高雄高等行政法院判決
100年度訴字第97號民國100年6月15日辯論終結原 告 涂文成
涂蔡伴共 同訴訟代理人 蔡明哲 律師被 告 嘉義縣政府代 表 人 張花冠訴訟代理人 龔孟玉
呂怡坪上列當事人間地上物徵收補償事件，原告不服內政部中華民國99年12月21日台內訴字第0990177718號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告涂蔡伴所有坐落嘉義縣朴子市○○段○○○○○○號（面積0.216715公頃）土地及原告涂文成共有同段714-1地號（面積0.412493公頃）土地（上兩筆土地，下合稱系爭土地）位於交通部公路總局辦理「東西向快速公路東石嘉義線E608標8K+600-10K+150永和至朴子段工程」用地範圍內，經被告以民國96年12月11日府地權字第0960170790號公告徵收，公告期間自96年12月14日起至97年1月14日止。徵收公告期間原告就系爭土地地上農作物水黃皮未予徵收補償提出陳情，經被告以97年8月1日府地權字第0970111288號函復查處情形，原告不服該查處結果，於97年8月27日提起復議，經嘉義縣地價及標準地價評議委員會97年第2次會議、98年第3次會議、99年第1次會議及99年第2次會議決議不予補償。被告乃以99年7月5日府地權字第0990111688號函將上開決議結果通知原告。原告猶未甘服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）經查，原告涂蔡伴所有嘉義縣朴子市○○段○○○○號（下稱新寮段713地號）土地自83年起至93年第1期，每期申報轉作，直至93年下期因種植水黃皮樹苗，故全部未申報轉作，然被告曾回函稱原告有申報轉作，實與事實不符。由嘉義縣朴子市公所、農會轉作證明資料所示，可證種植期間因緊鄰養雞場，且新寮段土地本為低窪地區，又受雙溪大排影響常豪雨成災，當地居民難以通行，而導致種植之水黃皮因小樹苗被隔壁養雞場雞糞等污物淹沒而毒死，故原告於94年將緊鄰養雞場部分0.2公頃範圍申報休耕。又因原告耕作農地僱用小台耕耘機，大部分均僱請嘉義縣朴子市新寮里現任里長黃頌堯施作，甚且93年下期亦由黃頌堯施作，上開事實有里長黃頌堯出具之證明書為證。
（二）又查估公司太宇不動產估價師事務所(下稱查估公司)曾謂，原告種植後即未加管理云云。然依原告種植水黃皮及新寮段713地號含系爭713-1地號、新寮段714地號含系爭714-1地號土地，自93年7月起付出大小耕耘機及工作人員名單暨每次付款明細所示，93年6、7月種植水黃皮後，於同年9月原告僱工除草、10月僱工施肥4包、11月又僱工施肥2包、12月又僱工施肥4包、94年1月雇用大小耕耘機各1部及女工除草整理、同年2月27日僱女工施肥2包、4月17日又僱工施肥2包、5月僱工施肥3包等等，故查估公司所認定顯屬虛偽不實。
（三）交通部公路總局「辦理東西向快速道路東石嘉義線E608標8K＋600－10K＋150永和至朴子段工程」，原告共有4塊土地數筆地號，面積約1.7公頃均遭部分徵收，均未種植地上物被補償。且行政機關徵收補償每公畝200棵為依據，然原告種植之水黃皮密度平均約600多棵，數量約3倍之多，如係貪圖補償金，衡情應不致投入如此高之成本，且原告實際種植面積超過6公畝，並非被徵收之2公畝。況且，原告曾向雲林縣北港鎮松花江花圃購買水黃皮小樹苗，每株新台幣（下同）25元，並與之有產銷合作，且投入大量心血種植4年多，原告曾將上情呈請被告詳查，惟均不獲置理，故原處分顯有應調查之證據未予調查之違法。
（四）又如被告之會議提案內容所示，依查估公司98年2月11日98執字第02005號函，朴子市公所提供之休耕轉作資料，新寮段713（含713-1）、新寮段714（含714-1）地號於94年時，位於本案工程用地範圍內之部分，並未辦理休耕及轉作。而調閱94年及93年之航空照片，朴子市公所之休耕資料與航空圖相符，即新寮段713（含713-1）、新寮段714（含714-1）地號於94年初即有種植作物；新寮段713地號分割為713及系爭713-1地號，其中系爭713-1地號位於本案工程用地範圍內，分割後之新寮段713地號位於用地範圍外，經比對94年4月24日之航空照片，系爭713-1地號有種植水黃皮，新寮段713地號亦有種植水黃皮，種植面積大於系爭713-1地號，系爭714-1地號為原告涂文成與他人共有之土地，其應有部分分管之部分均位於本案工程範圍內，且於查估時均種植水黃皮。則上開有利於原告之事實，被告竟未加詳查，逕以被告之會議提案內容，屬行政決定前之擬稿或其他準備文件依行政程序法規定不予提供云云，遽認原告誤解事實，如此亦顯示出本案存有重大嚴重之爭議。然上開被告會議提案內容是否當然為行政程序法所規定之行政決定前之擬稿或其他準備文件，已有疑問，且該提案內容對相關事實及適用法規並有正反不同意見，均詳加盧列並提供意見，則被告就該提案內容中對有利於原告之事實及證據，本應詳加調查，始得為原處分做成之基礎，故本案原處分就此部分亦有認事用法之違誤，應有再為調查之必要。按行政程序法第36條之規定，原處分就上開有利於原告之事實棄置不論，容有認事用法不當之違誤。
