高雄高等行政法院判決
100年度訴字第670號民國101年3月21日辯論終結原 告 劉家明被 告 內政部警政署高雄港務警察局代 表 人 歐陽立青 局長訴訟代理人 林石猛 律師
蔡坤展 律師上列當事人間核發獎金事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情事，爰依被告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：緣原告為被告所屬員警，於派駐被告所屬中和分駐所期間之民國86年12月22日，擔服「祥滿號」漁船監卸勤務時查獲走私龍蝦。嗣財政部高雄關稅局於93年4月6日通知被告該次查緝走私案獲發查緝獎金總計新臺幣（下同）905,824元，被告乃依內政部警政署（下稱警政署）87年9月1日
（87）警署經字第75592號函頒「臺灣地區各級警察機關辦理經濟案件獎金分配要點」（下稱獎金分配要點）規定及參酌原告95年4月28日自提書面獎金分配方式辦理分配，而以95年12月22日高港警經字第0950300141號書函作成緝私獎金分配處分通知原告。原告不服，提起復審，遭公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）96年12月11日96公審決字第0724號復審決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，經本院97年度訴字第157號受理，因原告於審理中撤回訴訟而告確定。原告復於99年7月5日向本院提起行政訴訟，請求撤銷保訓會96年12月11日96公審決字第0724號復審決定及被告95年12月22日高港警經字第0950300141號查緝獎金分配處分，並請求被告應賠償原告5,100萬元，經本院99年度訴字第380號判決駁回其訴，因原告未上訴而確定在案。嗣原告再於100年12月21日向本院提起本件行政訴訟，請求確認被告95年12月22日高港警經字第0950300141號書函之行政處分無效，並請求被告應給付原告5,100萬元。
三、本件原告主張：
（一）被告未保持行政中立，未依獎金分配要點第3點規定於1個月內分配獎金，明顯違法。被告於接獲獎金分配通知後，於93年4月28日通知原告，原告於10日內完成獎金分配表，並要求法令疑義解釋，惟被告並未製作相關文書，依法請求解釋法令疑義，僅於93年5月28日以電話向警政署請求法令疑義解釋，嗣被告接獲警政署之解釋後，並不按該解釋依法行政，且刻意隱匿原告法令疑義解釋結果，復被告展延審理期間，並未以書面通知原告，亦未告知原告理由，違反標準作業程序，行政程序顯有重大瑕疵，為不合法。按獎金分配要點第3點明文規定各級警察機關應於1個月內分配獎金，被告無理由延宕約32個月，迄至95年12月22日始以高港警經字第0950300141號書函分配獎金，根本不成比例，違反比例原則。被告逾期核發獎金，且不依警政署93年7月1日警署經字第0930103663號函釋「未參與行動者則非直接查獲出力人員」之內容履行職責，於法不合。是被告95年12月22日高港警經字第0950300141號書函違反公務員服務法第1條「公務員應遵守誓言，忠心努力，依法律命令所定，執行其職務。」及行政程序法第10條「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」之規定無效。
（二）本件被告未依法行政，未於法定時效內完成分配獎金之義務，並以調職脅迫等不正方法使原告於95年4月28日自提獎金分配方案，依毒樹果實理論，該證據取得不合法，無證據力。被告雖依職權採用原告95年4月28日所自提之方案，惟原告已於95年5月14日以書面斷然拒絕該方案，被告同意後以95年5月18日高港警經字第0950300052號書函確定協調未果，是被告95年12月22日高港警經字第0950300141號書函依前開協調未果之方案分配獎金，係其本於權責自行主張，非經原告同意，違反行政程序法第5條「行政行為之內容應明確。」及第8條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」之規定，應為無效。
（三）本件祥滿號漁船走私龍蝦案件係由原告及藍崇民等2人執行勤務，高義正及林崑龍等2人並未出勤且未到場，自無參與執行、共同辦理之事實，是渠等2人不符合獎金分配要點第4點規定之「辦理同一案件全部行動人員」，且被告業於93年5月28日以電話請示警政署，該署明確說明正、副主管未到場不得列為「直接查獲出力人員」，故高義正及林崑龍等2人並不具備請領獎金之資格，自應繳回溢領之獎金歸直接查獲出力人員所有。又藍崇民雖與原告共同執行監卸魚貨勤務，惟藍崇民並未下魚貨艙執行檢查程序，僅原告一人單獨下魚貨艙查獲走私龍蝦，核屬單獨執行勤務，藍崇民並無直接查獲之實，是其並不符合請領獎金之資格，亦應繳回溢領之獎金歸直接查獲出力人員所有。
