高雄高等行政法院判決
100年度訴字第7號民國100年6月28日辯論終結原 告 謝金雄
謝林金枝林月桂上 一 人輔 佐 人 許明財
林俊廷原 告 林邱和勤輔 佐 人 林俊廷原 告 馬國清被 告 內政部代 表 人 江宜樺 部長訴訟代理人 秦錚錚
黃 浩上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國99年11月4日院臺訴字第0990105892號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣台南縣仁德鄉公所（原台南縣政府於民國99年12月25日因與原台南市政府合併改制為直轄市台南市政府，台南縣仁德鄉公所改制為台南市仁德區公所，下稱仁德鄉公所）辦理台南交流道○○區○○○道路工程，需用台南縣仁德鄉（改制後為台南市仁德區，下○○○鄉○○○段○○○○號等195筆土地（下稱系爭土地），面積2.491059公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由改制前台南縣政府報經被告以98年10月15日台內地字第0980188662號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物，改制前台南縣政府98年11月16日府地用字第0980276268號公告，同日以府地用字第0000000000E號函通知各所有權人。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）土地徵收條例第3條規定，土地徵收之要件，除應有第1款至第10款外，亦應受公益需要及以其事業所必須之限制。
又土地徵收條例第3條第10款及都市計畫法第48條雖係就徵收土地之目的與用途所為概括規定，惟並非謂合於上述目的及用途者，即可任意實施徵收，仍應受土地徵收條例第3條所規定之公益與必要性原則之拘束。司法院釋字第409號解釋謂「土地法第208條第9款及都市計畫法第48條係就徵收土地之目的與用途所為概括規定，但並非謂合於上述目的及用途者，即可任意實施徵收，仍應受土地法相關規定及土地法施行法第49條比例原則之限制。」必要性原則有憲法第23條規定為據，比例原則亦然，行政處分違反必要性及比例原則乃屬違憲、違法。
1、本件徵收案件之台南交流道○○區○○○道路可分為互相垂直的兩段道路，目前已完工為27號南北向道路，以及僅完成三分之一徵收計畫且已經到達都市計劃書年限的東西向道路。仁德鄉○○○○○○路貫穿南北，27號東西向計畫道路與中山高速公路十字交叉。依改制前台南縣政府工務處回覆內政部部長信箱00000000000內容略以「．．．規劃27號道路作為南147○○○鄉○○路○○○○道路，抒解中正路大量之交通流量，另仁德交流道往南車流，更可藉27號道路銜接上崙交流道使用省道86線接中山高及國道3號高速公路，減輕仁德交流道之負荷，改善該交流道回堵及壅塞問題，．．．」。上述「規劃27號道路作為南147○○○鄉○○路○○○○道路，抒解中正路大量之交通流量」及「藉27號道路銜接上崙交流道使用省道86線接中山高及國道3號高速公路，減輕仁德交流道之負荷，改善該交流道回堵及壅塞問題，計畫路寬25公尺」事由，28號道路與已完工的27號南北向道路來獲得改善，並非是27號東西向道路，足認27號東西向道路非其事業所必須，故27號東西向道路並非以改善仁德交流道回堵及壅塞問題之目的有公益需要而開闢。
2、27號東西向道路為雙向4線道，由服務等級、車道數計算〔參考內政部營建署（下稱營建○○○市區道路工程規劃及設計規範之研究〕，雙向車流量每小時7,200部小客車；目前徵收的路段1,000米內，與4條舊有道路交叉，德洋路、中正路、德安路、民安路在，A、B級的車速不適合該27號道路，則主要道路中正路、民安路之外，何來7,200部小客車？25米寬的道路規劃超過實際需求，因此25米寬的規劃乃無必要。
3、「變更高速公路台南交流道路進特定區計畫『第二次通盤檢討』案」於92年8月12日發布實施，預定完成期限為100年。本件台南交流道附○○○區○○○道路用地為仁德鄉公所爭取98年度台南生活圈計畫經費，但6年生活圈道路交通系統建設計畫卻未見有任何闢建經費與預算於27號東西向道路。本次徵收經費是因政府擴大內需而有4年（98至101年）加速生活圈道路交通系統建設○○○市區道路），只因台南縣內其他都市計畫無法如期使用經費預算，而仁德鄉公所爭取拿來使用。足見27號東西向道路於預定完成期限100年乃無必要，非其事業所必須。
4、○○○區○○○道路○○○路與省道86線（東西向快速道路）及鄰○○○區○○○○道路，符合工業區與聯外需求○○○市區道路及附屬工程設計標準第8條第3項辦理27號東西向道路交通特性調查及交通量預測分析，因此25米寬的道路乃無必要。本件徵收道路兩側的住宅建築物皆以15米路寬為基準的建築線，而25米寬的道路不只超過交通量需求，且造成要將合法建築物拆除及現存公司應遷移等，造成營業損失鉅大，而所欲成就之公益甚少，顯亦不符比例原則。
5、第二次通盤計劃書計畫目標年為100年，27號東西向道路只徵收三分之一，尚有三分之二未提徵收計畫；且無法達到第二次通盤計劃書所述新設27號道路的目的，即連接台1線。是主要道路的聯外目的無法達成，自無必要性。
6、4年加速生活圈道路交通系統建設○○○市區道路），經費屬特別預算，主要目的為「必要性、急迫性並一次編足預算之重要交通建設」。主管機關皆以27號道路為符合必要性、急迫性的目的，但實際上卻只有27號南北向道路有必要性、急迫性的需求。主管機關以「必要性、急迫性」來爭取特別預算的理由，有違4年加速生活圈道路交通系統建設計畫的目的。