（五）如前述，本案存有重大不明之爭議，被告於召開本案地價評議委員會，其組織及程序容有重大瑕疵，地價評議委員多非由本人親自出席，且係臨時找人替代，表決本案結果時又時有藉故離開之情事，尤有甚者，被告於召開本案地政評議委員會前，早於98年11月16日當日，由副縣長吳榮輝於副縣長室，召集交通局長林聰利、地政處長徐寶璋、前農業處長連忠勇及交通計畫課長等人開會以決定本案補償與否，會議中竟錯誤引用94年4月24日之航空照片，造成相關出席之主管做成錯誤判斷，原告得知後，立刻向行政院農業委員會林務局農林航空測量所（下稱農測所）購買相關航照圖，該單位回以並無當日測量之航照圖，原告立刻向被告副縣長室反應上情，經該單位何姓秘書亦坦承確有上開疏失之處（引用錯誤之航照圖，造成錯誤之決定），足以證明本案被告確有疏失之處。
（六）又查，依被告提出之92年2月19日工程規劃說明會資料觀之，該說明會只是工程規劃又不是定案，所以時程未定。又出席人員均為民意代表而無原告等地主及里民參加，其性質應僅係選舉政府所釋放出之利多措施，並非成熟且確定之行正行為，無法使原告等人產生合理之信賴，且系爭說明會並未向包括原告二人之人民公告周知，可知說明會並未公告周知於人民，使人民包括原告二人產生合理之信賴，原告二人自得對自己所有之系爭土地為利用包括種植行為，應難謂為投機行為。且本件都市計畫公展時間是94年3月，發布實施時間為94年7月21日，而原告於93年就已經種植水黃皮，被告所主張的時間點92年系爭說明會僅是一個說明會，該說明會不足以認為本件此都市計畫已經確定，顯見被告均以此時間點（94年）作為判斷之基準時，據以駁回原告補償之申請。惟行政機關諸多行政計畫等行政行為，從最初之構想到最後完成之日，有時往往囿於經費等等因素而無法完成，僅以嘉義縣境內著名之故宮南院計畫為例，從行政機關發布消息、在地方辦理多次說明會開始迄今十餘年，目前僅止於「只聞樓梯響，不見人下來」之階段，接近停擺之狀態。又如朴子市馬稠後工業區自李雅景、陳明文四任縣長16年、被告代表人現任縣長2年，說明會已開無數次，但開發時程一延再延。本次議會開議被數位議員質詢：時程一直拖延，到底何時開發？顯見單純如本件之92年系爭說明會並無法使人民產生合理之信賴，而不得為人民有投機之情事，否則僅以行政機關之說明會即欲限制原告對系爭土地之利用，果若日後因經費等問題而導致後續之行政行為難以為繼，則人民當初照限制使用所產生之損失，依被告答辯內容之邏輯，是否即可要求行政機關補償或賠償？是以，本件中欲判斷原告種植水黃皮是否屬投機行為而不予補償，其時間點應以行政計畫是否確定、預算等經費是否到位為判斷之基準時，至少需以行政機關正式發布實施時間為基準時。經查，本件工程自被告公文顯示已有明示發布時間點，然應自96年10月31日內政部始發函正式准予徵收，而被告遲至96年12月11日始發函正式公告，並限制土地所有人或使用人對土地建物及種植之使用，而原告二人於93年間即開始種植水黃皮，足徵並非預期有確定之行政行為將遭徵收補償而謂有投機行為。
（七）另被告稱朴子地區並不適合種植水黃皮，且種植數量有所偏高云云。惟查，原告種植水黃皮不是為了搶種或投機，而係經由園藝專家之建議，因政府於嘉義縣沿海興建快速道路，水黃皮的特性是耐鹽水耐風，可以在將來出售給政府施工單位而有利可圖，原本該園藝專家有意向原告承租系爭土地種植水黃皮，然原告考量種植水黃皮既有利可圖，則大可自行種植而不須假他人之手，原告並曾至該園藝專家處所與之討論多次，最後決定向該園藝專家購買水黃皮幼苗開始種植。若被告認為原告有投機行為，因被告認為原告若如原先種植太陽麻或田菁的話，僅可獲補償55,370元，遠低於種植水黃皮可獲得之補償金，故認為原告種植水黃皮係希圖獲得高額之補償所為之投機行為。惟查，種植太陽麻或田菁都均是配合政府休耕的時候在種植的，蓋原告系爭土地約有7分，若原告不積極種植其他作物，而僅種植太陽麻或田菁而使系爭土地處於休耕狀態，每年可獲休耕補助金約6萬多元，從93年至98年遭徵收為止，至少也可以補助約40幾萬元，然如被告自承，不管種植數量多寡，每10公畝僅能補償200株水黃皮，因原告認為有銷售管道有利可圖，故種植達六百多株，若為原告係為希圖獲得補償金而投機搶種水黃皮，則原告大可將系爭土地採取休耕狀態而獲得政府之補助，或僅種植約200株水黃皮即可，而不須種植補償標準數量以外之水黃皮而造成無法獲補償之損失，顯見原告種植水黃皮與補償金並無關連。另被告質疑原告種植水黃皮後，並未加以管理，且提出照片為證云云。惟查，原告涂蔡伴所有新寮段713地號土地全部面積共計0.605公頃，自83年起至93年第1期，每期申報轉作，直至93年下期因種植水黃皮樹苗，故全部未申報轉作，然被告曾回函稱原告有申報轉作，實與事實不符。
