始得進行安裝，契約並未載明此舉不妥，亦未載明驗收前須安裝於指定伺服器中。被告於調解期間曾出示伺服器紀錄，顯示履約期間即知曉原告廠商並未以直接安裝方式進行系統製作，但是被告於履約期間並無任何函文與通知要求原告廠商提出解釋或限期改善。
㈡、原告依據本案契約「第12條(5)乙方履約結果經甲方初驗或驗收有瑕疵者，甲方得要求乙方於7日內改善、拆除、重作、退貨或換貨(以下簡稱改正)。」之規定於99年7月8日改善後發函至招標廠商申請再驗，並獲回覆否決。被告自99年7月2日初驗失敗之後，並未有任何函文、通知表達驗收缺失與限期改善之措施。
㈢、原告並未違反本案契約第17條(一)項之任一解除合約狀況，被告亦未曾以「限期改善」之通知原告廠商，各種狀況並未到足以解約之條件。依據本案契約「第18條(三)2.乙方因爭議而暫停履約，其經爭議處理結果被認定無理由者，不得就暫停履約之部分要求延長履約期限或免除契約責任。」本案爭議經過調解，並無行政院公共工程委員會（下稱公共工程委員會）文件認定原告為無理由者，爭議部分被告亦拒絕仲裁，且99年7月8日至99年9月16日止(公共工程委員會正式發函日期)為調解期間，因此招標廠商之認定違約日期：99年7月20日，亦於法無據。於調解過程中，原告抱持放下爭議解決問題，盡量配合調解爭議。被告於調解期間從未提出調解條件與意願，致使調解失敗，此舉顯示被告自99年7月2日後，無論是合於契約上、合於調解上均不給原告任何驗收改善機會，並以不處理、不理會之方式拖延至確定調解不成立後於99年9月7日後逕行解約，並認定最後解約期限為99年7月20日，致使原告廠商毫無改善機會，有失公允。
㈣、本案被告違反定作人協力之義務，就契約之履行屬可歸責之原因，其反而對原告主張解除契約並對原告廠商處以停權之處分，實無理由：
1、按民法第507條第1項規定有定作人之協力義務即「工作須定作人之行為始能完成者，而定作人不為其行為時，承攬人得定相當期限，催告定作人為之。定作人不於前項期限內為期行為者，承攬者得以解除契約，並得請求賠償因契約解除而生之損害。」其立法理由為工作須定作人之行為，定作人不為其所為，即無法完成工作，遇有此情形者，不得不保護承攬人之利益之故。是，上開規定，當定作人違反協力義務時即構成給付遲延，定作人如因協力義務之未履行有延遲之責任，即屬可歸責之原因，依民法第230條規定承攬人即可不負遲延之責任。
2、本案因有以下情形，可知係被告違反其協力義務，不可歸責原告廠商：⑴本建置系統工程履約之始，被告應提出需求確認卻延宕多時，截至目前為止仍無法落實交付：①根據絕大部分的軟體工程理論(如[1] Software Engineering,Version7, Ian Sommerville, PearsonEducation.)，系統開發前須進行需求確認階段，主要是要確定規格文件是否真正定義出顧客想要的系統。需求確認是很重要的程序，因為如果規格文件有錯誤或是沒有真正反應需求，等到開發期間或甚至系統上線時才發現的話，可能會導致已完成系統無法使用。猶如裝潢房屋，業主提供設計構想(如本案合約規格文件)，而承包公司(如原告)乃依據該構想呈現設計圖(本案之需求確認書)，並於施工前得到業主之確認始得施工，對於本案而言，此需求確認書之簽署乃為被告即定作人協力義務，此首為敘明。②依雙方合約第6項第5點所載，被告各單位應簽署需求確認書以供原告進行專案開發，且原告於簽約日後，即不斷與被告接洽溝通，召開多次會議，請被告單位做需求確認(如會議紀錄)，原告確實盡責落實履約，然而被告之教務處截至履約期限過後，仍無法提出其需求標準、規格，亦不簽署需求確認書，如此沒有明確標準規格，亦不同意簽署，實是大大違反常理軟體工程之常態，也因此造成需求確認一事延宕多時。⑵本件資訊系統工程履約過程中，被告欲建置之系統整合所需之相關作業系統、資料庫、以及建置系統必要之資訊，有部分被告無法提供，違反定作人之協力義務，自有歸責事由，不應將該整合部分之遲延歸責於原告廠商。