高雄高等行政法院判決
101年度訴更一字第3號民國101年11月15日辯論終結原 告 台灣糖業股份有限公司代 表 人 胡懋麟董事長訴訟代理人 施登煌律師複 代理 人 施裕琛律師被 告 雲林縣政府代 表 人 蘇治芬縣長訴訟代理人 林小燕律師
陳秀卿上列當事人間文化資產保存事件，原告不服行政院文化建設委員會中華民國99年9月2日文規字第0992021147號訴願決定，提起行政訴訟，經本院99年度訴字第579號判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院100年度判字第2195號判決廢棄原判決，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用（含更審前訴訟費用）由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣被告為審議登錄原告雲林區處斗六糖廠為文化景觀，於民國99年2月24日以府文資字第0992400284號開會通知單，邀請原告於99年2月26日上午至現場勘查後，出席同日下午召開之雲林縣99年度第1次古蹟、歷史建築、聚落及文化景觀審議委員會會議，會中6位出席委員，5位委員同意將斗六糖廠登錄為文化景觀。被告遂依上開會議決議，以99年4月8日府文資字第0992400590號公告登錄斗六糖廠為文化景觀（名稱：雲林縣文化景觀斗六糖廠），並以同號函檢送該公告文予原告，復以99年5月14日府文資字第0992400813號函檢附文化景觀清冊及保存維護計畫，報請行政院文化建設委員會（下稱文建會）備查，經文建會以99年5月25日會授資籌二字第0993003861號函備查在案。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，提起本件行政訴訟，經本院99年度訴字第579號判決（下稱原判決）駁回原告之訴；原告仍不服，提起上訴，經最高行政法院以100年度判字第2195號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。
二、本件原告主張︰
㈠、原處分所依據之事實與客觀證據不符：
1、被告雖引用「日治時代斗六糖廠之設施配置圖」（下稱設施配置圖），並據以主張斗六糖廠仍保有日治時代之原貌等語。惟該設施配置圖係原告於光復後之50餘年間，依當時斗六糖廠之現況所繪製，並非日據時代之製圖，此觀該圖之地號記載，均係光復後地號（大崙段）自明，僅因繪製師傅受日本教育，在該圖標題上使用日語。被告逕稱配置圖為日據時代斗六糖廠之原貌，顯張冠李戴，並據此引申斗六糖廠現況與日據時代相同而具文化景觀之意義，原處分所依據基礎事實顯然錯誤。
2、依國立雲林科技大學（下稱雲科大）101年4月6日雲科大研字第1011900200號函所示，設施配置圖確實為原告提供之藍晒圖，然該藍晒圖係光復後之廠區，且其上標示之日治時期何種生產設備，係引用國立成功大學建築研究所碩士論文所稱之糖廠生產設備類型，即強加在藍晒圖上，該分類與真實不符。
3、被告引用之「大糖盛事-活力糖都雲林三大糖廠（虎尾、北港、斗六）再生計畫」（下稱再生計畫）斗六糖廠成果報告書中，雖添加數張日據時代斗六糖廠照片，然原處分所敘述之景觀與現地不符，且景觀已不復存在，現況已毫無日據時代遺風：
⑴所謂大崙五分車站已全部拆除，現為高爾夫球練習場。
⑵所謂行政區廳社，均為新式建築，與日據糖廠無關。
⑶所謂生產區與倉庫區已夷為平地，一棟新式鋼筋混凝土棚停放現代曳引機。
⑷所謂宿舍區為新式鋼筋混凝土中山樓、鐵皮搭建之宿舍。
⑸本件廠後方區塊為原告出租農民種植果樹。
⑹原處分指定公告之雲林縣斗六市○○段○○○段289-18、28
9-19地號土地，已被內政部徵收，現為溝壩派出所辦公大樓，並非原告所有。
㈡、原處分違背文化資產保存法所定之「文化景觀」要件：按不能以視覺反映人類活動成果者，與文化無涉。原處分理由已稱「雖已停產閒置，且部分設施已不存，但現存辦公區、倉庫區、宿舍區、生產區之位址仍清楚標誌」，顯然僅以單純空間配置憑空想像人類活動。然斗六糖廠之真實現況為北宿舍區已經輔導原告之員工興建或合建新式住宅，西邊大崙五分車站已開發為綠揚高爾夫練習場，製糖工廠廠房已於87年拆除，人類活動遺址不存，僅餘「空間」，徒望空間興嘆視覺不及之「文化」。
㈢、審議委員放棄審查諸多文化景觀之法定要件，對於侵害所有權之處分應受高密度審查原則下，不得主張專業判斷餘地而不受司法審查：
1、按文化景觀登錄及廢止審查辦法（下稱審查辦法）第2條第1項第4款明定「具罕見性」之要件。文化景觀登錄處分涉及私人所有權之限制，故處處常見之景觀，為達成文化保護之目的，依比例原則僅須擇要指定即為已足，如處處指定將造成私所有權之過度侵害。