7、依「變更高速公路台南交流道路進特定區計畫『第二次通盤檢討』案」第19頁，略以：新設編號27跨越中山高速公路之跨越橋，應以不在公路中央分隔帶立墩為原則」，27號東西向道路與高速公路的解決方案為跨越橋。而改制前台南縣政府以「尚無經費辦理該路段，故其施工方式須待日後工程設計時，考量實際需求、高速公路局意見及相關設計規範再決定」。足見超過5年的通盤檢討與目前實際需求已有差距，27號東西向道路將來是否確定係採跨越橋方式橫跨高速公路，亦或是因為現實施工困難或實際需求情勢改變而廢棄原計畫顯然仍有疑慮，可認27號東西向道路非為必要。
8、高速公路台南交流道路附○○○區00000000道路，解決東西向交通問題，則27號東西向道路為25米屬無益且浪費公帑。各縣鄉鎮市公所皆感嘆無經費無法徵收既成巷道，惟仁德鄉公所將經費浪費在沒有實益之行為上，顯屬違誤。
（二）本件徵收於送目的事業主管機關許可前，有未依法辦公聽會或說明會之違法：
1、土地徵收條例第10條第2項規定，依此意旨公聽會應指就計劃書內容之目的、用途，及徵收之必要與所欲實現之公益等，讓地主及利害關係人表示意見，避免手段與目的不合，並避免不必要之徵收。否則本條規定乃無意義。雖但書規定已舉辦公聽會及說明會者不在此限。但須公聽會或說明會在徵收前合理時限內所為者，方合法理。蓋都市計畫法第26條規定都市計畫擬定機關應每5年通盤檢討一次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更，對於非必要之公共設施用地，應予撤銷並變更使用。易言之，倘於申請徵收前5年因都市計畫或通盤檢討後編定公共設施用地，曾於都市計畫公開展覽期間舉行公聽會或說明會，則依法應於計劃書表明實施進度及經費，5年為1期（都市計畫法第15條第1項第9款規定參照）。此時依被告89年3月27日台89內地字第8904549號函認為無庸再舉行聽證會，始符法規意旨。逾此部分，該號函件與法規意旨應屬不合。
2、又被告主張該計畫業於92年2月11日於仁德鄉公所舉行公開說明會並予公告，得不再舉行公聽會，又變更高速公路台南交流道附近特定區計畫「第二次通盤檢討」案於92年8月12日發布實施，該計畫書第三章拾、事業及財務計畫規定，道路用地採徵購及公地撥用方式取得，預定完成期限為100年，27號道路之辦理尚無違反都市計劃書相關規定。依內政部之答辯書，本件於92年後未舉辦公聽會，更未依法於5年的通盤檢討期間再舉行第三次通盤檢討，乃被告不否認之事實，則本件所應探討者為未舉辦公聽會且未於5年的通盤檢討期間屆滿再舉行第三次通盤檢討，而貿然進行徵收，其合法性，自有可議。
3、92年公告之第二次通盤檢討及徵詢意見均非98年度徵收時的最近期內都市計劃通盤檢討之說明會及意見徵詢，依台北高等行政法院91年度訴字第1642號判決、最高行政法院94年度判字第1709號判決意旨，不得代替徵收前應為之說明會、公聽會。則台南交流道特定區第二次通盤檢討於92年公告，縱使曾於第二次通盤檢討舉行公聽會，距離98年度徵收已超過5年，自屬不合。
4、又依台北高等行政法院91年度訴字第1642號判決之理由，係明確指出超過5年的說明會，即不符合所謂在徵收前合理時限內，本件係於申請徵收5年以前所辦之公聽會，應不得認係上開法條但書規定之已舉辦公聽會，應予補充，。被告卻辯稱都市計畫說明書第三章事業及財務計畫明確記載，「道路用地」採徵購及公地撥用方式取得，預定完成期限為100年，意即在考量政府預算逐年編列及道路工程分期施作的情況下，於都市計劃公開展覽及說明當時已將道路用地徵購時程明確表達。此之說法顯然非該判決理由內所指之合法之補充，該說明書仍為超過5年，不得認已舉辦公聽會。
5、被告主張土地徵收條例施行細則第11條所規定「已舉行公聽會或說明會」之情形除「已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者」外，尚有其他4款情形，並未規定已超過5年來認定不合已舉行公聽會之要件。而實際上改制前台南縣政府或仁德鄉公所除92年舉辦公開展覽，未有於規劃階段舉行規劃說明會，依其目的事業法令（都市計畫法）於92年舉辦公聽會（公開展覽），本件非補辦徵收，本案無配合其他事業需遷移或共構，並舉辦公聽會或說明會其他四款情形於改制前台南縣政府或仁德鄉公所亦未舉行：⑴興辦事業計畫於規劃階段已舉行規劃說明會者。⑵依其目的事業法令已舉辦公聽會或說明會者。⑶原事業計畫範圍內部分土地需補辦徵收者。⑷原興辦事業為配合其他事業需遷移或共構，而於該其他事業計畫舉辦公聽會或說明會時，已就原興辦事業之遷移或共構，聽取土地所有權人及利害關係人之意見者。被告並未提出改制前台南縣政府及仁德鄉公所有任何符合這四項規定可取代應召開公聽會之說明會。僅以法律並未規定已超過5年來認定不合已舉行公聽會之要件，忽略實務上見解。
6、被告復稱都市計劃之通盤檢討作業，可能囿於檢討變更內容複雜等，造成審議或辦理過程較為冗長，實務上或有不易每3年至5年通盤檢討一次，惟在未完成通盤檢討作業前，仍以現行都市計畫規定為準。內政部所指實務上或有不易每3年至5年通盤檢討一次，究竟是如何不易，內政部並未詳細說明，按內政部若認為法律所規定的與實際上操作有客觀及主觀條件的不允許，則應該以修法的角度去符合實際操作，而非於此時此刻用有困難做到為理由來規避至少每3年至5年通盤檢討一次，內政部無法解釋未依法於時限內通盤檢討，更以超過5年的都市計劃書代替於徵收前應舉行之公聽會，顯有可議。
（三）本件徵收有未依土地徵收條例第11條協議價購或其他方式取得先行之違法或濫權：
