高雄高等行政法院簡易判決
101年度簡字第34號原 告 台灣糖業股份有限公司代 表 人 胡懋麟訴訟代理人 凃嘉益律師被 告 經濟部水利署第六河川局代 表 人 何建旺局長訴訟代理人 張清雄律師
吳晉賢律師廖傑驊律師上列當事人間獎勵金事件，原告不服經濟部中華民國100年12月14日經訴字第10006106700號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣經濟部水利署為辦理「三爺溪排水仁德滯洪池治理工程」（下稱系爭工程），前報經內政部於民國99年10月14日以台內地字第0990202899號函核准徵收臺南縣仁德鄉（99年12月25日改制為臺南市○○區○○○段○○○○號等124筆土地，並據前臺南縣政府（99年12月31日改制後為臺南市政府，下稱臺南縣政府）於99年11月3日以府地用字第0990279037號公告徵收。原告所有坐落臺南市○○區○○段○○○號地號等3筆土地（下稱系爭土地）均位於徵收範圍內，且已於99年12月13日具領徵收補償費在案。嗣原告所屬台南區處於100年1月14日以南仁資字第1000000051號函向被告申請發給系爭工程之配合施工獎勵金，經被告以同年2月2日水六產字第0051004410號函復，以原告為公營事業，依經濟部水利事業工程用地核發獎勵金及救濟金要點（下稱經濟部核發獎勵金及救濟金要點）第3點第1項第4款規定，無法發給配合施工獎勵金。原告所屬台南區處再於100年8月9日以南仁資字第1000002402號函向被告申請補發前述配合施工獎勵金，被告乃於同年8月30日再以水六產字第10051033150號函復否准所請。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）被告於99年6月18日所召開系爭工程用地取得協議會及同年9月7日召開之系爭工程併辦土石標售施工協調說明會等會議中均表示，地主配合先行提供施工同意者，每公頃發給新臺幣（下同）120萬元之配合施工獎勵金，且被告於上開會議中，未曾表示原告非屬配合施工獎勵金之發放對象。再參諸被告寄給原告之系爭工程用地取得協議會議紀錄內容九、結論（三）記載「工程用地徵收前，土地所有權人出具土地使用同意書先行提供施工，或於未領取徵收補償費存入保管專戶前出具配合施工切結書，且均未阻撓施工者，按每公頃120萬元計算發給配合施工獎勵金」；另系爭工程併辦土石標售施工協調說明會之會議紀錄內容
五、本局說明事項亦記載「（一）近來氣候變遷甚鉅，希望滯洪池明年汛期可發揮作用，請地主配合簽認先行提供施工同意書。（二）公告地價依縣府公告認定，．．．，另簽配合先行提供施工同意書者，每公頃發放120萬之配合施工獎勵金。」上開會議紀錄中均僅記載土地所有權人或地主出具土地使用同意書先行提供施工者，即發給配合施工獎勵金，並未載明原告不符配合施工獎勵金之發放資格。準此，被告於上開會議中及其寄給原告之會議記錄，既均未將原告排除於配合施工獎勵金發放之列，嗣後卻又以原告屬公營事業為由，拒絕發給配合施工獎勵金，似有違誠信原則。
（二）原告雖為經濟部所屬之事業機構，然係依據公司法設立之私法人，非屬政府機關，且原告名下所有之土地，均須依法繳納地價稅，土地出售時亦須依法繳納土地增值稅，凡此與土地有關之稅賦，原告均須與一般民眾或私人公司負擔相同之義務，並未因原告屬公營事業機構而有任何不同之優惠。原告於法律上所負擔之義務既與一般民間私人無異，則法律上應享有之權利，實不應與一般私人有差別之待遇。再者，原告之資本並非完全來自國庫，其股權結構亦含有民股之股份，與其他純官股之公營事業並不相同，就原告之民股股東而言，其權益之保障亦不應與一般民眾有異。被告援引經濟部核發獎勵金及救濟金要點之規定，將原告排除不予發放配合施工獎勵金，非但對原告之民股股東權益保障有失公平，亦與行政程序法第6條「行政行為，非有正當理由，不得為差別特遇。」之規定相違。再者，經濟部核發獎勵金及救濟金要點所規定之配合施工獎勵金，除具有獎勵權利人配合施工，紓緩土地取得之阻力，藉以降低行政成本之目的外，亦具有填補權利人因提早喪失土地使用權能所導致損害之性質，應認其同屬於對人民財產因公用徵收而受到特別犧牲之補償範圍。準此，原告因系爭土地被徵收所受特別犧牲之補償，自不應與一般私人有所不同。
