高雄高等行政法院簡易判決
101年度簡字第14號原 告 吳嘉沅被 告 臺東縣政府代 表 人 黃健庭 縣長訴訟代理人 羅文奇
劉宣伯上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100年11月29日農訴字第1000148240號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分關於裁處原告新臺幣6萬元罰鍰部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告前向財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處承租坐落臺東縣○○里鄉○○段○○○○○○號（下稱系爭土地）等多筆國有土地，經被告於民國100年4月7日派員會同原告之委託人李安哲赴系爭土地現場勘查結果，以原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即擅自於該土地上開挖整地，面積約0.1366公頃，乃認原告違反水土保持法第12條第1項之規定，依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，以100年7月4日府農土字第1003027510號函裁處其新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並立即停止一切非法使用行為；另命原告應依據財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處（下稱臺東分處）100年4月25日台財產北東三字第1000301409號函恢復造林使用，於100年7月30日前依水土保持技術規範第61條規定實施完成植生覆蓋。原告不服，提起訴願，經訴願決定以：「原處分關於命原告應依據財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處100年4月25日台財產北東三字第1000301409號函恢復造林使用，並依水土保持技術規範第61條規定，於100年7月30日前完成植生覆蓋之部分撤銷；其餘部分之訴願駁回。」原告對裁處罰鍰部分猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告向臺東分處承租系爭土地後，並未從事任何開發墾植行為，迄100年1月12日開始，為配合行政院農委會林務局（下稱林務局）獎勵造林實施要點，方向臺東分處提出擬參加輔導造林計畫，經其同意後，並已造林完成。則原告陸續就承租之林地申請造林，並已完成部分林地之造林作業，可知原告其他承租林地無任何開發種植事實，亦無任何開發計畫，未違反水土保持法規定，致生坡地土石裸露、流失之情事。
（二）行政程序法第9條、第36條及第43條規定，係課予行政機關客觀之注意義務，以維當事人之權益。又依最高行政法院100年度判字第1359號判決意旨，被告於作成行政處分前，負有依職權調查證據之義務，以證明原告確有違規事實之存在，不得因原告未提出對自己有利之資料，遽認有該違規事實之存在。惟被告及訴願機關均未依職權調查證據，以確認原告是否有違反水土保持法之事實，被告亦刻意忽視原告所提相關訊息，及訴外人沈國周主動承認其越界種植情事，反要求原告應負舉證責任，故被告及訴願機關僅憑會勘當時開挖整地之外觀，遽認原告所為，則被告裁罰處分及維持該裁罰處分之訴願決定，顯違反法令，應予以撤銷。
（三）被告如認原告涉有違反水土保持法之事實，依規定被告應協同地政機關及警察機關前往會勘，方符合法定程序，應由地政機關到場進行系爭土地之界址確認，以認定原告承租系爭土地之範圍，進而判斷系爭土地是否有相關開發整地或遭他人越界種植等情事，然被告既未發文請地政機關派員到場確認界址，甚至連相關測量設備，如GPS定位系統等，均未攜帶至現場，如何確認系爭土地範圍為何，被告處理本件初步證據調查有瑕疵；另若認為原告涉有違反水土保持法之情事，則於現場勘查後即可以現行犯請警察機關函送，被告卻未為之，表示被告對於原告是否有違法情事尚有疑慮，而應進一步調查相關證據以釐清事實方為適法。