1、徵收是最後之手段，要先價購或以互易或其他方式取得此一私人土地不可得時，始能申請徵收。數十年來政府徵收私人土地，其抗爭最主要是徵收價與市價大幅落差，造成民怨抗爭。徵收補償從土地公告現值，進而公告現值加成，及其他稅捐之優惠等等。司法院釋字第409號解釋要求徵收要件明文化，89年通過之土地徵收條例，乃有第10條及第11條規定之要件。倘價購時，需用土地人提出之價款與依法徵收條件完全相同或更差，又無提出其他方式取得，兼顧地主權益，卻明示不同意依徵收價移轉過戶即申請徵收，即屬違反土地徵收條例，本件外觀上雖有舉辦協調會卻與法規意旨不符，亦有濫權之違誤。
2、按最高行政法院94年度判字第1709號判決理由，認為需用土地人提出與徵收補償款額同樣金額進行價購協議，亦僅徒具形式而無實質意義，尚難謂已踐行申請徵收前之正當法律程序，自無從認依法向內政部提出徵收申請之要件已具備。本件98年8月28日之協議價購固然協議不成立，惟依該會議紀錄所載「六、與會所有權人意見及主辦單位答覆：第二項答覆：以98年度公告現值加4成補償地價」，而該土地徵收補償費即係土地徵收條例第30條規定之法定地價（因依土地徵收條例第30條第2項規定，在評定當年期公告現值時即已決定加成之成數），顯見該次協議價購程序，並無買價，應與協議價購程序之精神有違。另土地徵收條例第11條既規定：「應先與所有權人協議價購或以其他方式取得」，惟依上開會議紀錄所載，參加人即需用土地人均未提出對協議價購之其他方式，如以地易地、設定地上權或其他方式取得之方案，或為何不可行之說明，亦有違法。
（四）本件申請徵收時，奉核准興辦範圍與申請徵收範圍不符：依內政部土地徵收作業手冊第二章關於申請徵收的作業程序明確規定於第拾項之第三點、擬具徵收土地計畫書應注意事項，其中第（六）需用土地人申請徵收土地時，應檢附奉准興辦事業計畫文件影本或抄件，並應於徵收土地計畫書第四項載明核准興辦該事業計畫之機關名稱、核准日限及文號（土地徵收作業手冊第48頁）。營建署97年12月30日召開本件「98年度生活圈道路交通系統建設計畫評選會議第十場」審議通過，並於98年1月17日通知改制前台南縣政府核定，提報經費興築路段為28號路路口至中正路。奉准興辦事業計畫範圍為28號路路口至中正路。而仁德鄉公所提出徵收土地計畫書，其徵收範圍為28號路路口至德洋路，比奉准興辦事業計畫範圍多了100多公尺，申請徵收範圍與奉准興辦事業計畫範圍不符，明顯有瀆職之嫌。
（五）本件徵收計畫所需經費不敷支應補償：依前開內政部土地徵收作業手冊中，擬具徵收土地計畫書應注意事項中第（十五）徵收土地應需補償金額總數，應注意所編列預算是否足敷支應。如已列入年度預算，應附該年度預算書；如所列經費已逾預算年度時，應檢附核准保留預算之相關證明文件；如屬特別預算，應依特別規定辦理。（土地徵收作業手冊第51頁）另外同章節同項目第四點、徵收土地計畫書之附件（依序檢附）中第（十一）經費來源證明文件：已列入年度預算，應附該年度預算書；如所列經費已逾預算年度時，應檢附核准保留預算之關證明文件；如屬特別預算，應依特別規定辦理。（土地徵收作業手冊第57頁）。土地徵收作業手冊第二章作業程序中第拾壹項、徵收核准及通知第二點、徵收案件之審議中
（一）書面審查16.所籌經費是否足敷支應補償？（土地徵收作業手冊第61頁）營建署97年12月30日召開「98年度生活圈道路交通系統建設計畫評選會議第十場」審議通過，並於98年1月17日通知改制前台南縣政府核定，提報經費興築路段為28號路路口至中正路，工程用地費新台幣（下同）3.6億元預算。其98年度所需用地經費由98年加速生活圈道路交通系統建設○○○市區道路）項下支應，經費來源屬於特別預算。仁德鄉公所卻以3.6億元預算擴大徵收範圍，以2.8億元的經費徵收營建署核定範圍28號路路口至中正路，另外剩餘的8,000萬元徵收非核定範圍（中正路至德洋路）。依據本案所屬都市計劃書，該非核定範圍（中正路至德洋路）應為高架橋引道，應不可先行鋪設平面道路。本件營建署已通知改制前台南縣政府○○○鄉○○○○路○○○路至德洋路）段徵收補償費8,000萬元繳還。本徵收計畫所需經費屬特別預算，因仁德鄉公所擴大徵收範圍導致經費不足，與徵收計畫書所列的經費來源不符，自應撤銷該徵收計畫。
（六）台南交流道○○區○○○道路工程不具必要性及急迫性，營建署卻以特別預算興辦，且所編預算不足以使全部路段開通，涉有違失：
1、依「內政部營建署000000000新聞稿」，98年度除原行政院已核定360億元辦理「98-103年度生活圈道路交通系統建設○○○市區道路）」外，考量縣市政府實際需求遠大於年度公務預算之額度，故配合擴大內需，刺激經濟成長，並促進經濟長期發展，乃提出「特別預算方案」，在原有生活圈道路計畫6年執行期間內，於98-101年期間加速推動具必要性、急迫性並一次編足預算之重要交通建設提前執行完成，俾達成強化經濟成長動能及便利民眾生活之目標。
2、98年度27號道路興辦經費屬「振興經濟擴大公共建設特別條例」的特別預算，依據「內政部營建署000000000新聞稿」，需符合必要性、急迫性並一次編足預算之重要交通建設，實際上卻是興辦一條浪費公帑的道路。則營建署有瀆職之虞。又依「內政部○○○市區道路工程規劃及設計規範之研究」、「2001年○○○區○路容量手冊」、交通部「2008年○○○區○路容量分析軟體」，18米寬、雙向四線道就符合需求。因此該計畫道路的寬度，超過實際需求，有浪費公帑之虞，且受益對象不明確○○○市區道路及附屬工程設計標準第○○○市區道路及附屬工程規劃設計，視實際需要辦理下列調查及分析：．．．三、交通特性調查及交通量預測分析。」27號東西道路無交通特性調查及交通量預測分析，旅次從何產生？受益對象不明確。違反比例原則，依行政程序法第7條規定，可知本計劃道路的最適合的寬度應少於18米，對人民權益損害最少，營建署執意以25米寬來闢建道路、浪費公帑，人民權益造成之損害與欲達成目的之利益顯失均衡。況有何急迫性的交通問題需開闢一條900公尺的道路解決？在台南交流道特定區第二次通盤檢討書中，針對27號道路的興辦目的是連接台1線。27號道路的興辦目的都無法達到，則營建署將該道路的興辦經費以特別預算支出，顯有違法之虞。此外，27號道路還有2,000公尺沒有編列經費，無法達到連接台1線。