（八）另查，查估公司前後共出具2份函文，其中第1份函件為98年2月11日98執字第02005號函，其內容僅將測量及公告時間從93年12月用地中線放樣測量開始記錄，甚至於92年間系爭說明會根本不在其記錄範圍，益徵僅憑系爭說明會之召開無法使人民產生合理之信賴，查估公司並行文縣府，建議就此疑義之作物（水黃皮）應予補償之建議。然因嗣後被告有不同之意見，故查估公司另做出不予補償之建議函，其主要依據係根據所謂之空照圖及說明。然該查估公司亦於該函件中清楚載明「由於該照片解析度過低，僅能就地形及地貌顏色做粗略判讀」，且細繹其函件內容說明，果真有諸多矛盾不時之處，謹說明如后：⒈該函件稱系爭713-1地號及714 -1地號土地於93年7月14日時尚未種植作物云云；惟查，依其檢附之照片，系爭713-1地號土地即A部分其色澤明顯與B、D及C部分（即系爭714-1地號土地）明顯不同，顯見當時系爭713-1地號土地即A部分即已開始種植植物，該函件內容就此部分即有明顯之謬誤。⒉另C部分（即系爭714-1地號土地）因係原告與他人共有，嗣後與其他共有人商討決定種植水黃皮後，始於94年3月6日之照片中出現種植之跡象。⒊另由94年3月6日及94年6月30日之照片觀之，原本D部分緊鄰養雞場，且新寮段土地本為低窪地區，又受雙溪大排影響常豪雨成災，當地居民難以通行，而導致種植之水黃皮因小樹苗被隔壁養雞場雞糞等污物淹沒而毒死，故原告於94年將緊鄰養雞場部分
0.2公頃範圍申報休耕，並逐漸將之轉移至B、C部分。顯見原告所述之情形並無與航空照片資料不符之情事，亦無法據以認定原告有搶種投機之行為。況查估公司依據內容不清之空照圖而做出錯誤之判斷結論，益徵被告否准原告補償之申請為無理由等情。並聲明求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉被告應為准予補償之處分。
三、被告則以︰
（一）經查交通部公路總局為辦理東西向快速公路東石嘉義線E608標8K+600~10K+150永和至朴子段徵收工程，於92年2月19日朴子市公所舉行「東西向快速公路東石嘉義線朴子至太保延伸段工程規劃及用地取得公開說明會」，是日出席單位有立委服務處、嘉義縣議會、朴子市民代表會、朴子市公所、朴子市里民代表、朴子市村里代表、被告及所屬規劃組、南工處等，會中公開說明該延伸工程規劃路線圖，並綜合意見總結：「（一）本次擬辦理延伸路段，地方如有異議請朴子市公所於二星期內（92年3月6日前）函文本處，如無異議仍請函文本處以利陳報上級同意辦理後續作業。（二）本延伸路段位於朴子都市計畫區需辦理都市計畫變更部分，縣政府將協助以專案方式全力配合辦理，希望能在92年下辦理用地徵收，於93年動工。（三）朴子市公所將全力配合縣政府辦理都市計畫變更作業。（四）涉及朴子都市計畫變更部分，朴子市公所要求一次辦理變更完成．．．。」會後以92年2月21日92快南設字第0921000060號函分別檢送會議紀錄予各出席單位。嗣經朴子市公所以92年3月11日朴市工字第0920002962號覆函東西向快速公路南工處以：「東石嘉義線朴子至太保延伸段工程規劃及用地取得乙案，經本所函請本市各里辦公處轉知里民並未接獲異議之情事。」是以，斯時本案工程路線大致已底定，且據上開公開說明會上附之東石嘉義線規劃路線圖顯示位置，原告所有新寮段713、714地號2筆土地，部分位在該延伸路段內。次查，交通部公路總局為辦理東西向快速公路「東石嘉義線」鹿草鄉及朴子市延伸工程，特應朴子市公所於前開92年2月19日公開說明會之要求【參見該會議綜合意見總結（四）】，將東西向快速公路東石嘉義線E607標（朴子至鹿草工程，台19線以東）及同線E608標（永和至朴子段工程，台19線以西）工程用地，一併於94年7月辦理完成都市計畫變更作業。蓋政府興辦重大設施有其延續性，不論E607標（朴子至鹿草工程）及E608標（永和至朴子段工程）均係東西向快速公路東石嘉義線之一部分，E607標（朴子至鹿草延伸工程）於92年間經行政院同意直接辦理測量、地質探查及設計工作，E608標亦於92年間亦如火如荼辦理工程規劃及用地取得公開說明會，足見興辦系爭工程為相當明確、勢在必行之重大設施案件，足為人民可得預見。茲因工程之規劃及其範圍內土地、地上物徵收，關係土地及地上物所有人權益甚鉅，是該局在92年2月19日舉辦公開說明會前廣邀各村里代表，會後並附相關之會議紀錄廣發周知，此外亦由朴子市公所函該市各里辦公處轉知里民，衡諸常情，訊息應已瞬間流轉周知，況從該規畫位置已可確定工程範圍包括系爭土地在內。需地機關交通部公路總局續於93年12月間辦理中線放樣測量，94年2月28日完成路權範圍線釘樁，94年12月21日辦理系爭土地徵收範圍分割登記，由新寮段713地號分割徵收系爭713-1地號（面積0.216715公頃）及由新寮段714地號分割徵收系爭714-1地號土地(面積0.412493公頃)，嗣於96年8月1~2日由查估公司進行實地地上物查估作業。
