高雄高等行政法院判決
100年度訴字第638號民國101年2月14日辯論終結原 告 蔡世宗被 告 嘉義縣衛生局代 表 人 鍾明昌訴訟代理人 吳美英
李艾璧林俊傑上列當事人間藥事法事件，原告不服嘉義縣政府中華民國100年10月24日府行法訴字第1000183463號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國100年2月18日經由訴外人嘉義縣中藥商業同業公會（下稱嘉義中藥公會）向被告申請「曾經營中藥者申請繼續經營中藥販賣業務」列冊登記，因嘉義中藥公會相關資料未備齊，經被告於100年3月8日以嘉衛藥食字第1000004937號函要求嘉義中藥公會備齊相關審核資料，再予以送審。
嗣經嘉義中藥公會再於同年7月4日以嘉縣中藥總字第012號函轉原告相關資料送審，被告於審查後，以100年8月3日嘉衛藥食字第1000019512號函通知原告，認原告之資格與行政院衛生署97年2月9日署授藥字第0970000711號函頒「曾經營中藥者申請繼續經營中藥販售業務處理原則」（下稱處理原則），申請人須為中藥販賣商之負責人並營業至今之規定不符，礙難受理其申請並將申請案退回，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）憲法第172條規定「命令與憲法或法律牴觸者無效」，中央法規標準法第11條規定「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令」。法律優位原則旨在防止行政行為違背法律，為達此目的須先確認規範之位階性，不能認為有法律之授權即無牴觸上位規範之問題，其次法律之內容須具體明確，若法律規定空洞不具實質意涵，亦無制裁效應，則法律優位原則亦將失其意義。法律本身必須就實現其立法目的有關之核心事項自行規定，不能委由行政機關以訂定次級規範方式加以替代，否則根本無法從法律整體解釋中，得知其授權之意旨，而行政機關發布之命令已非執行法律所必要之補充規定，乃係構成以命令代替法律之僭越。就國會立場而言，則係怠於履行其立法職責，使權力分立之憲法原理遭受結構性之破壞。通常所見之情形，為法律以3、5條內容空泛之條文，作欠缺實質意義之規定，而將核心事項在內之一切應受規範對象空白授權，聽任行政機關自行訂定，行政機關既不受法律拘束，自無法治行政可言。按「憲法第15條規定人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇職業之自由，如為增進公共利益，於符合憲法第23條規定之限度內，對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件，得以法律或經法律授權之命令限制之。其以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷」、「人民營業之自由為憲法上工作權及財產權所保障。有關營業許可之條件，營業應遵守之義務及違反義務應受之制裁，依憲法第23條規定，均應以法律定之，其內容更須符合該條規定之要件。若其限制，於性質上得由法律授權以命令補充規定時，授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令」，此有司法院釋字第612、514等號解釋意旨在案可資參照。查藥事法第103條第2項規定並無「持續經營」之條件，且無授權主管機關就繼續經營中藥販賣業務發布法規命令，被告憑以駁回申請之藥物藥商管理法修法前（修法後稱藥事法）中藥販賣業輔導管理方案除了牴觸法律規定，且「持續經營」部分對於人民權利之限制增加了法律上所無之限制，均已違反法治行政原則，此合先敘明。