2、經查，原告經營之糖廠分散全臺各地，均源於日治時期，廠房、建築、宿舍景觀均相似。然各糖廠之相同景觀已分別經花蓮縣、台東縣、屏東縣、前高雄縣、前台南縣、雲林縣、臺中市政府重複指定為「古蹟」「歷史建築」或「文化景觀」，其中雲林縣境內已被指定7件，均屬建築、景觀雷同之重複指定。原處分強調之斗六糖廠辦公區、倉庫區、宿舍區、生產區，已有更具體之景觀或建築經指定，包括被告指定之虎尾糖廠宿舍、診所、理髮廳等，及其他縣市所指定之臺中營業所（帝國製糖營業所）、臺南總社辦公室（鹽水港製糖株式會社）、橋仔頭糖廠、花蓮糖廠、臺東糖廠等，且斗六糖廠、橋仔頭糖廠、花蓮糖廠之登錄公告理由幾乎完全雷同。考量雲林縣境內斗六市至虎尾鎮之車程僅15至20分鐘，又全臺面積不大，交通便利，各地均當日可達，難認具備罕見性要件。
3、斗六糖廠前曾被登錄公告為文化景觀，經原告提起訴願後遭文建會撤銷，理由即為當時審查記錄由全部委員聯名簽署，不能查明個別委員之意見與理由，顯見審查過程及所附理由應受審查。嗣被告再為本件處分，依被告委員審查表所載，共6位出席委員，5位贊成者中，林超、劉銓芝、張嘉祥委員未就「罕見性」之法定要件進行審查，已逾贊成票半數；另劉銓芝委員亦未就「是否具有文化意義」之法定要件進行審查。對專業判斷餘地之尊重，仍須有獲得結論之詳實理由供審酌。本件審查過程，審查委員獲得結論之理由全部空白，其對審查基準之勾選甚至過半數放棄審查，無任何理性論述或專業分析，徒有委員之結論，自無從主張判斷餘地。
㈣、原處分有「不當聯結」及「他事考量」之違法：
1、被告指定斗六糖廠為文化景觀後，以99年8月17日府文資字第0992401450號函知原告辦理「雲林縣斗六糖廠文化景觀潛力點保存與活化計畫」，依檢附之執行計畫所載，系爭土地係為落實雲林縣農業首都政策，作為農、林、漁、牧、畜等產業之推廣、行銷、教育等空間場域，實隱含取得土地使用之他項原因，行徵收之實，原處分顯有他事考量、不當聯結之違法。
2、被告對斗六糖廠第1次指定文化景觀，遭文建會訴願決定撤銷，撤銷理由之一為依文化資產保存法第55條規定，指定時應有明確之後續保存維護計畫，否則會使義務人陷於不確定狀態。然被告為本件指定時，僅空泛宣示文化保護，嗣以上開函文請原告辦理執行時，計畫將斗六糖廠作為農特產中心，顯與文化保護無關。
㈤、原處分違背「比例原則」：
1、原處分所依據之事實不存在，且實際隱含取得土地使用之他項原因，無法達成適法之目的。
2、原處分指定為文化景觀之標的可歸類為「鐵道車站設備」「生產及倉庫設備」「辦公廳舍」「宿舍區」，然其中「辦公廳舍」已改建為現代建築，其餘部分已拆除而無遺跡可觀；又「鐵道車站設備」另有雲林縣指定之虎尾糖廠虎尾驛、石龜溪鐵橋、高雄縣指定之橋仔頭糖廠內部、花蓮縣指定之花蓮糖廠內部、臺東縣指定之台東糖廠內部；「生產及倉庫設備」另有高雄縣指定之橋仔頭糖廠內部、花蓮縣指定之花蓮糖廠內部、臺東縣指定之台東糖廠內部；「辦公廳舍」另有臺中市政府指定之帝國製糖台中營業所、臺南縣政府指定之鹽水港製糖株式會社總社辦公室、高雄縣指定之橋仔頭糖廠內部、屏東縣政府指定之阿緱辦公廳舍、花蓮縣政府指定之花蓮糖廠內部、臺東縣政府指定之台糖中山堂及台東糖廠內部；「宿舍區」另有雲林縣指定之虎尾糖廠廠長宿舍、公差宿舍、診所、理髮廳、前台南縣政府指定之新營糖廠宿舍群、三崁店糖廠神社及防空洞群、前高雄縣指定之橋仔頭糖廠、花蓮縣政府指定之花蓮糖廠、臺東縣政府指定臺東糖廠，可知前項各類型景觀業經各縣（市）政府重複指定公告16件古蹟、歷史建築或文化景觀。是原處分所追求之目的，已由其他各縣（市）或被告已指定公告之處分所達成，足以保護與本件相同之文化景觀，並無必要為重複性指定，課予原告不合比例之負擔。
3、原告自94年起，已自行頒布「文化性資產管理作業要點」，並對於原告之全部產權，設立「文化性資產管理作業督導與諮詢小組」審查，並製作「文化性資產清查盤點清冊」，進行「登錄」，按時維護保養並須製作「損耗報告單」，並應適時提通盤之規劃，自能免於各單一縣（市）政府之局限性考量；且製作「活化及再利用情形報告表」，對於全國各地之糖廠為針對臺中區處、高雄區處、花蓮區處糖廠所進行之計畫，均較各地方政府更為全面詳盡；依經濟學原理：私所有權人對於財產之利用、管理、保護、維持均較公部門更有效率。原處分排除原告以更有效率之方式管理自己財產，且亦能達成文化保護目的，徒以侷限性之考量恣意指定，增加原告不合比例之負擔。
㈥、原處分違背「平等」原則：原處分指定公告之土地範圍，有部分係由被告徵收作為溝壩派出所用地，並已興建新式辦公大樓；未經被告徵收者，則被指為有歷史文化意義，不准變更，兩相對照，難認有文化景觀之真實。又同一景觀地域，原告所有者即為文化景觀，屬被告所有者，則可自由使用興建新式辦公大樓，倘本景觀區域確有文化意涵，何以區別所有權人而為差別待遇，顯違平等原則。