（四）現場勘查當日，經現場外觀觀察結果，被告作成會勘紀錄雖記載：「本筆土地經現勘結果，現地部分土地已進行農耕（種薑）。農耕坡地無植生。」云云，惟原告受任人李安哲即時表示意見，並記載於會勘紀錄上：「現地種薑部分為鄰地（301地號承租人沈國周）越界種植，煩請通知雙方會勘確認。」等語，已明確表達現地部分土地進行種薑農耕之事實，非原告所為，所視農耕坡地無植生，亦係鄰地越界種薑人沈國周因開發種植行為所致，且會勘當日沈國周亦在場，惟因被告當日未以相關定位設備確定土地界址，加以系爭土地面積為11,509平方公尺，而沈國周越界開墾之面積僅1,366平方公尺，且該面積位置介於301地號及339-3地號之交界處，若未經地政機關測量或以定位系統定位，實難遽為認定，致沈國周主觀上認定其種薑之範圍，係其向主管機關申請水土保持計畫核准後，合法開墾種植，而無越界情形，故當場向被告表示「否認有越界種植之情事」，惟經李安哲提出界址說明後，沈國周即向會勘人員坦承其確有越界種植生薑之事實，原告亦於被告處分前以100年5月4日之說明函說明上情，並表示系爭土地係遭他人擅自越界開墾使用，侵害行為人（即沈國周）亦承認其侵害行為，懇請被告懲治違法之行為人。則被告會勘紀錄上所載「現地部分土地已進行農耕（種薑）。農耕坡地無植生」，顯係因沈國周越界開墾種植所為，而非原告違法開發使用之結果甚明。被告作成處分前既已知悉系爭土地違反水土保持法之事實，依相關現勘結果及證據，顯無法遽予認定確係原告所為，而係系爭土地鄰地使用人沈國周越界開墾所致，實有依職權通知沈國周說明以釐清事實之必要，該等重要事項之調查乃攸關認定原告是否為受裁罰之適格當事人，被告竟違反對當事人有利及不利事項一律注意之義務，並對於違法事實之釐清尚未明確之前，即遽對原告為裁罰之處分，依上開最高行政法院判決意旨，被告之原處分顯然有違背法令之情事甚明。
（五）又100年4月7日會勘後，臺東分處即於同年月25日函知原告，並認定：「今租賃土地遭他人擅自開挖整地種植生薑，面積約0.1366公頃，顯涉有違反法令規定及租約約定情事．．．。」要求原告應盡善良管理人之注意義務，限期排除他人之占用及恢復造林使用；因原告於同年4月29日向臺東分處申請獎勵造林事項，臺東分處於同年5月16日函覆原告稱：「．．．前經本分處現場勘查結果，該筆土地約有0.1366公頃為他人越界種植生薑使用，．．．，至有關申辦獎勵造林乙節，請先行完成上述改正事宜後再行研處。．．．」嗣因沈國周遲未移除地上物恢復造林使用，臺東分處函知原告應依限完成改正事項，經原告函覆說明實際占用人為鄰地之沈國周後，臺東分處復於100年10月5日函覆原告，應於100年10月31日須排除他人占用系爭土地，否則終止租賃關係，原告遂於100年10月19日寄發存證信函予沈國周，並限期於100年10月28日前移除越界違法種植之地上物，以利原告恢復造林使用；惟沈國周表示該等地上物尚未屆收成期，倘即予以移除，將生重大損失，請求展延期限，原告乃代為向臺東分處發函請求展延改正期限至100年11月30日，亦經臺東分處允諾在案。原告隨即寄發存證信函告知沈國周改正期限展延等情；然沈國周因無法於限期內改正並補植造林樹種，又自行向臺東分處提出陳情書，請求臺東分處同意再度展延至101年1月31日，惟臺東分處以其非承租當事人而否准其請求，嗣於100年12月13日函知原告，因被告核定應於101年2月29日前完成改正作為，基於行政機關一體之原則，爰同意展延至同限期。本件經訴願機關駁回原告之部分請求後，原告為避免沈國周因未能依限完成改正行為，遂經2人立協議書，並釐清本件越界開墾種植之事實，以及沈國周應於期限內完成臺東分處要求之改正行為。依臺東分處所回覆之函文內容可知，該處自始即派員至現場勘查，並作成系爭土地係遭受鄰地承租人沈國周之越界種植生薑使用，而非原告之開墾種植行為，且由上揭之存證信函及陳情書內容，亦可得知沈國周已自承為系爭土地之越界開墾種植生薑之人，並願意配合臺東分處之改正要求，且屢屢請求展延期限以觀，倘非沈國周確有越界開墾之事實，其何以願意配合改正？足認被告所認定違反水土保持法之開發行為，行為人實為沈國周而非原告，則被告所為之裁罰處分對象應為沈國周，而非原告，益證被告所為之原處分顯有違背法令之情事，至為灼然等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分關於裁處6萬元罰鍰部分。
