高雄高等行政法院裁定
101年度停字第4號聲 請 人 國立臺灣科技大學代 表 人 陳希舜校長代 理 人 古嘉諄律師
林石猛律師楊大德律師相 對 人 國軍左營總醫院代 表 人 趙泰宏院長代 理 人 楊譜諺律師上列當事人間政府採購法事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主 文相對人民國100年6月21日醫左行政字第1000002008號處分（含100年8月10日醫左行政字第1000002714號異議處理結果），於其行政訴訟終結前，停止執行。
聲請程序費用由相對人負擔。
理 由
一、緣聲請人參與相對人所辦理「太平間OT案前置作業委外規劃案」採購案，因不服相對人以民國（下同）100年6月21日醫左行政字第1000002008號函認聲請人有政府採購法第101條第1項第12款規定之情事，擬將聲請人刊登政府採購公報之通知（下稱原處分），經向相對人異議後，復不服相對人以100年8月10日醫左行政字第1000002714號函維持原處分之異議處理結果，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，經工程會於101年1月20日以訴0000000號申訴審議判斷，將聲請人申訴駁回；聲請人遂於起訴前，依行政訴訟法第116條第3項規定聲請本件停止執行。
二、聲請意旨略以：
㈠、本件確有「急迫情事」，應准予停止執行原處分：
1、按政府採購法第102條第3項規定：「機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」
2、查，聲請人就原處分已依法提出異議，並向工程會提出申訴，惟申訴審議判斷仍維持相對人依據政府採購法第101條第1項第12款通知將聲請人刊登於政府採購公報之處分。是以，依前揭政府採購法第102條第3項規定，相對人極可能於收受前述申訴審議判斷書後，隨即將聲請人刊登於政府採購公報，並剝奪聲請人於近日參與政府重要委託研究計畫之採購案件資格，故本件確屬具有急迫情事。
㈡、原處分之執行，確將造成「難於回復之損害」：
1、按，所謂「難於回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，最高行政法院100年度裁字第2407號裁定、鈞院99年度停字第19號裁定闡明在案。其次，「難於回復之損害」，固應考量將來可否以金錢賠償，但不應僅以「能否以金錢賠償損失」作為唯一判準。縱令損失得以金錢填補，但其金額過鉅時，或計算顯有困難者，為避免將來國家負擔過重金錢支出，或延伸出耗費社會資源之不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難於回復損害」之範圍。
2、查，原處分之執行，顯將造成聲請人本身、教師、學生、研究人員，乃至國家社會重大公益難於回復之損害：
⑴對聲請人造成難於回復之損害：查，聲請人為教育部遴選5
年5百億計畫之全國12所頂尖大學之一，並獲西元2010年英國泰晤士報世界大學排名第285名、2011年德國iF設計領域世界大學排名第1名，且為行政院國家科學委員會（下稱國科會）公布近10年專利技術移轉件數全國第1名之機構、教育部認定通過激勵大專院校產學合作績效方案全國6所績效最佳大學之一；此外，聲請人於98年至100年間之建教合作案件績效每年總額高達新台幣(下同)8、9億元，其中與政府機關機構(含教育部、國科會、政府單位)合作之案件即佔約80％，聲請人身為公營造物主體，所營及所圖俱為公益，是以，聲請人如遭相對人刊登於政府採購公報，不僅對聲請人數十年所累積之聲譽造成嚴重損害，且將因此造成其他行政機關及產業界對於聲請人執行委託研究計畫能力之質疑，顯屬難以金錢計算，且為一般社會通念難於回復之損害。另所謂名譽信用者，乃須長期經營且為極其脆弱者，一旦遭毀譽，即易產生烙印、偏見並遭致不信任。是不但民法第18條、第195條設有保護規範，更於刑法第27章設有妨害名譽及信用罪章以維護此一法益。聲請人一旦遭列不良廠商刊登於政府公報，聲請人之聲譽即受重創，不僅畢業學生之就業機會堪慮(2010年遠見雜誌與104人力銀行合作之大學生評鑑調查，本校排名全國第4；企業最愛研究生調查，本校名列全國第5)；聲請人於學術界之地位下滑，亦會影響本校教師及研究人員獲選為國際重要學會會士或擔任國際重要期刊編輯之機會；此外亦會影響聲請人邀約外籍教授駐校開設課程之能力，國際學生入學、交換至本校之意願亦會大幅降低；而聲請人產學合作之機制亦會受波及甚或難以為繼。