㈦、本件指定登錄前，原告始終為反對表示，被告所稱原告於指定登錄前均已同意云云，與事實不符。又依被告99年3月16日府文資字第0992400400號函檢送會議記錄第10頁及第11頁所載，原告已明白表達文化景觀概念過於空泛、指定登錄後將妨害原告對於土地之開發利用、被告計畫將斗六糖廠作為農特產中心等根本與文化保護無關等反對之陳述。審查委員更建議因第1次處分經原告提起訴願而遭撤銷，應與原告先行溝通等語，足認原告未曾事先同意被告指定登錄斗六糖廠為文化景觀。
㈧、文化景觀之指定登錄係限制所有權之處分：
1、依文化資產保存法第91條規定，原告得在百分之50之範圍內減徵地價稅及房屋稅，然此後原告僅有名目之所有權，不能自由對土地為使用變更，喪失所有權人之權能，仍需負擔稅捐，難認權利義務平衡相等。被告指定文化景觀後，向中央政府爭取之補助經費，全數由被告運用（例如在指定土地上興建農特產中心），各該經費並無補償受處分人之性質。
2、被告雖稱使用土地時會另外簽訂租約等語，惟其緣由係行政院限制國營事業之產權不得無償借用任何人，而文化景觀指定並非徵收，原告仍保有所有權，則原處分確定後既不能使用，又不能逕令被告直接無償使用，不得已方使用租約，並非雙方自由意志下之真正對價平衡補償。
3、被告復稱指定登錄未損害原告權利，仍得設定地上權云云。惟查，文化景觀指定登錄本非限制所有權移轉或設定他項物權，而係限制物權人之使用方式。物權人對物之使用將受到監督、且須配合主管機關之一系列計畫。又原告自行招租設定地上權係受被告之指導，被告並指導招商、引介相關廠商。然原告已於招租公告特別記載：「本標的經雲林縣政府登錄為文化景觀，開發計畫應符合法令並提送雲林縣政府文化景觀審議委員會審核通過；該登錄處分本公司刻正與雲林縣政府訴訟中。」足證原處分確已影響原告之使用，且原告並不接受被告之介入。
㈨、文化景觀之指定登錄雖屬地方自治事項，仍不得排除基本權之保障，不能排除司法審查：
1、同一所有權人之相同景觀之重複指定，涉及違背比例原則、罕見性要件之審查，亦即涉及基本權之侵害。而憲法所賦予之地方自治權，並不排除憲法基本權之保障，地方自治事項不能排除比例原則之審查。
2、況被告已指定或登錄公告虎尾糖廠6處為古蹟、歷史建築或文化景觀，已非被告所稱不論其他縣市之問題，則同一縣內，車程不過20分鐘，有無必要為重複景觀之登錄公告，顯涉基本權之侵害及比例原則審查。
3、被告雖辯稱文化景觀之認定為高度專業判斷，係屬處分機關之判斷餘地，不受司法審查等語。惟系爭處分所據事實之真偽、所獲利益與造成損害之比例原則衡量，須受司法審查；另關於文化景觀之認定，涉及非專業之常識性判斷，亦同受司法審查。排除司法審查之行政處分，通常係獨立機關透過類似司法之嚴謹程序所為，方有所謂判斷餘地，依被告提出之本件審查過程，難能等同比擬等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以︰
㈠、被告為保存維護縣內古蹟、歷史建築、文化景觀等文化資產，依文化資產保存法第6條及文化資產審議委員會組織準則（下稱組織準則）規定，設置審議委員會（共11位委員），審議有關古蹟指定、歷史建築及文化景觀登錄等事項，並依雲林縣文化資產審議委員會設置要點（下稱設置要點）相關規定，於99年2月26日召開雲林縣99年度第1次古蹟、歷史建築、聚落及文化景觀審議會，進行文化資產登錄審議，該次會議有6位審查委員出席（5位專家學者及1位機關代表），除先就斗六糖廠進行現場勘查外，經與會委員審查決議，議決方式係由出席委員各自填具「文化景觀登錄審議表」，並就表中之審查基準進行勾選及說明，審查結果其中5位委員同意通過將斗六糖廠登錄為文化景觀。被告依文化資產保存法第54條及審查辦法第4條規定，以99年4月8日府文資字第0992400590號函公告此項登錄，再於99年5月14日以府文資字第0992400813號函報文建會備查，本件登錄程序皆與法相符。
㈡、依文建會95年6月23日文中二字第0952052990號函釋說明三：「古蹟指定之基準，古蹟指定及廢止審查辦法第2條定有明文，只要符合指定基準之一者，依法得指定為古蹟，並無規定需得建造物所有人同意之要件．．．。」是古蹟之指定縱未具備「具稀少性，不易再現者」，如符合其他基準者，亦得指定為古蹟。而「文化景觀」與「古蹟」皆屬文化資產，且審查辦法第2條與古蹟指定及廢止審查辦法第2條，均為文化資產保存法之中央主管機關即文建會訂定，而古蹟指定基準之「具稀少性，不易再現者」，與文化景觀登錄基準之「具罕見性」相近，故前開文建會函釋亦適用於審查辦法第2條規定之解釋。原告主張文化景觀之登錄必須4項基準全部具備云云，係屬誤解。本件經審議委員依審查辦法第2條認定有：「1、為雲林縣3大糖廠之一，具深遠之發展歷史，目前雖已停產閒置，且部分設施已不存，但目前現存辦公室、倉庫區、宿舍區與生產區之位址，仍清楚標誌日治時期製糖工場生產與生活相互連結之型態，並為雲林縣糖產業發展之見證。2、為日治時期斗六製糖工業之代表性廠區，目前廠區大致仍維持原空間配置紋理。3、斗六糖廠整體空間具有產業文化景觀之高度文化與歷史價值。4、廠區空間完整、植栽、地形變化具特色。」等理由，符合文化資產保存法施行細則第4條所稱之文化資產。原告爭執本件與文化無涉或無文化特質云云，實不足採。