（二）又另行政院衛生署曾公告「依藥事法第103條第2項規定，申請中藥從業人員列冊登記作業事宜Q&A」，其中問題三關於申請列冊登記應具備之資格，回答如下：1、82年2月5日前開設中藥房，經營中藥販賣業務。2、有公權力機關證明。3、有繼續經營之事實且未有中斷情事。問題三關於哪些證明文件可以受理，亦回答如下：．．．3（2）鄉、鎮市公所，直轄市及省轄市，區公所，警察局派出所等出具之證明文件皆可以認定。查原告81年6月10日於雲林縣○○鄉○○村○○路○○○號開設德豐堂漢藥房，持續經營中藥材販賣之行為至93年6月中旬遷出上開地址，有雲林縣口湖鄉公所出具之證明函在案可稽，該證明函已明確記載商號名稱、地址、負責人為原告，經營事項為「中藥材」販賣，並註明原告確於81年6月10日，已經營中藥材販賣業務，且載有日期及蓋有鄉長官印之情形下，已為「有效」之證明文件。隨後遷至嘉義縣太保市春珠里127之2號繼續營業，亦有嘉義縣太保市春珠里里長證明書及嘉義中藥公會理事長率幹部多人赴營業地址勘查確認可以佐證，並可傳訊鄰里人士作證，迄今仍有繼續經營之事實，依藥事法第103條第2項規定、處理原則關於申請人資格之規定及申請中藥從業人員列冊作業事宜Q&A二與三所示之內容，原告為繼續經營中藥販賣業務，檢具相關證明文件，請求被告列冊登記，於法並無不合。
（三）按信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撒銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。亦有司法院釋字第525號解釋意旨可供參照。查原告信賴藥事法第103條第2項之規定，於99年間至義守大學修習相關中藥課程達適當標準，有義守大學之結業證書為憑，被告罔顧法律之明文規定，以違法未經授權且牴觸上位規範之輔導管理方案否准原告之申請，有違信賴保護原則。
（四）再按最高行政法院99年度判字第212號及第261號判決意旨，已分別明白揭示：「．．．蓋行政機關在裁量範圍內，所為之行政處分，在事實及法律上均相同之情形，所為之裁量亦應相同，是以行政機關頒行之行政規則，基於行政自我拘束原則，於個案中自應受拘束，則行政機關基於該裁量行政規則，既已對於合於相同條件之人予以給付，則其他合於該條件之人民自得經由平等原則而基於該裁量行政規則請求行政機關為特定行政行為之公權利．．．。」、「．．．行政自我拘束的前提，須該行政先例屬合法者，行政機關始不得任意的悖離，．．．。」查全國已有多人係依據行政院衛生署所公布或頒布之處理原則及「依藥事法藥事法第103條第2項規定，申請中藥從業人員列冊登記作業事宜Q&A」，獲准列冊登記以利日後繼續販賣中藥業務，上開處理原則及「依藥事法藥事法第103條第2項規定，申請中藥從業人員列冊登記作業事宜Q&A」均合法有效存在，而被告繼續援以准許申請人列冊登記以利繼續販賣中藥業務，此行政慣例並無任何違法情事之前提下，被告既已對於合於相同條件之人予以給付，則本件原告於事實及法律上均相同之情形，自得經由平等原則、行政自我拘束原則請求被告准予列冊登記，於法亦無不合。
（五）原告於93年6月已將德豐堂漢藥房遷出雲林縣○○鄉○○村○○路○○○號地址，該址當然無中藥材販賣之事實，此時應適用處理原則一、㈡4之規定，原告已經出具雲林縣口湖鄉公所函文及里長、公會之證明文件，於法並無不合。又嘉義縣太保市春珠里127之2號建物為原告所有，以德豐堂漢藥房名義對外營業，訴外人許文龍於96年3月間向衛生單位申請變更營業地址，兩人共同經營，盈虧各半，98年4月間終止合夥，原告辦理更名登記，嗣後許文龍向彰化縣衛生局申請變更為「道智堂中藥房」，足證德豐堂漢藥房之負責人一直以來都是原告等情，並聲明求為判決
