高雄高等行政法院判決
100年度訴字第510號民國101年5月22日辯論終結原 告 簡元宏訴訟代理人 葉美利 律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 李昌明 律師上列當事人間土地重劃事件，原告不服行政院中華民國100年7月21日院臺訴字第1000099502號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）按平均地權條例第60條之2第1項規定：「主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公告30日，並通知土地所有權人。」是主管機關辦理市地重劃，於分配完畢後依平均地權條例第60條之2第1項公告分配結果，乃行政機關行使公權力，就公法上具體事件所為決定，而對外直接發生地權整理效果之單方行政行為，核其性質為行政處分（最高行政法院94年度判字第567號判決、99年度判字第577號判決參照）；主管機關更正原重劃分配結果之行政行為，其性質亦同屬行政處分。本件原告對被告民國98年7月15日高市府地四字第0980041359號公告市地重劃土地分配結果不服，依平均地權條例第60條之2規定提出異議，經被告進行調處不成，乃擬具處理意見，維持原土地分配結果，送請內政部裁決，經內政部以100年3月25日內授中辦地字第1000724081號函同意被告所提處理意見，被告以100年4月6日高市府四維地發字第1000030699號函復原告本件裁決結果，有上開被告98年7月15日公告、內政部100年3月25日函及被告100年4月6日函附原處分卷足憑，被告98年7月15日係公告土地重劃分配結果，被告100年4月6日函係再為實質審查維持原重劃土地分配結果，依首開說明自屬行政處分。
（二）另按「各級主管機關得就下列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。三、都市土地開發新社區者。四、經中央主管機關指定限期辦理者。」「市地重劃由中央、直轄市或縣（市）主管機關辦理。」平均地權條例第56條第1項及內政部依同條第4項授權訂定之市地重劃實施辦法第2條第1項分別定有明文。依前開規定，有權限辦理市地重劃者，乃中央主管機關即內政部及直轄市或縣（市）主管機關，而非專屬於內政部。至於由直轄市或縣（市）主管機關辦理者，須報經內政部核准後始得辦理，乃上級機關對下級機關之行政監督，而非由內政部自為市地重劃，再交由直轄市或縣（市）主管機關執行。此與依土地徵收條例辦理土地徵收，係由需用土地人向中央主管機關內政部提出徵收「申請」，由內政部核准後，交由直轄市或縣（市）主管機關執行（土地徵收條例第13條參照）者，尚有不同。是直轄市或縣（市）政府於辦理市地重劃時，其所作成之決定經內政部核准後，仍屬直轄市或縣（市）政府之行政處分。最高行政法院95年度判字第1509號判決同採此見解。準此，直轄市政府依平均地權條例第60條之2規定就市地重劃之異議，擬具維持原土地分配結果之意見，並報請內政部裁決，內政部之裁決僅係對下級機關之行政監督所為職務上表示，即非對市地重劃土地所有權人之請求所有准駁，對土地所有權人尚不生直接、具體效果，自非行政處分。本件內政部100年3月25日函文，以被告為發文對象，該函即係對被告內部所為職務上表示，自非行政處分。
（三）原告不服被告100年4月6日高市府四維地發字第1000030699號函復內政部裁決維持原分配結果，提起訴願，經內政部認原告應對其100年3月25日內授中辦地字第1000724081號函之裁決提起訴願，遂將訴願案移轉行政院管轄，行政院亦以上開內政部裁決為審查對象作成100年7月21日院臺訴字第1000099502號訴願決定，有原告訴願書及行政院訴願決定書附行政院訴願卷可稽。經查，原告訴願書係載明對被告100年4月6日函依法提起訴願，並承前所述，內政部100年3月25日函文僅係基於行政監督所為內部指示，內政部以原告應就其100年3月25日函文提起訴願，並將原告所提訴願移請行政院作成訴願決定，即非適法。惟本件原告既已於法定期間就被告100年4月6日函文提起訴願，且訴願機關應為內政部，內政部未於法定期間內作成訴願決定，卻將訴願案移送行政院審理，則內政部對原告不服被告100年4月6日函之訴願案，已逾期未作成訴願決定，依行政訴訟法第4條第1項規定，應認原告已踐行訴願前置程序。抑且，斯時毋須待訴願決定作成，原告即可逕提撤銷訴訟，則本院應為實體審理，自無庸將行政院之訴願決定撤銷，另命內政部作適法決定，否則該逕提撤銷訴訟之規定將形同具文。從而，原告對被告100年4月6日函提起本件行政訴訟，本院應為實體審理。又被告100年4月6日函文係維持被告98年7月15日高市府地四字第0980041359號公告處分，兩者為同一內容處分，應一併審查，原告並列被告98年7月15日高市府地四字第0980041359號公告及被告100年4月6日函為原處分，提起本件行政訴訟，本院應併為實體審理。
二、事實概要︰緣被告為辦理高雄市第68期市地重劃案，報經內政部以98年3月16日內授中辦地字第0980042526號函核准後，被告以98年7月15日高市府地四字第0980041359號公告該市地重劃土地分配成果（公告期間自98年7月20日起至98年8月19日止共30日）。原告所有坐落重劃前高雄市○○區○○段○○段162地號土地，面積835平方公尺（下稱系爭土地），重劃後分配為新都段64地號土地，扣除負擔後應得權利面積497.44平方公尺，實際分配面積832.07平方公尺，增配334.63平方公尺，預計應繳差額地價新臺幣（下同）16,062,240元。原告以重劃評定地價過高為由，於98年7月28日提出異議，經被告以98年12月8日高市府地四字第0980071447號函復略以，重劃區面臨已開闢都市○○道路或重劃前已建築有合法地上物之土地，於評定重劃前後地價時業已特別考量，臨街地特別負擔於土地分配計算時，已予減免等語。原告於98年12月23日再行異議，被告以99年5月10日高市府地四字第0990026443號函復略以，高雄市第68期市地重劃區負擔計算及土地分配作業，係依該地區都市計畫規劃及市地重劃實施辦法相關規定辦理，原告重劃前土地因有合法地上物，於評定重劃前後地價時業已特別考量等語。原告不服，提起訴願，經內政部99年12月22日台內訴字第0990127255號訴願決定撤銷原處分，責由被告於2個月內另為適法之處理。嗣被告於100年1月21日進行調處未能成立，乃擬具處理意見，維持原土地分配結果，報內政部裁決，經內政部100年3月25日內授中辦地字第1000724081號函裁決同意依所擬處理意見辦理，被告據以100年4月6日高市府四維地發字第1000030699號函復原告本件裁決結果，原告仍不服，提起訴願，訴願機關逾期未為訴願決定，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）依平均地權條例第60條第1項、平均地權條例施行細則第82條第3款、第4款及市地重劃實施辦法第21條第1項規定，所謂市地重劃是依都市計畫規劃內容，將一定區域內整體闢建公共設施，並將畸零破碎形式不整之土地，按原有位次交換分合為形狀完整之各宗土地後，重新分配予原土地所有權人之綜合性市地改良措施。其為政府無法充分提供都市發展所必需的公共設施情況下，要求重劃區內居民負擔公共建設之一種土地開發手段。故市地重劃乃以消除市地畸零不整為實施目的，並透過「受益付費」原則以提供重劃區內公共設施用地及費用。由於各級政府本即有選擇各種土地開發手段（例如土地徵收、區段徵收等）興辦公共建設，促進地方繁榮之職務義務。當政府擬興辦供不特定多數人使用為目的之公共設施，原則上係以人民繳納的稅捐，經編列為預算後支應開發費用，亦即由全體市民共同負擔各項公共設施。政府雖得選擇以市地重劃方式興辦重劃區內公共建設，但應謹守「受益付費」原則，力求參與重劃付出之對價與獲得利益間保持對價平衡關係，否則無異使重劃區居民對於市政建設承擔比一般市民更重之負擔。
（二）被告將不應由土地所有權人共同負擔之公共設施用地及費用，均列為共同負擔項目，致原告得領回之重劃土地面積減少，故系爭重劃分配結果並不合法：
