高雄高等行政法院判決
100年度訴字第96號原 告 楊萬福被 告 交通部高雄港務局代 表 人 蕭丁訓 局長訴訟代理人 王伊忱 律師
陳景裕 律師鄭美玲 律師上列當事人間損失補償事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國94年11月21日具文向被告陳情，主張其於70年間擔任高雄市小港區海昌里里長，基於公法上之原因，為維護地方公共衛生安全，在被告管理之坐落高雄市○○區○○里○○路未登錄海埔新生地（嗣後登錄為紅毛港段256-2地號），以水泥柱、鐵絲網作為圍籬，計有3處，合計花費約新臺幣（下同）25萬元，上開土地被告不僅未予整理，甚至於72年9月27日行文要求原告於同年10月6日前拆除上述圍籬，原告請求緩拆，被告卻逕予拆除，爰依物價指數換算，請求被告准予補償其財產上損失約計100萬元，嗣被告以94年11月30日高港財遷字第0940017645號函復原告略以：「說明：‧‧‧二、查高雄市○○區○○○段○○○○○○號係本局經管之土地，臺端未經本局同意擅自以水泥樁圍成鐵絲網共3處，經本局於72年9月27日72高港產一字第025987號函請72年10月6日自行拆除，因逾期拆除，本局逕予拆除，故臺端所請，依法不得補償，歉難同意。」等語。原告復於97年10月3日以相同事由向被告陳情，請求依物價指數換算，補償其財產上損失約300萬元，被告乃以97年10月14日高港財遷字第0970017590號函復原告略以：「說明：‧‧‧三、‧‧‧因臺端陳情之地上物於72年已拆除，查所標示位置已有人占用，並已發放救濟金完竣，本局於公告紅毛港遷村繁養殖場（含鄰近建物）救濟清冊後，公告異議期間臺端亦無提出異議，所請歉難辦理。」等語。原告再於99年10月20日向被告陳情，主張被告於72年間逕予拆除其設置之圍籬，嗣後並放任他人在該土地上開設養殖魚塭，97年間為收回該土地，被告仍發放救濟金給上述非法占用土地之人，惟對72年間拆除原告之圍籬，卻未給予任何補償，爰請求依物價指數換算，補償其財產上損失約300萬元，經被告以99年10月27日高港財產字第0990018314號函復原告略以：「說明：‧‧‧二、臺端陳情事項，本局已分別於94年11月30日高港財遷字第0940017645號、97年10月14日高港財遷字第0970017590號函復在案。」等語。原告不服，提起訴願，經交通部以100年1月21日交訴字第0990066179號訴願決定書決定，以被告上開函非屬行政處分為由，予以訴願不受理，原告遂提起本件給付之訴。
二、本件原告主張：
（一）緣於70年間坐落於高雄市○○區○○里○○路未登錄之海埔新生地（嗣後登錄為紅毛港段256-2地號），因當時無人管理，常遭居民傾倒垃圾，妨害衛生，且其內低窪處遇雨時會積水約1.2公尺深，偶而有小孩溺斃該處；當時原告擔任海昌里里長，基於公法上之原因，為維護地方公共衛生安全，乃自行花費約25萬元於該海埔新生地上，以水泥柱及鐵絲網予以圍籬3處約3公頃，以防止不幸事件再度發生，此有被告履勘現場所繪簡圖可參。前揭未登錄之海埔新生地，被告非僅未予整理，猶於72年9月27日以簡便行文表囑令原告於同年10月6日前自行拆除，原告於72年10月3日具文向被告陳情實際狀況並申請准予緩拆，惟未獲准而遭強制拆除。又因被告強制拆除上開水泥椿等地上物當時原告在臺東處理要事並不知情，致使原告所花費之25萬元（依目前物價指數換算約300萬元）付諸流水，令原告痛心不已。甚者，被告於拆除上開地上物後，竟置原告合法權益於不顧，放任他人於在該處闢築魚塭開設養殖場，事後被告仍發放救濟補償費予渠等非法占有者，此有中國時報98年7月29日A12版報導乙則可參，厚彼薄此、有失衡平之情，誠難令人心服。原告於94年11月21日向被告陳情請求補償，卻遭被告以94年11月30日高港財遷字第0940017645號函覆水泥樁及鐵絲網已遭拆除而不予補償。原告復於97年10月3日向被告陳情請求補償，被告以97年10月14日高港財遷字第0970017590號函復原告其公告養殖場救濟清冊時，因原告沒有異議，故仍不予補償。惟因當時原告為家庭生計而奔波東部，被告之救濟清冊何時公告，原告實不知情，更遑論如何異議。嗣原告於99年10月20日再以陳情書請求被告補償財產上損失300萬元，仍遭被告以99年10月27日高港財產字第0990018314號函予以否准。原告猶未甘服，乃於99年11月17日向交通部提起訴願，惟遭交通部以100年1月21日交訴字第0990066179號訴願決定書決定訴願不受理。
