高雄高等行政法院判決
100年度訴字第669號民國101年3月9日辯論終結原 告 曾靖雅即夢想天空企業社被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊市長訴訟代理人 鄭翔宇
王姿灌上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國100年10月21日交訴字第1000052398號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣高雄市○○區○○路○○○號「巴黎戀人大廈」有多家民宿經營，經民眾檢舉，被告發現原告於網際網路設有專屬商業網站「夢想小屋」，於網路公告房型房價、訂房專線、空房查詢等資訊，招攬旅客，乃於民國99年9月15日至高雄市○○區○○路址進行聯合檢查，當日會勘結果，房間數為15間。嗣被告為了解原告實際經營形態，以100年3月30日高市府四維觀產字第1000031752號函通知原告陳述意見，原告於100年4月18日至被告所屬觀光局(下稱被告觀光局)陳述表示，係提供長短期租賃，短期(10天至1個月)，長期(半年至1年)，目前有8間長租，1間自住，1間自用，2間為空房待租等語，被告於作成本件處分前，再以100年5月31日高市府四維觀產字第1000056471號函通知原告陳述意見，經原告陳述意見後，被告認原告未領有旅館業登記證經營旅館業務(違規房間數13間)，違反發展觀光條例第24條第1項規定，依同條例第55條第3項及發展觀光條例裁罰標準第6條附表2第1項規定，以100年7月11日高市府四維觀產字第1000072964號執行違反發展觀光條例事件處分書(下稱處分書)，裁處原告新臺幣(下同)15萬元罰鍰，並禁止其營業。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、原告經營之初，原以民宿自居，嗣聽聞業界有遭飯店業者向主管機關反應而被關注，後知悉訴外人85宜家曾向被告建設局詢問應以何種型態生存？可否以租賃業型態經營？被告答覆可以，惟須經商業登記許可且不許以民宿及旅館名稱廣告及宣傳即可經營日租套房，故原告遂於97年12月間依循同業例子申請營業登記，將所有資產均投資在這些房屋並以此種型態經營數年之久。按日租套房在各報章媒體常常出現，是具觀光發展之正面評價，如有違反發展觀光條例情事，交通部觀光局不可能不知情，且被告曾於99年8月23日向媒體表示願輔導業者適法，不動產租賃為其方向之一，可見當時並無適當法源管理日租套房。被告嗣於99年始表示不能做日租套房，原告實無法接受。
㈡、依交通部觀光局99年6月29日觀賓字第0990014797號函釋略以，依中華民國行業分類標準Ⅰ大項55中類5510細類，認定凡可以日或週為基礎租賃型態為旅館業，且未經主管機關申請登記，未領取登記證而營業者視為無照經營，依發展觀光條例第24條、第55條及發展觀光條例裁罰標準第6條，處9萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。即已就日租業者適法性提出說明，惟交通部觀光局所引用之「中華民國行業分類標準」並非法律，其適法性即有疑義。按行政行為須有法律明文授權作為依據，依法律保留原則無法律明文規定或授權，行政機關即不能合法地作成行政行為。
㈢、本件處分書裁罰金額高達15萬元，原告於陳述意見時已提出合約書為長短期並行，並非皆短期，但未被被告認可，仍舊予以裁罰，被告應說明依交通部觀光局認定之違反日期和現場稽查日期為99年8月20日，其係依何法律依據裁罰。且被告係以交通部99年12月29日交路字第0990012444號令之釋示裁罰被告於之前即99年8月20日之稽查結果等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰交通部99年12月29日交路字第0990012444號令示「以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營。」依司法院釋字第287號解釋：「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。」上揭解釋令係闡明日租屋核屬旅館業務之營業行為，違反發展觀光條例，應溯至該法令公布實施之日。故原告架設網站經營日租屋違反發展觀光條例之行為，係違反90年11月14日修正公布之發展觀光條例；被告觀光局99年9月15日聯合稽查原告營業場所的時間點，查獲未領取旅館業登記證而經營旅館業務，以違反發展觀光條例第24條第1項規定，依同條例第55條第3項及發展觀光條例裁罰標準第6條附表2第1項規定，裁處15萬元罰鍰，並禁止營業，於法並無不符等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳述在卷，並有原告刊登之網頁資料、營利事業登記證、被告觀光局現場會勘紀錄表、業務訪查訪問紀錄、被告處分書等影本附於原處分卷可稽，洵堪認定。兩造所爭執者厥為本件原告是否違反發展觀光條例第24條第1項規定，被告予以裁罰並禁止其營業，是否適法？經查：