1、系爭重劃計畫書內所列公園用地（面積4.588720公頃）暨與闢建該公園相關之工程費用、重劃費用及貸款利息，均不應列為共同負擔範圍：
⑴土地所有權人固應共同負擔重劃區內之「鄰里公園」用地
及其相關費用。惟依內政部71年11月2日台內地字第117584號函釋意旨：「按平均地權條例第60條規定，市地重劃區列為共同負擔之公共設施用地，計有道路、溝渠、廣場、鄰里公園、市場等5項。．．．至於上開都市計畫內之公園綠地，可否列為共同負擔項目乙節，應請該都市計畫之原指定機關台灣省政府逕行依據其規劃各該公園綠地之目的及有關書圖資料予以認定是否為鄰里性公園後，再行據以辦理。」依內政部上開函釋，土地所有權人應共同負擔之公園用地應以鄰里性質者為限，亦即指符合重劃區內人口需求為規劃目標之小型社區公園而言，並非泛指一切坐落重劃區內之公園。蓋基於「受益付費」原則，土地所有權人應共同負擔重劃區內各項公共設施用地及費用之理由為：重劃區內之公共設施性質屬地區性設施者，為重劃區內居民所必須使用，渠等比一般民眾更直接享受市地重劃之利益，故應由土地所有權人共同負擔用地及費用。故平均地權條例第60條第1項所列舉之10項公共設施，自應以該重劃區內人口所需求者為限，公共設施若不具鄰里性質者，縱然位於重劃區內，但因此類公共設施非以供重劃區內人口使用為目的，一般民眾亦同享其利益，其性質與一般公共設施無異，其興辦費用就應該由政府編列預算支應，由全體人民共同負擔，而不應由參與重劃土地所有權人負擔，亦即不應列為共同負擔範圍。故土地所有權人僅需共同負擔鄰里性質之公共設施，始與前揭「受益付費」原則之規定相符。
⑵系爭重劃計畫書所列「公園用地」是否為共同負擔項目，
應依都市計畫規劃該公園之目的及有關書圖資料，認定其是否具有鄰里性質。經查，依「擬定及變更高雄市原都市計畫區（三民區部分）○○○區○○區○○○○段）及第42期重劃區細部計畫」（下稱細部計畫）所載，系爭重劃區內公園用地面積高達9.3850公頃，佔重劃區總面積的14.41%（尚不含兒童遊樂場、廣場及綠地等性質相似公共設施面積），其規模宏大，顯非屬供重劃區內人口使用為目的之小型社區公園。又依細部計畫第2章「現況分析」第2節「周邊重大建設及關聯計畫」之記載：「一、愛河5期整治計畫：為重新整體規劃愛河兩岸生態及觀光休憩藍帶，係透過分期方式辦理愛河規劃整治工程。目前愛河景觀親水工程已完成1至4期的工程，現刻進行第5期的規劃、整治及改造計畫。愛河5期之改造計畫，正位於○○○區○○○段，未來完成後可使本計畫區與河岸串接並使水岸以南串接仁愛公園、鹽埕埔市民廣場、歷史博物館、音樂廳、工商展覽中心以及大勇路商店街，往北延伸可接內惟埤美術館文化園區、三民一、二號公園、河堤社區等，形成本計畫發展之主要資源及特色。」又第5章「中都地區細部計畫整體發展規劃」第4節「公共設施計畫」亦載明：「三、公園用地：本主要計畫業配合愛河整體發展考量及計畫區休憩需求，劃設七處公園用地，分別為公一、公
二、公三、公四、公五、公六及公七，計畫面積約9.3850公頃。」此外，依第5章第4節表5-4「公共設施用地檢討分析表」所載：系爭都市計畫區（含系爭第68期重劃區）之公園用地原本僅需求2.25公頃（此係以計畫人口15,000人，按0.15公頃/千人之檢討標準計算），亦即系爭都市計畫區（含系爭第68期重劃區）內人口僅需要2.25公頃公園用地，被告卻劃設9.3850公頃公園用地，超過需求面積達7.1350公頃。
⑶平均地權條例第60條第1項規定既已明定必須是鄰里公園
用地，始得由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息。則縱內政部82年4月21日台內第字第8274795號函令已停止適用，上開以鄰里公園為限之規定既未修法變更，則以鄰里公園為限乃當然解釋。而系爭重劃區內公園之設置，實屬被告為促進愛河整體發展，配合周邊重大建設及相關聯計畫（例如愛河五期整治計畫）所辦理各項公共建設中之一部分，其預期效應非僅限於系爭重劃區，而廣及高雄市其他行政區域，且該公園用地亦非僅以提供給系爭計畫區內人口（即計畫人口15,000人）使用為規劃目標，此由被告所自認，本件重劃區公園用地係考量鄰里居民需求、地區發展、生態環境及觀光休憩都市規劃原則予以劃設，益證本件重劃區公園用地並非符合重劃區內人口需求為規劃目標之小型社區公園，自不具平均地權條例第60條第1項規定之鄰里公園性質，該公園用地暨相關費用均不應列為共同負擔項目。被告假藉市地重劃名義，將該公園用地及開發費用部份列為共同負擔項目，顯不合法。
2、系爭重劃計畫書內所列路燈及號誌工程費用，亦不應列為共同負擔費用項目：
⑴市地重劃實施辦法第21條第4項固規定工程費用包含「路
燈」之規劃設計、材料等費用；又內政部94年5月5日內授中辦地字第0940724844號函雖稱市○○○區○道路標線、號誌、號誌管制設施及設備等交通設施之設施費用，於重劃區之交通秩序及行車安全有急迫需要且土地所有權人負擔許可下，得納入重劃工程費用。惟應由土地所有權人共同負擔之工程費用係以平均地權條例第60條第1項所列10項公共設施所生工程費用為限；非屬共同負擔範圍之公共設施，其工程費用就不應由土地所有權人負擔。上揭10項公共設施係列舉，並非例示，行政機關自無權另行訂定實施辦法或以函釋，片面擴大共同負擔範圍，否則行政機關另行訂定之實施辦法或函釋，即逾越母法之範圍，違反法律保留原則。故行政機關縱依平均地權條例第56條第4項規定訂定實施辦法，亦不得將原本非屬列舉10項共同負擔之公共設施工程費用列為共同負擔範圍，否則將使該條之列舉規定形同具文。又由系爭重劃計畫書將「道路」、「路燈」、「號誌」三項工程並列，亦可知「路燈」、「號誌」工程均非「道路」工程範圍，故路燈及道路標線等交通設施僅為道路上之其他設施，並非道路本身，顯屬上開10項列舉公共工程以外之公共設施，自不能由土地所有權人共同負擔其工程費用。上述市地重劃辦法第21條第4項規定及內政部函釋，將共同負擔範圍擴及上揭10項列舉公共設施以外之「路燈」及「道路標線、號誌、號誌管制設施及設備等交通設施」等工程費用，即違反平均地權條例第60條明定之土地所有權人僅就道路用地及其工程費用共同負擔之規定，應屬無效。被告自不得據以將路燈及號誌工程費用歸由原告負擔。
⑵又土地所有權人共同負擔公共設施用地及費用範圍涉及人
民財產權限制，且非執行法律之細節性或技術性等次要事項，屬應以法律或法律授權訂定命令（且該命令不得牴觸法律）規範之事項。而平均地權條例第60條第1項既未將「號誌」工程費用列入共同負擔範圍，故前揭內政部94年5月5日函釋規定，於重劃區之交通秩序及行車安全有急迫需要且土地所有權人負擔許可下，得納入重劃工程費用，而由土地所有權人負擔號誌工程費用云云，已逾越母法之範圍，故該函釋顯違反法律保留原則，自屬無效。從而，被告以前揭無效之內政部94年5月5日函釋規定為據，將系爭號誌工程費用列為被告共同負擔範圍，自不合法。再者，若「道路標線、號誌、號誌管制設施及設備等交通設施」涵蓋在「道路」範圍，即無限定其工程費用僅於「重劃區之交通秩序及行車安全有急迫需要」時，才由土地所有權人共同負擔之理。故由內政部94年5月5日函釋將「道路標線、號誌、號誌管制設施及設備等交通設施」之工程費用限縮於「重劃區之交通秩序及行車安全有急迫需要」時，才由土地所有權人共同負擔來看，更可知「道路標線、號誌、號誌管制設施及設備等交通設施」確不屬平均地權條例第60條第1項列舉之「道路」範圍，內政部上開函示，顯係因主觀認定法律不符需要之便宜行事之舉。然內政部不思以修法解決問題，反而以逾越母法之函釋便宜行事，無異將我國依憲法長期建立之法治國家，變為行政機關可自訂法律便宜行事之人治國家，令人遺憾。況號誌工程如能逐年編列預算施工，本即無「於重劃區內之交通秩序及行車安全有急迫需要」之情形，且被告迄今未具體說明該號誌工程究竟有何不能逐年編列預算施工，必須由土地所有權人共同負擔之急迫情形，即恣意將系爭號誌工程費用劃歸土地所有權人共同負擔項目，亦違反前揭內政部94年5月5日函釋之規定，同不合法。被告辯稱若無路燈、號誌之設施，屆時造成交通意外發生，豈不引發國賠爭議云云。惟原告並未否定路燈、號誌設施之必要性，然路燈、號誌等必要性之設施既非平均地權條例第60條第1項列舉道路工程範圍，自不應由重劃區內土地所有權人共同負擔其工程費用。否則平均地權條例第60條第1項何必明文列舉10項公共設施，來防止政府機關無限擴大重劃負擔之範圍，而損及土地所有權人權益。從而，平均地權條例第60條第1項既未規定必要之工程費用均應由土地所有權人負擔，則基於法律保留原則，縱為必要設施，然非平均地權條例第60條第1項列舉之路燈、號誌等設施，自無由土地所有權人共同負擔之理，否則即屬違法。