（三）依行政程序法第150條規定：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神」。被告援引之經濟部核發獎勵金及救濟金要點，並無法律授權之依據，其性質應非屬法規命令，而屬行政規則之範疇。該要點第1點規定「經濟部為加速推動水利事業工程興辦，鼓勵民眾先行提供土地配合施工，舒緩土地取得之阻力，特定本要點。」所謂「民眾」應包含自然人及私法人，原告係依公司法設立之私法人，應屬該要點所稱之民眾。經濟部101年5月3日經授水字第10100045910號函雖載「相關獎勵救濟規定均考量公營事業機構單位公股成分過半，自應配合政府順利推動公共工程建設之政策，而將公營事業予以排除。又配合施工獎勵金、救濟金等非屬法令補償範圍，屬需地機關之行政裁量權事項，本部訂頒獎勵救濟要點本於其訂定目的之達成，並酌參其他類似規定，尚非屬無正當理由而為差別待遇，應無違平等原則」云云。惟：
１、前揭經濟部函文所檢附交通部84年1月9日訂頒「交通建設工程用地徵收獎勵專案」前言指出「．．．現行土地徵收制度下，地價補償偏低，而民眾意識高漲，屢屢引發地主集體抗爭，以致延緩用地取得時程，．．．，再者各級機關限於財力狀況，於法定地價補償外加發之各類獎勵金、救濟金標準互異，非僅產生互相援引比照之行政作業困擾，更使民眾認為同屬政府機關公權力行使之土地徵收案，卻有高低不同之補償標準，乃心生不滿，造成民怨，．．．」可見行政機關訂頒獎勵金、救濟金規定之目的，係為避免土地所有人抗爭，減緩土地取得之阻力，並使補償標準具有一致性，以免造成民怨。
２、原告雖為經濟部所屬事業機構，然係依據公司法設立之私法人，並非政府機關，且公司股權結構尚含有民股之股份，與純粹官股之公營事業亦不同，對於原告公司之民股股東而言，其權益之保障不應與一般民眾有異。被告所引經濟部核發獎勵金及救濟金要點，將含有民股成份之原告排除不予發放配合施工獎勵金，對原告之民股股東權益之保障顯有失公平，如何能平息民怨。
３、經濟部前揭函文雖指稱「公營事業機構單位公股成分過半，自應配合政府順利推動公共工程建設之政策」，惟縱認公營事業機構應配合政府之政策，充其量亦僅能解為公營事業機構不宜有抗爭之行為，至於配合政府施政之要求，並不當然可導出對公營事業機構相關權益之保障，可以作不公平之差別待遇。況原告與一般民眾或私人公司在法律上所負擔之義務均無不同，並未因原告屬公營事業機構而享有特別之優惠，所負擔之義務既相同，而權益之保障卻又劣於一般人民，焉能謂無違反平等原則。經濟部前揭函文徒以公營事業應配合政府政策，即認定經濟部核發獎勵金及救濟金要點將公營事業排除於獎勵金發放對象，無違平等原則云云，顯然缺乏正當理由依據等情。並聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告應依原告之申請，作成補發配合施工獎勵金279,460元之行政處分。
三、被告則以︰
（一）經濟部為加速推動水利事業工程興辦，鼓勵民眾先行、提供土地配合施工，紓緩土地取得之阻力，及因獎勵金、救濟金等非屬法令補償範圍者，特訂定經濟部核發獎勵金及救濟金要點，是以，有關配合施工獎勵金之發給依該要點第3點第1項第1款規定，應當審視土地所有權人就所屬徵收之土地可否讓需地機關先行施工，倘於工程用地徵收前，土地所有權人出具土地使用同意書先行提供施工，或於未領取徵收補償費存入保管專戶前出具配合施工切結書，且均未阻撓施工者，方符合發給配合施工獎勵金之資格。惟同項第4款另規定，工程用地屬公營事業機構所有者，不發給配合施工獎勵金，是原告並不符合發給配合施工獎勵金之資格。縱該要點第3項第1項第4款未明文定義「公營事業機構」，惟參諸相關法令規定，如國營事業管理法第3條規定：「依公司法之規定，由政府與人民合資經營，政府資本額超過50%者，即屬公營事業。」是原告雖係依公司法成立之私法人，惟其係由政府與人民合資經營，且政府資本額超過50%，性質上自屬國營事業管理法所稱之公營事業，亦屬該要點第3點第1項第4款規定之公營事業機構，而不符合發給配合施工獎勵金之資格，是被告依該要點之規定，自無發給原告配合施工獎勵金之義務。