㈢、被告為保存、維護縣內文化景觀及審議有關文化景觀登錄等事項，依設置要點所設置之審議委員會，共有11位古蹟、歷史建築、聚落及文化景觀審議委員，而上開審議委員會係選任嫻熟文化資產專業領域人士進行專業審查，就所普查或個人、團體提報之標的，綜合考量是否具有歷史、文化、藝術、科學等價值，有無指定或登錄為文化資產必要，是該審查結果之判斷，除有認定事實顯然錯誤、審查程序不符相關規定之違失，抑或有違反行政法上一般法律原則外，對於專家學者之專業決定，自應予以尊重。
㈣、原處分並無涵攝錯誤情事：
1、原處分理由並未引用再生計畫成果報告書中之「日治時期斗六糖廠設施配置圖」，即該成果報告書第2-9頁之「圖2-15日治時期斗六糖廠廠區平面圖」，合先敘明。
2、訴願決定雖提及「圖2-15日治時期斗六糖廠廠區平面圖」，然此係引用被告當時之答辯說明，惟被告於該答辯說明係主張「本案由『日治時期斗六糖廠配置圖』、『二戰後初期斗六糖廠設施配置圖』及『民國67、96年斗六糖廠設施配置圖』得知，日治時期與民國時期間製糖工廠空間位置之規劃變動不大，僅行政或娛樂設施部分建物因老舊而進行重建，‧‧‧」等語，可知被告非僅以「圖2-15日治時期斗六糖廠廠區平面圖」作為答辯理由，尚有引用其他圖說。原告一再爭執被告以該配置圖主張斗六糖廠仍保有日治時代之原貌云云，有刻意誤導之嫌。
3、再生計畫乃被告與原告共同委託雲科大城鄉發展暨環境規劃中心（下稱城鄉中心）進行研究，經該中心完成計畫，並製作成果報告書，計分「總論本」「斗六糖廠」「測繪圖集」等3本，其中最高行政法院發回意旨所指「日治時期斗六糖廠廠區配置圖」係出自成果報告書第2-9頁，乃城鄉中心為進行前開計畫，而向原告借閱之資料，該圖之所以標示為「圖2-15日治時期斗六糖廠廠區配置圖」，乃城鄉中心參考向原告借閱之資料所為，其上標示編號1至19之位置、範圍及附加說明各係屬何種生產設施、行政設施或生活設施，亦係參考向原告借閱之資料而得出。
4、姑且不論原告提供之藍晒圖係何時繪製，依雲科大101年4月6日雲科大研字第1011900200號函可知，城鄉中心受委託進行再生計畫後，為考究斗六糖廠之歷史演進，透過文獻研究、現場勘察、資深退休員工訪談後，確認該藍晒圖所繪製之斗六糖廠廠區與日據時期相符（建築物及廠區之設置具延續性，且臺灣不像日本廣島遭原子彈轟炸而被夷為平地），原告僅憑該藍晒圖非於日據時期繪製，即稱該圖繪製之建築物及設施非日據時期云云，顯不足採。
5、另依雲科大101年5月15日雲科大研字第1011900339號函可知，成果報告書圖2-15命名為「日治時期斗六糖廠廠區平面圖」，係學者專家考究而得出之研究成果。原處分並無引用錯誤圖說，亦無基礎事實錯誤之情事。
6、文化景觀登錄基準之不確定法律概念，雖涉及斗六糖廠於日治時期之原貌及現況等事實關係，然上開雲科大函文已充分說明「該藍晒圖所繪製之斗六糖廠廠區實與日治時期相符」，且目前現存之廠區仍保有日治時期之標誌，益徵原處分並無涵攝錯誤情事。
7、原告復稱原處分理由所敘述之景觀與現地不符且均不復存在云云。然原告提出之2張照片並非指定文化景觀之範圍；其餘原告提出之照片，皆避重就輕、刻意忽略斗六糖廠仍留存之文化景觀，不足以代表文化景觀之全貌。
8、又依文化資產保存法第3條第3款規定，文化景觀乃針對一定範圍之空間或環境整體觀察，並非僅對單一定著物或建築改良物加以判斷，而斗六糖廠範圍係大崙段289地號等22筆土地，其中大崙段289-18、289-19地號土地於公告登錄前，已屬被告所有，然文化景觀之定義及審查基準，定著之土地屬何人所有，與是否登錄為文化景觀無涉，更不因所有權轉換而有影響，亦即土地所有權歸屬，非文化景觀登錄與否之考量要件。且該兩筆土地周圍環境仍具有斗六糖廠之空間紋理，屬「雲林縣斗六糖廠文化景觀」之相關連環境，斷無將該兩筆土地獨立割裂之理。原告爭執原處分指定公告之土地，有部分已非原告所有，指稱本件之文化景觀登錄處分所據事實有誤云云，實有誤會。
㈤、被告將斗六糖廠登錄為文化景觀，並無重複登錄情形：
1、依文化資產保存法第3條規定，各類文化資產之指定或登錄要件並不相同。雲林縣雖有7件文化資產，然登錄為文化景觀者，僅本件斗六糖廠，並無重複登錄文化景觀之情事。