（七）按土地徵收條例第1條、第30條規定，並無公告現值加4成的規定，而需地機關以公告現值加4成為地價補償基準，無法以同等值購回所需土地，亦即加成補償成數低於正常交易價格，違反土地徵收條例第30條。98年核定台南交流道○○區○○○道路工程用地費3.6億元預算，係由仁德鄉公所以當年度公告現值估算相關補償費。原核定範圍(900公尺)，卻以2.8億元完成徵收，另外0.8億元用以徵收未核定範圍。造成地價補償費偏低，損害人民權益。依據內政部地政司，公告土地現值占一般正常交易價格百分比（附表1），台南縣98年公告土地現值占一般正常交易價格百分比為84.41％，而98年度仁德27號道路徵收案地價徵收補償費為公告現值加4成，則地價補償費應超過市價（
84.41％×1.4=118％），但實際地價補償費卻低於台南縣98年公告土地現值占一般正常交易價格百分比，此為地價補償不合理之說明。復依93年11月17日府行法字第0930222734號改制前台南縣政府興辦公共設施拆除合法房屋查估補償辦法第7條合法房屋補償價格之評點計值不以折舊亦不因地段之不同而異，其標準每一評點以10.5元為單價計算，爾後年度得由台南縣政府依據物價指數變動或參照市場行情，在百分之二十範圍內由台南縣政府自行調整單價或評點。按主計處98年12月16日處仁三字第0980007431號函，略以：「94年1月營造工程物價指數為93.27，98年11月為112.98，變動率為21.13％（＝（（112.98/93.27）1）* 100）。」94年至98年11月，營造工程物價指數變動率為21.13％，改制前台南縣政府評估本件徵收案件時，未考量物價指數變動及市場行情於百分之二十的範圍內自行調整單價或評點，仍以93年公告之單價為基準，顯有疑慮。93年迄今，物價及不動產行情均呈現上漲的趨勢，台南縣政府應依據物價指數變動、參照市場行情，重新評估調高評點基準單價，不應以93年公告之單價（10.5元）為基準等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
（一）需用土地人仁德鄉00000000道○○區○○○道路工程，需用原告等所有系爭土地，經核上開工程合於規定，因公益需要興辦交通事業之要件，該等被徵收土地為都市○○道路用地，有徵收土地計畫書所附徵收土地有無妨礙都市計畫證明書附本部原卷可稽。仁德鄉公所依土地徵收條例第11條規定，通知所有權人為用地取得協議價購會議，有關協議價購相關事項包括土地、地上物之協議條件、達成協議或不能協議之處理，均列於會議說明資料，本件業經履行協議價購之程序而未能達成協議，乃經由改制前台南縣政府報請徵收，尚難謂未經踐行協議價購程序，被告98年10月15日台內地字第0980188662號函核准徵收及一併徵收其土地改良物，並無不合。
（二）原告訴稱本件27號東西向道路為25米，欠缺必要性，核准徵收範圍與申請徵收範圍不符云云，以道路規劃設計事項，與徵收土地適法妥當與否，尚屬二事，原難執為本件之論據，而台南交流道○○區○○○道路工程寬度為25公尺，核准徵收範圍與申請徵收範圍並無不符，亦有改制前台南縣政府所送變更高速公路台南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）書摘頁、本件27號道路圖等影本在卷可稽，所訴並不足採。至原告等不服徵收補償費提起訴願部分，行政院業依訴願管轄規定，於99年6月3日以院臺訴字第0990024103號函移請被告辦理，被告訴願審議委員會審議中。
（三）變更高速公路台南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）案，係依都市計畫法規定發布實施，規劃期間公開徵求意見，多次依各級都委會審議決議辦理公開展覽及說明會，並經各級都市計畫委員會審議通過內政部核定，改制前台南縣政府及仁德鄉公所依據都市計畫法第48條規定辦理徵收，符合法令規定及都市計畫之目的，其劃設之27號道路及其路寬需求性已無庸置疑，台南交流道○○區○○○道路係以整體路網需求規劃，並無區分東西向或南北向，所謂東西向或南北向路段，僅於爭取闢建經費或因不同時段施工便於區分。另依被告98年1月17日內授營道字第0980800003號函略以，該函通知核定生活圈道路交通系統建設○○○市區道路)核定表，表內核定經費98-103年，台南交流道○○區○○○道路工程寬度為25公尺，長度1,300公尺無誤。另依營建署98年7月23日營署道字第0982914461號函規定，本案用地經費為爭取時效，由99年度提前至98年度辦理。本件道路礙於闢建經費龐大無法一次籌措，僅能分期分年逐段開闢，直至全路段闢建完成，致於未闢建路段，仍可循都市計畫相關程序，於下次都市計畫通盤檢討時提出意見供都市計畫單位作為審議參考。