（一）訴願決定及原處分均撤銷；（二）被告應依嘉義中藥公會100年7月4日嘉縣中藥總字第012號函轉原告申請之申請，作成核發准予原告為中藥從業人員列冊登記，繼續販賣中藥業務之行政處分。
三、被告則以︰
（一）藥事法第103條第2項立法旨意係為配合「藥物藥商管法修法前（修法後稱藥事法）中藥販賣業輔導管理方案」，以人商合一之輔導繼續營業為目的，於82年2月5日前確實有持續經營之行為，才得繼續經營中藥販賣業務之規定，否則應依藥事法第28條第2項規定，來保障國人的用藥安全，其並未剝奪人民從事職業之自由，且在82年2月5日修正為藥事法之前後，行政院衛生署已多次公告符合換照資格之中藥販賣業者，提具相關資料進行換照作業，以繼續經營中藥販賣行為。另藥事法第103條第2項規定之中藥從業人員之必要條件，業經行政院衛生署中醫藥委員會於100年10月20日衛中會藥字第1000017260號函再次釋疑，其所稱之「中藥從業人員」應於82年2月5日前至提出申請日止有持續經營（未中斷）中藥販賣業務事實之負責人，方符合該公告之登記換照作業條件，得以登記換照繼續經營中藥販賣業務，故被告係依相關規定予以審核原告之案件，並非限制人民之權利。
（二）原告雖領有雲林縣口湖鄉公所98年4月10日口鄉建字第0970020722號書函，經查雲林縣口湖鄉公所之公文內，僅證明原告於81年6月10日有在雲林縣○○鄉○○村○○鄰○○路○○○號經營中藥材販賣之情形，並未對其持續營業至遷移嘉義縣現址之日期有明確之證明，且公文中又說明上址現況為「得成雜貨店」目前並無中藥材販賣之事實，另於處理原則之證明文件第3項規定：「證明文件必須具備公文書要件，載有日期、文號及由主官簽章，且不得加註附帶條件，如「本證明係依據某村里鄰長之陳述而核發」，故原告並不符合處理原則規定。
（三）另嘉義縣太保市春珠里里長之證明文件為98年7月4日，並無法證明其何時由雲林縣遷移至嘉義縣太保市春珠里127之2號繼續營業之事實，且另查「德豐堂漢藥房」在96年3月21日，由許文龍在上開地址申請設立，並核發嘉縣藥販字第604011A278號販賣業藥商許可執照在案，而中藥販賣業輔導管理方案是以人商合一之輔導繼續營業為目的，故同一地址既已准許1人登記營業，難准許同時有另1人於同址為營業登記，雖原告主張其與許文龍為共同經營者，但確實可知於96年3月21日至98年5月4日許文龍將「德豐堂漢藥房」遷出「嘉義縣太保市春珠里127之2號」為止，原告並非負責人，又是以原告是否符合「於82年2月5日前已有經營之行為且持續經營」之要件，而得以「繼續」經營中藥販賣業務，另有最高行政法院95年度裁字第2545號裁定意旨可參等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有嘉義中藥公會100年7月4日嘉縣中藥總字第012號函、被告100年8月3日嘉衛藥食字第1000019512號函附原處分卷可稽，足堪認定。兩造之爭點為原告依藥事法第103條第2項規定申請繼續經營中藥販賣業務，被告以資格不符予以否准，是否適法？經查：
（一）按「凡申請為藥商者，應申請直轄市或縣（市）衛生主管機關核准登記，繳納執照費，領得許可執照後，方准營業；其登記事項如有變更時，應辦理變更登記。」；「中藥販賣業者之藥品及其買賣，應由專任中醫師或修習中藥課程達適當標準之藥師或藥劑生駐店管理。」藥事法第27條第1項、第28條第2項分別定有明文，由是觀之，中藥商欲販售中藥材及中藥製劑等營利業務，須有專任中醫師、藥師或藥劑生駐店管理，且需向營業所在地之衛生主管機關申請核准登記，始得為其中藥營業行為。