（三）被告未考量原告之受益程度甚輕情形，未按實際受益比例計算重劃負擔，該重劃分配結果亦不合法：
1、按平均地權條例第60條第1項規定，重劃負擔（公共設施用地及工程費用）係由參加重劃之土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，俾符合土地重劃之「受益付費」原則。故原土地所有權人領回之重劃土地係扣除負擔公共設施用地及抵費地後之結果，具有一定之對價關係。故當土地受益比例越高時，重劃負擔亦應越高，而負擔公共設施比例越高時，所需要的抵費地比例亦隨之增加，土地所有權人可領回之重劃土地比例亦將隨之減少；反之，苟受益比例越低時，重劃負擔則越低，土地所有權人可領回之重劃土地比例應越多。因此，上開規定課予主管機關應審酌個案情形，按各參加重劃地區土地所有權人受益比例，並據以計算負擔之義務。如參與重劃之土地，對重劃所生效益既較其他土地所有權人為低，則重劃負擔自應斟酌其受益比例而定。
2、被告雖以原告重劃前土地面臨已開闢道路，而已依市地重劃實施辦法第27條第2項規定予以減免臨街特別負擔。惟市地重劃實施辦法第25條規定係按照重劃後分配土地之臨街程度，將「道路用地」之負擔分為「臨街地特別負擔」及「一般負擔」兩種。因臨街地之受益程度較高，負擔程度自應高於非臨街地（計算標準係依同辦法第26條規定）。惟如依重劃分配結果，重劃後土地係面臨已開闢公有道路，因重劃時已無須支付費用闢建道路，此種臨街地之受益程度較低，故市地重劃實施辦法第27條第2項乃規定減免其臨街特別負擔。前揭規定旨在使土地所有權人就平均地權條例第60條第1項所列舉10項公共設施用地負擔，能達到按其「受益比例共同負擔」之原則，屬針對「道路用地」之用地負擔所為之特別規定。然而，土地所有權人需共同負擔之項目，並非只有「道路用地」一項，對於其他公共設施用地或費用（工程費用、重劃費用及貸款利息）之負擔，平均地權條例第60條第1項亦明定應由參加重劃地區土地所有權人按其受益比例共同負擔。故市地重劃實施辦法對於道路用地以外之其他重劃負擔雖無類似第25條及第27條第2項之特別規定，但主管機關仍然應斟酌具體個案情形，按各土地所有權人受益比例程度計算其重劃負擔之比例，始符合平均地權條例第60條第1項規定之立法意旨。
3、又市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定之立法目的，係考量重劃土地原有合法建物或是位於既成社區者，或因土地形狀較為完整，並無透過市地重劃消除畸零不整土地之必要，或因重劃後必須增設之公共設施較少，其參與市地重劃之受益程度較一般重劃土地為低。市地重劃實施辦法乃特別要求主辦機關於重劃計劃書中，「應」記載上開重劃負擔減輕之原則，對重劃區內原有合法建物或既成社區減輕其重劃負擔。亦即因土地所有權人受益程度較低，而減輕其重劃負擔，與減免臨街地負擔之規定截然不同。故重劃後土地若為○○○區00000000道路之臨街地，主管機關除就道路用地之負擔減免其臨街地特別負擔外，仍應審酌既成社區之土地所有權人參與土地重劃之受益程度較低，另減輕其重劃負擔，而非僅給予減免臨街地特別負擔。
（四）原告重劃前原有中都段1小段162地號土地1筆（面積835平方公尺，地價42,000元/平方公尺），被告於98年7月15日公告原分配結果，原告獲配新都段64地號土地（應得權利面積為497.44平方公尺，實際分配面積832.07平方公尺，增配334.63平方公尺，預計應繳差額地價16,062,240元，地價為48,000元/平方公尺）。系爭重劃案係由被告主動辦理，屬於公辦市地重劃案之性質，土地所有權人只是被迫強制參與。渠等被迫改變原本規劃之土地使用方式，而且強制提供部分土地作為重劃區設置公共設施之對價，但對如何為重劃及分配、重劃區內應規劃何種及多少需共同負擔之公共設施、重劃土地能否繼續為原本之使用等事項毫無規劃權。渠等土地所有權因市地重劃所受到之剝奪與限制，形同土地遭徵收或限制使用。因此，在公辦性質之市地重劃，被告應更加恪遵「受益付費」原則，尤其應充分、具體審酌原告受益程度，以資決定其負擔比例。而土地重劃最主要目的在消除畸零不整市地，並透過受益付費原則以提供重劃區內公共設施用地及費用。但原告重劃前原有土地係面臨遼北街，為本件重劃區之最東界，位於原告所有土地東邊一線之隔之土地即不在重劃區之範圍，且原有土地之形狀完整，並無利用土地重劃消除畸零不整土地之必要。又原告原有土地價值為35,070,000元（835×42,000＝35,070,000元），重劃後應得權利面積僅餘497.44平方公尺，價值約23,877,120元（497.44×48,000＝23,877,120），價值減少近1,200萬元。況原告還必須立即支出高達16,062,240元之鉅額差額地價，以取得增配土地，才能維持其原有合法建物之存續。又原告所有重劃前土地係位於十全三路北側○○○區○○○道路○○○街）早已修築完成，區內土地整齊，並有眾多新穎建物，公司及住宅林立，原無辦理重劃之實益。但十全三路南側土地地籍雜亂、廢棄工廠間雜，且有部分溼地、道路未經開闢，確有辦理市地重劃之必要。依系爭重劃計劃書所載，系爭重劃區之公共設施大多分布於十全三路南側。因此，包括原告土地在內之十全三路北側土地受益比例均顯低於十全三路南側土地。再者，原告遭強制提供部分土地作為增設公共設施之對價，但對於各項公共設施並無任何具體公權利，而與其他高雄市民相同，都只有反射利益。又系爭重劃區經重新整理規劃，改善景觀及環境品質（主要○○○區○○○○路南側土地）後，將來固有因重劃區內日漸繁榮而增加土地價值之可能。但此種將來重劃區可能繁榮、土地可能增值之利益，是否發生及何時發生仍不確定，連期待利益都稱不上，更不能以此認為渠等因系爭重劃案獲有利益。從而，原告被迫參與系爭重劃案，付出龐大代價後，實際上卻只獲得一個虛無飄渺的希望，幾無獲得任何具體直接之利益可言。
（五）原告所有系爭土地於重劃後為新都段64地號土地，系爭土地以東之土地因緊鄰中華二路，不在本件重劃範圍內，故系爭土地原即與中華二路比鄰，故本件是否重劃，對原告之土地使用，完全不生影響。原告因本件重劃所受利益確遠低於其他土地所有權人，被告未考量原告所有系爭土地位於系爭重劃區之最外緣，原即比鄰中華二路，交通便利，且重劃後系爭土地面臨之遼北街區段並未拓寬，故重劃後對原告所生之效益遠低於其他土地所有權人，如與其他土地所有權人負擔相同比例，顯失公平等情，竟違反平均地權條例第60條第1項明定之土地所有權人按其土地受益比例共同負擔之原則、市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則，以及最高行政法院77年度判字第2042號判決意旨，未依法降低原告重劃負擔之比例，故原處分確有違法。另原告對於100年9月7日調整後之土地分配位置及面積雖無異議，然被告應依最高行政法院77年度判字第2042號裁判要旨，審酌原告重劃後所生實際效益較其他業主低之情形，降低原告重劃負擔，故應增加原告扣除負擔後應得權利面積（100年9月7日調整後原告獲得之土地面積為858.22平方公尺，其中扣除負擔後應得權利面積為497.44平方公尺）。