⑵對聲請人及任職於聲請人之教師造成難於回復之損害：
聲請人長年參與國家重大施政計畫及公共建設之委託研究案，執行行政機關委託研究工作，累積大量學術研究成果，因此，近年來任教於聲請人之教師亦積極藉此資源於國際學術期刊發表研究報告，從而大幅提升聲請人於世界大學評比排名，以及我國學術研究成果之國際能見度；然而，一旦聲請人遭刊登於政府採購公報，聲請人短期內將難以續行參與前述重要委託研究計畫，從而，欠缺資源挹注之教師亦難完成質量俱優之研究成果，聲請人及教師們多年所累積之國際學術地位，極可能在嚴酷之國際學術競爭中，喪失所有優勢，此對聲請人、教師以及我國在國際間的學術聲譽，均將造成難以回復之損害。
⑶對聲請人之學生及專任研究人員，亦將造成難於回復之損害
：聲請人目前約有4,800名研究生及200餘名博士後研究員和專任研究人員；其中，就讀於聲請人之學生，多數出身於中、低收入家庭，平日多係擔任委託研究計畫助理，領取研究薪資給付學費及支應日常生活花費，而專職研究人員更仰賴委託研究計畫維持家計。因此，倘聲請人遭相對人刊登於政府採購公報，而無從續行參與行政機關委託研究計畫，並以執行計畫費用聘僱研究生或專任研究人員，則將有相當數量學生因此必須另至校外打工，以維持其就學期間開銷而荒廢課業，終至無法順利畢業，而專職研究人員亦不得不中斷研究，另謀出路以求生存。足見，原處分之執行勢將嚴重妨礙相當數量學生順利完成學業，且亦將不利於專任研究人員完成長期重大研究計畫。凡此均屬原處分執行後，未來難以金錢計算，且顯為一般社會通念上難於回復之損害。
⑷對聲請人潛在之學生，亦將造成難於回復之損害：蓋，高中
職畢業生選讀大學系所時，大學系所是否能夠提供足夠的獎學金及擔任研究助理以支應學費、生活費等資源，亦在學生評估要項之列。從而，本件原處分如未能停止執行，甚至將影響到數萬名考生選填志願之排序，此不僅關乎各該考生之生涯發展，亦與國家社會公共利益當然有重大影響，均將造成難以回復之損害。
⑸)對國家社會公共利益造成難於回復之損害：由於聲請人多年
累積卓越研究成果備受各界肯定，因此，近年來持續接受政府機關委託執行國家重大施政計畫或公共建設相關之研究，及歐盟大型研究計畫，如防災、地震及全球氣候變遷因應等議題，許多領域為國內機關與國際交流之聯繫窗口，而此等大型研究計畫因經費編列緣故，須按年度分期並依據政府採購法進行招標；倘聲請人因原處分之執行，而無從續行參加此等重要研究計畫之執行，不僅將造成研究計畫執行中斷，甚且可能因此影響據此研究成果制定之國家重大施政計畫及公共建設之執行進度，而聲請人為國內機關長年耕耘所形成之國際交流網絡，亦將因此而中斷，對於國家社會整體公共利益，顯然亦將造成難於回復之損害。
㈢、原處分之執行，誠有違政府採購法賦予招標機關作成停權處分之立法目的：
1、按，政府採購法第101條之立法理由載明：「明定對於廠商有違法與重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境。」是以，招標機關依據政府採購法第101條規定作成停權處分，須以廠商確實具有違法或重大違約情事作為前提，並基於防止該廠商危害其他採購機關，方得對其作成停權處分。
2、然查，聲請人乃從事學術研究及提供高等教育之國立大學，並非以營利為目而參與政府採購案之一般民間廠商，且執行停權處分對聲請人在法律上及事實上影響層面，顯非單一小規模廠商所可比擬；何況，本件僅係聲請人校內單一教師接受相對人委託辦理系爭採購案，且契約價金僅49萬元，縱令系爭採購案之執行確有疏失（假設語），單一小金額採購案之違失，竟導致聲請人全校數百名教師及專職研究人員不得接受政府機關委託辦理任何研究計畫，顯已逾越前揭停權處分杜絕不良廠商之立法目的，且有違比例原則。
㈣、停止系爭刊登政府公報之執行對公益無重大影響：