2、依文化資產保存法第4條第1項規定，保存維護縣內古蹟、歷史建築、文化景觀等文化資產乃各縣（市）政府之職權，必盡力維護，豈有以其他縣（市）已經指定或登錄，即任縣內之文化資產荒廢、毀壞之理？審議委員會作成判斷前，亦無審酌其他縣（市）是否有同質性文化景觀重複登錄之必要。況且，各地糖廠之發展歷史各有獨特性，是登錄文化景觀乃各地方政府之自治事項。原告主張各地皆有糖廠、景觀類似云云，刻意抹滅各糖廠之歷史發展獨特性，實無足取。
㈥、本件文化景觀之登錄未違反比例原則：
1、依文化資產保存法第3條第3款及第54條規定可知，文化景觀，係指神話、傳說、事蹟、歷史事件、社群生活或儀式行為所定著之空間及相關連之環境；文化景觀由直轄市、縣（市）主管機關依審查辦法審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。同法第6條規定，主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。依上述規定，具體事物或事件是否該當文化景觀，應由學者專家組成之審議委員會，依法定程序及審查基準為專業判斷，認定屬於文化景觀者，才由主管機關完成登錄公告程序。依上述文化景觀之定義，其屬綜合之空間及相關連環境元素所構成，自非僅以其中一項建物元素所處位置為斷。且是否該當文化景觀之判斷，屬認知作用，具高度專業性之價值判斷，非裁量之意志作用（選擇或決定），又依其法律規範文義，非以單一建物存在位置為斷。被告爭執原處分違反比例原則云云，顯不足採。
2、原告未落實其自行頒布文化性資產管理作業要點。原告於管理斗六糖廠期間，已陸續拆除斗六糖廠遺址，例如已拆除之「斗六糖廠大崙車站」，現淪為「高爾夫球練習場」及「台糖特約專櫃」，然現存之斗六糖廠，實係具有文化、歷史價值之景觀，更屬全體國民所有之公共利益財產，倘不儘速登錄為文化景觀，恐將隨時間流逝消失殆盡，難以回復。斗六糖廠經登錄為文化景觀後，且被告在有限經費下，不斷投入人力物力維護、活化文化景觀之存續，反觀經指定為縣定古蹟之臺南永康三崁店糖廠神社遺址，卻因原告無相關經費而無法善盡管理維護責任，使該古蹟遭破壞。可見登錄為文化景觀實更能妥適維護、管理及回復斗六糖廠之原有風貌。
㈦、本件文化景觀之登錄，並無原告所謂他事考量，亦無違反不當聯結禁止原則：再按文化景觀之保存及管理原則，由直轄市、縣（市）主管機關設立之審議委員會依個案性質決定，並得依文化景觀之特性及實際發展需要，作必要調整。直轄市、縣（市）主管機關應依前項原則，擬定文化景觀之保存維護計畫，進行監管保護，並輔導文化景觀所有人、使用人或管理人配合辦理，文化資產保存法第55條亦定有明文。經查，被告擬定之「雲林縣文化景觀斗六糖廠之保存維護計畫」中，已於「圖21」中標示「文化景觀斗六廠文化資產潛力點之建物分布圖」，而被告於公告登錄斗六糖廠為文化景觀後，所進行之「雲林縣斗六糖廠文化景觀潛力點保存與活化計畫」，與前開保存維護計畫相符，原告爭執原處分顯有他事考量、不當聯結之違法、本件公告指定之實際目的並非文化保護而係取得土地利用，以指定文化景觀之名，行徵收之實云云，與事實不符。況且，依原告於鈞院前審提出之被告99年8月17日函可知，被告函請原告辦理執行「辦理雲林縣斗六糖廠文化景觀潛力點保存與活化計畫」，係依據文建會文化資產總管理處籌備處98年11月24日文資籌二字第0983117993號函辦理，早於本件文化景觀公告登錄前即已進行保存活動，並非原告所指於作成處分後方臨時起意所進行之計畫，更何況該活化計畫，亦未與保存維護計畫不符。
㈧、本件文化景觀登錄已充分衡量公益與私益間之衡平性：
1、斗六糖廠之登錄係依文化資產保存法等相關法規所為，於其公告登錄為文化景觀後，有關斗六糖廠之保存及管理則依文化資產保存法第55條第1項規定，且已擬定保存維護計畫。
相較於其他文化資產，登錄文化景觀係對所有權人限制較小之文化保存方式，所有權人於不破壞原有文化景觀之原則下，仍保有對該文化景觀之使用權限。
2、原告主張其財產權受限制云云。然文化歷史景觀之文化資產，乃全體國民共同擁有之公共利益財產。且全國糖廠目前雖歸原告所有，但各地糖廠之發展歷史全不相同，僅因時代變革，政權更迭，方歸由原告管理，豈可抹滅各地糖廠發展過程所累積之歷史及文化價值？還有什麼比遺跡更能具體表達地區歷史及文化痕跡？原告管理各地糖廠，卻屢屢賣地給建商或私人產業，置全民共同歷史記憶於不顧。文化資產乃環境權之一環，於權衡原告之財產權時，亦應同時衡酌臺灣人民之環境權，方屬適法。而「斗六糖廠」經登錄為「文化景觀」，相較於其他文化資產之指定或登錄，原告所受之限制較小，僅不違反保存維護計畫及日常管理維護原則即可。