（二）依內政部77年2月11日台(77)內地字第572840號函釋示：「有關加發獎勵金、轉業補導金、救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。」是以配合施工獎勵金非屬法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，此乃需地機關之行政裁量權，因此，該要點第3點第1項第4款之訂定乃配合政府政策之考量，原告自有容忍之義務，又配合施工獎勵金本非屬法定補償範圍，乃被告之行政裁量權事項，原告自該要點訂定以來均非屬核發施工獎勵金之對象，被告並非無正當理由而為差別待遇，是原告之請求顯無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳明在卷，並有臺南縣政府99年11月3日府地用字第0990279037號公告（第32頁）、補償費印領單（第34頁）、三爺溪排水仁德滯洪池治理工程地價補償清冊（第35頁、第36頁）、原告所屬台南區處100年1月14日南仁資字第1000000051號函（第37頁）、100年8月9日南仁資字第1000002402號函（第39頁）、被告100年2月2日水六產字第0051004410號函（第45頁）、100年8月30日水六產字第10051033150號函附訴願卷可稽，洵堪認定。茲兩造之爭點厥為被告依經濟部核發獎勵金及救濟金要點第3點第1項第4款規定，否准原告請求發給配合施工獎勵金279,460元，是否合法？經查：
（一）經濟部水利署為辦理系爭工程，前報經內政部於99年10月14日核准徵收臺南縣○○鄉○○段○○○○號等124筆土地，並據臺南縣政府於99年11月3日公告徵收，業如前述，是以經濟部水利署為需用土地人，臺南縣政府為徵收補償機關，惟關於系爭配合施工獎勵金發給之授益行政處分，其核發目的及執行方法，依行為時經濟部獎勵金及救濟金要點第1點：「經濟部為加速推動水利事業工程興辦，鼓勵民眾先行提供土地配合施工，紓緩土地取得之阻力，特訂定本要點。」第2點第1項：「本部所屬各機關（以下簡稱執行機關）辦理水利事業徵收或協議價購私有土地與公有出租土地，有下列各款情形之一者，得依本要點規定核發獎勵金及救濟金。（一）奉行政院核定之延續性水利工程且已依本要點核發相關獎勵金及救濟金之案件。（二）因應災害緊急搶修復建之水利工程。（三）具急迫性需限期完成之新興水利工程計畫。」第4點第1項：「徵收私有土地，其土地改良物之自動拆遷獎勵金、拆遷救濟金及自動遷葬獎勵金之發放，依當地直轄市、縣（市）政府拆遷補償辦法或自治條例相關規定辦理。但直轄市或縣（市）政府無相關規定或其金額較下列各款標準為低者，依下列各款規定辦理：．．．。」及行為時臺南縣政府暨所屬機關辦理公共建設工程核發自動拆遷獎勵金及救濟金原則第1點：「臺南縣政府（以下簡稱本府）為鼓勵民眾配合公共建設工程以利需地單位順利取得所需用地，加速公共建設之完成，爰訂定本原則。」第2點「適用本原則之公共建設徵收案，以其經費來源係由本府業權型特種基金支應，或用地經費之來源由中央補助或支應百分之70以上，且須符合中央補助原則。」第4點：「自動拆遷獎勵金及救濟金之核發，由需地單位本於權責認定，並簽報核准後，通知當事人領取。」第5點：「發放自動拆遷獎勵金及救濟金之帳務相關憑證、未核發剩餘款及異議案件之處理由需地單位辦理。」等規定可知，系爭配合施工獎勵金之核發目的在於鼓勵民眾配合政府加速水利事業公共建設，獎勵民眾先行提供私有土地，紓緩土地取得之阻力，並由本件被告為系爭配合施工獎勵金核發之執行機關。因此，原告向被告請求發給系爭配合施工獎勵金而遭否准，遂循序提起本件課予義務訴訟，程序並無不合，自應由本院為實體審理，合先敘明。
（二）依司法院釋字第579號解釋：「人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。國家因公用或其他公益目的之必要，得依法徵收人民之財產，對被徵收財產之權利人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家應給予合理之補償，且補償與損失必須相當。．．．惟補償之方式，立法機關有一定之自由形成空間。」是以，除非法律所規定之補償與人民之損失不相當，而有違反憲法保障財產權規定之情形外，人民於法律所定之補償以外，並無請求加給補償之權利。惟需地機關為順利執行徵收而取得用地，於法律所定之補償以外，加給被徵收土地所有權人或其他利害關係人獎勵、救濟等名目之給予，為給付行政之性質，如未涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，尚非法所不許。