①依上開合約第6項(平台管理與系統整合部分)，如果要求與既有系統整合，被告必須提供原有系統(數位學習系統)的資料表結構(table schema)與應用程式介面(API)，否則無法撰寫與該系統介接的程式，電腦軟體工程實務上，系統整合之必要條件：1.須檢附需求確認書。2.須檢附Database資料表格組織，如table schema等文件。3.須檢附API：程式發展製作介面，此情有網路資訊及軟體工程相關專家徐偉智、陳宏志、吳鴻志、羅孟彥、林銘宏等人所簽署出具之專家意見書可證。②本專案製作過程中，雙方契約書中「歷程管理平台與數位學習平台整合」部分之功能規格僅有數行文字敘述，卻無具體規格、標準、介面，如此並不足以完成該項成果。原告請被告配合提供上述相關資訊，惟被告表示無法提供，其原因乃該數位學習系統已經結案，該案並未要求廠商提供系統之相關規格(如Table schema) ，對於本案之必要資訊文件表達愛莫能助。③依據系統製作慣例：定作人必須提供足已使廠商獨立製作完成之所有必要資訊，以利系統整合與介接，如API、Table schema等。本專案之其他部分被告均提供具體資訊、規格、格式、圖像化，唯獨此部分(平台整合)僅有數行文字敘述，不足以完成該項工作之必要資訊，此肇因於被告於數位學習平台結案之明顯疏失，遺漏重要驗收文件，並非原告之故。⑶系爭系統建置案，初驗係採多層次系統架構。①早在西元1995年開始["ThreeTierClient/Server Architecture:AchievingScalability,Performance,a nd Efficiency in Client Server Applications."
W ayne W.Eckerson, Open Information Systems10,1(Janu
ary 1995): 3(20)]使用，一般泛稱為Web-basedsystem(植基於網際網路系統)都是採取多階層式架構，也就是最下1層是系統資料庫(以本案來看是校務資料庫或是中介資料庫)；第2層是應用程式層(一般而言是伺服器系統與運算邏輯，也就是本案要開發的系統所在);第3層是使用者的界面(這是運作在使用者端的瀏覽器上，以本案來說廠商需要開發程式能夠在使用者端產生界面)。多階層式系統的應用：一直到最近[Web Database Applications with PHP, and MySQL,ByH
ugh E.Williams, David Lane, O'Reilly Media Released:March2002.]，這種多階層式系統概念以成業界標準架構與系統開發模型，發展至今已不只3層，甚至有多層式的架構(最近熱門的雲端運算架構即為多階層)。而切斷第1層系統資料庫伺服器連線將造成系統無法顯示(驗收)，此情有軟體工程相關專家徐偉智、陳宏志、羅孟彥、林銘宏等人所簽署出具之專家意見書可證。②根據系統log檔顯示：當原告在合約履行期間之99年6月30日下午，實施將系統移入被告之內網時，被告無預警的在下午5點左右關閉伺服器，中斷對外網路連線，導致原告已完成之程式系統無法植入甚至部分損毀，被告違反其協力義務，更違反常情與業界慣例。
㈤、綜上所述，原告認為被告於驗收程序、調解程序、申訴程序、認定違約日期均有重大瑕疵，且過程中法理情無一顧及，為維護自身權益等情，並聲明求為判決申訴審議判斷、異議處理結果及原處分關於被告依政府採購法第102條第1項第12款規定將原告刊登政府採購公報為不良廠商部分均撤銷。
三、被告則以︰