（六）本件之爭點在於相關之公共設施用地及工程費用須由原告等重劃區內土地所有權人共同負擔，倘上揭用地及費用非由所有權人負擔，當然如被告所述，都市計畫所規劃之綠地公園，已形成嫌少不嫌多之基礎民意。然本件卻是由原告等重劃區內土地所有權人共同負擔，自應嚴格限制被告應遵守平均地權條例第60條第1項所列舉10項公共使用之用地之規定，否則任憑被告將平均地權條例第60條第1項所列舉10項公共使用之用地，無限上綱的擴大解釋，並認該規定非列舉，而為概括規定，無異形同政府可以合法掠奪人民財產，人民之財產權又如何獲得保障，不但造成人民無法預測自己財產將受到何種掠奪之情形，更讓法治國之基本精神蕩然無存。而由被告一再主張平均地權條例第60條第1項所列10項公共使用之用地為概括規定乙節，又如何期待被告能遵守法律，保障人民財產權。至於美術館用地及相關工程費用是否由該重劃區內土地所有權人共同負擔，尚待查證。若是，亦違反使用者付費原則。且未聽聞該區參與重劃之土地，以該公園規劃面積過大或不符合所謂「鄰里公園」，而質疑該重劃之合法性，仍不能作為正當化被告違反平均地權條例第60條第1項所列10項規定之理由。至於重劃後土地所有權第一次移轉時，可依平均地權條例第36條第1、2項、第42條第4項、土地稅法第39條及土地稅減免規則第20條第7項等規定，於計算土地漲價總數額時，扣除該負擔總費用後，減徵40%之土地增值稅為法律明定，與本件重劃負擔減輕原則無關。
（七）系爭土地重劃前地價為42,000元/平方公尺，○○○區○○○○路○○○路、九如路之重劃前土地（44,000元/平方公尺），重劃後地價為48,000元/平方公尺，可建築土地中僅高於部分面對區外舊部落及面臨8公尺計畫道路之土地（約46,000元至47,000元/平方公尺），亦即其地價上漲率僅約1.14，低於重劃區平均地價上漲率1.22，業已適度反應其因重劃前已建築合法地上物受益程度較低之事實，蓋評定結果之地價上漲率越低，該土地所有權人所應分配之土地比例越高，亦即被告係以地價上漲率之高低，以調節原位次分配土地之受益程序，被告僅為通案考量，未依法為個案考量，不符平均地權條例第60條第1項明定之土地所有權人按其土地受益比例共同負擔之原則、市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則，以及最高行政法院77年度判字第2042號判決意旨，應予撤銷。
（八）查本件重劃計畫書係於98年3月間作成，重劃前後土地分配清冊係於98年6月間作成，被告再於98年7月15日公告計算負擔總計表、重劃前後土地分配清冊等。而重劃前後土地分配清冊記載系爭重劃區內土地所有權人「扣除負擔後應得權利面積」、「預計應繳差額地價金額」等內容。其中「扣除負擔後應得權利面積」既涉及系爭重劃區內土地所有權人重劃負擔，即與本件重劃計畫書第10條規定內容息息相關。換言之，市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則，此負擔減輕之原則並透過本件重劃計畫書第10條落實。故上開重劃前後土地分配清冊記載之系爭重劃區內土地所有權人「扣除負擔後應得權利面積」，應係被告考量市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定之重劃負擔減輕原則等後，始能確定。然被告所提68期市地重劃區土地分配結果公告事宜之簽呈，既於98年7月14日簽出，惟重劃前後土地分配清冊早在98年6月即已作成，顯見上開重劃前後土地分配清冊記載之「扣除負擔後應得權利面積」，並未考量市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定之負擔減輕原則，且該簽呈亦非本件重劃計畫書第10條規定之專案簽核。再者，市地重劃實施辦法第25、27條係規定臨街地負擔免除原則，而同辦法第14條第2項第10款則係原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕原則，立法目的不同，然上開被告簽呈將此二原則混為一談，嚴重侵害原告等重劃區內土地所有權人權益，故原處分顯然違法，自應撤銷。
（九）綜上所述，原告被動參與系爭重劃案，卻幾未獲得任何具體利益，反而必須付出1,600餘萬元差額地價，才能維持重劃前對土地之使用，受益程度甚低。被告僅就道路用地負擔給予減免臨街地特別負擔，完全未依法具體審酌原告受益程度甚低之事實，再就其他用地及費用負擔給予減輕。故原告參與重劃付出與獲益顯然失衡，嚴重違反平均地權條例第60條規定及其明文揭示的「受益付費」原則，系爭更正重劃分配結果之處分，亦證原公告處分，未與審酌上情，同屬違法等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告98年7月15日高市府地四字第0980041359號公告及100年4月6日高市府四維地發字第1000030699號函）均撤銷。
四、被告則以︰
（一）內政部71年11月2日台內地字第117584號函釋，業經內政部以82年4月21日台內地字第8274795號函令「停止適用」，此有內政部彙整之「停止適用解釋函令一覽表」可稽。則原告憑以論述之依據，既已停止適用，其論述理由，自難可採。公共設施本無排他性，除供鄰近地區居民使用外，亦得提供其他市民使用。本件重劃區公園用地係考量鄰里居民需求、地區發展、生態環境及觀光休憩都市規劃原則予以劃設，供區內民眾使用，即已具鄰里性質，實不容否認，因此，原告援引已「停止適用」之函釋，限縮平均地權條例所謂「鄰里公園」之解釋，反與「公共設施」本無排他性之本質相違，自無足採。
（二）再者，依中都地區細部計劃整體發展規劃，關於公園用地面積固為9.3850公頃，但本件第68期市地重劃，乃在執行上開中都地區細部計劃整體發展規劃之一部（尚包括第42期重劃區、公地撥用區等），且依高雄市第68期市地重劃區修正後重劃計畫書，本重劃區規劃之公園面積為4.588720公頃，特予陳明。而依上開重劃計畫書，第68期市地重劃區公共設施平均負擔比率為32.30%，平均重劃負擔比率
44.17%，亦低於平均地權條例第60條第3項規定45%之上限，另參考重劃區之土地總面積30.2185公頃，所規劃之公園面積比例佔總面積約15.18%，均符合前揭法規所定上限之範圍內，至何謂「鄰里公園」，法無明文定義，亦無以公園面積多寡比例，據為憑斷之相關文獻，原告據已廢棄適用之內政部函釋，擅將「鄰里公園」定義為「係指符合重劃區內人口需求為規劃目標之小型社區公園而言」，既乏法源依據，亦無足採。何況隨都市發展之需求，都市計劃所規劃之綠地公園，已形成嫌少不嫌多之基礎民意，斷非小型公園可滿足市民之需求，尤其都市區域公園若規劃完整，除可提昇周遭市民居住之生活品質外，並可促進當地房屋及土地之價值，例如：高雄市政府第44期重劃區（美術館），即為一例，開發區總面積約144公頃，公園用地面積約20.80公頃，亦未聽聞該區參與重劃之土地，以該公園規劃面積過大或不符合所謂「鄰里公園」，而質疑該重劃之合法性。則原告以本件重劃區所規劃之公園，非屬鄰里公園性質為由，主張本件重劃程序不合法，自無足採。
（三）依平均地權條例第60條第1項所列10項公共使用之用地，其中「道路」乙項，固載條列「道路」，而未敘明是否包括「道路」相關之附屬設施（如：路燈、號誌等等）。但要符合公共使用需求之「道路」，當然需有相關之附屬設施，方能提供安全、便捷之通行空間，否則僅徒設陽春道路，而無任何如路燈、號誌之設施，不但在日間因無號誌，會影響道路橫向及縱向人車通行之安全，甚至在夜間，因無路燈照明，非但人車行走視線不明，而容易造成意外，甚且會因道路無照明而昏暗，亦容易形成治安之死角，因此，內政部94年5月5日內授中辦地字第0940724844號函釋：「市○○○區○道路標線、標誌、號誌管制設施及設備等交通設施之施設費用，於重劃區之交通秩序及行車安全有急迫需要且土地所有權人負擔許可下，得納入重劃工程費用。」則本件重劃計畫書所列路燈及號誌工程費用，確實係考量交通秩序及行車安全，且道路開闢既成，交通秩序及行車安全，乃刻不容緩之事，當然具備急迫性，否則若無上開路燈及號誌之設施，屆時造成交通意外發生，豈不引發國賠之爭議，何況本件重劃計畫書所列路燈及號誌工程費用，亦在土地所有權人負擔許可之範圍之下，予法自非無據，原告指摘違法，自無理由。何況前揭平均地權條例第60條第1項所列10項用地，僅係概括性之規定，尤其本件原告所爭執之「道路」，自不宜任意限縮定義「道路」，僅指該「道路」本身，而不包括「道路」之相關附屬設施，否則即有失原立法者之「原意」。蓋依上開條款所列10項用地，均以整體概括性之名稱，如：道路、溝渠、廣場、綠地．．．，就所謂10項「公共用地」予以定性，因此，如何解釋各該10項公共用地所使用之「名稱」，例如：本件爭執之「道路」，自不能以狹隘之角度，予以詮釋「道路」之範圍，僅限於該「道路」本身，否則倘如此狹隘定義，則所謂「道路」其形成，是為水泥、柏油、石子抑或砂土路面，豈不是起爭議，實非立法者之真意所在，因此，所謂「道路」，應指符合一般通念所認知具備功能性、效益性之「道路」，而為符合道路應有之功能及效益，當然需配置相關之附屬設施，譬如：路燈、號誌等。
