高雄高等行政法院簡易判決
101年度簡字第19號原 告 禾本田有限公司代 表 人 許簡來富被 告 臺南市政府代 表 人 賴清德上列當事人間肥料管理法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100年12月5日農訴字第1000099592號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告係行政院農業委員會農糧署（下稱農糧署）登記有案之肥料輸入業者，持有「地美堤斯K魚液肥2-5-0.2」（肥進質字第0594002號、肥料品目：5-14，下稱系爭肥料）肥料登記證，民國99年5月17日被告派員會同農糧署執行輸入肥料業者及國內肥料製造場查驗業務，於其處所抽得前揭肥料樣品（製造日期：98年2月、批號：同製造日期），依據農糧署「加強肥料管理計畫」規定，檢送經濟部標準檢驗局（下稱標準檢驗局）花蓮分局檢驗品質，經標準檢驗局花蓮分局99年7月1日經標花五字第09900032810號函附檢驗報告（報告號碼：9Z000000000），檢驗結果含有害成分「鎘」檢驗值含量值1.3mg/kg。原告於99年7月16日提出複驗，經標準檢驗局花蓮分局99年8月24日經標花五字第09900042420號函附檢驗報告（報告號碼：00000000000號），檢驗結果含「鎘」檢驗值含量值2.4mg/kg，超過該品目0.6mg/ kg之限值，不符合規定，經農糧署南區分署函送肥料查驗紀錄表及試驗報告等資料予被告。被告通知原告陳述意見，原告於99年9月13日陳述意見後，被告仍認定原告違反肥料管理法第14條規定，遂依同法第28條處以罰鍰新台幣（下同）5萬元。嗣原告代表人許簡來富對該處分不服，提起訴願，經行政院農業委員會（下稱農委會）100年3月9日農訴字第1000100919號訴願決定，以許簡來富並非系爭裁處書之受處分人，屬當事人不適格為由，決定不受理。原告不服，提起行政訴訟，經本院100年度簡字第84號簡易判決訴願決定撤銷，嗣農委會重為決定駁回其訴願，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告曾於96年輸入系爭肥料經標準檢驗局檢驗合格，向農委會申請肥料登記證後輸入，迄98年初該批肥料已全部用罄。原告員工乃於98年2月自美國攜回系爭肥料2瓶，因屬樣品，數量有限，準備送標準檢驗局檢驗，如檢驗沒問題再辦理進口，孰料在原告尚未送標準檢驗局檢驗前，正巧農委會抽驗肥料，原告基於96年進口部分已無存貨，於是提供98年2月自美國攜回樣品供檢驗，結果成分超過規範標準，為慎重起見，原告於99年8月繳費再度送驗，仍然不合格，知道檢驗結果後，原告自然不敢貿然輸入、使用或販售該商品，可向海關求證原告是否輸入該批產品。
（二）被告未言明原告是否已輸入或販賣系爭肥料，僅以原告持有少數樣本即逕認定原告所輸入之系爭肥料品質未符合肥料管理法所定之規格，違反肥料管理法第14條第1項規定，以99年11月29日府農務字第0990304965號處分書裁處原告5萬元罰鍰。
（三）依原告持有96年標準檢驗局試驗報告單全量計：全氮2.7%、全磷酐5.6%、全氧化鉀0.5%、鎘0.00011%，以鎘0.00011%（全氮2.7%＋全磷酐5.6%＋全氧化鉀0.5%）＝0.0000000，故原告當時試驗報告單符合該品項之限量。被告謂97年3月27日及99年4月8日修定之「肥料種類品種及規格」，不再依每含1.0%全氮、全磷酐、全氧化鉀之合計量計其鎘含量，如此重大改變，農委會身為農政主管機關，並未主動通知肥料業者及農民。
（四）再依系爭肥料於99年經2次送請標準檢驗局花蓮分局初驗及複驗結果，含有害成分「鎘」分別為1.3mg/kg及2.4mg/kg，同一檢驗單位前後兩次檢驗結果差距達85%（2.4-1.31.3），令人懷疑此單位儀器之準確度及檢驗人員素質，檢驗值誤差如此之大，為何不需送請其他檢驗單位複測，基此，原處分違法，訴願決定亦屬不當等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
（一）按97年3月27日公告修正之「肥料種類品目及規格」，雜項有機液肥（品目編號:5-14）其有害成分「鎘」不得超過0.6mg/kg，原告輸入之系爭肥料產品製造日期為98年2月，應有前開肥料品目規格規定之適用。查標準檢驗局檢驗報告（編號:9Z000000000），其「鎘」檢驗值為1.3mg/kg，顯已超過前開品目規格0.6mg/kg之限值，次依複驗報告（編號：00000000000），其「鎘」複驗值為2.4mg/kg，仍超過法定限值，評屬品質不合格。