3、依原告第29屆第18次董事會議議事錄，可知斗六糖廠土地，業經原告規劃招標設定地上權，經董事會決議通過，定於101年5月23日開標，足證原告對斗六糖廠之所有權，未因登錄為文化景觀而受過度限制，原告仍可自由決定是否使用收益（原告辦理招標設定地上權即未知會或通知被告）。另參照被告更審前於100年5月18日提出之「台糖公司對外招租之照片影本兩份」，原告先前就已對外招租，足見原告之所有權權能並未受過度限制。是為保存及活用斗六糖廠此項重要文化資產及保障原告之財產權，將其登錄為文化景觀，確已顧及文化景觀及財產權保障之公益與私益衡衡平性。
4、依文化資產保存法第91條第2項規定，經登錄為文化景觀者，得請求給予租稅減免之補償，惟是否給予補償與是否符合文化景觀而應予登錄，並非同一事件程序。且依文化資產保存法第1條規定：「為保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多元文化，特制定本法。」其利益在於該文化資產係屬國民所共有，於立法當時，已對文化資產所有權人之權利、義務詳加衡量，是原告主張其權義不對等云云，並非是否登錄文化景觀應考量之要件。
㈨、原告與被告於95年3月23日共同委託雲科大進行再生計畫，該計畫歷次座談會及各期審議會均通知原告派員與會（歷次會議時間及原告與會人員，參見被告101年9月6日答辯狀附表1）。又再生計畫成果報告書所載之「5-2建築文化資產價值」「5-3廠區文化資產指定登錄建議」，歷經前開各次會議亦由兩造審議完畢。另被告召開登錄審議委員會前亦通知原告出席，原告確有派員出席該次會議，足見被告將斗六糖廠登錄為文化景觀前，已先與原告溝通協商。
㈩、原告前以95年6月2日土企字第0950005919號函表示：「本公司配合提供分擔費用3分之1，並以300萬元為限，招標作業由貴府統籌辦理，本公司並將參與組成規劃委員會。」該計畫金額總計850萬元，原告確有分擔3分之1之費用等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如前揭事實概要欄所載之事實，有被告99年2月24日府文資字第0992400283、0000000000號開會通知單、99年4月8日府文資字第0992400590號公告及函、99年5月14日府文資字第0992400813號函（附雲林縣文化景觀清冊及雲林縣文化景觀斗六糖廠之保存維護計畫）、文建會99年5月25日會授資籌二字第0993003861號、雲林縣99年度第1次古蹟、歷史建築、聚落及文化景觀審議會議紀錄、文化景觀登錄審議表、文建會訴願決定書、本院99年度訴字第579號判決、最高行政法院100年度判字第2195號判決附原處分卷及本院卷可稽，且經兩造分別陳明在卷，洵堪信實。本件兩造所爭者厥為：被告公告斗六糖廠為文化景觀是否適法？茲分述如下：
㈠、按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第260條第3項定有明文。本件原告與被告間文化資產保護法事件，原告不服被告登錄斗六糖廠為文化景觀之處分，循序提起行政訴訟，經本院原判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院以100年度判字第2195號判決廢棄原判決，發回本院更為審理，本院自應受其法律上見解之拘束，是以本件判決係以最高行政法院發回意旨為論述，合先敘明。
㈡、次按「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：．．．三、文化景觀：指神話、傳說、事蹟、歷史事件、社群生活或儀式行為所定著之空間及相關連之環境。」「本法第3條第3款所定文化景觀，包括神話傳說之場所、歷史文化路徑、宗教景觀、歷史名園、歷史事件場所、農林漁牧景觀、工業地景、交通地景、水利設施、軍事設施及其他人類與自然互動而形成之景觀。」「前條第1款至第6款古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物及古物之主管機關：．．．在縣（市）為縣（市）政府．．．。」「主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。前項審議委員會之組織準則，由文建會會同農委會定之。」「文化景觀由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。前項登錄基準、審查、廢止條件與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」「本法第3條第3款所定文化景觀，包括神話傳說之場所、歷史文化路徑、宗教景觀、歷史名園、歷史事件場所、農林漁牧景觀、工業地景、交通地景、水利設施、軍事設施及其他人類與自然互動而形成之景觀。」分別為文化資產保存法第3條第3款、第4條第1項、第6條、第54條及同法施行細則第4條所明定。