按經濟部核發獎勵金及救濟金要點第3點第1項第1款至第5款明定：「徵收或協議價購私有土地與公有出租土地之獎勵項目及標準如下：（一）工程用地徵收前，土地所有權人出具土地使用同意書先行提供施工，或於未領取徵收補償費存入保管專戶前出具配合施工切結書，且均未阻撓施工者，按每公頃120萬元計算發給配合施工獎勵金。（二）土地所有權人願意照當期土地公告現值及加成補償成數辦理協議價購，並出具土地使用同意書先行提供施工，且未阻撓施工者，按每公頃120萬元計算發給配合施工獎勵金。（三）工程用地屬三七五出租耕地，經出租人及承租人依第1款規定出具土地使用同意書或切結書且未阻撓施工者，其配合施工獎勵金分別由出租人領取三分之二，承租人領取三分之一。（四）工程用地屬公營事業機構所有者，不發給配合施工獎勵金。（五）公有出租土地之承租人依第一款規定出具土地使用同意書或切結書且並未阻撓施工者，發給承租人配合施工獎勵金三分之一。」細繹上述各款分別私有土地與公有出租土地等各種不同情形而異其獎勵內容之規定目的，應在獎勵民間私人提供私有土地配合政府公共建設之推動，而公營事業或公有土地本須配合政府順利推動公共建設之政策，不應有抗爭或阻撓施工之情形，故不在獎勵之列，尚非無由。
（三）經查，依原告公布之101年度盈虧撥補預計表所顯示之原告公司股東結構：中央政府持股5,261,537,686股（不含中央銀行持有股份153,036,335股）；地方政府持股38,372股；其他地方政府機關持股178,227,154股（含中央銀行持有股份）；民股股東持股196,946,653股，可知原告公司之官股股東持股比率約占96.5%，民股股東持股比率約占3.5%，有原告公司101年度盈虧撥補預計表在卷可稽。
而依公營事業移轉民營條例第3條第2款規定，政府與人民合資經營，且政府資本超過百分之50者，即為公營事業。
是以，本件原告係屬官股股東持股比率達96.5%之公營事業，自應配合政府順利推動公共建設之政策，故經濟部核發獎勵金及救濟金要點第3點第1項第4款規定將公營事業予以排除，不發給配合施工獎勵金，非屬無正當理由而為差別待遇，應無違平等原則。原告徒以前詞主張本件應依比照一般民眾或私人公司，依經濟部核發獎勵金及救濟金要點第3點第1項第1款規定發給配合施工獎勵金，否則違反平等原則云云，即非可取。
（四）至原告另主張被告於99年6月18日所召開系爭工程用地取得協議會，及同年9月7日召開之系爭工程併辦土石標售施工協調說明會等會議中及會後寄發之會議紀錄，均未曾表示原告非屬配合施工獎勵金之發放對象，嗣卻以原告係公營事業為由，拒絕發給配合施工獎勵金，似有違誠信原則等語。然查，依上開會議紀錄（本院卷第24頁至第26頁及第28頁）所示，各該會議中就有關配合施工獎勵金之發放部分，均僅為一般原則性之說明，會議目的並非在於確認各土地所有權人符合或不符合經濟部核發獎勵金及救濟金要點第3點第1項各款規定之資格或要件，此觀諸上述系爭工程用地取得協議會議紀錄內容九、結論（三）記載：「工程用地徵收前，土地所有權人出具土地使用同意書先行提供施工，或於未領取徵收補償費存入保管專戶前出具配合施工切結書，且均未阻撓施工者，按每公頃120萬元計算發給配合施工獎勵金。」繼之於結論（四）記載：「本工程之用地取得作業，相關之補償、獎勵及救濟作業，均依相關規定辦理，各土地所有權人若將其土地租予他人使用，惠請轉告各承租人，以維權益。」足見土地所有權人是否得領取配合施工獎勵金，仍應視個案情形是否符合經濟部核發獎勵金及救濟金要點第3點第1項各款規定之資格、要件而定，非謂所有土地所有權人均有領取配合施工獎勵金之權利甚明。原告主張被告以其係公營事業而拒發配合施工獎勵金似違誠信原則云云，尚非可採。
五、綜上所述，原告之主張，均不足採。從而，被告否准核發配合施工獎勵金之處分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，並請求判命被告應作成發給配合施工獎勵金279,460元之行政處分，均無理由，應予駁回。至兩造其餘主張，核與本件判決之結果無影響，爰不逐一論列；又本件為簡易訴訟事件，故不經言詞辯論逕為判決，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 23 日
高雄高等行政法院第四庭
法 官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 7 月 23 日
書記官 李 昱附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。