（四）又原告表達意見乃法定之權利，被告依法行政亦為其義務，從而，被告推諉原告說詞反覆致無法於期限內作成分配獎金之決定，明顯涉嫌瀆職，並違反行政程序法第36條「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」之規定。蓋行政機關若因當事人說詞反覆即無法履行法定義務，公權力將如何執行？是被告未於法定期間內作成分配獎金之決定，明顯違法，其95年12月22日高港警經字第0950300141號書函所為之處分自始無效。再按所謂「直接查獲出力人員」係指辦理同一案件全部行動人員而言，故未參與行動者則非直接查獲出力人員，此為警政署93年7月1日警署經字第093010 3663號函所釋示；且被告於93年5月28日以電話請示警政署有關「直接查獲人員」疑義，經警政署王科員答覆如下：1.直接查獲人員係指現場直接查獲且有具體事證者，有關正、副主管未親自到場不得列為直接查獲人員。
2.查獲單位主管、副主管及承辦人員均屬於直接處理案件人員，並非直接查獲人員。3.若正、副主管有參與辦理同一案件，但無現場直接查獲之具體事證者，僅屬於出力人員，不得要求與直接查獲人員均分獎金。原告自始至終認為高義正、林崑龍等2人不符合獎金分配要點第4點所定「直接查獲出力人員」，被告所為分配獎金之決定，不僅違反原告意願，亦違反警政署之函釋，根本不合法，依行政程序法第111條規定應為無效。
（五）按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰‧‧‧四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條第4款、第5款、第6款及第7款定有明文。查本件被告並無解釋法令之權限，其未依上級機關警政署函釋意旨，擅自解釋獎金分配要點第3點及第4點之規定，已有違誤，並分配獎金予未直接參與勤務之人員，亦涉嫌圖利；又被告雖多次給予原告陳述意見之機會，惟並未於法定期間1個月內作成分配獎金之決定，且未重視原告權益，是其處分的確具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條規定，應屬無效。又原告因被告95年12月22日高港警經字第0950300141號書函所為之行政處分違法，受有公務員名譽損害3,000萬元、精神損害1,000萬元、健康損害1,000萬元及95年考績乙等損害100萬元，遂依行政訴訟法第7條規定附帶請求國家賠償等情。並聲明求為判決確認被告95年12月22日高港警經字第0950300141號書函之行政處分無效；被告應給付原告5,100萬元。
四、被告則以：
（一）原告請求確認被告95年12月22日高港警經字第0950300141號書函之行政處分無效云云，程序與實體均於法不合：
1.按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。故所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已（最高行政法院101年度判字第18號判決意旨參照）。
2.被告95年12月22日高港警經字第0950300141號書函係行政處分，該函業據表明主旨、事實、理由及依據，已具一般行政處分之要件，並非有行政程序法第111條第1款至第6款規定行政處分無效之情形。又由其外觀形式，亦無同條第7款所規定其他有重大明顯之瑕疵，該函並不符合行政程序法第111條各款所定之無效要件，該函自非無效之行政處分。
3.又原告不服被告辦理「祥滿號」漁船走私龍蝦獎金分配案，業於96年5月24日向保訓會提起復審，案經該會以96年12月11日96公審決字第0724號復審決定駁回，原告猶未甘服，遂於97年2月22日向鈞院提起行政訴訟（97年度訴字第157號），嗣又撤回該行政訴訟，是該分配獎金之行政處分即告確定。之後原告再向鈞院提起行政訴訟，請求撤銷被告95年12月22日高港警經字第0950300141號書函所為之處分，經鈞院99年度訴字第380號判決以原告起訴逾期為由駁回在案。則基於確認訴訟補充性原則，原告前因提起撤銷訴訟逾期，再提起本件確認訴訟，亦非合法。
（二）原告請求被告給付5,100萬元部分，程序與實體均於法不合：原告依行政訴訟法第7條附帶請求國家賠償，包含名譽賠償3,000萬元、精神賠償1,000萬元、健康賠償1,000萬元、95年考績損失100萬元等情，惟原告並未敘明請求之原因事實為何。倘原告起訴之事實理由為依行政訴訟法第7條、民法第188條、第195條第1項及國家賠償法第2條、第3條等規定合併請求被告應賠償其因被告核發查緝獎金違法致名譽、精神、健康及考績等權利受有5,100萬元損害部分，則該事實理由前已經原告提起訴訟，並經鈞院99年度訴字第380號判決駁回在案，原告再行起訴，即非適法。況且，原處分既非無效，則原告合併請求損害賠償，要求被告給付5,100萬元，亦失所附麗，自非適法等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點為被告95年12月22日高港警經字第0950300141號書函之行政處分是否無效？原告得否請求被告賠償5,100萬元？經查：