（二）原告訴稱新寮段713、714地號係於93年下期開始種植水黃皮，及附具里長黃頌堯證明書及雇工流水帳云云乙節：
⒈據朴子市公所提供93-96年新寮段713、714地號農戶基本
耕地清冊資料顯示：新寮段713地號土地於93年1期申報轉作太陽麻0.605公頃、93年2期無申報、94年1期申報轉作田菁0.20公頃、94年2期至96年2期申報轉作太陽麻0.20公頃；另新寮段714地號土地於93年1至2期申報轉作太陽麻
0.0586公頃、94年至96年無申報，從該資料顯示，分割前之新寮段713及714地號土地於93年前係種植輪作作物太陽麻，然至93年底中線放樣作業完成後，隨後自94年起即將申報轉作面積減少為新寮段713地號0.20公頃、714地號未申報。
⒉次據查估公司依農測所拍攝之航照圖與國立中央大學太空
及遙測研究中心（下稱太空遙測中心）拍攝之航照圖比對顯示：依農測所提供之93年4月16日、93年9月27日、94年6月30日航照圖，及太空遙測中心提供之93年7月14日、93年11月16日、94年3月6日航照圖，將分割前新寮段713地號土地概分A、B、D三部分，系爭713-1地號土地位於A、B範圍內，及714-1地號土地（由新寮段714地號分割出）編號C，比對分析判讀結果：（1）93年7月14日航照圖顯示系爭713-1及714-1地號均尚無種植跡象；（2）93年9月27日航照圖顯示新寮段713地號種植A、D部分，系爭714-1地號仍無種植跡象；（3）93年11月16日航照圖顯示新寮段713地號增種B部分，系爭714-1地號仍無種植跡象；（4）94年3月6日航照圖顯示新寮段713地號維持種植A、B、D部分，系爭714-1地號C部分增種；（5）94年6月30日航照圖顯示新寮段713地號D部分減少，系爭714-1地號C部分維持種植；（6）依94年6月30日航空照片，A、B、C部分其作物之生長情形一致，應為同一時期所種植。但A、B、C部分別為不同時期所開墾，故推測應為93年11月16日之後C部分開墾始種植同一作物。而D部分為94年3月6日才未種植作物，94年3月6日前仍有種植作物情形。由上可知原告預知工程用地範圍包括系爭土地在內，乃將徵收部分改植非當地正常作物「水黃皮」，違反從來之使用，其增植已屬投機行為。
⒊復據94年「水旱田利用調整後續計畫」，被告第1期作休
耕期間為2月15日至6月15日，第2期作休耕期間為7月15日至10月31日，然從94年3月6日航照圖顯示新寮段713地號D部分於上述休耕期間仍有種植，至94年6月30日航照圖始顯示該D部分減少觀之，原告94年1期申報713地號轉作休耕0.20公頃，惟全區種植（A、B、D），亦即雖申報休耕補助仍為種植，故原告訴稱新寮段713地號94年將0.20公頃申報休耕，非但與事實不符，突顯原告在92年2月19日公開說明會後預知將被徵收，及93年12月間中線放樣，至94年12月21日分割登記期間，投機變更種植地區，尤以在94年2月28日釘樁作業後隨就新寮段714地號分管範圍種植為甚，其投機意圖昭然若揭。
（三）按被告96年度辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費所定，水黃皮依其現場查估係為胸莖10-15公分等級，單價2,365元，每10公畝可種植200株，以之換算查估補償金額合計共1,158,850元（系爭713-1地號種植株樹433株，查估金額：433株2,365元＝1,024,045元；系爭714-1地號種植株數57株，查估金額：57株2,365元＝134,805元）惟其如仍依當初，系爭713-1、714- 1地號面積種植太陽麻、田菁，依各種農作物單位面積收穫價值部分綠肥每10公畝收穫價值8,800元以之換算（1公頃＝100公畝，1公畝＝880元），補償金額合計共55,370元（系爭713-1地號：面積0.216715100880畝/元＝19 ,071元，系爭714-1地號：面積0.412493100880畝/元＝36,299元），足證種植水黃皮之補償費較原種植太陽麻、田菁高出甚多。