㈢、第按，有關文化資產是否應將之指定為文化資產保存法第3條各款所列之文化資產予以保存，涉及各該資產是否具有歷史、文化、藝術、科學等價值等不確定法律概念所為之專業判斷。學理上均認為不確定法律概念所涉及之事項，倘若具有高度之屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，例如國家考試之評分、學生成績之評定、計畫性政策之決定、公務員能力之評價、獨立專家委員會之判斷、專門科技事項、行政上之預測決定或風險評估等，由於法院審查能力有限，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地。但如行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，亦應承認法院得例外加以審查，其可資考量之情形包括：（1）行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。（2）行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。（3）行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。（4）作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。（5）行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。（6）行政機關之判斷，是否違反平等原則，仍應由法院審查。而文化資產保存法第3條第3款規定之「文化景觀」係屬不確定法律概念，且得否指定為文化景觀之文化資產，顯屬高度專業範疇，依文化資產保存法第6條規定，係由專家學者組成之審議委員會職掌，依法定程序本於專業素養為判斷，則上開文化資產保存法相關規定即賦予文化資產審議委員會相當程度之判斷餘地，倘被告作成判斷時無前揭情形，要難任意指摘有違法情形。惟文化景觀登錄之判斷既涉及原告財產權之限制，被告自應慎重為之，故關於被告有無前揭恣意濫用或其他違法情事，自應採較高之審查密度。
㈣、再按，文化資產保存法第6條第2項授權訂定之組織準則第3條、第6條、第7條及第9條第1項分別規定：「主管機關應視需要得依本法第3條規定之文化資產類別分設審議委員會，各置委員9人至21人，由機關代表及專家學者擔任。前項專家學者人數不得少於委員總人數3分之2。」「審議委員會應定期舉行會議，必要時得召開臨時會議。前項會議召開時，應邀請文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人陳述意見。」「委員應親自出席會議，會議之決議，以2分之1委員之出席，出席委員3分之2以上同意行之。由機關代表兼任之委員未能親自出席時，得指派代表列席，並參與會議發言，但不得參與表決。」「審議委員會為審議有關案件之需要，得推派委員偕同業務有關人員組成專案小組現場勘查或訪查，並研擬意見，提供會議參考。」又文化資產保存法第54條第2項授權訂定之審查辦法第2條、第3條及第4條亦分別規定：「文化景觀之登錄，依下列基準為之：一、表現人類與自然互動具有文化意義。二、具紀念性、代表性或特殊性之歷史、文化、藝術或科學價值。三、具時代或社會意義。四、具罕見性。前項基準，直轄市、縣（市）主管機關得依地方特性，另定補充規定。」「文化景觀之登錄，包括下列程序：一、現場勘查。二、審議並作成登錄處分之決定。三、辦理公告。四、報中央主管機關備查。」「直轄市、縣（市）主管機關對審議登錄之文化景觀，應辦理公告。前項公告，應載明下列事項：一、名稱。二、位置、範圍。三、登錄理由及其法令依據。四、公告日期及文號。第1項公告，應揭示於各該主管機關公布欄30日，並刊登政府公報、新聞紙或資訊網路。」上開文化景觀登錄時應踐行之法定程序、審查委員會之組織及通知文化資產所有人或其他利害關係人程序參與之規定，為主管機關應履行之法定義務，被告亦應遵守。
㈤、經查，被告為審議古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物與古物等相關事項，依文化資產保存法第6條第1項規定，設置雲林縣文化資產審議委員會，共有11位委員，於99年2月26日召開「雲林縣99年度第1次古蹟、歷史建築、聚落及文化景觀審議會」，並依組織準則第6條規定，通知原告出席陳述意見，該次會議計有6位審查委員出席（5位專家學者及1位機關代表），超過2分之1法定出席人數，審查委員黃世輝及賴志彰當日先於斗六糖廠進行現場勘查，嗣經6位與會委員審查後，其中有5位委員就斗六糖廠核認具有審查辦法第2條所定之文化景觀登錄基準（林超委員勾選第1款至第3款、黃世輝委員勾選全部4款、劉銓芝委員勾選第2款及第3款、張嘉祥委員勾選第1款至第3款、賴志彰委員勾選第1款、第2款及第4款），而同意登錄斗六糖廠為文化景觀，僅邱上嘉委員以「此案前次有訴願爭議，對於糖廠未來保存維護計畫，應與原告先行溝通為宜」為由，對於審查結果勾選「其他」，已符合法定決議人數，乃決議5票通過登錄為文化景觀，名稱定為雲林縣文化景觀斗六糖廠。