（二）按誠信、衡平原則，於公私法領域，為一帝王條款，政府作為及人民行為同應受此原則之支配。茲被告對非法占用高雄市○○區○○里○○路未登錄海埔新生地之人，予以發放救濟金在案，但對於基於公益立場自費在該未登錄海埔新生地上架設水泥柱、鐵絲網圍籬之原告，竟以各種理由拒絕補償，前後對照以觀，實有違反衡平公義之法理。再者，原告於70年間自行花費25萬元（相當於今日300萬元），於該紅毛港段256-2地號土地上架設水泥柱、鐵絲網，以防止小孩溺斃於該處，應係因公法上原因發生財產上之給付，原告自得本於公法上之不當得利返還請求權及無因管理費用返還請求權，依行政訴訟法第8條第1項規定提起本件給付訴訟，請求鈞院予以擇一判決。另行政訴訟法第8條第1項規定係於87年10月28日修正公布，並自89年7月1日施行，故原告提起本件訴訟應尚未罹於15年之時效期間，併予敘明等情。並聲明求為判決被告應給付原告300萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
三、被告則以：
（一）本件原告並未舉證證明其確實因於系爭紅毛港段256-2地號港埠用地上架設水泥柱、鐵絲網等行為而支出25萬元，更遑論其主張依目前物價指數換算為300萬元之依據從何而來，是以被告否認原告因此支出25萬元費用及依目前物價指數應換算為300萬元之主張，原告自應就其上開主張舉證證明之。
（二）被告於72年間發現原告未經被告同意，擅自於被告經管之紅毛港段256-2地號港埠用地內，以水泥柱及鐵絲網作成圍籬共3處，被告遂於72年9月27日以72高港產一字第025987號簡便行文表命原告應於同年10月6日前自行將水泥柱、鐵絲網等違建物拆除，逾期將依法強制執行拆除。是以，原告未經被告同意擅自於系爭港埠用地上搭建水泥柱、鐵絲網等違建物，本係無權占用且屬違法而應加以拆除，故被告依法命原告限期自行拆除，然原告逾期並未拆除，被告基於系爭港埠用地管理機關之地位，自得依法逕予拆除違建物，於法有據，並無違法之處。再原告亦曾於72年10月3日向被告陳情，請求准予緩拆，並切結俟將來被告營建之日，自願配合拆除，惟未獲被告同意。由此可知，原告亦明知其於系爭港埠用地上搭建水泥柱、鐵絲網等行為並不合法，依法本負有拆除義務。至於原告稱其當時自費架設水泥柱、鐵絲網，係基於公法上之原因，為維護地方公共衛生安全，應係因公法上原因發生財產上之給付云云，被告否認之。蓋由當年被告限期命原告自行拆除，嗣後又依法逕予拆除違建等情觀之，足見當時並無在該地搭建水泥柱、鐵絲網之必要，原告未能舉證以實其說，其主張自無可採。
（三）按公法上不當得利返還請求權，係指於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動，故公法上不當得利返還請求權自須有一方受利益，而他方受損害，且受利益與受損害之間須有直接因果關係。查本件原告未經被告同意擅自於被告經管之系爭港埠用地內以水泥柱及鐵絲網作成圍籬等行為，不僅違法，亦屬無權占用系爭港埠用地，而侵害被告之權利，嗣後又拒絕自行拆除致被告還自行花錢強制拆除，被告未因原告上開行為而受有任何利益，反而因此受有損害，則原告主張被告受有不當利益請求返還云云，自屬無理由。
（四）又所謂公法上無因管理請求權，係指公法上未受委任並無義務，而為行政主體或他人處理事務，取得對行政主體或他人費用償還請求權，惟其管理應依本人明示或可得推知之意思，並以有利於本人之方法為之。查原告於70年間未經被告同意，亦無任何必要性，擅自於被告管理之系爭港埠用地上搭建圍籬，經被告發現後即命原告拆除，則原告無權占用系爭港埠用地之行為，非但不能認為係為被告管理事務，且已屬侵害被告之權利，又其所為顯然違反被告明示或可得推知之意思，且亦非有利於被告之方法。