1、聲請人為國立大學，本身所代表者即為公益，前已闡述，停止系爭刊登政府公報之執行不僅對公益無重大影響，反倒係為維護公益而為。
2、退步言之，縱認聲請人於本件中為維護校譽與未來1年參與政府採購案之投標、作為決標對象或分包廠商之資格亦係具有私益。然公益與私益並非全然對立之命題，保障私益亦屬維護公益之ㄧ部分，
㈤、綜上所陳，本件確有急迫情事，且原處分之執行將立時造成聲請人、教師、學生、專任研究人員及國家社會公益重大且難於回復之損害，況停止原處分之執行，不僅對於公益並無重大影響，反屬維護公益所必要之處置等情，並聲明准予停止原處分（即100年6月21日醫左行政字第1000002008號行政處分、100年8月10日醫左行政字第1000002714號異議處理結果之行政處分）之執行。
三、相對人則以：
㈠、本件聲請人不具有「獨立法人」資格：
1、按「大學以研究學術，培育人才，提升文化，服務社會，促進國家發展為宗旨。大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。」「本法所稱大學，指依本法設立並授予學士以上學位之高等教育機構。」大學法第1、2條分別定有明文。
2、我國現行大學之法律地位，通常屬「非法人」（除財團法人化之外），而國立大學在法律上係隸屬於教育部，為教育部所管轄之高等教育「行政機關」，本身屬於中華民國法人之一部分，不具獨立地位或法人人格，並非權利義務主體。又大學法第1條雖規定大學應受學術自由之保障，享有自治權，惟所享有之自治權非立於一個獨立法人格，其自治權之行使與自治權之範圍實質上係教育部所默認或同意，大學所有爭執，亦不得訴請救濟。從而，國立大學雖得以自己名義對外行文處理學校教師、學生等權利事項，惟其僅為行為主體而非權利（義務）主體，核先敘明。
㈡、行政訴訟法第116條所稱「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。本件原處分之執行並無將發生難於回復之損害之情事：
1、按「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響者，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第116條第2項定有明文。可知，聲請原處分或決定之停止執行，須有避免難於回復損害之急迫必要性，始得為之。又此所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。是其損害若得以金錢填補，原則上難謂有「難於回復之損害」，最高行政法院100年度裁字第796號、100年度裁字第960號、100年度裁字第1798號、100年度裁字第2348號裁定參照。
2、本件相對人倘依政府採購法第103條第1項第2款規定，通知聲請人將其列為拒絕往來廠商公告名單（目前尚未刊登），則聲請人固然自刊登之次日起1年內不得參與投標或作為決標對象或分包廠商，則該法律效果僅係於一定期間不得參加政府採購投標或作為決標對象或分包廠商，並非撤銷聲請人之「國立大學」登記，聲請人仍得本其設立宗旨繼續營運，不受任何影響，聲請人並不因遭刊登政府採購公報即無從營運。況且，如前所述，聲請人係以研究學術，培育人才，提升文化，服務社會，促進國家發展為宗旨，並非以參與其他公共工程投標為其主要業務，原處分之執行，自無使聲請人營運陷入困難之虞。
3、縱認聲請人因原處分之執行，無法參與其他公共工程投標，或造成其他公司或機構因此將聲請人列入拒絕往來廠商名單而發生聲請人本身、教師、學生、研究人員，乃至國家社會重大公益難於回復之損害等情，惟各該損失在一般社會通念上，仍非不得以金錢賠償，難謂將發生難於回復之損害，核與行政訴訟法第116條第2項之要件不合。此亦有最高行政法院97年度裁字第4345號、97年度裁字第4560號、97年度裁字第4909號等裁定之見解，可資遵循。況且，本件聲請人遭刊登政府採購公報，最終發生營利減少之結果，乃處分之效果，並不當然發生難以回復損害之情事，聲請人主張其以政府公共工程作為其主要業務，如被刊登政府採購公報，將使聲請人數十年所累積之聲譽造成嚴重損害，且將因此造成其他行政機關及產業界對於聲請人執行委託研究計畫能力之質疑，喪失往後參加投標之機會，惟姑不論上揭主張純屬聲請人之主觀臆測，而無可採，執行停權處分，是否立即危及營運，核與聲請人經營策略、行銷能力，息息相關，而與停權處分無涉，縱因而受有損害，亦非不可以金錢量化並賠償。