蓋中藥材或中藥製劑之使用，涉及國民健康及用藥安全等重大社會秩序及公共利益，故行政介入措施原則採取嚴格之審核標準，要求從業人員需具備證照資格，及其營業採許可營業制等要件。但「藥物藥商管理法」於82年2月5日經總統府修正公布更名為「藥事法」後，為輔導在82年2月5日以前已經營中藥販賣業務，但未符合新修正藥事法中藥商營業要件者，給予例外審核以保護其既有之營業並輔助其在現有法制體下之繼續營業為目的，因而於藥事法第103條第2項例外規定：「82年2月5日前曾經中央衛生主管機關審核，予以列冊登記者，或領有經營中藥證明文件之中藥從業人員，並修習中藥課程達適當標準，得繼續經營中藥販賣業務。」是此，藥事法第103條第2項規定既屬例外規定，原本即應從嚴解釋，否則將使中藥販賣業者逸脫藥事法之原則管制規範，進而危害國民健康及用藥安全等重大社會公益。今藥事法第103條第2項規定既特定「82年2月5日前曾經中央衛生主管機關審核，予以列冊登記者，或領有經營中藥證明文件之中藥從業人員」，在一定條件下，「得繼續經營中藥販賣業務」等語，則從字面文義解釋，該項規定之申請人在82年2月5日前須已有經營中藥販賣業務之事實，並具備一定之外在客觀要件（即須曾經審核予以列冊登記，或領有經營中藥證明文件者），而欲申請「繼續經營」者為其首要條件。換言之，申請人經營中藥販賣業務之行為，必須於82年2月5日前已開始之營業行為，直至其申請之日為止，並無營業中輟情事，否則藥事法第103條第2項又何須特別表明申請人係申請「繼續」經營？雖該條項亦臚列「並修習中藥課程達適當標準」，然修習中藥課程乃藥事法第103條第2項規定得繼續經營中藥販賣業務條件之一，而非申請列冊登記之要件，當非謂修習法定中藥相關課程達標準以上者，即可請領中藥商許可執照，申請人仍須證明其自開始營業之始（且須於82年2月5日以前）迄至申請日為止，有繼續經營中藥販賣業務之事實為其首要條件（最高行政法院95年度裁字第2545號裁定要旨亦同此見解）。然則，如何認定申請人有繼續營業之事實？何謂曾經審核予以列冊登記，或領有經營中藥證明文件？以及如何才符合「修習中藥課程達適當標準」？等等，其間涉及許多行政裁量空間，行政院衛生署為避免各地方衛生主管單位裁量不一，導致民眾怨懟或射倖之心，遂於96年間制定「曾經營中藥者申請繼續經營中藥販賣業務處理原則」（即前揭簡稱之處理原則）供各地方衛生主管機關作為裁量依據，性質上自屬機關內部之行政規則，而其最近於97年2月29日以署授藥字第0000000000函修正前揭處理原則，規定：「一、申請人資格：（一）須符合藥事法第103條第2項規定，於民國82年2月5日前，已經營中藥者。（二）證明文件．．．2、證明文件必須明確列有商號名稱、地址、負責人，經營事項須為『中藥』、『蔘藥』或『漢藥』買賣，並註明負責人確為於民國82年2月5日前，已經營中藥者。．．．4、民國82年2月5日前經營中藥之處所，其地址如與現行申請之地址不同時，必須另行檢具下列資料：（1）民國82年2月5日前經營中藥處所地址之證明文件。（2）足以證明異動前後之地址及其異動日期之戶籍資料，或由現地址之村、里長或中藥商業同業公會出具相關證明文件。．．．二、申請及審查程序．．．（二）直轄市、縣（市）衛生局應注意下列事項，確實審查申請人所附證明文件資料，並辦理實地查核：1、申請人於民國82年2月5日前，經營中藥時之年齡資格及親自執業能力，是否合理，有無違常不實情事。2、藥事法第103條第2項係規範經營人權益，不得以父母傳子女、夫傳妻等之繼承為由申請。．．．。」等語，實則將藥事法第103條第2項規範文義中之「繼續經營」要件審核具體落實，以督促各地方衛生主管機關確實查核申請人是否符合於82年2月5日前已有經營行為且持續經營之要件，並無任何違背前揭藥事法所要求「繼續經營」之規範目的，本院就此部分自得予以援用。乃原告主張行政院衛生署制定之處理原則，違背憲法、法律乃至大法官會議解釋等，並對人民權利增加法律上所無之限制，應屬無效，且法院不得援用云云，實屬無據，要無足取，合先敘明。
