高雄高等行政法院判決
100年度訴字第629號民國101年3月15日辯論終結原 告 沈美雲被 告 臺南市政府代 表 人 賴清德 市長訴訟代理人 蔡振峰
林宜萱上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國100年9月28日台內訴字第1000149777號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣經濟部水利署為辦理「三爺溪排水仁德滯洪池治理工程」(都市土地)需地案，報經內政部民國99年10月14日台內地字第0990202899號函核准徵收，改制前臺南縣政府遂以99年11月3日府地用字第0990279037號公告徵收改制前臺南縣○○鄉○○段○○○○號等124筆土地(合計面積20.012026公頃)及其土地改良物在案(公告期間自99年11月4日起至99年12月3日止)。原告所有坐落改制前臺南縣○○鄉○○段○○○○○段)733(應有部分1/9)、808地號等2筆土地(下稱系爭土地)位於上開徵收範圍內，原告對本案徵收範圍內之土地與毗鄰土地之公告土地現值差異甚大，於公告期間內99年11月9日向改制前臺南縣政府提出陳情異議，經改制前臺南縣政府以99年11月26日府地價字第0990300140號函復在案。原告不服，提起復議，案經被告（改制前臺南縣與臺南市於99年12月25日合併改制為臺南市，其業務由改制後之臺南市政府承受）於100年4月28日提請臺南市地價及標準地價評議委員會(下稱臺南市地價委員會)100年第1次會議決議：「本案被徵收土地劃屬仁德區第22及第93地價區段維持徵收當期(民國99年)99年公告土地現值2,300元/㎡，其徵收補償價格不予變動。」即維持按99年公告土地現值加4成新臺幣（下同）3,220元/㎡予以補償，並據以100年5月11日府地價字第0000000000B號函通知原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)按「地價調查應以買賣實例為主，無買賣實例者，得調查收益實例。」「調查買賣實例或收益實例時，應依買賣實例調查估價表或收益實例調查估價表之項目調查並填寫之。前項調查得向當事人、四鄰、不動產估價師、不動產經紀人員，地政士、金融機構、公有土地管理機關、司法機關或有關機關(構)為之。」分別為地價調查估計規則第4條及第6條所規定。經查，被告辦理系爭土地徵收補償時，係按系爭土地99年公告土地現值加4成補償，並未依前開程序向當事人、四鄰、不動產估價師等人或機關予以詢價，以瞭解徵收土地之實際價格，足證被告所為土地徵收補償，違反地價調查估計規則第4條、第6條之規定，顯然違法。
(二)另依據被告所提出之三爺宮溪徵收地號圖，原告被徵收之土地位於第22、93地價區段範圍內，95年公告土地現值1,800元/㎡，99年公告土地現值2,300元/㎡，惟第2○○○區段○○段○○○○號土地，於95年12月5日買賣價格為3,000元/㎡，足見第22地價區段之公告土地現值與買賣實例相差1,200元/㎡。再依據前開資料，與第22地價區段僅隔三爺宮溪之第83地價區段土地，99年公告土地現值3,700元/㎡，足見第22地價區段之公告土地現值與第83地價區段之公告土地現值，相差1,400元/㎡，益見被告徵收土地補償費之估價偏低，甚為明顯。
(三)被告徵收原告之系爭土地，雖按該土地99年公告現值加4成計算，惟所謂加4成，並非對地價之提高，而係獎勵被徵收土地所有權人同意被徵收，早日交付土地之獎勵金，該4成地價，不可視同地價，此從經濟部水利署第六河川局對於被徵收土地，如果願意先行提供土地供工程施工使用者，同意按每公頃120萬元發給施工獎勵金，有同意書足憑，正屬相同。故被告將加計之獎勵金4成，視為徵收補償地價之一部分，顯有違誤等情。並聲明求為判決⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應就原告所有坐落改制前臺南縣○○鄉○○段733(應有部分1/9)、808地號土地，依3,700元/㎡加4成計算補償費，作成再補發差額補償費之行政處分。
三、被告則以︰