又原告附具新寮里里長黃頌堯施作證明書，經查黃頌堯是系爭土地所在里長，其在92年2月19日公開說明會時有到場參加，此有該會議簽到簿可稽，嗣該工程規劃及用地取得案，經朴子市公所再函請各里辦公處轉知里民有案，於此情形，原告尚僱用黃里長施作並由其出具為其證明，顯有違常理。又原告提出所謂雇工及施肥流水帳，假使為真正，亦僅能證明其雇工之事實，尚難謂就系爭土地其未為投機種植之證明。原告另訴稱向北港鎮松花江花圃購買樹苗，並與之有產銷合作乙節，查系爭土地改良物（水黃皮）縱然被告不予徵收補償，原告仍應可將其作物移植他處甚或自行採收出售，以減少損失，原告卻未採取任何補救措施，待由查估補償，益證原告倖圖領取補償費，已屬投機行為，所述難予採信。
（四）又原告訴稱被告會議提案依查估公司98年2月11日98執字第02005號函對有利於其之事實未加詳查乙節，經查本案提交被告98年第3次地價及標準地價評議委員會會議復議時，該查估公司係僅就航測所提供系爭土地93年4月16日、93年9月27日、94年6月30日之航照圖判讀所作建議，惟是次復議未果；復次99年第1次會議復議結論以「本案土地農測所航拍之93年9月25日與94年6月30日兩張航照圖片不同，中間點是關鍵，請東西向南工處行文農測所及有關單位，詢問此間有無航拍圖片後，據以再提下次會議。」，乃經南工處洽得太空遙測中心提供93年7月14日、93年11月16日、94年3月6日三張航照圖後，隨交由查估公司放大反覆比對後，以99年6月9日99執字第06004號函覆判讀情形，嗣由被告據以依土地徵收條例第22條第2項規定，提經99年6月21日被告地價及標準地價評議委員會99年第2次會議，經決議本案與土地徵收條例第5條及被告辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費附註第12點規定有違，不予補償，自屬有據，原告執以遽認指摘，容有誤解。另原告訴稱被告地價及標準地價評議委員會組織及程序有重大瑕疵以及委員多非由本人出席，找人替代乙節，經查被告依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條規定，主任委員由縣長、副主任委員由秘書長兼任，並遴聘各列項代表及人員，計16名委員，99年第2次會議是日，出席委員11人，其中1人機關代表指派代表出席，餘10名委員均親自出席，此有該次會議簽到簿可按，並由同組織規程第7條第2項規定可知，並無違法情事。
（五）至原告於100年4月13日準備程序中訴稱有無搶種地上物，應以變更朴子都市計畫公告時間種植而定乙節。按土地所有權人對於尚未被公告徵收之土地，利用其使用權能，在擬被徵收土地故意搶種以謀取徵收補償費額，致所植種類或數量與正常種植情形不相當者，即不應予以補償。次按都市計畫法第52條規範意旨，中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，自應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收。本案變更都市計畫公展時間（94年3月14日至94年4月13日），並無涉及工程用地徵收範圍之確定。原告所訴，容有誤解。
（六）又原告於起訴狀自承系爭土地自83年起至93年第1期，每期申報轉作，轉作期間長達11年餘，倏地於93年第2期起改種植闊葉樹種水黃皮，然本件系爭搶種之水黃皮所坐落土地，不適合種植水黃皮，且其所植種類、數量與正常種植情形顯不相當，姑且不論原告是否具備種植水黃皮之技術與能力（按水黃皮非政府輔導之作物，無相關產銷班），衡諸情理，原告如不獲地上物徵收補償，仍可將該高經濟價值之系爭水黃皮採收出售或移植，以減少損失，且依原告於起訴狀所述「行政機關徵收補償每公畝200棵（似有誤繕應為每10公畝）為依據，然原告種植之水黃皮密度平均約600多棵，數量約3倍之多」是本案倘得以獲徵收補償地上物，亦僅得依規定每10公畝補償200株，超過之株數不在補償範圍內（本案系爭713-1地號21.6715公畝，可徵收補償最高株數僅433株），原告對於種植密度如此高之水黃皮竟未採取任何採收出售或移植之措施，益證原告倖圖領取補償費，任由南工處因原告於期限內（98年9月20日前）未清除，執行清除砍伐殆盡，已有違常情。