（二）次按藥事法第103條第2項明定：「82年2月5日前曾經中央衛生主管機關審核，予以列冊登記者，或領有經營中藥證明文件之中藥從業人員，並修習中藥課程達適當標準，得繼續經營中藥販賣業務。」而其中關於「曾經中央衛生主管機關審核，予以列冊登記者，或領有經營中藥證明文件之中藥從業人員」之定義，及「82年2月5日前已經營中藥」且「繼續經營」之要件，行政院衛生署於97年2月29日修訂之處理原則明定「申請人資格」，亦即：「（一）須符合藥事法第103條第2項規定，於民國82年2月5日前，已經營中藥者。（二）證明文件：1、應檢具下列資料之一：（1）地方衛生主管機關查核或登記有案之文件資料（例如：藥商許可執照影本、處分書等文件資料）。（2）公司執照或商業登記資料或稅籍稅務資料。（3）由直轄市、縣（市）政府或其所屬機關（單位）或其他具有公權力機關（構）開具之證明文件。2、證明文件必須明確列有商號名稱、地址、負責人，經營事項須為『中藥』、『蔘藥』或『漢藥』買賣，並註明負責人確為於民國82年2月5日前，已經營中藥者。3、證明文件必須具備公文書要件，載有日期、文號及由主官簽章，倘若加註附帶條件，如『本證明係依據某村里鄰長之陳述及其他足資佐證資料而核發』，得視實情予以採納，惟不得加註『本證明如有不實由申請人自行負責』等文字。4、民國82年2月5日前經營中藥之處所，其地址如與現行申請之地址不同時，必須另行檢具下列資料：（1）民國82年2月5日前經營中藥處所地址之證明文件。（2）足以證明異動前後之地址及其異動日期之戶籍資料，或由現地址之村、里長或中藥商業同業公會出具相關證明文件。」經查，原告實則於99年9月23日依據前揭行政院衛生署訂定之處理原則，出具聲明書、雲林縣口湖鄉公所98年4月10日口鄉建字第0970020722號函、嘉義縣太保市春珠里里長98年4月15日證明書、切結書、義守大學「中藥從業人員修習中藥課程培訓班」結業證書、國立嘉義高級工業職業學校畢業證明書、身分證等影本各1份，並表明「本人確於82年2月5日以前，設址經營中藥販賣業務現仍繼續營業中。茲檢具證明文件及基本資料，請准列冊登記。所舉如有不實，願受撤銷資格並依法處辦。」等語，提交嘉義中藥公會初步審核後，轉呈其前揭申請文件交由被告審查（見原處分卷第3頁背面至第12頁）。然依原告申請之初所提資料觀察，原告所提「公權力機關開具之證明」文件，實際僅有雲林縣口湖鄉98年4月10日函文1份，且該函文係表明：「二、本案依據水井村長及鄰長之證明暨經赴現地訪查當地民眾後，旨揭地址雲林縣○○鄉○○村○○鄰○○路○○○號，台端（即原告）確實自81年6月10日即經營中藥材販賣之行為。三、上開地址現況為『得成雜貨店』，目前並無中藥材販賣之事實。」等語（見原處分卷第6頁），既未表明原告所經營商號之名稱，又係依據某村里鄰長之陳述而核發，此等公文書已與前揭處理原則所揭示申請人應檢附之證明文件並不相符；縱認原告其餘所提嘉義縣太保鄉春珠里里長開具之證明書可併予審酌，但前揭2份文件僅說明原告確曾自81年6月10日在雲林縣○○鄉○○村○○鄰○○路○○○號經營中藥材販賣行為（但現址為雜貨店，並無中藥材販賣事實），以及93年6月至98年4月15日間有在嘉義縣太保市春珠里127-6號以「德豐堂漢藥房」商號負責人名義經營中藥材販賣業務之情，惟關於82年至93年6月間原告如何轉換營業場所、有無繼續經營中藥材販賣業務等情，則非屬前揭2份文件可得包含佐證，而原告亦未就該部分待證事實提出任何證明資料；抑且經依前揭里長證明書查詢「德豐堂漢藥房」商號登記資料結果，卻發現該商號於96年3月21日至98年4月30日在上址所登記之負責人係第三人許文龍，並非原告一節，有第三人許文龍出具之藥商設立申請及變更登記申請資料1份附於原處分卷可稽（第13至20頁）。