㈠、按「本條例所用名詞，定義如下：‧‧‧八、旅館業：指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣9萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表2之規定裁罰。」「未領取旅館業登記證而經營旅館業。‧‧‧房間數11間至15間，處新臺幣15萬元，並禁止其營業‧‧‧。」分別為行為時發展觀光條例第2條第8款、第24條第1項、第55條第3項、發展觀光條例裁罰標準第6條及其附表2第1項所明定。核上開裁罰標準係中央主管機關交通部依發展觀光條例第67條規定之授權訂立，其附表之裁罰標準表乃為使下級機關辦理此類違規案件之裁罰金額有客觀標準可循，以避免因行政機關之恣意決定或專斷致有輕重之差別待遇而訂定。其中上述附表2第1項按房間數定處罰之基準，乃考量違規行為之態樣及情節之輕重而為，亦與發展觀光條例母法規定之意旨無違，自得適用。
㈡、次以有關旅館、民宿與不動產租賃之區別，按立法者為發展觀光產業，宏揚中華文化，永續經營臺灣特有之自然生態與人文景觀資源，敦睦國際友誼，增進國民身心健康，加速國內經濟繁榮，特制定觀光發展條例(觀光發展條例第1條規定參照)，而於該條例第2條第7款、第8款、第9款分別將觀光旅館業、旅館業及民宿之定義予以明文規定，而上開3種行業在民法上均係符合租賃之定義，惟其等共同之處，多係以提供床鋪、棉被、枕頭、衛浴設備、浴巾、毛巾、洗髮精、肥皂、拖鞋、茶水．．．等基本設備，較高規格者尚可能提供電視、放影機、影片、冰箱、牙刷、吹風機等進階配備，其目的在對旅客提供住宿服務，且旅客只需準備自身簡單衣物即可入住，大致而言，此等旅客多係短期、臨時性入住(天數不多)，單位費用較高；相較於民法規定一般不動產租賃僅提供不動產本體，通常並未提供上開用品，且租賃期間較長（多以月、季、半年、1年為單位）自有所不同。次按「稱租賃者，謂當事人約定，一方以物租與他方使用收益，他方支付租金之契約。」民法第421條第1項定有明文，此為民法有關租賃契約之定義。然公、私法所保護之法益、領域本有不同，旅館、民宿之經營，除提供房屋供承租人使用外，更涉有消防、衛生、公共安全等公益，自與一般不動產租賃有別。再依交通部觀光局99年6月29日觀賓字第0990014797號函釋：「說明：．．．三、另行政院主計處中華民國行業標準分類將旅館及民宿與不動產租售業區別說明如下：旅館及民宿規定於該標準分類I大類之55中類－住宿服務業：
『凡從事短期或臨時性住宿服務之行業均屬之，有些場所僅提供住宿服務，有些場所則提供結合住宿、餐飲及休閒設施之複合式服務。不包括：以月或年為基礎，不提供住宿服務之住宅出租應歸入6811細類【不動產租售業】。』另55小類－短期住宿服務業及5510細類－短期住宿服務業規定：『凡從事以日或週為基礎，提供客房服務或渡假住宿服務等行業均屬之，如旅館、旅社、民宿等。主要經濟活動（5510細類子目參考）為民宿、汽車旅館、旅社、旅館、賓館、觀光旅館。』四、日租屋之經營型態符合『凡從事以日或週為基礎，提供客房服務或渡假住宿服務等行業』之要件，應屬旅館業或民宿等短期住宿服務業範疇。」等語，亦已就兩者之定義，根據行政院主計處之中華民國行業標準分類詳為說明在案。足見原告所為之經營型態如符合上開短期住宿服務業(如旅館、旅社、民宿)之定義，即已有別於僅單純提供住宿房間或不動產而不提供其他住宿服務之不動產租賃，則無論其對外經營之宣傳名稱為何，或有無辦理不動產租賃業之營業登記，均不影響其為經營短期住宿服務業之認定。
㈢、經查，原告於網際網路設置專屬商業網站「夢想小屋」（網址：www.dream-house.tw），公告房型房價、訂房電話、匯款帳戶等資訊，招攬旅客；並以高雄市○○路○○○號(巴黎戀人大廈)提供不特定人員訂房住宿，且對訂房住宿者提供客房服務，並以日為基礎計價收費等情，有「夢想小屋主題式樓中樓系列」網頁宣傳資料影本、被告觀光局現場會勘紀錄表可稽。原告雖主張其執有被告所核發之營利事業登記證載明營業項目為不動產租賃業務，足見其並非經營旅館業，且其於營業之初，係依其他業者詢問被告相關人員之答覆而辦理營業登記，卻仍遭受處罰，故被告之罰鍰處分應予撤銷云云。惟按有關營利事業設立之營利事業登記與申請合法經營旅館業務係屬二事，此觀前揭發展觀光條例第24條第1項規定：「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」及交通部99年12月29日交路字第0990012444號令釋：「．．．