4、退萬步言，縱以本件原處分終為法院所撤銷，聲請人因性質上屬於國立大學，乃教育部管轄之行政機關，其並不具有獨立法人格，實無名譽權等人格權之損害可言，其究竟有無損害賠償請求權，亦屬有疑，則聲請人將來是否「可能」發生難於回復之損害，即有疑義。
㈢、本件原處分之停止執行並無急迫情事：查原處分或決定之執行，本不因提起行政訴訟或訴願而停止，聲請人以相對人隨即將其廠商名稱及相關情形刊登於政府採購公報，遽而主張本件確實具有急迫情事云云，顯屬無據。況本件相對人尚未將本件刊登於政府採購公報，相對人豈有可能剝奪聲請人於近日參與政府重要委託研究計畫之採購案件資格？
㈣、況且，行政訴訟法第116條第3項起訴前聲請停止執行之要件，並未有「原行政處分合法性顯有疑義」之規定：
1、查依行政訴訟法第116條規定，聲請停止執行之原處分，本案之勝訴機率較高，並非應否准停止執行之要件。又本件原處分是否為法院所撤銷，尚在未定之天，聲請人主張原處分勢必為法院所撤銷，顯屬臆測，亦與停止執行之要件無關。
2、另行政訴訟法第116條第3項起訴前聲請停止執行之要件，並未有「原行政處分合法性顯有疑義」之規定，行政法院僅須就原處分之執行，是否將發生難以回復之損害，且有急迫情事者，而於公益無重大影響等要件，予以審查即可，無須就原處分之合法性是否顯有疑義，加以審查；況所謂行政處分之合法性顯有疑義，是指該行政處分之違法係明顯、不待調查即得認定者而言，若行政處分須經審查始能得知是否違法，即不屬之。
㈤、綜上所述，本件聲請人並未因原處分之執行致有其所稱之難於回復之損害，或有急迫情事，核其聲請顯無理由等語，資為抗辯，並聲明駁回聲請人之聲請。
四、本院查：
㈠、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」行政訴訟法第116條定有明文。揆其立法目的在避免聲請人於日後縱使獲得勝訴判決，其因原處分或決定之執行所生損害，亦已難以回復。因此，在具備以上積極條件（即第116條第2項、第3項本文規定）時，行政法院得依職權或依當事人之聲請裁定停止處分之執行，惟於行使此一裁量權限時，則應注意事件是否具有「於公益有重大影響」「訴在法律上顯無理由」（即第116條第2項但書、第3項但書規定）等消極條件，此際，即須依比例原則，衡量當事人私益與公益孰為優先保護之對象，亦即，權衡停止執行之當事人利益以及不停止執行之公益，以為定奪。
㈡、次按，行政訴訟就暫時權利保護制度之設計，區分為二，一為前述之行政處分停止執行，一為假扣押、假處分等保全程序。由於暫時的權利保護必須情況急迫，因此，其程序性質上屬於簡略的程序，亦即有關事實方面的訴訟資料，限於現存的證據方法，而且有關裁判的重要事實，僅須由聲請人釋明（具有可信性）即為已足，不須至證明（可以確信）之程度（行政訴訟法第297條準用民事訴訟法第256條第1項，即就假處分之聲請是否具備處分請求與處分原因，聲請人僅須提出事實予以釋明，予以明文規定。基於停止執行同屬暫時權利保護制度之一環，上開規定於停止執行亦應類推適用）。誠然，釋明僅是聲請人於舉證義務程度上之降低，行政法院就聲請仍應依職權為必要之調查，但停止執行既係為提供快速之救濟，故於審查密度上，並無須如同本案訴訟一般做全面深入之審查，而僅為概略性之審查即可。由此觀之，釋明雖與法院審查密度無關，但停止執行聲請人舉證義務降低（釋明）之同時，法院之審查密度亦因暫時權利保護制度之特質而隨之降低，二者相互呼應。
㈢、第按，公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位，司法院釋字第382號解釋意旨參照。是行政機關立於私人地位從事私經濟活動，自得為權利義務之主體，合先敘明。
㈣、本件聲請人之聲請符合行政訴訟法第116條第3項停止執行之要件，分述如下：