則第三人許文龍既以獨資經營者資格，就該同址且同名之商號申請藥商設立登記，原告當非該商號之具名負責人，依此，嘉義縣太保市春珠里里長所出具之前揭證明書明顯與商號登記事項相違，其證明書所欲證明之事實，即無足憑信，是以該證明書顯不足充當作為原告有於93年6月至98年4月15日經營中藥材販賣業務之證明文件，揆諸前揭藥事法第103條第2項規定及行政院衛生署97年2月29日修訂之處理原則中關於申請人資格要件規定之說明，原告顯不具備「82年2月5日前曾經中央衛生主管機關審核，予以列冊登記者，或領有經營中藥證明文件之中藥從業人員」之資格，亦欠缺「繼續經營」之構成要件，當不得依前揭規定向當地衛生主管機關請求准其列冊登記。從而，被告以原告所提資料，並依行政院衛生署制定之處理原則審核結果，認定原告無法說明其自82年2月5日前曾經營中藥並營業迄今之事實，故否准其列冊登記之申請，並請原告應依藥事法第27條等原則規範，確實依法辦理等語（即原處分，被告100年8月3日嘉衛藥食字第1000019512號函），自屬適法，並無違誤。
（三）雖原告於遭訴願駁回（100年10月24日）後，始另補充提出第三人雲林縣口湖鄉公所100年11月21日口鄉建字第1000016668號函及第三人許文龍100年11月11日出具之「合夥經營證明書」各1份等影本（見本院卷第20、24頁），而提起本件行政訴訟，欲證明其確有繼續經營中藥材販賣事實。經查：
1、第三人雲林縣口湖鄉公所前揭函文意欲補充該公所98年4月10日函文，該內容表明：「本案業經水井村長提供證明及本所於98年訪查，證明台端（即原告）自81年6月10日，在雲林縣○○鄉○○村○○鄰○○路○○○號（商號名稱：
德豐堂漢藥房、負責人：蔡世宗）即持續經營中藥材販賣之行為至93年6月中旬遷出上開地址。」等語，然觀諸第三人雲林縣口湖鄉公所前揭100年11月21日函文內容所載，其亦係憑藉某村里鄰長之陳述轉載而為，其憑信性已屬較低，更無論該公所所引述其現地訪查者，乃是其98年所為之訪查紀錄，亦即最初原告於98年4月間向第三人雲林縣口湖鄉公所請求其出具繼續經營中藥販賣業務證明文件時所為之現地訪查，換言之，第三人雲林縣口湖鄉公所於原告100年11月間再度向其申請證明書時，並無重新現地訪查之實際舉措，則其所為之證明（包括該村里鄰長之陳述），不過再度覆述該公所98年現地訪查之過去式紀錄。
然第三人雲林縣口湖鄉公所98年4月10日確實經現地訪查報告，尚且未能說明原告所經營中藥材販賣店鋪之名稱、以及原告究竟何時遷出、何時變更為「得成雜貨店」之經營現況，何以反而其於100年11月21日無經現地訪查僅單憑過去訪查紀錄之轉載，卻能證述較其早先98年4月10日函文更多資訊及更具體之內容？（況經本院調取原告戶籍資料顯示，原告於64年至92年間係設籍於嘉義縣太保市春珠里春珠154號，92年7月23日則遷入至雲林縣○○鄉○○村○○鄰○○路○○○號內居住，迄今仍無遷出紀錄，何以第三人雲林縣口湖鄉公所竟能斷言原告於93年6月中旬即遷出雲林縣口湖鄉？）是依前揭處理原則所定證明文件應具備之要件內容觀察，第三人雲林縣口湖鄉公所100年11月21日函文顯難遽以採納。
2、至第三人許文龍於100年11月11日出具之證明書則謂：「