㈠、被告為整合招被告現有校務系統，並達成校務e化之目的，故有「學習與教學歷程經營管理互動資訊系統建置」採購案之需求，最後由原告得標並簽訂契約。系爭採購案於99年3月9日辦理第2次開標，因原告標價低於底價8成，故被告辦理該案之主持人當場宣布保留決標，並請原告提出說明，且限期於5日內提出書面說明，原告於99年3月10日提出書面說明與相關文件，被告認為說明尚非完全合理，仍有降低品質、不能誠信履約之虞，原告表示願意承作，也一再保證有豐富的經驗及絕對實力可完成本案，並同意提出差額保證金，故被告限期請原告繳納差額保證金並決標，本案於99年3月17日辦理決標。決標後，兩造簽訂契約，履約期限為99年3月23日至99年6月30日，依據契約需求規格書第陸項第伍條規定「得標廠商(即原告)以簽約日為始點，14個工作天內(99年3月23日至99年4月12日)至下列各單位，以雛形系統或介面功能顯示說明的方式，提供各單位簽署需求確認書後，再進行專案開發」，然原告遲未將需求確認書及回覆專案建置進度予被告，被告曾於99年4月8日發函提醒原告需求確認書簽認有效期限(99年4月12日)，嗣後原告遲至99年6月9日才函送部分需求確認書予被告，其中「課程地圖與學習地圖」與「系統整合」之需求確認書仍尚未簽署回覆。關於課程地圖與學習地圖需求規格書部份，被告曾召開3次會議，原告均未依契約規定以雛形系統及功能介面顯示說明方式提供予被告確認，除第3次會議中決議計算公式部份需再確認外，前2次會議所討論修正部份，截至目前，均未將修改後內容送至被告做確認，以致被告無法完成簽署需求確認書。另，有關課務組計算公式部分，仍須與原告進行討論才能決定最後結果，但自99年4月16日會議結束後，被告多次與原告連繫均未獲回應，導致無法提供計算公式予原告。又依據系爭採購案時程進度：以決標完成後，與得標廠商簽約日為始點,專案時程分3期：(1)簽約日後45個日曆天(99年3月23日至99年5月6日)，需完成平台建置與數位學園及單一簽入(Single-Sign-On)整合部分。(尚未建置完成，至履約期限止，已延遲55個日曆天)；(2)簽約日後60個日曆天(99年3月23日至99年5月21日)，完成學生學習歷程及課程地圖與學習地圖系統建置及教育訓練。(尚未建置完成，至履約期限止，已延遲40個日曆天)；(3)簽約日後100個日曆天(99年3月23日至99年6月30日)，完成教師歷程及教師評鑑系統的建置與教育訓練，及本案所載其餘所有項目，完成驗收程序後，給付本案全部款項。(至履約期限止，尚未建置完成)。綜上所述，被告另於99年6月9日通知原告履約期限將至，逾期恐有終止契約，原告對於系爭採購案之履約態度相當不積極，未如期完成其應完成之進度對被告所造成的傷害甚鉅。
㈡、原告不僅未依契約規定期限(99年6月30日)完成建置工作，且其逾期違約金已達契約價金20％上限，故被告終止契約於法有據：
1、原告主張因被告於99年6月30日切斷資料庫伺服器連線及不同意請求延後兩日辦理初驗，致初驗如期舉行造成初驗失敗云云；然關閉防火牆連線乃被告內部資訊管控，與原告系統環境丕變並無關聯，原告於履約期限屆滿後，復要求被告再次開啟連線並延後辦理初驗，實無道理。
2、原告於99年7月1日緊急函請(含電話通知)被告開啟連線並請求延後辦理初驗乙節，履約事項請求業已超過履約期限，且本案之履約期限界定，均已於雙方簽訂之契約中第7條第5款中清楚載明，被告於履約期限屆滿末日下班時間(99年6月30日下午5時30分)始關閉網路防火牆連線，並未違反契約之履約期限期日規定。
3、被告於99年7月2日會同原告辦理驗收，驗收時並無任何完工成果，亦未提供任何契約規定文件，並且未完成契約規定之第二、三階段相關教育訓練，全案無法驗收，故視同履約逾期並依據契約第14條延遲履約規定，自履約期限次日起計算逾期違約金，逾期違約金總額達契約價金之20％時，被告有權終止本契約，自99年7月1日起每日計算1％逾期違約至99年7月20日止，違約金已達契約價金20%上限，依契約規定被告有權終止系爭採購案之契約。另，即使兩造進入履約爭議調解程序，調解期間仍不可視為履約期限之延長，故與原告終止契約，並無違反契約規定。