（四）本件重劃前原告之土地乃屬工業區用地，其合法之建物，亦非一般住宅區建物，經本件重劃完成後，其土地變更為住宅用地，其受益程度相對提高許多，其負擔減輕除依市地重劃實施辦法第27條規定不計算「已開闢公有道路」之臨街地特別負擔外，同時在評定重劃後地價時，亦考量前開因素，未大幅提高重劃後之評定地價，而使原告得獲較高比例之土地分配（重劃後之評定地價越高，參與重劃土地所有權人分配土地之比例越少），以達實質公平原則。
（五）原告係以評定重劃前後地價為標準，計算重劃前後土地總價值，據以主張幾無利益可言，唯重劃前後評定地價之評估及用途，依平均地權條例施行細則第81條規定，僅作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準，並非用以計算土地價值，則原告以此評定地價基礎分別計算重劃前後土地總價進行比較，自有誤解，何況日後土地所有權人買賣移轉時，亦非依此評定重劃後之地價，作為土地買賣交易之價格，甚至可能高於該評定地價許多，但仍應由自由市場機制所決定。另參加重劃後土地面積減少部分（即平均地權條例第60條規定之各項負擔），依市地重劃實施辦法第36條規定，除於重劃完成後發給「市地重劃負擔總費用證明書」，日後該重劃後土地所有權第一次移轉時，可依平均地權條例第36條第1、2項、第42條第4項、土地稅法第39條及土地稅減免規則第20條第7項等規定，於計算土地漲價總數額時，扣除該負擔總費用後，減徵40%之土地增值稅，並非如原告主張幾無利益可言。
（六）本件第68期重劃計畫書，經被告依平均地權條例第56條第2項規定公告滿30天，原告既無提出反對意見，亦無平均地權條例第56條第3項規定私有土地人數、面積過半反對之情形，故重劃計畫書於公告期滿後即已告確定。而原告以○○○區○○○○○路北側，主要道路早已修築完成，區內土地整齊，並有眾多新穎建物，公司及住宅林立，原告無辦理重劃之實益，呼應其訴願所持之理由，乃暗指被告係為規避平均地權條例第60條第3項之規定云云，惟本重劃區範圍之劃定核屬都市計畫範疇，與土地分配結果公告尚屬無涉，原告上開指摘自無理由。至其以十全三路南側土地相較，並以其土地位於十全三路北側受益比例均顯低於十全三路南側土地為由，主張其受益程度甚低乙節，查系爭土地重劃前地價為42,000元/平方公尺，○○於區○○○○路、十全路、九如路之重劃前土地（44,000元/平方公尺），重劃後地價為48,000元/平方公尺，可建築土地中僅高於部○○○區○○○○○○路8公尺計畫道路之土地（約46,000元至47,000元/平方公尺），亦即其地價上漲率僅約1.14，低於重劃區平均地價上漲率1.22，業已適度反應其因重劃前已建築合法地上物受益程度較低之事實，蓋評定結果之地價上漲率越低，該土地所有權人所應分配之土地比例越高，亦即被告係以地價上漲率之高低，以調節原位次分配土地之受益程度，並非如原告所指摘者。另系爭土地因面臨重劃前已開闢之遼北街，故其臨街地特別負擔於分配計算時，業依相關規定予以減免，且原告所有系爭土地重劃後分配比率約59.57%，亦高於重劃區平均值，均可證明被告確有考量原告重劃後土地受益程度較低之事實，而以技術性之調節方式，予以獲配較高比例之土地分配，藉以平衡權益，何況依「協商本市第68○○○區○○段○○○號土地分配結果調整案」會議紀錄，原告對本件重劃後之土地分配位置及面積，均無異議，卻於本件訴訟質疑土地分配結果之合法性，非無可議。
（七）被告於100年9月7日公告更正案，乃依據原告100年4月28日陳情書，先經被告所屬地政局於100年5月30日與毗鄰新都段67地號土地所有權人南和興產股份有限公司協調，並達成協議結論：「本案新都段67地號土地減少部分，南和興產股份有限公司同意調整分配至新都段86地號。．．．
」此有被告100年6月13日高市府四維地發字第1000061574號函及所檢送之「協商本市第68○○○區○○段○○○號土地分配結果調整案」會議紀錄可稽。再經被告所屬地政局於100年8月15日與原告協調，並達成會議結論：「㈠土地所有權人對本案土地分配位置及面積無異議，並同意依地政局土地開發處之方案（新都段64、66地號後側地籍線平行南移約1.20公尺）調整分配。㈡請地政局土地開發處辦理後續土地分配結果更正公告事宜。」亦有被告100年8月18日高市府四維地發字第1000091350號函及所檢送之「協商本市第68○○○區○○段○○○號土地分配結果調整案」會議紀錄可稽。被告100年9月7日公告，乃依據前揭程序，經與土地所有權人協調並達成共識後，逕依協調結論辦理「高雄市第68○○○區○○段○○○號土地分配結果調整案」，並未再召開評議委員會，亦未變動原公告之分配及計價基礎。換言之，前開100年9月7日公告調整土地分配結果，僅屬原98年7月15日公告之補充說明性質，並無撤銷原公告之效力。
（八）另依高雄市地價及標準地價評議委員會第113次會議紀錄，該地價評議委員會決議通過提案單位（即高雄市政府地政處）所提之議案，其中有關「評議本市第68期市地重劃區重劃前、後地價」案，決議：「30米計畫道路與同盟三路交叉口兩側小塊土地，重劃後地價由每平方公尺54,000元調降為53,000元；簡報第13頁2（提案說明四（二）3）之其當期公告土地現值部分文字修正；其餘重劃前、後地價如提案單位所提，照案通過」。依前開地價評議委員會審議通過之本件重劃前、後之地價，有關原告所有重劃前中都段1小段162地號土地，重劃前地價為42,000元/平方公尺，重劃後新都段64地號土地，重劃後地價為48,000元/平方公尺。依市地重劃實施辦法第29條附件規定，宗地地價上漲率A＝重劃後宗地單價/重劃前宗地單價＝48,000/42,000＝1.14，重劃後應分配面積G＝[a(1－A×B)－Rw×F×L1－S×L2](1－C)＝(835.00×(1－1.14×0.00000000)－0－0)×(1－0.00000000)＝497.44平方公尺。【註】a＝重劃前原有之宗地面積，A＝宗地地價上漲率，B＝一般負擔係數，C＝費用負擔係數，Rw×F×L1＝側街負擔（＝0），S×L2＝正街負擔（＝0）。換算分回比率約為
497.44/835＝59.57％。本件原告實際分配面積858.22平方公尺，計增配360.78平方公尺，其中23.22平方公尺符合「高雄市政府地政局辦理市地重劃區內合法建物增配土地差額地價計算作業要點」第三點第（一）項規定，按評定重劃後地價4成計算，故應繳差額地價為（360.78－23.22）×48000＋23.22×48000×0.4＝16,648,704元。上開地價上漲率及分回比例，係依據市地重劃實施辦法第29條規定計算，雖無需經地價評議委員會或其他委員會審議，但其計算所憑之重劃前、後之地價，則係經由前開地價評議委員會審議通過，因此，上開計算之地價上漲率及分回比例，實際上亦等同經地價評議委員會審議通過，併予陳明。