（四）土地徵收條例第10條第2項規定之公聽會，係為徵求關於興辦同條例第3條各款所定事業與否之意見所舉行，於興辦之事業已獲目的事業主管機關許可後，自無再舉行前開公聽會之必要。都市計畫法制定之目的，依其第1條規定，係為改善居民生活環境，並促進市鄉有計畫之均衡發展。都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力，據以為土地徵收，並無不妥。而本件係屬變更高速公路台南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）案計畫道路，業於92年2月11日在仁德鄉公所舉行公開說明會，並予公告，於92年8月12日發布實施，道路用地採徵購及公地撥用方式取得，預定完成期限為100年，本件27號道路之辦理尚無違反發布實施之都市計畫。至都市計畫通盤檢討之辦理依據，係依都市計畫法第26條規定，都市計畫之通盤檢討作業，可能囿於檢討變更內容複雜，造成審議或辦理過程較為冗長，實務上或有不易每3年至5年通盤檢討一次，在未完成通盤檢討作業前，自仍以現行都市計畫辦理。本件係屬台南交流道特定區計畫，該計畫業於92年2月11日於前仁德鄉公所舉行公開說明會並予公告，依據上開規定得不再舉行公聽會，該府檢送計畫書報請被告核准程序並無違誤。又前台南縣政府都市計畫主管機關（前台南縣政府城鄉發展處）說明：「查『變更高速公路台南交流道附近特定區計畫第二次通盤檢討案』於92年8月12日發布實施，該計畫書第三章拾、事業及財務計畫規定，『道路用地』採徵購及公地撥用方式取得，預定完成期限為民國100年，爰此，27號道路之辦理尚無違反都市計畫書相關規定。
」另改制前台南縣政府99年11月24日府城都字第0990302191號函略以：「旨揭土地徵收事件係指台南交流道○○區○○號道路之徵收開闢，該道路延伸至仁德都市計畫內為θ-5-25M計畫道路，整段計畫道路係依循『台南縣綜合發展計畫-鄉鎮市綱要發展計畫』有關仁德鄉未來發展綱要計畫之未來發展面臨課題、未來發展方向與構想之政策性指導，為強化仁德鄉內部南北向聯繫，配合原本部營建署市鄉規劃局於本部都市計畫委員會審議『變更仁德（文賢）地區都市計畫（第二次通盤檢討）案』（該案已於民國90年8月24日發布實施）研提之仁德鄉道路系統整體改善方案而予整體規劃，往北經仁德鄉都市○○區0000000道，往西經由文賢都市○○區○○○○○○道，以改善○○○區道路系統。．．．查『變更高速公路台南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）案』於民國92年8月12日發布實施，經向中央爭取經費，該都市計畫區於98年底已開始進行都市計畫第三次通盤檢討前置作業（含地形測量、資料調查與蒐集等）並於99年11月8日公告辦理徵求人民或團體建議（99年11月8日府城都字第0000000000A號公告），該都市計畫辦理時程應屬合理，再者，本案都市計畫說明書第三章事業及財務計畫明確記載，『道路用地』採徵購及公地撥用方式取得，預定完成期限為民國100年，意即考量政府預算逐年編列及道路工程分期施作的情況，已將道路用地徵購時程明確表達。」足認本件徵收與都市計畫規定並無不合，且需用土地人前仁德鄉公所依上開規定不再舉辦公聽會，亦無違誤。
（五）需用土地人仁德鄉公所業於98年8月28日與所有權人舉行協議價購會，因協議不成，由該所擬具徵收計畫書經合併前台南縣政府報請被告核准，需用土地人已踐行上開程序，符合土地徵收條例第11條規定。又土地徵收條例第11條規定，係為尊重私有財產權益，非有必要，應儘可能避免徵收，故規定公益事業用地之取得，應先與所有權人協議取得用地，協議不成，始得依法徵收。而依該條規定協議方式，得以協議價購或其他方式擇一為之，並非係協議價購及其他方式同時為之。另有關協議價購的價格，依被告90年5月18日（90）台內地字第9072972號函釋，需用土地人於申請徵收前與土地所有權人協議價購時，應以不低於徵收補償費之價格協議辦理之。需用土地人仁德鄉公所以徵收補償價格辦理協議價購，協議價購的價格並未低於徵收補償費，自無違誤。
（六）關於原告爭執本件徵收計畫所需經費不敷支應補償費云云，改制前台南縣政府工務處99年11月5日工土字第0990006119號函業已說明：「本案依目前法定都市○○道路規模執行，至於中央補助款，經補提營建署審議，依本部營建署99年10月20日營署道字第0992920198號函，檢送99年10月14日『99年度生活圈道路交通系統建設計畫審議協調小組第四次會議』紀錄，略以：．．．本案27號路（中正路至德洋路段）原即為27號道路範圍，且延伸至德洋路後可同時疏解中正路之交通，本案經審議原則通過，惟仍需依程序報本部於99年度第三次修正預算中調應用地費，．．
．故本案已無應繳還補助款之情事。」等語。
（七）按土地徵收條例第22條第1、2項規定：「土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」原告之一林月桂（其他人未提出）因徵收補償事件（地價部分）不服改制前台南縣政府99年11月16日府地價字第0990293724號函處分提起訴願，係屬另一事件，業由台南市政府100年1月20日府價字第0990323356號函檢卷答辯，並由被告訴願審議委員會審理中。另改良物補償部分，原告不服改制前台南縣政府就查估基準評點價格查處結果提請地價評議委員會評議，並經前台南縣地價及標準地價評議委員會99年第1次決議結果：「評點調整非本地評會權責，請工務處參卓委員意見及其他縣市情形，並考量當事人陳情事項研議簽辦。」亦由台南市政府工務局研議中等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上揭事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復被告98年10月15日台內地字第0980188662號函、改制前台南縣政府98年11月16日府地用字第0980276268號函附於本院卷可稽，洵堪信實。兩造之爭點：本件徵收前是否已踐行協議價購之程序？是否須舉辦公聽會？本件徵收程序是否適法？經查：