三、被告則以︰
（一）本件係針對系爭土地違反水土保持法予以處分，與其他土地無關。原告所提之「金山段340-4地號」國有林地出租造林契約書，與系爭土地「金山段339-3地號」無關，臺東分處100年5月27日台財產北東三字第1000301951號函，僅說明原告確有更名，未表示系爭土地是否違規，林務局臺東林區管理處100年6月30日東作字第1007230741號函，係核准「金山段340-4地號」國有林地造林，亦未表示系爭土地是否違規。至原告所承租其他土地是否完成造林與系爭土地是否違規無關。
（二）本件違反水土保持法第12條之事實，經會同土地管理機關臺東分處會勘確認，原告所委任之代理人並未異議，僅表示係沈國周越界，沈國周雖未於會勘紀錄簽名，但現勘當時已口頭否認，未承認於系爭土地越界種植，原告所提出各項有關沈國周越界種植說明及函文等意思表示，除原告與沈國周之協議書外，均係原告片面所為，無沈國周授權文件，其亦未表示同意，無法遽以採認。而違法面積及地界係由臺東分處確認，並函文通知兩造，並無調查瑕疵，違法情事並無疑慮，與是否函送無關。訴願審理機關已就兩造所提書狀及事證審理，尚不得因被告所陳述事由非原告所願即稱不實。
（三）沈國周於100年11月28日向臺東分處及被告所提之陳情書，嗣以無必要，於100年11月30日要求退回，且臺東分處100年12月13日台財產北東三字第1000010042號函表明，已接獲原告排除占用之證明文件，此與原告所提其與沈國周於100年12月22日訂定，沈國周應於101年1月31日前騰空越界種植、恢復植生協議書之意思表示相牴觸，該協議書係沈國周唯一表示越界文件，惟因意思表示與諸多文件相牴觸，且係於訴願機關作成訴願決定後提出，效力仍待商榷，原告自不得以效力未明文件卸責。
（四）臺東分處對本件水土保持義務人並無調查義務，雖臺東分處多次函文稱系爭土地遭他人開挖整地，並未就其認定事證提出說明，原告雖一再指稱沈國周越界種植，仍未提出確切事證，被告依會勘事實及所提事證，尚難認同。且沈國周疑越界種植，已於會勘當時否認，原告迄今仍未提出沈國周另有意思表示或沈國周、他人越界種植開發事證，而其所提事證相互牴觸，尚不得據以處分沈國周。故被告依現場會勘3方共同確認情況、沈國周口頭意見、臺東分處提供違法面積資料及原告說明等資料，系爭土地已違反水土保持法，且無法認定其行為人即沈國周或其他特定人，原告為系爭土地之水土保持義務人，就其行為有義務且有能力注意，卻未注意，難謂無過失。故本件行政處分係依事實認定，並未違反法令等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別具狀陳述在卷，並有被告100年7月4日府農土字第1003027510號函（49頁）、訴願決定書附卷可稽，洵堪認定。本件兩造爭點厥為原告是否未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，即於系爭土地上有開挖整地之行為？被告爰依水土保持法第33條第1項第2款之規定，裁處原告6萬元罰鍰，是否適法？
（一）按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：1.從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。．．．4.開發建築用地．．．堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第1次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請。」「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．2.違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」水土保持法第4條、第12條第1項第1款、第4款、第23條第2項、第33條第1項第2款分別定有明文。準此，水土保持法第33條第1項第2款規定，處罰水土保持義務人違反同法第12條第1項第1款及第4款之行為，係水土保持義務人於山坡地，從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業及其他開挖整地行為前，未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定。亦即對於山坡地之開發先行送審水土保持計畫，並經核定之義務，係因實際經營管理行為，或對他人之經營、管理行為有所參與而發生，不得僅因其為山坡地之使用人，而對他人自行開發行為，亦要求其負有先行送審水土保持計畫，並經核定之義務。