㈢、原告主張被告無調解意願致使調解失敗且拒絕提付仲裁之事顯係卸責之詞乙節；經查，被告立場在於完成系爭採購案之建置，自99年7月2日經驗收無完工成果後，至第2次調解會議時，調解委員再次確認原告是否完成建置本案，原告仍然未提出任何完工成果，故原告執行不力為系爭採購案調解失敗之主因，並非被告無調解意願。原告稱調解失敗後，依據調解委員會建議提起仲裁，然調解委員並未建議原告提付仲裁，且依據政府採購法第85條之1第2項後段規定「工程採購經採購申訴審議委員會提出調解建議或調解方案，因機關不同意致調解不成立者，廠商提付仲裁，機關不得拒絕。」該系爭採購案為勞務採購非屬工程採購，被告並無不得拒絕的義務。
㈣、原告另主張被告違反定作人協力義務，經查：
1、原告於99年4月8日在兩造第4次訪談協調會中提出需求確認書，惟原告提出確認書內容與被告教務處需求之內容差距甚大，當日兩造會議記錄結論為「依據討論再修確認書，頁碼
7、8、14、15再找時間討論確認．．．。」後兩造於99年4月12日及16日再行召開協調會議，兩造於16日會議中就無問題之部分先行確認，教務處課務組部分，結論為「課程地圖的計算方式，由課務組最晚4月30日前提出，直接於驗收時驗證。」其後原告卻仍未將修正內容送被告確認。嗣後，經被告多次召開協調會議與原告協調，並提出修正方向與意見，原告非但未提出修正，而且空泛指摘被告未盡定作人義務，顯然無據。
2、另，原告指稱被告未將原系統之資料表結構(Table Schema)與程式發展界面(API)提供予原告，亦無法提供平台使用之作業系統、資料庫及其他使用之相關工具，致原告無法完成平台建置工作；然系爭採購案契約書第2條之㈠規定「乙方(即原告)給付之標的及工作事項：學習與教學歷程經營管理互動資訊系統建置。」需求規格書第壹項第6條之㈦規定：「建置本案使用之作業系統、資料庫與相關開發工具，須使用open source(自由軟體)或Windows作業、MSSQL。若使用其他作業系統、資料庫或相關工具，得標廠商(即原告)須提供使本案系統正常運作，免費合法版權之無期限使用，並須檢附原廠授權本校使用證明，爾後若有任何版權之爭議，得標廠商(即原告)概括承受全部法律責任。」原告任務為資訊系統之建置，據此，原告有提供系統平台及建置之契約義務，故整合原有系統所需之資料表結構(Table Schema)與程式發展介面(API)之取得並加以整合開發建置系爭採購案標的，難謂非原告之契約責任之一，且99年4月23日第14次訪談協調會(與「智慧大師」整合之三方會談)原告同意與訊聯公司自行討論配合方式，被告不再參與。
3、綜上所陳，被告對於原告所需之協助均盡力配合為之，反觀原告對於其職責盡推卸之能事，實屬不當等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載事實，有開標紀錄、被告勞務採購契約書、99年9月7日海科大總字第0990010185號函、99年9月27日海科大總字第0990010675號函附申訴卷可稽，且經兩造各自陳明在卷，洵堪信實。兩造爭執者厥為本件勞務契約採購案，原告是否違約，被告予以終止契約並擬依政府採購法第101條第1項第12款規定刊登政府採購公報，是否適法？
㈠、按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提異議者，將刊登政府採購公報：．．．12、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」政府採購法第101條第1項第12款定有明文。