1、聲請人為國立科技大學，依大學法第1條規定大學以研究學術，培育人才，提升文化，服務社會，促進國家發展為宗旨。是以國立大學基於大學法之立法意旨，從事於產官學合作，服務社會並藉以提升學術及技術之研究發展，核與一般廠商純以營利為目的之參與政府採購，其本旨尚有不同。又政府採購法第101條規定建立不良廠商名單之目的，係為建立政府採購對象名單，祈使廠商以身為優良廠商為榮，名列不良廠商為恥，以提昇政府採購之品質，並以公布於政府採購公報加強對不良廠商在商譽及輿論方面之制裁，影響民眾對廠商之選擇，希望以「優勝劣敗、自然淘汰」之市場力量，全面提升我國各項產品之品質。聲請人為國內外技職教育體系之優良學府，2010年英國泰晤士報世界大學排名285名、2011年獲得德國iF設計領域大學排名第1名，聲譽卓著，其亦參與國內重大研究之執行，如①交通部公路總局委託辦理「公路順向坡檢測制度研究」「簡易自計雨量站試辦計畫」○○○區道路因降雨致災之風險管理研究」「高科技橋樑即時監測系統建置試辦計畫」；②台北市政府秘書處委託執行「台北市災害防救深耕計畫委託研究案」；③台北市政府捷運工程局委託執行之「捷運系統結構物維護管理與智慧型資訊系統建之立研究」等等採購案，是以聲請人如經原處分之執行，對於其於國內外學術研究領域之「聲譽」將造成難以回復之損害，非金錢所能填補，並將造成前揭研究計畫執行、國家政策執行無法延續之後果；再以聲請人近3年來建教合作案件金額高達8、9億元，其中依政府採購程序得標之案件，98年度56件計164,248,869元、99年度72件計128,954,686元、100年度65件計98,714,362元，本件系爭政府採購金額僅為490,000元，且兩造對契約解除是否合法尚存有爭議，亟待民事訴訟或行政爭訟解決，是以於兩造以訴訟解決爭議之前，如原處分予以執行必將造成聲請人重大之損失，且違比例原則。
2、依政府採購法第102條第3項規定：「機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」又「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」亦為前揭行政訴訟法第116條第1項所明定。本件聲請人與相對人間政府採購法事件，聲請人不服相對人依政府採購法第101條第12款規定所為之處分，循序提起申訴審議，經遭審議判斷駁回在案，且相對人於本件聲請人聲請停止事件亦陳述應駁回聲請人之聲請，則相對人依前開規定自得隨時刊登政府採購公報，剝奪聲請人參與政府採購之資格，是聲請人確有急迫之情事。況於日本立法例，將緊急性之要件與難以回復損害之有無，作一體之判斷，如認為有難以回復之損害，通常均具有緊急性，本件既有原處分執行之結果將造成難以回復之損害，自亦具有急迫性。
3、又對公益是否有重大影響，係屬對當事人利益與立即執行公益的利益衡量，因為單純公益無從具體判斷，是以必須與聲請人之利益併同考量，蓋私益之集合體即為公益，兩者無法截然劃分；所謂公益原則，係指組成政治社會各分子事實上之利益，經比較交互影響過程之理想狀態，即由特殊私益與公共利益共同組成之綜合概念（參吳庚著，行政法之理論與實用增訂第10版）。本件聲請人為國立大學，本身即代表公益，雖其以私法人地位參與相對人所辦理「太平間OT案前置作業委外規劃案」緊急採購案（限制性招標），亦不失其公益性。縱其參與本件採購案係為其私益，惟兩造就契約解除是否合法尚存有爭議，結果介於勝負之間，尚難定論。聲請人之訴在法律上既非顯無理由，則將原處分之效力暫時予以停止，並俟行政爭訟確定後，再決定是否繼續執行，不但有助於雙方責任之釐清，對於建立健全之政府採購制度亦有相當之幫助，故停止原處分之執行，尚難認對公益有重大影響。
㈤、綜上所述，本院認本件聲請為有理由，應予准許。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 2 月 29 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 簡 慧 娟法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 101 年 2 月 29 日
書記官 周 良 駿