（二）經查，被告會同原告之受任人李安哲、臺東分處於100年4月7日至系爭土地會勘時，雖發現系爭土地部分（面積約
0.1366公頃）業經開墾，種植生薑等情，此為兩造所不爭執，並有被告會勘紀錄（本院卷第43頁）及現場照片（原處分卷）附本院卷及原處分卷可稽。惟查，上揭會勘紀錄僅記載：「本筆土地經現勘結果，現地部分土地已進行農耕（種薑）。農耕坡地無植生。」等語，並未載明於系爭土地上進行開挖整地及農耕之行為人即為原告，且原告受任人李安哲於會勘當日，亦陳明現地種薑部分為鄰地（301地號承租人沈國周）越界種植，煩請通知雙方會勘確認等語，亦有上揭會勘紀錄可參。顯見因原告受任人上揭之爭執，被告於會勘當時，並不能確認於系爭土地進行開挖整地、農耕之行為人即為原告。次查，臺東分處於100年4月7日會勘後，旋以同年月25日及同年5月16日台財產北東三字第1000301409號（本院卷第75頁）及第0000000000號（本院卷第76頁）函知原告略以：「．．．今租賃土地遭他人擅自開挖整地種植生薑，面積約0.1366公頃，顯涉有違反法令規定及租約約定情事，請確實配合於100年6月30日前排除他人之占用及恢復造林使用，．．．。」「．．．前經本分處現場勘查結果，該筆土地約有0.1366公頃為他人越界種植生薑使用，是以100年4月25日台財產東北三字第1000301409號函通知台端應於100年6月30日前依民法第432條規定善盡管理人之責．．．。」等語，有上揭函文附卷，足認臺東分處於100年4月7日至系爭土地會勘後，即認定於系爭土地上擅自開挖整地、種植生薑（面積約
0.1366公頃）之行為人，非原告而為他人。再證人沈國周於本院101年3月1日準備程序時亦證稱：「（證人沈國周先生是否有於台東縣金峰鄉承租國有土地？地號為何？）金山段292、301、302、303地號共4筆土地。」「（證人承租土地種植何作物？）以前是種植金針，因含硫量問題，所以後來改種薑，現在有部分種植金針部分造林。」「（被告於100年4月7日到金山段339-3地號土地現場勘驗，發現有被開墾種植生薑，是否知悉何人開墾種植？）是我開墾種植的。」「（系爭土地並非證人土地，為何會至系爭土地開墾種植生薑？）之前我父親就在該處種植金針，且我在該處種植已有30幾年了，76年土地重測位置變更我並不知道，原告說系爭土地是他的土地，所以已還原告，我不知道系爭土地何時變更為他人土地。」「（證人在金山段339-3地號土地種植生薑，有無事先作水土保持計畫送主管機關許可？）因為我是以人工整地種植，所以沒有作水土保持計畫送主管機關許可。」「（100年4月7日被告會同相關人員至系爭土地會勘，證人是否曾在現場表示不是證人所種植？）因當時我不知道系爭土地不是我的土地，我認為我是在自己的土地種植。」「（證人是否認識原告吳嘉沅先生？）我原先不認識原告。」「（系爭土地是否是原告請證人種植或允許證人種植？）之前我不認識原告。」「（被告認為系爭土地種植生薑是原告種植，證人有何意見？）確實是我種植的。」「（金山段339-3地號土地先前種植何種作物？）以前是樹林與草，我以為是在我自己的土地範圍之內。」「（被告以PDA至系爭土地測系爭土地種植生薑，面積達0.1366公頃有何意見？）我事後請地籍圖後才知道重測後圖有變更，之前我並不知道。」