除合法經營之觀光旅館業及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營。」即明。然本件依系爭「夢想小屋主題式樓中樓系列」網頁宣傳資料所示，原告所提供之設備與服務包含電視機、第四台、冷氣、電冰箱、網路、24小時警衛；「房價表」分別表列依房型主題之不同，共有13種房型出租，係以日為單位而各有不同價格，並區分平日及假日而有不同價位，且綜觀該網頁廣告內容、房價資訊、提供之住宿服務等，均可見原告經營型態顯屬旅館業，核與不提供住宿服務之不動產租賃業顯然有別，足認原告確係經營旅館業，故本件原告既未領取旅館業登記證自不得經營旅館業務。且依原告申請之被告高市府建二商字第10270447號營利事業登記證(本院卷第18頁)上之記載，「五、所在地：高雄市○○區○○路○○○號6樓之9。．．．七、營業項目：H703100不動產租賃業。」僅限1個地點，亦與本件被告查獲原告經營之房間數高達13間不符，故本件原告所從事之營業行為亦與其所申請之營利事業登記證所載內容不符，顯非上開營利事業登記證被告核准原告得從事不動產租賃之所在地，故原告上開主張，委無可採。
㈣、又按司法院釋字第287號解釋意旨，行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用。從而，觀光局99年6月29日觀賓字第0990014797號函及交通部99年12月29日交路字第0990012444號令乃主管機關基於執行法律職權之必要，就有關「旅館」「民宿」及「不動產租售業」等概念所訂定之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實及適用法律之準據，核與首揭說明意旨相符，且未增加法律所無之限制，依司法院釋字第287號解釋意旨，應自所解釋法律之生效日起有其適用。又上開函令係屬有關事實認定之解釋，亦與法律保留原則無涉，是原告主張交通部觀光局所引用之「中華民國行業分類標準」並非法律，其適法性即有疑義及被告以交通部99年12月29日之令釋裁罰本件99年8月20日之稽查云云，尚無可採。
㈤、原告另主張被告未給予改善之期間云云。惟按發展觀光條例第55條有關對於未領取營業執照而經營旅館業務者，處9萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業之罰則規定，並未同時規定須先予以輔導改善始得處罰，況且原告用以出租之房屋，係屬舊建築大樓，又非全部均屬原告所有，則欲變更為旅館經營，依建築法、消防法等相關規定，是否均能符合，亦有疑義。是原告此之主張，並不可採。
㈥、末按，行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」亦即，違反行政法上義務之行為，若係出於故意或過失，即應加以處罰。本件原告既係經營旅館之業者，自當知悉上開旅館經營管理事項之相關規定，然竟有上開違規情事，其主觀上即有違反各該規定之故意，允無疑義。是以，被告認定原告未先向地方主管機關申請登記領取旅館業登記證後，即擅自在高雄市○○路○○○號(巴黎戀人大廈)經營「夢想小屋」旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1項規定，並按同條例第55條第3項及發展觀光條例裁罰標準第6條附表2第1項規定，裁處原告15萬元罰鍰，並禁止其營業，經核既未逾越法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用等情事，自難謂為不法。
㈦、綜上所述，原告前開主張既不可採。則被告以原告前揭違章違反發展觀光條例第24條第1項規定，爰依同條例第55條第3項及發展觀光條例裁罰標準第6條附表2第1項規定，裁處15萬元罰鍰，並禁止其營業，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，原告申請傳訊證人徐偉黎，本院認無傳訊之必要，又兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果並無影響，爰不逐一論列，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 22 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 簡 慧 娟法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 3 月 22 日
書記官 周 良 駿