（五）又公法上請求權之時效期間，於行政程序法第131條第1項規定修正施行前並無明文規定，係類推適用民法第125條規定之15年期間，而公法上請求權之消滅時效起算與民法同，除法另有明文規定外，應自請求權可行使時起算。查原告係主張其於70年間於系爭港埠用地內自行花費25萬元搭建水泥柱、鐵絲網作成之圍籬，縱認原告得主張公法上不當得利返還請求權及無因管理費用返還請求權（實則不然，被告否認之），然因原告於70年間即得向被告行使上開請求權，原告卻未行使，遲至今日始提起本件給付之訴，故原告縱有其所稱之公法上請求權，該所謂公法上不當得利及無因管理請求權之時效自70年起算，其請求權時效業已完成，權利當然消滅，原告自不得再為本件之請求。原告雖稱行政訴訟法第8條第1項規定係於87年10月28日方修正公布，並自89年7月1日施行，故距原告提起本件訴訟尚未罹於15年之時效期間云云。惟按現行行政訴訟法第8條第1項修正施行前，行政訴訟除附帶損害賠償之訴外，並無其他給付類型之訴訟，但主張因公法上原因發生財產上給付者，仍得向普通法院提起訴訟謀求救濟，此有最高法院94年度臺上字第753號判決可稽。因此，原告既早可向被告行使請求權，且縱令被告拒絕亦可向普通法院提起訴訟謀求救濟，則其自無主張其公法上給付請求權之時效由89年7月1日起算之理，是原告上述主張全無理由，實不待言。更何況「查於行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致」最高行政法院96年度判字第914號判決著有明文，臺北高等行政法院99年度訴字第2373號判決亦同此見解。又按行政程序法施行前，所發生公行政對人民之公法上請求權，固應類推適用民法關於時效期間之規定，然其時效完成則應為權利當然消滅，而非僅發生義務人得為拒絕給付之抗辯，此亦有最高行政法院95年8月22日庭長法官聯席會議決議可資參照。依上述實務見解可知，縱令原告之公法上請求權之時效應自89年7月1日行政訴訟法第8條第1項規定施行時起算（實則不然，已如前述），自行政程序法於90年1月1日施行起，其殘餘時效既超過5年，亦應自90年1月1日起縮短為5年，則其公法上不當得利及無因管理請求權亦於94年底時效完成而當然消滅。則原告迄至100年2月18日方提起本件行政訴訟，並無理由。
（六）末按土地法第208條及土地徵收條例第5條規定，補償金係土地徵收對合法建築改良物一併徵收而發給之補償，係屬法定補償。至救濟金則係依法令規定不得建造者，依前開土地徵收條例第5條第1項第3款之規定，原不在徵收補償範圍，因辦理徵收機關為免所有權人被徵收後，影響其生活而發給。又因救濟金並非法定補償，須視辦理徵收機關之財力而決定是否發放救濟金。內政部88年12月22日（88）臺內地字第8886565號函略以：「說明：‧‧‧二、‧‧‧有關獎勵金、補助金及救濟金等非屬法定補償範圍，係屬當地機關之行政裁量權，應由各需地機關視個別財力狀況為之。」即在闡釋斯旨。所謂「衡量財力狀況」，無非係指各需地機關財力有限，不能無限制發給救濟金，必須限制性及選擇性地發給，此屬行政裁量之行使。本件原告陳情核發之補償費與被告96年10月18日高港財遷字第0960085530號公告救濟範圍不符，且原告未於被告紅毛港遷村繁養殖場（含鄰近建物）救濟清冊公告異議期間提出異議，自無核發補償救濟金之理等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明於卷，復有原告94年11月21日、97年10月3日及99年10月20日陳情書、被告94年11月30日高港財遷字第0940017645號函、97年10月14日高港財遷字第0970017590號函及99年10月27日高港財產字第0990018314號函暨交通部100年1月21日交訴字第0990066179號訴願決定書等資料附原處分卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為原告得否本於公法上不當得利返還請求權及無因管理費用返還請求權，請求被告給付300萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。經查：