（一）按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：．．．二、交通事業。．．．」「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」分別為土地徵收條例第3條第2款、第10條第2項、第11條、第14條及第19條所明定。次按土地徵收乃藉國家公權力之行使，強制取得人民之財產權，對於人民之財產權發生嚴重影響，為不得已之手段，應受比例原則之限制，故土地徵收條例第11條規定協議價購或以其他方式取得程序，即在盡溫和手段以取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，惟倘需地機關於踐行協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，已確實踐行該條所定協議之程序，尚未能達成協議之結論，自難謂與正當法律程序有違。
（二）次按司法院釋字第409號解釋理由略謂：「．．徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定，俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據．．。」係闡述辦理徵收應符合法律保留原則，以法律明定徵收各項要件及急迫性因素等，而觀諸首揭土地徵收條例明文國家因公益需要，興辦交通事業即得徵收私有土地，業已考量在此情形即具需求及急迫性而得辦理徵收，則在辦理道路開闢建工程時，以徵收方式取得私有土地，自屬適法。改制前台南縣政府興辦變更高速公路台南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）之計畫道路，需用土地人仁德鄉00000000道○○區○○○道路工程之交通事業，合乎興辦交通事業所用，核符首揭要件，自得以徵收方式取得原告之私有土地。
（三）查本件需用土地機關仁德鄉00000000道○○區○○○道路工程，需用原告等所有系爭土地，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由改制前台南縣政府報經被告以98年10月15日台內地字第0980188662號函核准徵收，交由改制前台南縣政府以98年11月16日府地用字第0980276268號函公告（公告期間自98年11月17日起至98年12月16日止），並以98年11月16日府地用字第0000000000E號函知各權利人等情，有上開被告98年10月15日台內地字第0980188662號函、改制前台南縣政府98年11月16日府地用字第0000000000E號函附於本院卷可稽，洵堪認定。又本件需用土地人仁德鄉公所申請徵收系爭土地前，以98年8月19日所建字第0980014174號開會通知單通知各土地所有權人於98年8月28日上午9點30分在仁德鄉公所大禮堂召開協議會議，並通知應於98年8月28日提出陳述意見通知書；依該次公聽會紀錄出席人員欄之記載，有原告林月桂、林邱和勤代理人林俊廷、馬國清等所有權人之簽名，在所有權人詢問記載，略以「請提高公告現值」「本案道路不需要25公尺寬度，不符合效益。」等語，嗣經仁德鄉公所於該協議會議答覆，略以「以98年度公告現值加4成補償地價，如對於徵收公告有異議者，應於公告期間內向台南縣政府以書面提出，台南縣政府接受異議即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。被徵收土地權利關係人不服前項查處情形，台南縣政府得提情地價評議委員會覆議，土地權利關係人不服覆議結果，得依法提起行政救濟。」「本案道路依據『變更高速公路台南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）案』92年8月12日發佈府城都字第0000000000-0號公告辦理。」該會議作成結論為「本案經與出席業主就道路用地協議價購及徵收事宜進行協商，對於提高公告現值有意見至協議不成；另部分業主未出席會議視為拒絕協議，本案將依土地徵收條例規定辦理徵收。」等語；另查，訴外人陳忠勝、魏佳蓉、劉泳翎等人提出陳述意見，仁德鄉公所分別函復上開陳述意見書，此有仁德鄉公所98年8月19日所建字第0980014174號開會通知單、98年度台南交流道○○區○○○道路工程用地取得方式協議會議簽到及會議紀錄、陳忠勝、魏佳蓉、劉泳翎等人提出之陳述意見通知書、仁德鄉公所98年9月1日所建字第0980014990號函、同年月第0000000000號函、98年9月2日所建字第0980015077號函及98年9月3日所建字第0980015170號函附於原處分卷可稽。足見需用地機關仁德鄉公所業已辦理協議價購程序，原告林月桂、林邱和勤、馬國清等所有權人亦到場參與協議會議，經所有權人詢問及陳述意見，因仁德鄉公所與原告等所有權人協議不成，由該所擬具徵收計畫書經改制前台南縣政府報請被告核准，則需用土地人已踐行上開程序，符合土地徵收條例第11條規定。又土地徵收條例第11條規定，係為尊重私有財產權益，非有必要，應儘可能避免徵收，故規定公益事業用地之取得，應先與所有權人協議取得用地，協議不成，始得依法徵收。而依該條規定協議方式，得以協議價購或其他方式擇一為之，並非係協議價購及其他方式同時為之。