一、立書人許文龍為與蔡世宗先生合夥經營中藥經營業務，雙方達成共識，以蔡世宗名下之嘉義縣太保市春珠里127之2號建物為營業處，且以德豐堂漢藥房名義對外營運，本人則於96年3月間向衛生單位變更登記營運地址及名稱。變更登記完竣後，立書人與蔡世宗先生共同實際經營中藥業務，經營中藥之出資、盈虧各半。二、雙方並於98年4月間合意終止合夥關係，立書人辦理中藥經營執照辦理地址遷移及更名手續‧‧」等語，則依第三人許文龍記載內容觀察，其係謂早於96年3月間其已與原告共同在嘉義縣太保市春珠里127之2號房屋經營中藥材販賣業務，但為要變更營運地址及名稱，所以於96年3月間向當地衛生主管機關辦理變更登記，嗣後雙方仍繼續保持合夥關係，直至伊於98年4月間再度遷址經營為止。然查，第三人許文龍於96年3月21日向嘉義縣衛生局申辦者，實係中藥商之設立登記申請，並非變更登記，且商號營運地點及名稱，均與原告自稱自93年6月以來之營運地點及名稱相同，並無任何變動，則證明書記載內容顯與第三人許文龍實際登記事項互有差異，已難遽憑；況依第三人許文龍出具之證明書記反覆強調伊係與原告就上址之同名商號「共同實際經營中藥業務，經營中藥之出資、盈虧各半」云云，則原告就該合夥關係中，當非隱名合夥人，而是與第三人許文龍一同為執行業務之合夥人，但既然合夥雙方均為執行業務之人，何以於合夥關係持續中，甚且藥商營運所在地之房屋還為原告所有（第三人許文龍之證明書所載）之情況下，卻於96年3月間辦理藥商設立登記時，反而僅以第三人許文龍單獨列為出名負責人，且未於申請書內表名合夥事實？再者，若合夥關係確實存在，原告與第三人許文龍並均為實際執行中藥材販賣業務之人（至少於96年3月起至98年4月30日止之期間），甚且第三人許文龍才是真正之出名負責人，何以嘉義縣太保市春珠里里長李茂盛於98年4月15日出具之證明書內無隻字片語提及原告與第三人許文龍於同址且同一商號間之營運關係，反而無視商號登記資料，逕自於證明書上表明該商號「負責人蔡世宗」？此亦佐證嘉義縣太保市春珠里里長李茂盛出具證明書時，並未查閱該址之商號登記資料，亦未曾親至現場實地訪查，僅憑原告之陳述而製作前揭證明書，則揆諸前揭處理原則規定內容之說明，無論是第三人許文龍或嘉義縣太保市春珠里里長李茂盛等人出具之證明書，均與事實有所出入，而無從憑信。
3、綜前觀察，雖原告於提起本件行政訴訟後，另補充提出第三人雲林縣口湖鄉公所100年11月21日口鄉建字第1000016668號函及第三人許文龍100年11月11日出具之「合夥經營證明書」各1份等影本，欲補正其自81年6月間至今有繼續經營中藥材販賣業務相關證明文件。然經本院審核結果，前揭文件記載內容之真實性，尚難遽採，則原告顯未能補正或推翻被告所為之原處分決定。換言之，原告仍未能證明其符合藥事法第103條第2項之申請人資格，以及有自82年2月5日前曾經營中藥販賣業務且營運迄今之事實，從而，被告對原告所為否准其為中藥商之列冊登記申請，自無違誤。
五、綜上所述，原告之主張既不足取，被告否准原告請求依藥事法第103條第2項規定以82年2月5日前曾經營中藥者申請繼續經營中藥販賣業務之列冊登記，並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告應依嘉義中藥公會100年7月4日嘉縣中藥總字第012號函轉原告申請之申請，作成核發准予原告為中藥從業人員列冊登記，繼續販賣中藥業務之行政處分，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 2 月 29 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 詹 日 賢法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 2 月 29 日
書記官 洪 美 智