（七）另被告於98年8月間復至系爭土地拍得現況照片，系爭工程尚未施作，與96年8月1日查估現況相比對，發現原告於辦理徵收範圍內種植地上物從查估完畢迄今，即疏於照顧任令其荒蕪，雜草叢生，原告倖圖領取鉅額補償費之意圖甚為明顯。又東西向快速公路東石嘉義線E607標與其後續工程E608標用地範圍內土地所有人搶種地上物案件甚多，E607標不予補償經異議及行政爭訟之案件有37件，經提起訴願做成不受理或駁回者有8件。而E608標不予補償經異議及行政爭訟之案件有6件，其中經提起訴願做成訴願駁回決定者有2件，而嗣經鈞院判決駁回確定者有1件。且原告涂文成所有土地，位於嘉義縣朴子市○○段991-1及992-1地號土地，同屬東西向快速公路東石嘉義線E608標8K+600～10K+150永和至朴子段工程用地範圍內，亦有搶種矮仙丹情事，經認定以原告涂文成農作改良物之種類與正常種植情形不相當，違反從來之使用，依法不予補償，原告訴稱共有4筆土地遭部分徵收，均未種植地上物，並非事實，併予敘明等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點厥為原告於系爭土地範圍內所種植之水黃皮是否違反土地從來使用，而於徵收前故意搶栽高價值作物，以套取鉅額補償費？經查：
（一）按徵收補償係指國家之機關合法行使公權力，侵害財產所有權人所有受憲法保障之財產權，致生不可忍受之特別犧牲，所給予之彌補。又補償應基於公平與正義之原則給予相當補償，並斟酌侵害行為所依據之法律目的，以及侵害行為之方式，依補償當時之社會觀念，為客觀公正妥當判斷。又被徵收土地上之農作改良物補償，依土地徵收條例第31條第2項規定，國家固應予補償，惟人民如預期土地將被徵收，乃違反從來之使用及種植情形，搶行種植高經濟或主管機關訂立之高額補償之農作物，而圖取鉅額補償費，屬投機行為，如仍由政府機關予以發放徵收補償費，自非符合上開國家徵收行為對於人民所受損害之相當補償意旨，因而土地徵收條例第5條第1項第4款規定：「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：．．．四、農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分。」即與上開意旨無違。
（二）次按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」土地徵收條例第1條第2項定有明文。又「本法所稱土地改良物，分為建築改良物及農作改良物二種。」「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其，由中央主管機關定之。」土地法第5條第1項及土地徵收條例第31條第3項亦分別有明文規定。再者，嘉義縣96年度辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費（下稱）「肆、觀賞花木部份」附註第12點規定：「所種植之農作物如係違反從來之使用，趁公告徵收或地上物查估前在徵收用地上投機新植或改植、改接者，一律不予補償。」該為被告就地方自治事項，並基於主管機關之職權為執行土地徵收條例第31條第3項規定，依內政部訂頒之「農作改良物徵收補償費查估基準」，復參酌當地實際狀況，經該縣地價及標準地價評議委員會95年第2次評議會評定通過，自96年1月1日發布實施。其中附註第12點之規定，乃基於特別犧牲理論及相當補償原則，對於在政府擬徵收之土地上故意搶植、搶裁高價值作物，以套取鉅額補償費，規定不予補償，經核與徵收補償原則無違，自得據以適用。
（三）查本件徵收，係屬交通部公路總局為辦理東西向快速公路東石嘉義線E608標8K+600-10K+150永和至朴子段工程用地，而為土地徵收並一併徵收其土地改良物，需地機關交通部公路總局於92年2月19日上午9時於朴子市公所召開辦理東西向快速公路東石嘉義線朴子至太保延伸段工程規劃及用地取得公開說明會，開會目的在與地方機關就相關路線規劃及徵收事宜，相互協商且協力合作，是日出席單位有立委服務處、嘉義縣議會、朴子市民代表會、朴子市公所、朴子市村里代表等，會中公開該延伸工程規劃路線圖，並綜合意見總結：「（一）本次擬辦理延伸路段，地方如有異議請朴子市公所於二星期內（92年3月6日前）函文本處，如無異議仍請函文本處以利陳報上級同意辦理後續辦理。」交通部公路總局東西向快速公路南區工程處並於會後分別函送會議紀錄予各出席單位。嗣朴子市公所於92年3月11日以朴市工字第0920008296號函覆東西向快速公路南區工程處略以：「經本所函請本市各里辦公處轉知里民並未接獲異議之情事。」等情，此有92年2月19日「為辦理東西向快速公路東石嘉義線朴子至太保延伸段工程規劃及用地取得公開說明會」會議紀錄、交通部公路總局東西向快速公路南區工程處92年2月21日92快南設字第0921000060號函、嘉義縣朴子市公所92年3月11日朴市工字第0920002962號影本附原處分卷可稽。是以，本件工程路線於92年3月間即大致已告底定，且據上開公開說明會上所檢附之東石嘉義線規劃路線圖顯示位置，原告所有新寮段713、714地號2筆土地，部分位在該延伸路段內，而原告所有系爭土地位在工程之規劃及其範圍內亦可期待；抑且，系爭土地所在之里長黃頌堯既於92年2月19日到場參加需地機關舉辦之公開說明會（此有該會議簽到簿可稽），嗣後又經朴子市公所再函請各里辦公處轉知里民並無人異議有案；復加諸原告自承系爭土地地上作物，係於93年開始轉種，並僱請里長黃頌堯施作，且出具證明書為證，足見原告主觀上對於系爭土地即將進行徵收及所進行之工程動態應知之甚詳，是原告訴稱其未參加說明會不知有召開說明會內容及不知要徵地開路云云，不足採信。