（一）按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。是則，無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有的公益性以及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，只是得撤銷。
（二）經查，本件被告95年12月22日高港警經字第0950300141號書函內容所表達者，乃係有關「祥滿號」漁船走私龍蝦乙案查緝獎金分配事宜，此有上開被告書函影本附原處分卷可稽。而上開書函之行政處分為被告依據獎金分配要點規定，就系爭獎金所為分配，乃屬執行其權責範圍之業務，且該處分性質為授益行政處分，故該處分自無「所要求或許可之行為構成犯罪」可言，又其內容並無違背公共秩序、善良風俗，亦無未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限等情事，故無行政程序法第111條第1款至第6款例示之情形，且該處分內容亦無何一望而知之重大明顯瑕疵，核與行政程序法第111條第7款規定亦不相符；故縱使原告主張被告未於法定期間1個月內作成分配獎金之決定，且未依規定辦理展延，復未按警政署函釋意旨，擅自解釋獎金分配要點第3點及第4點之規定，將獎金分配予未直接參與勤務之人員等情屬實，亦屬該處分內容是否違法之問題，而得為撤銷之原因，揆諸前揭說明，該處分並非當然無效。故原告主張被告95年12月22日高港警經字第0950300141號書函之行政處分，因具有上述瑕疵而為無效之處分云云，顯不可採。
（三）又按人民對中央及地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，依行政訴訟法第4條之規定，提起撤銷訴訟，經行政法院判決敗訴確定後，則該確定判決對為撤銷訴訟對象之行政處分係屬合法乙點，即生判決之既判力（最高行政法院96年度裁字第210號裁定意旨參照）。
查，本件原告為被告所屬員警，於派駐被告中和分駐所期間之86年12月22日，擔服「祥滿號」漁船監卸勤務時查獲走私龍蝦；嗣財政部高雄關稅局於93年4月6日通知被告該次查緝走私案獲發查緝獎金總計905,824元，被告乃依警政署訂頒之獎金分配要點規定及參酌原告95年4月28日自提書面獎金分配方式辦理分配，而以95年12月22日高港警經字第0950300141號書函作成緝私獎金分配處分通知原告；原告不服，提起復審，遭保訓會96年12月11日96公審決字第0724號復審決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，經本院97年度訴字第157號受理，因原告於審理中撤回訴訟而告確定；原告復於99年7月5日向本院提起行政訴訟，請求撤銷保訓會96年12月11日96公審決字第0724號復審決定及被告95年12月22日高港警經字第0950300141號查緝獎金分配處分，經本院99年度訴字第380號判決駁回原告之訴確定在案等情，此為兩造所不爭，並有財政部高雄關稅局93年4月6日計字第4666號計發緝私獎金通知單、被告95年12月22日高港警經字第0950300141號書函、保訓會96年12月11日96公審決字第0724號復審決定書及本院99年度訴字第380號判決、索引卡查詢等資料分別附本院卷及原處分卷足稽。準此，被告95年12月22日高港警經字第0950300141號書函所為查緝獎金分配之處分，業經前揭本院判決確定認為係屬合法，已生判決之既判力，至為明確。則原告復提起本件行政訴訟，主張該書函所為之行政處分違法無效，自有未合，應予駁回。
（四）末按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第7條所明定；然若其提起之行政訴訟，經行政法院審理結果，於法不合，則其合併提起之損害賠償或其他財產上給付之請求，即應認因欠缺請求之依據而無理由。經查，本件原告請求確認被告95年12月22日高港警經字第0950300141號書函之行政處分為無效，經本院審理結果，認無理由，業如前述，則其合併起訴請求被告應賠償其5,100萬元部分，即失所附麗，應認為無理由，併駁回之。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 101 年 3 月 30 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 3 月 30 日
書記官 黃 玉 幸