（四）再者，所有權人於協議價購會議中向仁德鄉公所陳述「協議價購如何辦理」「請提高公告土地現值」，經仁德鄉公所於協議程序中綜合答覆，略以「以98年度公告現值加4成補償地價，如對於徵收公告有異議者，應於公告期間內向台南縣政府以書面提出，台南縣政府接受異議即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。被徵收土地權利關係人不服前項查處情形，台南縣政府得提情地價評議委員會覆議，土地權利關係人不服覆議結果，得依法提起行政救濟。」等語，已不同意原告提高公告土地現值作為達成協議價購條件。另訴外人陳忠勝、魏佳蓉、劉泳翎等人提出陳述意見，仁德鄉公所分別函復上開陳述意見書，略以「二、依據土地徵收條例第30條規定被徵收之土地．．．台南縣地價補償標準以98年土地公告現值再加4成計算地價補償。三、另申請一併徵收事項：依據土地徵收條例第8條規定所有權人得於徵收公告之日起1年內向該管，直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，．．．。」「另外台端對於公告現值有異議者，依據土地徵收條例第22條規定應於公告期間內向台南縣政府以書面陳情。」等語；「『台南縣政府興辦公共設施拆除合法房屋查估補償辦法』第5條規定．．第6條規定．．．所以徵收後剩餘房屋者合乎上述規定則一併補償。」「本案25公尺寬規定依據『變更高速公路台南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）案』92年8月12日發佈府城都字第0000000000-0號公告辦理。」等語，仁德鄉公所回覆陳述意見，亦就因本件工程徵收致殘餘部分面積過小或形勢不完整致不能為相當之使用，及建築改良物之殘餘部分不能為相當使用之土地，部分土地所有權人得依土地徵收條例第8條規定於徵收公告之日起1年內，以書面申請一併徵收，就部分所有權人因本件徵收造成所餘土地變為狹窄畸零地問題，提出解決方案。足認本件已進行實質協議價購程序。原告執最高行政法院94年度判字第1709號判決主張，需用土地人未提出協議價購之其他方式，尚有違法云云，委無足採。
（五）首揭土地徵收條例第10條第2項明定：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」其立法理由詳載：「因舉辦具機密性之國防事業徵收土地，其決策目的不宜對外公開；又依都市計畫法劃設之公共設施用地，皆經過公開展覽、舉辦說明會等法定程序，並由各級都市計畫委員會審議通過，該公共設施用地辦理徵收時，應無需再舉辦公聽會，爰於第2項作除外規定。」是都市計劃公開展覽時所舉辦之說明會（都市計畫法第19條參照），可代替土地徵收公聽會，此觀土地徵收條例施行細則第11條第1項第2款規定亦明。本件系爭土地係屬變更高速公路台南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）之計畫道路，都市計畫○○○區○○○○○○道路用地」，此有本件徵收土地有無妨礙都市計畫證明書附於原處分卷可憑。而該都市計畫第二次通盤檢討發布前已依都市計畫法第19條第1項規定，於92年1月24日至92年2月22日公開展覽，並於92年2月11日舉行說明會，此為原告所不爭，有台南縣變更都市計畫審核摘要表，並有變更高速公路台南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）附於本院卷可參。則系爭土地既已按都市計畫法舉辦公開展覽及說明會在案，本件報請徵收前，依上述土地徵收條例第10條第2項及同條例施行細則第11條第1項規定，免再舉行公聽會甚明。況需用土地人仁德鄉公所已於申請徵收前召開協調會踐行協議價購之程序，並讓土地所有權人陳述意見，已如前述，其徵收程序，於法並無不合。
（六）另原告執台北高等行政法院91年度訴字第1642號判決及最高行政法院94年度判字第1709號判決，主張本件台南交流道特定區第二次通盤檢討於92年公告，縱使曾於第二次通盤檢討舉行公聽會，至98年度徵收已超過5年，自屬不合，明顯違誤云云。經查，土地徵收條例乃規範國家因公用或其他公益目的之必要，依法徵收人民之財產，並對被徵收者因公共利益所受之特別犧牲，予以補償，以填補財產權被剝奪或權能受限制之損失之規定。至都市計畫法制定之目的，依其第1條規定，係為改善居民生活環境，並促進市○○○○街有計畫之均衡發展。都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。除法律別有規定外，各級政府所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之都市計畫（司法院釋字第513號解釋參照）。是對於土地徵收不服，固得提起行政救濟，惟就都市計畫之擬定、變更是否妥適，以及其後是否列入通盤檢討予以變更，係循都市計畫法處理之另一事件，與徵收之合法無關（最高行政法院82年度判字第2106號、87年度判字第1184號、第1515號判決參照）。則主管機關就都市計畫是否每5年通盤檢討一次，通盤檢討程序是否有瑕疵，即屬別一問題，一般人民並無請求行政機關應施行通盤檢討之權利，是行政機關是否另行通盤檢討，與本件徵收無涉。再者，台北高等行政法院91年度訴字第1642號判決及最高行政法院94年度判字第1709號判決，有關三重市公所90年辦理土地徵收，提出都市計畫於73年11月所舉行之說明會、公聽會，未於徵收申請前，另舉行公聽會、說明會之事實，核與本件98年徵收案件，需用地機關提出系爭土地所屬變更高速公路台南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討），於92年1月24日至92年2月22日公開展覽、92年2月11日舉行說明會，經被告訴訟代理人於本院100年6月28日言詞辯論自陳該都市計畫於98年底已開始進行都市計畫第三次通盤檢討前置作業，並於99年11月8日公告辦理徵求人民或團體建議之事實，未盡相同，且原告所舉台北高等行政法院91年度訴字第1642號判決及最高行政法院94年度判字第1709號判決，係屬個案判決，並非判例，尚無法比附援引。