(一)有關本案土○○○區段○○○○區段地價之估計，均依平均地權條例及地價調查估計規則相關規定辦理。又平均地權條例第46條規定所稱「補償徵收土地地價依據」，係指依地價調查估計規則所規定地價調查估計之辦理程序，而編製於每年1月1日公告之土地現值，故原告指稱被告辦理前開土地徵收補償時，係按該土地99年公告土地現值加4成補償，並未依前開程序，向當事人、四鄰、不動產估價師等人或機關予以詢價，而認為被告所為土地徵收補償，違反地價調查估計規則第4條、第6條規定，顯然違法乙節，不無誤解公告土地現值之查估程序為徵收補償地價之程序，故無原告所指之徵收補償時，需再行詢價之解釋。
(二)本案徵收範圍土地位屬三爺宮溪東側農業區，劃屬仁德區第22及93地價區段範圍內，99年公告土地現值2,300元/㎡，其地理位置為三爺宮溪與中山高速公路包覆封閉，進出須穿越高速公路下便道，交通便利性稍劣，與三爺宮溪西側第83地價區段亦非毗鄰。而三爺宮溪西側農業區與中華醫事科技大學相鄰，因此該區段內部分農業區轉為商業使用(例如：便利商店、飲料店等)，再加上虎山路開闢與文華路接通，帶動附近農業區地價上漲(99年公告土地現值3,700元/㎡)，故兩者雖同位於三爺宮溪畔，但其區位條件、收益價值、發展趨勢全然不同，依規定劃屬不同地價區段，地價自有所差異。
(三)再依土地徵收條例第30條規定：「被微收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價．．．。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣(市)主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」又國家依法徵收土地時，對該土地之所有權人及該土地之其他財產權人均應予以合理補償，惟其補償方式，立法機關有一定之自由形成空間(司法院釋字第579號解釋)，徵收土地應給與之補償，應遵循之原則乃「合理補償」，而非「盡量補償」或「較優補償」；至立法機關制定法律規定徵收土地應依公告土地現值為補償，此項規定復未經認定為違憲，應認已達合理補償之要求，事屬當然(最高行政法院97年度判字第1099號判決參照)。又查徵收範圍內(第22及93地價區段)及毗鄰(第23地價區段)之買賣實例及法院拍賣案例相較，本案被徵收土地按99年公告土地現值加4成補償，皆已符合土地徵收條例第30條之規定，其價格尚屬合理。另其加成補償成數，係由直轄市或縣(市)主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。且依內政部89年5月9日台(89)內地字第8906697號函釋，土地徵收條例第30條第2項規定徵收補償地價之加成補償，依據立法時之說明，其性質係屬補償地價之範圍。準此，徵收土地應給予之補償地價含加成補償在內(最高行政法院92年度判字第1751號判決參照)。故原告指稱加4成地價，不可視同(補償)地價，係屬獎勵金之性質，顯有誤解。又系爭標的補償地價業經依土地徵收條例第22條規定，提請臺南市地價委員會100年第1次會議決議本案被徵收土地劃屬仁德區第22及93地價區段維持徵收當期(民國99年)99年公告土地現值2,300元/㎡，其徵收補償價格不予變動，於法尚無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有內政部99年10月14日台內地字第0990202899號函、改制前臺南縣政府99年11月3日府地用字第0990279037號公告、99年11月26日府地價字第0990300140號函、被告100年5月11日府地價字第0000000000B號函、陳情書、臺南市地價委員會100年第1次會議紀錄、訴願決定書附訴願卷可稽，洵堪認定。本件兩造爭點為被告以系爭土地99年公告土地現值2,300元/㎡加4成（即3,220元/㎡）計算補償地價，是否適法？
五、經查：
(一)按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」「前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」「本條例第30條第1項所稱徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值。．．．。」「本條例第30條第2項所稱一般正常交易價格，指經由調查當年期一般正常交易價格所估計之區段地價。」分別為行為時土地徵收條例第1條第2項、第3項、第30條第1項、第2項及土地徵收條例施行細則第30條第1項、第2項所明定。次按「直轄市或縣(市)政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」「地價調查估計及土地建築改良物估價之估價標的、估價方法、估價作業程序、估價報告書格式及委託估價等事項之規則，由中央地政機關定之。」為平均地權條例第46條、土地法施行法第40條所明定。又「徵收土地應補償之地價，依土地法及有關法令之規定，原有一定之程序與標準，如已踐行法定程序並合乎標準，當事人自不能因不滿意於補償地價之數額，而遽指為違法。」最高行政法院48年判字第111號判例足資參照。