（四）又需地機關交通部公路總局續於93年12月間辦理中線放樣測量、94年2月28日完成路權範圍線釘樁；94年12月21日辦理系爭土地徵收範圍分割登記，由新寮段713地號（面積：0.605027公頃）分割出系爭713-1地號（面積0.216715公頃）及由新寮段714地號（面積：0.62059公頃）分割出系爭714-1地號(面積0.412493公頃)。雖被告迄至96年12月11日始以府地權字第0960170790號公告徵收包括原告所有之系爭土地在內等土地，公告期間自96年12月14日起至97年1月14日止。然因查估公司於96年8月1日及2日進行現場地上物查估作業時，發現系爭土地上有新種植之水黃皮，被告為慎重起見，向朴子市公所查詢，茲依據朴子市公所所提供93年至96年新寮段713、714地號之農戶基本耕地清冊，發現原告二人就其所有之土地，其中新寮段713地號土地於93年1期申報轉作太陽麻0.605公頃、93年2期並無申報、94年1期申報轉作田菁0.2公頃、94年2期至96年2期申報轉作太陽麻0.2公頃；另新寮段714地號土地於93年1至2期申報轉作太陽麻0.0586公頃、94年至96年無申報。從上開耕作資料顯示，分割前之新寮段713及714地號土地於93年前係種植輪作物太陽麻，然至93年底中線放樣作業完成後，隨後自94年起即將申報轉作面積減少，為新寮段713地號0.2公頃、新寮段714地號未申報，此有朴子市公所98年4月10日朴市建字第0980004577號檢附原告之農戶基本耕地清冊附原處分卷可參。復對照查估公司提供之農測所拍攝之93年4月16日、93年9月27日、94年6月30日航照圖，及太空遙測中心拍攝之93年7月14日、93年11月16日、94年3月6日航照圖以觀，將分割前新寮段713地號土地概分A、B、D三部分，系爭713-1地號土地位於A、B範圍內，及系爭714-1地號土地（由新寮段714地號分割出）編號C，比對分析判讀結果：⒈93年7月14日航照圖顯示系爭713-1及714-1地號原告涂文成應有部分均尚無種植跡象；⒉93年9月27日航照圖顯示新寮段713地號種植A、D部分，系爭714-1地號仍無種植跡象；⒊93年11月16日航照圖顯示新寮段713地號增種B部分，系爭714-1地號仍無種植跡象；⒋94年3月6日航照圖顯示713地號維持種植A、B、D部分，系爭714-1地號C部分增種；⒌94年6月30日航照圖顯示新寮段713地號D部分減少，系爭714-1地號C部分維持種植；⒍依94年6月30日航空照片，新寮段713地號A、B部分與新寮段714地號C部分其作物之生長情形一致，應為同一時期所種植。但A、B、C部分別為不同時期所開墾，故推測應為93年11月16日之後新寮段714地號C部分開墾始種植同一作物。依上所述，分割前新寮段713地號B部分為93年9月27日後種植、D部分於94年3月6日前仍有種植作物，於94年3月6日才未種植作物；另分割前714地號C部分為93年11月16日後種植情形。次據94年「水旱田利用調整後續計畫」，嘉義縣第1期作休耕期間為2月15日至6月15日，第2期作休耕期間為7月15日至10月31日，則綜上農戶基本耕地清冊與衛星照片及航空照片可知，新寮段713地號於94年第1期申報休耕0.2公頃，然從94年3月6日航照圖顯示713地號A、B、D部分全部於上述休耕期間仍有種植，至94年6月30日航照圖始顯示該D部分減少觀之，原告涂蔡伴94年1期申報新寮段713地號轉作田菁休耕0.20公頃，惟全區種植（A、B、D），亦即雖申報休耕補助仍為種植，故原告訴稱新寮段713地號94年將0.20公頃申報休耕等語，顯與事實不符。又原告涂蔡伴94年2期申報新寮段713地號轉作太陽麻0.2公頃，惟對照94年6月30日航照圖，新寮段713地號減少種植部分為D部分，該休耕位置為系爭713-1地號以外範圍，亦與常情未合，有系爭衛星照片、航空照片及行政院農業委員會農糧署之94年「水旱田利用調整後續計畫」宣導重點等附於原處分卷可稽。從而，原告在92年2月19日公開說明會後至94年12月21日分割登記期間，投機變更種植地區，尤以在94年2月28日釘樁作業後就新寮段714地號應有部分範圍種植水黃皮為甚，凡此諸情，顯示原告在獲知其所有土地即將被徵收之際，改植高額補償之農作物，其搶種或投機之心態，企圖謀取徵收補償費額，不言可喻。