等語，並參以因臺東分處限期原告排除系爭土地上他人之占用及恢復造林使用，原告限沈國周於100年10月28日前將系爭土地上違法種植之地上物予以移除；及嗣後原告代沈國周向臺東分處申請展延拆除期限，經臺東分處同意後，原告所寄發予沈國周之存證信函（本院卷第62、71頁），與沈國周於100年11月28日自行向臺東分處申請展延拆除期限之陳情書（本院卷第73頁），原告與沈國周於100年12月22日所簽訂協議書之內容（本院卷第74頁）等，顯見於系爭土地上從事開挖整地、種植生薑之行為人，係系爭土地之鄰地承租人沈國周，因其承租之金山段301地號土地與系爭土地毗連，致其誤以為上揭2筆土地交界處之部分土地，屬其承租範圍，而於系爭土地上有開挖整地、種植生薑之行為。則原告雖於94年3月11日向臺東分處承租系爭土地造林，為該地之經營使用人，屬水土保持法第4條所稱之水土保持義務人，若原告於系爭土地上有開挖整地及整坡之行為，揆諸首揭規定，自須先擬具水土保持計畫送請主管機關核定後，始可為之。惟今於系爭土地上為開挖整地、種植生薑之行為人，既非原告，亦非原告請人種植或允許種植，則原告自無對他人之山坡開發行為有水土保持法第12條第1項先行送審水土保持計畫，並經核定之義務。故被告以系爭土地上有開挖整地、農耕之行為，因其無法認定行為人為沈國周或其他特定人，即認為原告有上揭違反水土保持法之行為，而裁處原告6萬元罰鍰之處分，自有違誤。
（三）又被告雖以臺東分處100年12月13日台財產北東三字第1000010042號函表明，已接獲原告排除占用之證明文件，此與原告所提其與沈國周於100年12月22日訂定，沈國周應於101年1月31日前騰空越界種植、恢復植生協議書之意思表示相牴觸，而主張上揭協議書不可信，原告不可因此卸責云云。惟按臺東分處100年12月13日台財產北東三字第1000010042號函內容為：「主旨：有關台端承租之臺東縣○○里鄉○○段○○○○○○號國有土地部分遭占用並有開挖整地種植生薑使用乙案，．．．二、本案旨述地號國有土地為本分處出租台端全筆承租作造林使用，前因臺東縣政府通報涉及違規開挖整地，經勘查確認後，業以100年4月25日台財產北東三字第1000301409號函通知台端應限期排除他人之占用並恢復造林使用，本分處並已接獲台端排除占用之證明文件在案，惟旨述開挖整地行為，經臺東縣政府認定確有違反水土保持法等相關規定，爰再以前開號函通知限於101年2月29日前完成改正作業，尚請確實辦理配合．．．。四、副本抄送沈國周先生（本案台端因涉跨占旨述地號內國有土地種植生薑使用乙節，前經台端陳情展延至101年1月31日前完成改正作業，雖本分處以100年12月8日台財產北東三字第1000009766號函復不同意展延，惟本案既經臺東縣政府核定應於101年2月29日前完成改正作為，基於行政機關一體之原則，爰同意展延至同限期，請確實注意配合辦理完竣，並請於完成改正及植生綠化後，通知承租人向臺東縣政府及本分處陳報，．．．）。」係表明原告因臺東分處之要求，雖已排除系爭土地上他人之占用，惟關於開挖整地之部分，因違反水土保持法，臺東分處限原告須於101年2月29日前完成改正作業，恢復造林使用，並同意沈國周對系爭土地完成改正及植生綠化延展期限之請求。而原告與沈國周於100年12月22日所達成之協議書內容，亦僅係沈國周對於系爭土地須於何時完成改正及恢復植生，而與原告所為之約定，此與上揭臺東分處之函文，並無扞格之處，且該協議書明顯係原告與沈國周於接獲臺東分處上揭函文之後，按臺東分處之要求內容所為之協議，有上揭函文及協議書（80、74頁）附卷可參。則被告上揭主張，委無足取，併此說明。
五、綜上所述，原告主張尚屬可採，被告以原處分裁處原告罰鍰6萬元，其認事用法，均有違誤；訴願決定未予糾正，亦有未洽，自應由本院將訴願決定及原處分關於罰鍰部分予以撤銷，以資適法。被告亦應對未先送審水土保持計畫，並經核定，而於系爭土地上為開挖整地、種植生薑之真正行為人，另為適法裁罰處分。又兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。另本件屬簡易事件，爰不經言詞辯論為之。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 21 日
高雄高等行政法院第二庭
法官 邱 政 強以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 3 月 21 日
書記官 江 如 青附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。