（九）依本件修正後重劃計畫書第10條固載：「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則：由辦理機關列案依行政程序專案簽核處理」。亦即該第10條所謂「重劃負擔減輕之原則」，係授權由辦理機關依權責核定簽核，因此，在本件重劃區計算負擔總表、重劃前後土地分配清冊及重劃後分配圖依法於98年7月20日公告前，辦理機關（即被告所屬原地政處）業已依權責核定該減輕原則，即「本○○○區00000000道路者於辦理土地分配時，其臨街地特別負擔業依相關規定不予計算，另因有重劃前合法地上物而增配土地且符合『高雄市政府地政局辦理市地重劃區內合法建物增配土地差額地價計算作業要點』規定者，其差額地價並依該要點減輕，故不再另行減免重劃負擔」。並據以計算、規劃及製作當時即將公告之上揭表、圖、冊，且在公告前，亦於98年7月14日上簽補正揭露上揭所核定之重劃負擔減輕原則，此有該簽呈可稽，則其行政程序仍符合本件前開重劃計畫書第10條之規定。至卷附所示98年9月3日簽呈，乃由辦理機關秉持前開核定之減輕原則外，再彙整土地分配結果公告期間地主所提出之異議事由，經討論研擬如該簽呈說明四第(一)項所載：「重劃負擔過高（分配比例低）、對重劃區內原有合法建物或既成社區無負擔減輕原則」。且上開簽呈所研議之原則，無涉重劃前後地價之變更，依法勿庸再經地價評議委員會之審議，此為上開簽呈製作之流程等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上揭事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有原告異議書、被告98年7月15日高市府地四字第0980041359號公告、98年12月8日高市府地四字第0980071447號、99年5月10日高市府地四字第0990026443號、100年1月25日高市府四維地發字第1000009477號、100年2月21日高市府四維地發字第1000017120號、100年4月6日高市府四維地發字第1000030699號函、內政部100年3月25日內授中辦地字第1000724081號函及99年12月22日台內訴字第0990127255號訴願決定附原處分及內政部訴願卷可稽，應堪信實。兩造之爭點厥為被告經報內政部裁決後，維持其98年7月15日高市府地四字第0980041359號公告之分配結果，將原告所有系爭土地，重劃後分配為新都段64地號土地，扣除負擔後應得權利面積
497.44平方公尺，實際分配面積832.07平方公尺，是否適法？茲分述如下：
（一）按「市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」「依本條例規定實施市地重劃時○○○區0000000道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者，得移送法院強制執行。．．．依第1項規定折價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區總面積百分之45為限。但經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限。」「重劃區內之土地扣除前條規定折價抵付共同負擔之土地後，其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人。但應分配土地之一部或全部因未達最小分配面積標準，不能分配土地者，得以現金補償之。依前項規定分配結果，實際分配之土地面積多於應分配之面積者，應繳納差額地價；實際分配面積少於應分配之面積者，應發給差額地價。」「主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公告30日，並通知土地所有權人。土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。前項異議，由主管機關調處之；調處不成，應報請上級主管機關裁決之。」平均地權條例第56條第4項、第60條第1項、第3項、第60條之1第1項、第2項、第60條之2定有明文。次按，「本辦法依平均地權條例（以下簡稱本條例）第56條第4項訂定之。」「土地所有權人依本條例第60條規定，應共同負擔之項目如左：一、公共設施用地負擔：○○○區0000000道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，扣○○○區○○○○道路、溝渠、河川及未登記地等土地後，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例所算得之負擔。二、費用負擔：指工程費用、重劃費用及貸款利息，由參加重劃土地所有權人依其土地受益比例，按評定重劃後地價折價抵付之負擔。．．．第1項第1款所列舉10項用地，不包括左列用地：一、重劃前業經主管機關核准興建之兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場及零售市場等八種用地。二、重劃前業經主管機關協議價購或徵收取得者。」「重劃後土地分配之位置，以重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線者為準，其調整分配方法如左：．．．五、重劃前已有合法建築物之土地，其建築物不妨礙都市計畫、重劃工程及土地分配者，按原有位置分配之。六、重劃區內之都市計畫公共設施用地，除道路、溝渠用地外，在重劃前業經主管機關核准興建者，應仍分配與原土地所有權人。」「主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附左列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地鄉（鎮、市、區）公所30日，以供閱覽：．．．主管機關應將前項公告及重劃前後土地分配清冊檢送土地所有權人。土地所有權人對於第1項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。未提出異議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿時確定。主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應予以調處；調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。但分別共有之土地依第31條第1項第4款規定調整分配為單獨所有者，共有人如提出異議，主管機關得不予調處，仍分配為共有。」亦為市地重劃實施辦法第1條、第21條第1項、第3項、第31條第1項第5款、第6款、第35條所明定。
依此，土地重劃乃政府為促進土地建築使用或為開發新都市、新社區之需要所施行之土地政策。因此，實施土地重劃時，應以顧及多數參加重劃之土地所有權人之利益為原則，不以專為滿足某一人或少數人之意願為目的；即不容特定人一己願否接受之主張，而有所遷就或變動。另按重劃分配係一種土地產權之重新調整，法令雖對重劃分配有原則性之規定，惟實際分配結果仍端賴辦理分配人員之設計。查本件原告主張其就高雄市第68期市地重劃案件中所分配之系爭土地，於扣除負擔後應得權利面積過少，係肇因於被告於前揭重劃計畫中將鄰里公園面積過度擴張、路燈號誌等工程費用不當納入重劃負擔範圍，以及被告未曾考量原告實際受益比例個案計算重劃負擔情事所致，故本院擬就原告前揭爭點分述如下。
（二）關於鄰里公園部分：查原告主張系爭都市計畫區內人口（按0.15公頃/千人之檢討標準計算）僅需2.25公頃之公園用地，但被告卻劃設
9.3850公頃公園用地（含系爭68期重劃區公園用地面積4.588720公頃），超過需求達7.1350公頃，佔重劃區總面積達14.41％，依內政部71年11月2日台內地字第117584號函釋說明，該公園以不具鄰里性質，不應列為重劃區內共同負擔項目云云。經查，原告所稱系爭都市計畫區內僅需2.25公頃公園用地乙節，純粹引據被告制定之「擬定及變更高雄市原都市計畫區（三民區部分）○○○區○○區○○○○段）及第42期重劃區細部計畫書」中附表5-4公共設施用地檢討分析表所擬之統計數據（見本院卷第81頁），然該項表列僅係被告辦理分配人員自為評估之設計，並不具法位階之規範基礎，亦無任何經立法院三讀通過之法律或授權命令有特別明定每人（或每千人）依法應受分配之公園綠地面積。尚不得執之認被告分配結果違法。況被告已於前揭計畫書中清楚表明係因配合愛河整體發展考量及計畫區休憩需求，遂擴張公園用地面積等語（見本院卷第80頁背面），而具體表明其設計理念，並符合都市計畫法第45條規定（即計畫區內應劃設不低於該等地區總面積10％公園、綠地、廣場、體育場、兒童遊樂場用地）之要求。雖原告另提前揭內政部71年11月2日函作為被告重劃分配違法性之依據，然查，內政部71年11月2日台內地字第117584號函釋，業經內政部以82年4月21日台內地字第8274795號函令「停止適用」一節，此有內政部彙整之「停止適用解釋函令一覽表」可稽（見被證1號，本院卷第105頁），已非屬現行合法行政規則，自無援用之餘地。而內政部前揭函釋僅說明：「都市計畫內之公園綠地，可否列為共同負擔項目乙節，應請該都市計畫之原指定機關台灣省政府逕行依據其規劃各該公園綠地之目的及有關書圖資料予以認定是否為鄰里性公園後，再行據以辦理」等語（見本院卷第65頁），既未定性在何種條件之下始稱之為「鄰里公園」（諸如公園必須位在鄰近幾鄰或幾里之內者），亦未限制鄰里公園面積之下限或者上限，原告執之爭執，尚難採憑。