（一）按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。
（二）次按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」民法第179條定有明文。又按公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動。參諸前揭民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備下列4要件：1.須為公法關係之爭議；2.須有一方受利益，他方受損害；3.受利益與受損害之間須有直接因果關係；4.受利益係無法律上原因。原告主張其為維護地方公共衛生安全，於70年間自行花費25萬元（相當於今日300萬元），於系爭紅毛港段256-2地號港埠用地上架設水泥柱、鐵絲網，應係因公法上原因發生財產上之給付，原告自得本於公法上之不當得利返還請求權，請求被告給付300萬元云云。惟查，系爭紅毛港段256-2地號港埠用地係被告經管之土地，原告未經被告同意，即擅自於該土地上架設水泥樁及鐵絲網，嗣經被告於72年9月27日以72高港產一字第025987號簡便行文表通知原告應於同年10月6日前自行將水泥樁、鐵絲網拆除，因原告逾期未拆除，被告乃逕予拆除等情，此為兩造所不爭，並有被告72年9月27日72高港產一字第025987號簡便行文表及94年11月30日高港財遷字第0940017645號函等影本附原處分卷為憑。足見原告架設水泥樁及鐵絲網之行為並未使被告受有利益，甚或有害其土地使用管理權之行使，核與公法上不當得利之要件不符。是原告依公法上之不當得利返還請求權，請求被告給付300萬元，尚屬無據。
（三）再按「未受委任，並無義務，而為他人管理事務者，其管理應依本人明示或可得推知之意思，以有利於本人之方法為之。」「管理事務，利於本人，並不違反本人明示或可得推知之意思者，管理人為本人支出必要或有益之費用，或負擔債務，或受損害時，得請求本人償還其費用及自支出時起之利息，或清償其所負擔之債務，或賠償其損害。」分別為民法第172條及第176條第1項所明定。公法上無因管理，亦須作相同處理，予以類推適用。是公法上無因管理應以為他人管理事務為要件，亦即基於管理所生之事實上利益歸屬他人之意思及行為，而為他人管理事務為要件。經查，被告組織條例第2條規定：「交通部高雄港務局（以下簡稱本局）掌理下列事項：一、港灣設施、船舶指泊工作船之調派、維修及港區通航管制等事項。二、船舶檢丈、監理及海事評議事項。三、港埠業務行銷、規劃及營運管理等事項。四、土木工程測量、規劃、設計、工程進度及品質考核，代辦工程及所有工程之發包等事項。
五、車、船、機具、電氣工程之規劃、設計、維修、保養、督導考核及通訊維護管理等事項。六、港埠研究發展、法制及圖書管理等事項。七、勞工安全衛生管理、員工、眷屬保健、環境保護、防治公害、環保考核及港區及水面清潔維護事項。八、員工在職訓練等事項。九、港區土地之運用發展、經營、使用及出租收益等事項。十、其他有關局務事項。」次查，原告於接獲被告72年9月27日72高港產一字第025987號簡便行文表通知其應於同年10月6日前自行將系爭紅毛港段256-2地號港埠用地上之水泥樁、鐵絲網拆除後，旋於同年10月3日以陳情書向被告主張：