原告雖另稱副縣長吳榮輝於98年11月16日當日，召集交通局長林聰利、地政處長徐寶璋、前農業處長連忠勇及交通計畫課長等人開會以決定本案補償與否，會議中竟錯誤引用94年4月24日之航空照片，且因照片不清，致造成相關出席之主管做成錯誤判斷云云。惟觀卷附之航空照片，雖其解析度確實不佳，則依此照片判讀之結果，或有可能與實情不符，然姑不論原告是否係於94年以後才開始種植水黃皮，縱稱原告自93年起即在系爭土地上改種水黃皮屬實，單就原告將徵收之土地部分由原來種植之太陽麻、田菁，改植非當地正常作物「水黃皮」，顯與正常種植情形不相當，其謂無謀取高額之地上改良物之補償費，何足能信？
（五）另查，就原告於系爭土地上所種植之太陽麻、田菁及水黃皮三種農作物之補償單價，分別按96年度計算其補償金額可知，水黃皮依其現場查估係為胸莖10-15公分等級，單價2,365元，每10公畝可種植200株，以之換算查估補償金額合計共1,158,850元（系爭713-1地號種植株數433株，查估金額：433株2,365元＝1,024,045元；系爭714-1地號種植株數57株，查估金額：57株2,365元＝134,805元）。惟其如仍依之初，系爭713-1、714-1地號面積種植太陽麻、田菁，依各種農作物單位面積收穫價值部分綠肥每10公畝收穫價值8,800元以之換算（1公頃＝100公畝，1公畝＝880元），補償金額合計共55,370元（系爭713-1地號：面積0.216715100880畝/元＝19,071元，系爭714-1地號：面積0.412493100880畝/元＝36,299元），兩者相較相差約20倍之多，難謂原告無倖圖領取鉅額補償費之故意或認識。又被告於98年8月間復至系爭土地拍得現況照片，系爭工程尚未施作，系爭土地上之農作物與96年8月1日查估現況相比對，發現原告於查估完畢迄今，有疏於照顧，任其荒蕪現象；姑且不論原告是否具備種植水黃皮之技術與能力（按水黃皮非政府輔導之作物，無相關產銷班），衡諸情理，原告如不獲地上物徵收補償，仍可將該高經濟價值之系爭水黃皮採收出售或移植，以減少損失。惟原告不僅不作為，且對於在系爭土地種植密度如此高之水黃皮，竟未採取任何採收出售或移植之措施，反倒任由交通部公路總局東西向快速公路南區工程處因原告於期限內（98年9月20日前）未清除，執行清除砍伐殆盡，亦有違常情，原告倖圖領取補償費之意圖甚為明顯。從而被告以原告於系爭土地上所種植之農作改良物種類與正常種植情形不相當，違反從來之使用，依據土地徵收條例第5條第1項第4款、第3項及被告96年度辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準附註第12點規定，而為不予補償之處分，並經提交嘉義縣地價及標準地價評議委員會97年第2次會議、98年第3次會議、99年第1次會議及99年第2次會議復議，仍決議維持原查估結果，不予補償，揆諸前揭法條規定及上開說明，洵無不合。
（六）至原告訴稱被告地價評議委員會組織及程序有重大瑕疵以及委員多非由本人出席，找人替代乙節。經查，被告依嘉義縣地價及標準地價評議委員會組織規程第4條規定，主任委員由縣長、副主任委員由秘書長兼任，並遴聘各列項代表及人員，計16名委員，99年第2次評議委員會會議是日，出席委員11人，其中1人機關代表指派代表出席，餘10名委員均親自出席，此有該次會議簽到簿附於原處分卷可按，原告上開所述，與事實不符。
五、綜上所述，原告在系爭713-1、714-1地號土地上，種植水黃皮高價值經濟作物，無非係倖圖領取鉅額補償費之搶種行為。被告以原告農作改良物之種類與正常種植情形不相當，違反從來之使用，而為不予補償之處分，認事用法，核無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，並求為判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。至原告聲請傳訊證人即朴子市新寮里里長黃頌堯到庭證明，確實有僱請他幫原告種植水黃皮乙事，惟因證人僅能證明原告有僱請伊幫忙種植水黃皮而已，尚無法為原告就系爭土地未有投機種植之證明，故不予傳訊。此外，本件兩造其餘主張及其所附證據，均不影響本件之認定，不再一一論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 100 年 6 月 29 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 6 月 29 日
書記官 楊 曜 嘉