（二）又依原告99年9月13日陳述意見紀錄，原告負責人對於96年6月農糧署核發肥料登記證提出質疑，被告依據此紀錄函請釋示，經農糧署99年11月3日農糧資字第0991027507號函釋在案。另原告起訴狀表示「於98年2月自美國攜回系爭肥料2瓶，因屬樣品，準備送標準檢驗局檢驗．．．」，惟本件系爭肥料標示，並未載明有「樣品」字樣。被告依據農糧署函釋及標準檢驗局花蓮分局檢驗報告、肥料管理法相關規定進行裁處，原告之訴無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，有標準檢驗局花蓮分局99年7月2日經標花五字第09900032810號函附試驗報告（報告號碼：9Z000000000）、99年8月24日經標花五字第09900042420號函附試驗報告（報告號碼：00000000000號）、農糧署南區分署99年8月30日農糧南資字第0991147159號函、被告99年11月29日府農務字第0990304965號處分書、農委會100年3月9日農訴字第1000100919號訴願決定及本院100年度簡字第84號簡易判決附於訴願卷可稽，且經兩造各自陳明在卷，洵堪信實。兩造之爭點為被告以原告輸入之系爭肥料，經檢驗結果有害成分「鎘」含量超過該品目0.6mg/kg之限值，違反肥料管理法第14條規定，乃依同法第28條處以5萬元罰鍰，是否適法？分述如下：
（一）按「肥料種類、品目及規格，由中央主管機關訂定公告之。」「肥料非經向中央主管機關申請核准發給肥料登記證，不得製造、輸入或販賣。」「製造、輸入專供研究、試驗或辦理登記用之肥料樣品，經中央主管機關核准者，不受前條第1項之限制。前項肥料樣品之包裝、容器上，應載明『樣品』字樣，並不得販賣或贈與。」「製造或輸入之肥料，其品質應符合本法規定，標準檢驗主管機關並得實施檢驗。前項所稱品質，係指符合登記成分及依第4條所訂定公告之規格。肥料檢驗之作業程序及收費標準，由標準檢驗主管機關定之。」「有下列各款情形之一者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰︰．．．二、違反第14條第1項規定，製造出廠或輸入之肥料，其品質未符合登記成分或本法規定之規格者。」肥料管理法第4條、第5條第1項、第6條、第14條及第28條第1項第2款分別定有明文。次按「一、本肥料種類品目及規格依肥料管理法第4條規定訂定之。」「二、肥料種類分為氮肥類、磷肥類、鉀肥類、次微量要素肥料類、有機質肥料類、複合肥料類、植物生長輔助劑類及其他肥料類，共8類，各類之品目及規格規定如附件。前項規格包括適用範圍、性狀、主成分、有害成分、限制事項或檢驗項目。」分別為肥料種類品目及規格第1點、第2點所明定。又依「各類肥料品目及規格」五有機質肥類之規定「十四、液態雜項有機質肥料（品目編號5-14）1、適用範圍：利用各種有機質材料，得添加水、化學肥料或礦物，經醱酵作用，混合調配而製成者。．．．3、成分：．．．3.2有害成分：．．．鎘不得超過0.6mg/kg．．．。」上開肥料種類品目及規格暨其附件「各類肥料品目及規格」係肥料管理法之中央主管機關即農委會基於肥料管理法第4條之授權所制訂，與肥料管理法之規定並無不符，自得援用。故由前揭規定觀之，肥料管理法既將「製造」、「輸入」、「販賣」等行為予以區分及課予處罰，顯見前3種概念各自獨立，製造不等於輸入，輸入也未必即為販賣而為，此由同法第6條可見一般（亦即「製造」或「輸入」可能專為研究所用，其所受管制方式與「販賣」即有所不同）。且司法院院解字第35
41、3853號解釋對於毒品危害防制條例（當時法規名稱為「禁煙禁毒治罪條例」）所稱之「運輸」有明白解釋：「運輸，係就其行為而言，不以國外輸入國內或國內輸出國外為限，其在國內運送者，亦屬之。至零星夾帶或短途持送自得斟酌實際情形，依持有煙毒罪論科。」，又「本院院解字第3541號解釋係指無運輸或販賣之意圖，單純持有煙毒者而言，並非謂凡零星夾帶或短途持送煙毒者，不問其犯意如何，概論以持有煙毒之罪。」等語（亦即所謂「運輸」，包含國外「輸入」國內、國內「輸出」國外、國內區域間之運送等均屬之）。依此，所謂「輸入」當專指從國外攜帶至國內者而言，至其輸入數量之多寡，與輸入行為之成立並無干係，故只要肥料業者確係將該肥料從境外攜入，無論是整批運送抑或少量私藏，當屬輸入行為，亦當接受前揭肥料管理法之行政管制。