(二)再按地價調查估計規則第3條規定：「地價調查估計之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。
二、調查買賣或收益實例、繪製地價區段草圖及調查有關影響區段地價之因素。三、估計實例土地正常單價。四、劃分或修○○○區段○○○○○○區段圖。五、估計區段地價。
六、計算宗地單位地價。」第17條規定：「(第1項)地價實例估計完竣後，應將估計之土地正常單價調整至估價基準日。(第2項)前項調整後之單價及其調查估價表之編號，應以鄉（鎮、市、區）為單位，製作地價分布圖。(第3項)第1項估價基準日指每年9月1日。」第18條第1項規定：「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」第21條第1項規定：「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數○○○區段○區段地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。估計區段地價之過程及決定區段地價之理由，應填載於區段地價估價報告表。」查地價調查估計規則乃依土地法施行法第40條授權所訂立關於地價調查估計之法規命令，其中上述規定乃關於如何劃○○○區段○區段地價之技術性及細節性規定，並未逾越授權範圍，且合於授權意旨，自應予以援用，於進○○○區段○○○○區段地價之估計時予以遵守，因此查估之區段地價，則是作為每年公告土地現值表編製之依據及日後徵收時主管機關補償徵收土地地價之憑據。
(三)經查，系爭2筆土地經被告派員實地勘查，位於三爺宮溪東側為三爺宮溪與中山高速公路包圍之農業區土地，現況大多為農業使用，地理位置較封閉，經被告斟酌系爭土地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢、其他影響地價因素，及其地形、地勢、交通位置等因素，將系爭土地與地價相近、地段相連、情況相近之土地劃歸○○○區○○○○○區段，此有三爺宮溪徵收地號圖、系爭徵收範圍航照圖、三爺溪東西兩側農業區比較表附卷可稽(訴願卷第46-48頁)，揆諸地價調查估計規則第18條第1項規定，自屬有據。
(四)次查，第22地價區段，於99年公告現值調查基準日內並無買賣實例，被告乃選取地區條件相近、有買賣實例並按地價調查估計規則第21條第1項第1款估計出區段地價之第64及4○○○區○○區段進行區域因素修正，並估計第2○○○區段○○區段地價為2,700元/㎡，經臺南縣地價委員會以該擬評區段地價為基準，評定該區段地價之99年公告土地現值為2,300元/㎡，○○○區段○○○○區段地價估價報告表、買賣實例調查估價表、影響地價區域因素分析明細表、22、23區段相對位置圖及64、43區段買賣實例位置圖、臺南市地價委員會會議決議附卷可參(訴願卷第54-63、42-45頁、本院卷第67頁)。而地價評議委員會暨標準地價評議委員會係由包括地方公正人士、對地價有專門知識之學者、專家及地政主管、工務或都市計畫主管等人所組成，其對於地價（含市價）之評定係基於客觀專業知識，除其評定過程有未遵守相關之程序，或其判斷、評定有顯然違法或不當之情形，否則法院應尊重其判斷。是改制前臺南縣政府地價評議委員會基其對地價之專業審查，所為上開土地地價區段之劃分及公告現值之評定核與地價調查估計規則無違，其評議程序亦無違法情事，則其有關地價區段之劃分及公告現值之評定，即應予以尊重。