（七）原告復主張本件徵收違反比例原則，仁德鄉公所徵收範圍為28號路路口至德洋路，比奉准興辦事業計畫範圍多100多公尺，申請徵收範圍與奉准興辦事業計畫範圍不符；營建署以特別預算興辦，所編預算不足以使全部路段開通，疑涉違失云云。惟觀之原處分卷附仁德鄉公所擬具之徵收土地計畫書及改制前台南縣政府擬具之變更高速公路台南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）書，改制前台南縣政府前已擬定「變更高速公路台南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討」，嗣仁德鄉公所為辦理「98年度台南交流道○○區○○○道路工程」，需用台南縣○○鄉○○段○○○○號等195筆土地（含原告所有系爭土地），面積
2.491059公頃，依改制前台南縣政府99年11月24日府城都字第0990302191號函略以「旨揭土地徵收事件係指台南交流道○○區○○○道路之徵收開闢，該道路延伸至仁德都市計畫內為θ-5-25M計畫道路，整段計畫道路係依循『台南縣綜合發展計畫-鄉鎮市綱要發展計畫』有關仁德鄉未來發展綱要計畫之未來發展面臨課題、未來發展方向與構想之政策性指導，為強化仁德鄉內部南北向聯繫，配合原內政部營建署市鄉規劃局於內政部都市計畫委員會審議『變更仁德（文賢）地區都市計畫（第二次通盤檢討）案』（該案已於民國90年8月24日發布實施）研提之仁德鄉道路系統整體改善方案而予以整理規劃，往北經仁德都市○○區0000000道，往西經由文賢都市○○區○○○○○○道，以改善○○○區道路系統．．．查『變更高速公路台南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）案』於民國92年8月12日發布實施，經向中央爭取經費，該都市計畫區於98年底已開始進行都市計畫第三次通盤檢討前置作業（含地形測量、資料調查與蒐集等）並於99年11月8日公告辦理徵求人民或團體建議（99年11月8日府城都字第0000000000A號公告），該都市計畫辦理時程應屬合理，再者，本案都市計畫說明書第三章事業及財務計畫明確記載，『道路用地』採徵購及公地撥用方式取得，預定完成期限為民國100年，意即考量政府預算逐年編列及道路工程分期施作的情況，已將道路用地徵購時程明確表達．．．」等語。又依改制前台南縣政府工務處99年6月24日工土字第0990003443號函略以「另依內政部98年1月17日內授營道字第0980800003號函附件（詳附件1），該函通知核定生活圈道路交通系統建設○○○市區道路）核定表，表內核定經費98-103年，台南交流道○○區○○道路○○○路25公尺、長度1,300公尺無誤，並依該署98年7月23日營署道字第0982914461號函規定，本案用地經費為爭取時效，由99年度提前至98年度辦理（詳附件2）。」並有被告98年1月17日內授營道字第0980800003號函暨所附被告98年度生活圈道路系統建設計畫核定辦理項目表、營建署98年7月23日營署道字第0982914461號函附於本院卷可稽。再據卷附改制前台南縣政府工務處99年11月5日工土字第0990006119號函略以「本案依目前法定都市○○道路規模執行，至於中央補助款，經補提營建署審議依內政部營建署99年10月20日營署道第000000000號函（附件）．．．。」及營建署99年10月20日營署道第000000000號函檢送99年度生活圈道路交通系統建設計畫審議協調小組第四次會議紀錄載「有關台南交流道○○區○○○道路工程乙案，本次新增27號路中正路至德洋路段，原即為27號道路範圍且延伸至德洋路後，可同時疏解中正路之交通，本案經審議原則通過，惟仍需依程序報於99年度第三次修正預算中調應用地費，至工程費部分則納入本計畫100年度預算中辦理。」等語。足見被告核准徵收系爭土地部分，係屬98年度台南交流道○○區○○○道路工程，該道路延伸至仁德都市計畫內為θ-5-25M計畫道路，整段計畫道路係依循「台南縣綜合發展計畫-鄉鎮市綱要發展計畫」有關仁德鄉未來發展綱要計畫之未來發展面臨課題、未來發展方向與構想之政策性指導，為強化仁德鄉內部南北向聯繫，故本件徵收土地之範圍，係25公尺計畫道路之交通事業所必需者；且本件台南交流道○○區○○○道路工程，所新增27號路中正路至德洋路段，原即為27號計畫道路範圍，延伸至德洋路後，可同時疏解中正路之交通，自與上揭土地徵收條例第3條第2款之規定相符，尚無違反比例原則。又本件台南交流道○○區○○道路○○○路25公尺、長度1,300公尺，依營建署98年7月23日營署道字第0982914461號函意旨，本件用地經費為爭取時效，由99年度提前至98年度辦理，而新增27號路中正路至德洋路段，因原即為27號道路範圍且延伸至德洋路後，依程序報於99年度第三次修正預算中調應用地費，工程費部分則納入100年度預算中辦理，亦無違誤。原告上開爭執，亦無可採。
五、綜上所述，本件原告主張各節俱無可採，原告請求撤銷原處分（被告98年10月15日台內地字第0980188662號函）及訴願決定均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，尚無逐一論述必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 100 年 7 月 12 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 戴 見 草法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 7 月 12 日
書記官 洪 美 智