（三）關於平均地權條例第60條規定之「道路」，是否包含路燈及號誌等工程費用部分：
1、查原告主張平均地權條例第60條已明白列舉其中10項始為土地所有權人應共同負擔之費用，既為列舉，當然排除其他，因此「道路」工程費用僅限於道路本身，不得擴張解釋及於「道路標線、號誌、號誌管制設施及設備等交通設施」，至於市地重劃實施辦法第21條第4項將前揭工程費用包含「路燈」等之規劃設計、材料費用，以及內政部94年5月5日內授中辦地字第0940724844號函表示道路標線、號誌等交通設施於交通秩序及行車安全有急迫需要且土地所有人負擔許可下，得納入重劃工程費用部分，均逾越平均地權條例第60條之母法規定，違反法律保留原則，應屬無效，更無論被告亦未說明該路燈、號誌等工程究竟有何不能逐年編列預算施工，而必須由土地所有權人共同負擔之急迫情形，故該部分依法不得由系爭重劃區土地所有權人共同負擔之費用云云。
2、○○○市區道路，指下列規定而言：一、都市○○區○○○○道路。二、直轄市及市行政區域以內，都市○○區○○○○○道路。三、中央主管機關核定人○○居區○○○○道路○○○市區道路附屬工程，指下列規定而言：一、連接道路之渡口、橋樑、隧道等。二、道路之排水溝渠、護欄、涵洞、緣石、攔路石、擋土牆、路燈及屬於道路上各項標誌、號誌、管制設施、設備等。三、迴車場、停車場、安全島、行道樹等。四、無障礙設施。五、經主管機關核定之其他附屬工程○○○市區道路修築時，應同時將第3條各款附屬工程，視其需要，列入修築計畫一併辦理。」為93年1月7日經立法院修訂總統○○○市區道路條例第2、3、7條所明定。由是觀之，路燈、標誌、號誌、管制設施等交通設備，係屬道路之附屬工程，在法律文義上固有其差異，然同條例第7條卻明白規定，前揭附屬工程於道路修築時，「視其需要」，列入修築計畫一併辦理，亦即說明道路修築工程原本就需與其附屬工程視為一個整體，且需一併辦理，僅是該條例第3條所列之附屬工程項目頗為龐雜，還包含第5款之概括性規定在內，若一律規定在道路修築工程之內，勢必引起不必要之支出或增加義務人之負擔，因此才會有同條例第7條規定「視其需要」之額外條件。換言之，道路修築之際，只要是與道路修築有需要之附屬工程，即屬道路工程之一部分，應一併予以設置。依此，市地重劃實施辦法第21條第1、2、4項明定：「土地所有權人依本條例（平均地權條例）第60條規定，應共同負擔之項目如左：一、公共設施用地負擔：○○○區0000000道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，扣○○○區○○○○道路、溝渠、河川及未登記地等土地後，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例所算得之負擔。二、費用負擔：指工程費用、重劃費用及貸款利息，由參加重劃土地所有權人依其土地受益比例，按評定重劃後地價折價抵付之負擔。前項第一款所○○○區0000000道路，包括道路之安全島、綠帶及人行步道‧‧‧第1項第2款所稱工程費用，指道路、路燈、橋樑、溝渠、地下管道、鄰里公園、廣場、綠地等公共設施之規劃設計、施工、整地、材料、工程管理費用及應徵之空氣污染防制費。」，與其授權之法律（平均地權條○○○市區道路條例規定意旨相符，並無違反法律保留原則之情事，本院自得併予適用。況且市0000000道路，原本因翻修、拓寬、取直等因素勢必增加車流量，如無適當之道路標線、號誌、號誌管制，將會造成交通秩序及行車安全之重大危害；如無路燈，則重劃區內居民夜間居住安全又有何保障？此亦符合前揭內政部94年5月5日函所稱之「急迫需要」。再者，原告前揭所執被告分配結果係違法之立論依據，即內政部71年11月2日台內地字第117584號函，亦表示平均地權條例第60條所稱之「道路」，應包含人行步道在內等語（見本院卷第65頁），則人行步道既包含在該條例所稱之「道路」概念之中，相對就有所謂之快車道及慢車道，亦應屬「道路」範疇○○○區○○○○道○○○道或慢車道係因道路標誌、標線或其他附屬工程所為，並非單純道路修築工程本身。原告執平均地權條例第60條規定係屬列舉規定為由，主張土地所有權人應負擔之費用僅止於道路修築工程本身（亦即單純鋪設柏油即可），不得擴張及於其他道路附屬工程云云，尚難採取。
（四）關於原告於系爭重劃案中受益程度有無經被告個別考量部分：
1、原告另主張重劃前原告所有系爭土地係面臨遼北街，為本件重劃區之最東界，位於原告所有土地東邊一線之隔之土地即不在重劃區之範圍，且原有土地之形狀完整，並無利用土地重劃消除畸零不整土地之必要。又原告原有土地價值為35,070,000元（835×42,000＝35,070,000元），重劃後應得權利面積僅餘497.44平方公尺，價值約23,877,120元（497.44×48,000＝23,877,120），價值減少近1,200萬元。況原告還必須立即支出高達16,062,240元之鉅額差額地價，以取得增配土地，才能維持其原有合法建物之存續。又原告所有重劃前土地係位於十全三路北側○○○區○○○道路○○○街）早已修築完成，區內土地整齊，並有眾多新穎建物，公司及住宅林立，原無辦理重劃之實益。但十全三路南側土地地籍雜亂、廢棄工廠間雜，且有部分溼地、道路未經開闢，確有辦理市地重劃之必要。依系爭重劃計劃書所載，系爭重劃區之公共設施大多分布於十全三路南側。因此，包括原告土地在內之十全三路北側土地受益比例均顯低於十全三路南側土地。再者，重劃後系爭土地面臨之遼北街區段並未拓寬，故重劃後對原告所生之效益遠低於其他土地所有權人，如與其他土地所有權人負擔相同比例，顯失公平等情，乃被告僅就重劃區定通案之地價上漲率，而未就原告受益甚低情事予以個案考量，已違反平均地權條例第60條第1項明定之土地所有權人按其土地受益比例共同負擔之原則、市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則，以及最高行政法院77年度判字第2042號判決意旨，未依法降低原告重劃負擔之比例，故原處分確有違法云云。
2、按市地重劃實施辦法第14條第1、2項係規定：「（第1項）重劃地區選定後，主管機關應擬具市地重劃計畫書報請上級主管機關核定。（第2項）前項重劃計畫書應記載左列事項：一、重劃地區及其範圍。二、法律依據。三、辦理重劃原因及預期效益。四、重劃地區公、私有土地總面積及其土地所有權人總數。五、○○○區○○○道路、溝渠、河川及未登記地土地面積。六、土地總面積：指計畫範圍內之公、私有土地面積及未登記地之計算面積。七、預估公共設施用地負擔：包括土地所有權人共同負擔之公共設施用地項目、面積及平均負擔比率。八、預估費用負擔：包括土地所有權人共同負擔之工程項目及其費用、重劃費用及貸款利息之總額與平均負擔比率。九、土地所有權人平均重劃負擔比率概計。一○、重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則。一一、財務計畫：包括資金需求總額、貸款及償還計畫。一二、預定重劃工作進度表。一三、重劃區範圍都市計畫地籍套繪圖。」則該條規定意旨意在說明主管機關擬定市地重劃計畫書應記載之事項與格式，但該事項之具體內容，則授權主管機關依據各地市地重劃情節自行擬定。而以前條第2項第10款之「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」為例，市地重劃計畫書必須要有該事項之記載，但記載內容可能為減輕比例之計算方式，亦可能不予減輕，但只要計畫書內有該事項之存在，即符合前揭市地重劃實施辦法第14條規定之依法行政要件。