(五)原告雖稱第2○○○區段○○○○段○○○○號土地，於95年12月5日買賣價格為3,000元/㎡，足見第22地價區段之公告土地現值與買賣實例每平方公尺相差1,200元/㎡；此外與第22地價區段僅隔三爺宮溪之第83地價區段，99年公告現值3,700/㎡，二者相差1,400元，可見系爭徵收土地補償費偏低，且臺南縣市既合併為直轄市，其效益應反應於系爭土地價格云云。惟查，依地價調查估計規則第17條規定，地價之估價基準日係指每年9月1日，則99年公告現值調查基準是從97年9月1日到98年8月31日，故原告所指95年12月5日之崙尾段816地號土地買賣價格，不足作為估計第22地價區段之買賣實例。至於三爺宮溪西側之第83地價區段，與中華醫事科技大學相鄰，其臨學校周圍土地有商店，再加上虎山路與文華路接通，而帶動第83地價區段之地價上漲，此有系爭徵收範圍航照圖、三爺溪東西兩側農業區比較表、第22及83地價區段現況照片附卷可稽(訴願卷第47-51頁)，是第22及8○○○區段條件既異，地價自有不同，即難相提併論。此觀95年至99年公告現值，第22地價區段每平方公尺分別為1,800元、2,100元、2,200元、2,200元、2,300元；第83地價區段每平方公尺則分別為3,000元、3,600元，3,600元、3,700元、3,700元，有該二地價區段95年至99年公告現值一覽表附卷可資對照(訴願卷第49頁)，亦即二者每年公告現值差異均達1千餘元，足見二者條件本即不同，自難比附援引。參以第22地價區段公告現值自95年以來均逐年調漲，原告主張被告估價偏低云云，即非可取。至土地價格是否上漲所繫因素甚多，尤取決於供需之市場因素，臺南縣市合併改制為新直轄市不必然使改制後之臺南市全區土地上漲，原告主張被告應將臺南縣市合併之效應反應於系爭土地公告現值云云，亦無可取。
(六)末按土地徵收條例第30條規定土地徵收補償地價之核定，原則上係以徵收當期之公告現值為準，惟於公告土地現值與市價有差距時，為避免土地所有權人無法以補償金額另購回同等性質之土地，在不損及土地所有權人權益及兼顧順利取得公共建設用地原則，並使政府徵收民地給予合理補償之目的下，乃另規定得由直轄市或縣（市）主管機關參考「一般正常交易價格」，提交地價評議委員會，視其實際價格差距，予以合理加成補償（土地徵收條例第30條立法理由參照）。
上開土地徵收條例第30條第2項規定所稱之所謂「一般正常交易價格」及「必要時」之要件，係屬「不確定法律概念」，行政機關適用此一不確定法律概念於具體之事實關係時，依事件之性質，容存有某種判斷餘地。其所為之判斷係對法律解釋或涵攝所得之具體化結果，實應予以尊重。本件徵收補償價額由被告提請地價評議委員會評議，並參考該地區當時之一般正常交易價格後，決議被告辦理99年期公告徵收之地價補償加成成數准予依徵收當期之公告土地現值加4成補償，其復議結果亦同，有臺南市地價委員會會議紀錄影本附訴願卷可憑。此決議無顯然違法或不當之情，是其作成之獨立判斷本院自應予尊重。故被告依該地價評議委員會之決定，核定系爭土地之徵收補償標準以當年期公告土地現值2,300元/㎡加4成，計算徵收補償價額，核屬適法。若參酌第22地價區段內接近99年評估地價基準日之買賣實例，即崙尾段825地號土地98年9月29日之買賣價格2,472元/㎡，有臺灣臺南地方法院不動產權利移轉證書附卷可佐(訴願卷第65頁)，可見系爭土地以公告現值2,300元/㎡加4成補償，與市價相當甚明。又土地徵收條例第30條第2項規定徵收補償地價之加成補償，其性質係屬補償地價之範圍，故徵收土地應給予之補償地價含加成補償在內，原告指稱加4成地價，不可視同(補償)地價，係屬獎勵金之性質，亦有誤解而非可採。
六、綜上所述，原告之主張均不足採。被告按系爭土地99年度公告土地現值另加4成核計徵收補償價額予以補償，於法並無不合，是被告否准原告按3,700元/㎡加4成計算補償費之請求，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求判決撤銷訴願決定及原處分，及請求被告應就系爭土地依3,700元/㎡加4成計算補償費，作成再補發差額補償費之行政處分，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，對於判決結果不生影響，尚無逐一論述之必要，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 29 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 3 月 29 日
書記官 涂 瓔 純