「說明：‧‧‧陳情人在前開3處水泥樁鐵絲網共3處係種植牧草處所，陳情人受讓自吳澤民，而此3處均屬附近工廠及居民倒垃圾之處，深度約近3臺尺，遇雨積水，時常有鄰近小孩戲水溺斃，陳情人為防意外以及里民時常抱怨垃圾亂堆之糾紛，而用水泥樁圍成鐵絲網，並無破壞港埠用地之意，查陳情人在此3處鐵絲網之港埠用地，僅供種植牧草而外，供附近貧苦居民放殖羊隻之用既不影響市容、公共設施，又不影響貴港務局之營運作業，懇請鈞長准予暫延拆除，陳情人自願切結候將來貴局營建之日，陳情人自願配合拆除。」等語，此有原告上開陳情書影本附原處分卷可考。準此以觀，原告既自陳使用系爭港埠用地係受讓自訴外人吳澤民，架設水泥樁及鐵絲網則係作為種植牧草之處所，且其架設水泥樁及鐵絲網核與前揭被告組織條例規定之業務無關，足認原告在上開土地上架設水泥樁及鐵絲網乃係處理其自己之事務，並非管理他人（即被告）事務，且其主觀上亦無為被告管理事務之意思，核與公法上無因管理須以為他人管理公法事務之要件不符；況且，被告發現原告於系爭港埠用地架設水泥樁及鐵絲網後即命原告拆除，則原告所為顯然違反被告明示或可得推知之意思，亦非以有利於被告之方法為之。是原告主張其亦得本於公法上之無因管理費用返還請求權，請求被告給付300萬元云云，並不足取。
（四）又「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」行政程序法第131條第1項定有明文。惟於行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，基於實體從舊原則，自無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定。又行政程序法施行前，所發生公行政對人民之公法上請求權，固應類推適用民法關於時效期間之規定，然其時效完成則應為權利當然消滅，而非僅發生義務人得為拒絕給付之抗辯，此有最高行政法院95年8月22日庭長法官聯席會議決議可參。再參酌行政程序法第131條第2項規定：「公法上之請求權，因時效完成而當然消滅。」亦未因該公法上之請求權係行政機關對於人民之請求權或人民對行政機關之請求權而有異，是以行政程序法施行前，所發生人民對行政機關之公法上請求權，基於相同之法理，自應為時效完成之法律效果而為權利當然消滅，法所當然（最高行政法院99年度判字第394號判決意旨參照）。至公法上之請求權之消滅時效應自何時起算，行政程序法並無明文規定，自應類推適用民法第128條前段規定，自請求權可行使時起算。據此，本件縱認原告所訴符合公法上不當得利及無因管理之要件，然查，原告主張其於70年間即自行花費25萬元（相當於今日300萬元）於系爭紅毛港段256-2地號港埠用地上架設水泥柱、鐵絲網，則原告自斯時起即可向被告請求返還其所受之利益及償還原告所支出之費用，從而該公法上不當得利返還請求權及無因管理費用返還請求權之消滅時效，應自70年起算；又原告上開公法上請求權之發生，係於90年1月1日行政程序法施行前，揆諸前開規定及說明，其消滅時效應為15年；又本件無消滅時效中斷之事由，是原告對被告上開公法上請求權時效，應至85年間即已屆滿。惟原告遲至100年2月18日始提起本件行政訴訟（此有本院加蓋於原告提出之起訴狀上收文戳記所載日期可考），請求被告給付300萬元，參諸前揭規定及說明，其請求權時效業已完成，且是項請求權利為當然消滅，而不得再為本件請求。又按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟，87年10月28日修正之行政訴訟法第8條第1項前段定有明文，惟在該法修正條文施行前，行政訴訟除附帶損害賠償之訴外，並無其他給付類型訴訟，則原告於行政訴訟法第8條第1項修正施行前，自得本於公法上不當得利及無因管理之法律關係，向普通法院提起訴訟謀求救濟（司法院釋字第466號解釋亦採相同見解）（至原告請求有無理由，係屬另一問題）。從而，原告主張行政訴訟法第8條第1項規定係於87年10月28日始修正公布，並自89年7月1日施行，是其提起本件訴訟尚未罹於15年之時效期間云云，亦無可取。
（五）綜上所述，原告之主張並不可採。從而，原告本於公法上不當得利及無因管理之法律關係，提起一般給付之訴，請求被告給付300萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 19 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 5 月 19 日
書記官 周 良 駿