今被告擬具之市地重劃計畫書確實依據前揭辦法所列條項逐一記載應記載之事項，其中第10條之「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」係載明：「由辦理機關列案依行政程序專案簽核處理」等語，嗣後被告所屬地政處在本件重劃區計算負擔總表、重劃前後土地分配清冊及重劃後分配圖依法於98年7月20日公告前，於98年7月14日擬具簽呈表明：「本○○○區00000000道路者於辦理土地分配時，其臨街地特別負擔業依相關規定不予計算，另因有重劃前合法地上物而增配土地且符合『高雄市政府地政局辦理市地重劃區內合法建物增配土地差額地價計算作業要點』規定者，其差額地價並依該要點減輕，故不再另行減免重劃負擔」等語，有原告提出之前揭計畫書1份（見本院卷第169頁）及被告提出之簽呈1份（見本院卷第228頁）在卷可稽，足見被告確已依市地重劃實施辦法第14條規定逐項臚列應記載之事項，只是其於計畫書尚未具體表明有無減輕之意旨，而是表示將另以簽呈方式為之，嗣後再於簽呈內表明不予減輕之意旨，即符合前揭市地重劃實施辦法規定意旨。雖原告主張市地重劃實施辦法第14條第2項第10款既明白表示「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」為法定應記載事項，自是法定必減事由，且被告於市地重劃計畫書中明確表明將以「專案簽核」方式處理，理應於98年6月間重劃前後土地分配清冊作成前，以「專案簽核」模式清楚說明減輕方法，始為依法行政，故被告前揭提出98年7月14日之簽呈，並非計畫書所指之「專案簽核」云云。惟查，市地重劃實施辦法及平均地權條例等相關規定，並無明定表示重劃區內原有合法建物或既成社區之重劃負擔為法定必減事由（僅同辦法第27條第2項有規定：分配結果未列入共同負擔公共設施用地、面臨路寬4公尺以下道路及已開闢公有道路之臨街地，不計算臨街地特別負擔。）反之，同辦法第31條第5項卻規定：「重劃後土地分配之位置，以重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線者為準，其調整分配方法如左：‧‧‧五、重劃前已有合法建築物之土地，其建築物不妨礙都市計畫、重劃工程及土地分配者，按原有位置分配之。」等語，顯見縱為合法建物，如其有妨礙都市計畫、重劃工程及土地分配之虞者，尚有可能遭受拆除命運，則其所受之重劃負擔顯然重於其他合法建物於重劃工程中仍得完整保留者，受特別犧牲之合法建物，都無明文規定其為重劃負擔之減輕原則，又何以原告建物於重劃過程中得以完整保留者，卻理所當然地要求重劃負擔之特別減輕？況且，同辦法第27條第2項規定所指「已開闢公有道路之臨街地，不計算臨街地特別負擔」，實則已隱含考量對合法建物重劃負擔之減輕，蓋都市民眾絕大多數都沿已開闢公有道路興建房屋，且渠等為取得合法之建照及使用執照，均應以已開闢公有道路據以指定建築線，則該等建物臨街地特別負擔之免除，當然含有合法建物重劃負擔之減輕，原告主張臨街地特別負擔減輕原則與合法建物重劃負擔減輕原則應分別考量，不得重疊計算云云，要無可採。
3、次查，高雄市第68期市地重劃區係依被告97年2月29日高市府都二字第0970009621號公告發布實施之「變更高雄市原都市計畫區（三民區部分）中都地區工業區及第42期重劃區主要計畫書（第1階段）」都市計畫書、圖辦理，依市地重劃實施辦法第7條規定，重劃地區範圍應以都市計畫指定之地區為之。本件重劃計畫書業經內政部97年3月21日內授中辦地字第0970044140號函准予照辦，被告97年3月27日高市府地四字第0970015061號公告30日期滿，無人異議而確定。依高雄市第68期市地重劃區計算負擔總計表，重劃前後每平方公尺平均地價上漲率為1.2235，重劃總平均負擔比率為44.17％，重劃區土地所有權人平均重劃負擔比率未超過平均地權條例第60條第3項前段規定百分之45上限。原告系爭土地重劃前因有合法建築物，於評定重劃前後地價時已予考量，重劃前地價為42,000元/平方公尺，○○○區○○○○路○○○路、九如路之重劃前土地（44,000元/平方公尺），重劃後地價為48,000元/平方公尺，可建築土地中僅高於部○○○區○○○○○○路8公尺計畫道路之土地（約46,000元至47,000元/平方公尺），亦即其地價上漲率僅約1.14，低於重劃區平均地價上漲率1.22，而原告重劃○○○區○○段○○段○○○○號土地，被告以該土地上建築有合法建物，建築物不妨礙都市計畫、重劃工程及土地分配，經依市地重劃實施辦法第31條第1項第5款規定按原有位置分配，本件土地重劃前面臨已開闢之道路（遼北街），亦已依上開辦法規定減免臨街地特別負擔，重劃後○○○區○○段○○○號，扣除負擔後應得權利面積497.44平方公尺，實際分配832.07平方公尺（惟100年9月7日因原告與相鄰67號地主協商後，調整後原告獲得之土地面積為858.22平方公尺，但權利面積不變），增配334.63平方公尺，預計應繳差額地價16,062,240元，已就原告受益程度較低部分予以考量等事實，業經高雄市地價及標準地價評議委員會第113次會議就該地區土地重劃前後地價之評定經決議後通過，有被告提出該次會議紀錄1份（見本院卷第221至227頁）及被告依據市地重劃實施辦法第29條規定計算得出原告土地之上漲率及分回比例（見被告所提辯論意旨續(二)狀及其證物9號，且依此計算結果，原告所有系爭土地重劃後分配比率約59.57%，亦高於重劃區平均分配比率之55.83％）在卷可證。則基於尊重高雄市地價評議委員會之專業性及法律授權之專屬性，應承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，且原告亦未指出高雄市地價評議委員會就上開土地重劃前後地價上漲之判斷，有何相當理由係出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，或有何違反一般公認之價值判斷標準、不當連結禁止或法治國家應遵守之行政法上之原理原則等情，則其判斷當無所謂恣意濫用及其他違法情事，本院自應予以尊重。原告雖再爭執其位於重劃區邊緣、面臨已開闢之公有道路、土地方整又為合法建物，受益程度甚低，被告前揭處分並未就原告受益甚低事實予以個案考量云云。然查，市地重劃本應以顧及多數參加重劃土地所有權人之利益為原則，不以專為滿足某一人或少數人之意願為目的，更不容特定人一己願否接受之主張，而有所遷就或變動，更無論被告已就原告面臨既有道路及合法建物面積予以充分之通案考量，甚至於事後因原告主張如依照原有重劃結果（實際分配面積832.07平方公尺），將會危及其合法圍牆及後門無法開啟等，而為原告與相鄰67號地主協調，於100年9月7日更正其受分配土地面積為858.22平方公尺等情，有卷附原告陳情書、被告函送會議紀錄2份、土地分配圖等文件（見本院卷第134、138至140頁），難謂被告未就原告受分配土地給予相當之個案考量。再者，經本院核閱被告提出之重劃前後地籍圖觀察，本件市地重劃既係以中華二路、九如三路為界之○○○區0000000路邊緣之土地，勢必有相當多數與原告受益程度較低之土地所有權人存在，如被告專為滿足原告主張而特別減輕其重劃負擔比例，則其置重劃區內其他有相同情狀之土地所有權人權益於何地，此亦有違平等原則，是原告前揭主張，亦無足取。
六、綜上所述，原告主張均無可採，被告原處分即98年7月15日高市府地四字第0980041359號公告及100年4月6日高市府四維地發字第1000030699號函維持原公告分配結果，並無違誤，原告訴請撤銷為無理由。又本件原應為訴願決定之機關內政部既逾期未作成訴願決定，依行政訴訟法第4條第1項規定，原告可逕提起撤銷訴訟，本院應實體審理而為判決，則內政部之上級機關行政院所為訴願決定，即無撤銷之必要，原告聲明訴請撤銷，尚無必要，均應駁回。另本件事證已臻明確，及兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不予調查及一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 29 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 詹 日 賢法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 5 月 29 日
書記官 洪 美 智