（二）查系爭送驗之2瓶肥料（瓶身有以中文繁體字標示品名、肥料登記證字號、肥料品目、原料、登記成分、進口商資料、使用方法及使用量、有效期限、製造批號等詳細內容，參見訴願卷第45頁），係被告於99年5月間先行電告原告要為例行抽驗，請其提供一式2份商品以供查驗時，由原告自行從屋內取出交付與被告查驗人員陳珈后、田佳蓉等2人。而後被告將系爭肥料送交標準檢驗局花蓮分局，就試驗項目鎘、鎳、鉻等以感應耦合電漿光譜儀檢測結果，發現除鎘含量超出標準值達1.3mg/kg外，其餘或未檢出、或未超逾標準值，第三人農糧署南區分署即於99年7月12日以農糧南資字第0991152750號函知兩造，原告隨後於同年月16日以書狀陳明其願意自費辦理複驗，然經標準檢驗局花蓮分局再次僅就鎘含量以同一檢測儀進行複驗，試驗結果得出鎘含量高達2.4mg/kg，依舊超出標準值，第三人農糧署南區分署再次於99年7月20日以農糧南資字第0991145810號函知兩造，並另函通知被告應對原告予以查處，被告乃於99年9月3日以府農務字第0990217479號函通知原告到府陳述意見，而原告於99年9月13日至被告農業處農務科說明時，對檢驗結果並無爭執，但辯稱系爭2瓶肥料是伊從美國攜回，送驗後即無庫存，並無進口也無販賣行為云云，然原告前揭說明不為被告及第三人農糧署南區分署所採，被告遂於99年11月29日以府農務字第0990304965號函，以原告違反肥料管理法第14、28條規定，對原告科處罰鍰5萬元（即原處分）等情，為兩造於書狀所是認，並有卷附查驗記錄表、初驗報告、複驗報告、訪談紀錄、被告及第三人農糧署南區分署等函文（見訴願卷第24至44頁）可稽。由是觀之，系爭肥料顯不符合前開肥料種類品目及規格之規定，其違反肥料管理法第14條規定，已堪認定。
（三）雖原告於本件訴狀中另主張，系爭肥料於初驗時之鎘含量僅1.3㎎/㎏，至複驗時鎘含量卻高達2.4㎎/㎏,故質疑檢驗儀器之準確度及檢驗人員之素質不佳，應不得據前揭檢測結果做為裁罰準據云云。然查，經濟部標準檢驗局就系爭肥料第一次檢驗係於99年6月23日，第二次複驗係於99年8月17日，2次檢驗日期間隔近兩個月，而前者不僅檢驗鎘含量，還包括數項試驗項目（見訴願卷第41頁）；後者僅專就鎘含量為獨立試驗項目，其檢測數據當然有粗略與精準上之差別。況且檢測產品如無特別之保存方式，隨著時間之推移及化學成分之相互變化，都有可能檢出不同之數據值，更何況兩次檢驗都肯認系爭肥料以超出可容許之鎘標準值，無論其超出數值之高低，都不影響其超出標準值之正確判斷；反之，原告送請複驗之心態，何嘗不是期望鎘含量之檢驗值低於0.6㎎/㎏，此相較於系爭肥料初驗值1.3㎎/㎏，若要複驗時低於標準值，亦需檢測值相距大於0.7㎎/㎏以上，難道複驗必須初驗值低於標準值時，才認為檢測方式公正客觀，若複驗結果高於初驗數值，就一定有準確失據之疑義？是原告前揭主張要無足取，謹此敘明。
（四）再者，原告復主張系爭肥料係伊員工於98年2月間從美國攜帶入境，純粹作為樣品，數量有限，並無庫存，原本打算先送商檢局檢驗無問題後，再行進口，因適逢農糧署例行查驗，因無其他庫存，才將系爭肥料送驗，實則伊並未進口，更未販賣云云。然查，原告既自承系爭肥料確係98年間自境外攜入國內，揆諸首揭規定說明，無論數量多寡，原告確有輸入行為，此與其輸入後有無大量進貨或販賣行為毫無關係，其行為當然違反肥料管理法第14條之規範。況經本院觀諸系爭肥料瓶身標示之外觀，系爭肥料沒有任何一處文字表明「樣品」字樣，依肥料管理法第6條規定，自不屬專供研究、試驗或辦理登記用之肥料樣品；且瓶身尚且以中文繁體字形標明品名、肥料登記證字號、肥料品目、原料、登記成分、進口商資料、使用方法及使用量、有效期限、製造批號等詳細資料，充分說明原告已就該項產品予以分裝及自行以本國區域通行文字加以包裝，其供國內販售意圖甚為顯然，而原告將系爭肥料攜入國境，未先送驗即予分裝並自行包裝，而今檢驗結果確實鎘含量超逾標準值，當然存有應注意、能注意而不注意之過失情節存在，自是符合處罰標準，且被告僅就最低處罰金額對原告科處罰鍰，亦無違失可指。乃原告一再辯解系爭肥料純屬樣品云云，實無憑據，亦無足取信。
五、綜上所述，原告之主張並無可採。被告以原告輸入之系爭肥料鎘含量不符品目規範限值，違反肥料管理法第14、28條規定為由，科處原告罰鍰5萬元乙節，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不再逐一論述。另本件為簡易訴訟事件，爰不經言詞辯論為之。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 26 日
高雄高等行政法院第三庭
法 官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 3 月 26 日
書記官 洪 美 智附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。