㈡、經查，原告參與被告「學習與教學歷程經營管理互動資訊系統建置」招標案，原告於99年3月17日決標得標，並於同年3月23日與被告簽採購訂契約，約定於簽約日起100個日曆天完工，履約期限為99年6月30日，有採購契約書在卷可稽；又依契約內容之需求規格書第陸項四、專案時程進度：以決標完成後，與得標廠商簽約日為始點，專案時程分3期：⑴簽約後45個日曆天（99年3月23日至99年5月6日），需完成平台建置與數位學園及單一簽入整合部分。⑵簽約日後60個日曆天（99年3月23日至99年5月21日），完成學生學習歷程及課程地圖與學習地圖系統建置及教育訓練。⑶簽約日後100個日曆天（99年3月23日至99年6月30日），完成教師歷程及教師評鑑系統的建置與教育訓練，及本案所載其餘所有項目，完成驗收程序後，給付本案全部款項。嗣原告於99年6月29日申請初驗，經雙方於99年7月2日辦理初驗結果，原告自承就有關教育訓練部分並未完成（詳言詞辯論筆錄第5頁），因原告並未依前揭契約內容履行致無法驗收，被告乃於99年9月7日終止契約等情，有採購契約、被告99年9月7日海科大總字第0990010185號函在卷可稽，是原告未依前開時程完成採購契約之系統建置，為可歸責於原告之事由，則被告據以終止契約，洵屬有據。
㈢、原告主張被告未盡民法第507條第1項定作人之協力義務，未將相關需求確認書提供原告，致原告無法作業云云；經查，原告於99年4月8日在雙方第4次訪談協調會中提出需求確認書，惟原告提出確認書內容與被告教務處需求之內容差距甚大，當日雙方會議記錄結論為「依據討論再修確認書，頁碼
7、8、14、15再找時間討論確認．．．。」嗣後雙方於99年4月12日及同年月16日再行召開協調會議，雙方於99年4月16日會議中就無問題之部分先行確認，教務處課務組部分，結論為「課程地圖的計算方式，由課務組最晚4月30日前提出，直接於驗收時驗證。」之後原告並未將修正內容送被告確認，亦有會議紀錄在卷可憑。按民法第507條第1項規定：「工作需定作人之行為始能完成者，而定作人不為其行為時，承攬人得定相當期限，催告定作人為之。」本件需求確認過程，業如前述，原告並未提出修正內容以供被告最終確認，即多次協調中，被告並提出修正方向與意見，原告未提出修正，亦有協調會議紀錄可佐，是原告主張被告未盡民法第507條第1項之定作人之協力義務云云，並不可採。
㈣、原告另主張被告未將原系統之資料表結構(Table Schema)與程式發展介面(API)提供原告，且被告表示無法提供平台使用之作業系統、資料庫及其他使用之相關工具，致原告無法完成平台建置工作乙節；經查，偯本件勞務採購契約書第2條之㈠規定：「乙方給付之標的及工作事項：學習與教學歷程經營管理互動資訊系統建置。」需求規格書第壹項第6條之㈦規定：「建置本案使用之作業系統、資料庫與相關開發工具，需使用open source(自由軟體)或windows作業、MSSQL。若使用其他作業系統、資料庫或相關工具，得標廠商需提供使本案系統正常運作，免費合法版權之無期限使用，並需檢附原廠授權本校使用證明，爾後若有任何版權之爭議，得標廠商概括承受全部法律責任。」足見原告任務應為資訊系統之建置，自有提供系統平台及建置之契約義務，故整合原有系統所需之資料表結構(Table Schema)與程式發展介面
(API)之取得並加以整合開發建置本案標的，為原告之契約責任之一，況且雙方於99年4月23日第14次訪談協調會（與「智慧大師」整合之三方會談），原告同意與旭聯公司自行討論配合方式，被告不再參與。是原告此之主張，亦不可採。
㈤、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則被告以原告參與被告前揭勞務採購投標案，得標後未能依約於期限內完成驗收，經被告終止契約，並擬依政府採購法第101條第1項第12款規定，將其刊登政府採購公報為不良廠商，認事用法均無違誤；異議處理結果及採購申訴審議判斷予以維持，亦無不合；原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 4 月 5 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 簡 慧 娟法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 4 月 5 日
書記官 周 良 駿