被告即於99年4月8日公告此項登錄，再檢附文化景觀清冊及保存維護計畫，報請文建會備查在案等情，有前揭會議紀錄、審議表、現勘議程暨簽到表、被告公告及函文影本附卷可憑。經核被告本件審議委員組織、決議及公告程序尚與前揭文化資產保存法、組織準則及審查辦法之相關規定尚無違背。又文化景觀之登錄係透過學者專家組成之審議委員會進行審議，然審議結果將直接影響資產所有人、使用人及管理人之財產權，自應保障渠等程序參與表達意見之權利，始符合正當法律程序。又行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。．．．。」文化資產保存法第9條明定，主管機關應尊重文化資產所有權人之權益；組織準則第6條復明定，審查會議召開時，應邀請文化資產所有人或其他利害關係人陳述意見，均本斯旨而定。則被告通知原告出席陳述意見，參與整個規劃指定程序，經審議委員聽取原告意見後作成判斷，並無不合。
㈥、次查，文化資產保存法於94年2月5日新增「文化景觀」為文化資產之類別，係參考聯合國教科文組織對世界遺產之相關作法，而將產業地景、歷史路徑等文化景觀亦納入文化資產範疇（文化資產保存法第3條及第4章立法理由參照）。而關於「文化景觀」之概念，文化資產保存法第2條第3款將之定義為：神話、傳說、事蹟、歷史事件、社群生活或儀式行為所定著之空間及相關連之環境。該項定義指出文化景觀，乃各種人類活動所定著之空間及相關連之環境。文化資產保存法施行細則第4條則按照人類活動之種類，進一步將文化景觀予以分類。依本條規定，文化景觀可能是人類有意設計及創造之歷史名園、宗教景觀，可能是人類在自然環境中從事農林漁牧、發展工業、修築交通、水利、軍事設施等活動所創造者，也可以是某種歷史文化路徑，過去某個歷史事件之場所，甚至是人類對於自然環境發揮想像力所創造之神話傳說場所，只要屬於透過人類與自然互動而形成之景觀均屬之。申言之，文化景觀之登錄，旨在保存人類在自然環境中，因不同的利用方式，因此形成獨特的地貌景觀，並藉由保存文化景觀，使人與自然互動過程中所彰顯之文化意義得以繼續存在，其與古蹟、歷史建物係就特定建築物而為指定，並不相同。從而，審查辦法第2條規定以「表現人類與自然互動具有文化意義」「具紀念性、代表性或特殊性之歷史、文化、藝術或科學價值」「具時代或社會意義」「具罕見性」等4項為登錄文化景觀之審查基準，其中最能表現文化景觀概念者為第1款至第3款之審查基準，故申請登錄之景觀，除必須是人類在自然環境中從事活動，而表現人類與自然之互動關係外，還必須具有紀念性、代表性或特殊性之歷史、文化、藝術或科學價值，或具時代或社會意義等文化意義，始符合文化景觀概念而有登錄保存之價值。至罕見是否為構成文化景觀之必要條件，蓋景觀罕見與否，並不單獨具有文化意義，第4款之「罕見性」毋寧是在強化文化景觀登錄之必要性，故具備前揭3要件後再具有罕見性之文化景觀，固應登錄為文化景觀，但已具備文化意義之景觀縱非罕見，仍可予以登錄保存。是原告主張審查辦法第2條所列4款審查基準均應具備，惟6名出席委員中林超、劉銓芝、張嘉祥委員未審查第4款「罕見性」；劉銓芝委員未審查第1款「是否具有文化意義」，原處分自屬違法云云，自非可採。
㈦、又被告登錄斗六糖廠為文化景觀之理由為：「1、為雲林縣三大糖廠之一，具深遠之發展歷史，目前雖已停產閒置，且部分設施已不存，但目前現存辦公室、倉庫區、宿舍區與生產區之位址，仍清楚標誌日治時期製糖工場生產與生活相互連結之型態，並為雲林縣糖產業發展之見證。2、為日治時期斗六製糖工業之代表性廠區，目前廠區大致仍維持原空間配置紋理。3、斗六糖廠整體空間具有產業文化景觀之高度文化與歷史價值。4、廠區空間完整、植栽、地形變化具特色。」而依卷附之雲林縣文化景觀清冊所載：「種類：工業地景」「創建年代：明治42年（1909年）」「建物興修記錄：1、明治42年（1909年）王雪農與清末秀才吳克明合資創辦『斗六製糖合資會社』。2、民國42年（1953年）擴建。3、民國63年（1974年）擴建。」「相關歷史敘述：斗六糖廠在1908年由王雪農與吳克明一同創辦，壓榨能力每日300噸，次年即由斗六製糖株式會社收買。1914年與東洋製糖株式會社合併，1927年併入日糖興業株式會社，至戰爭之時，榨糖能力提昇至850噸。戰後由臺糖接收，1974年擴建為日壓榨能力1600噸。然而，由於臺糖在國際間競爭力日漸吃力，而逐漸將各地糖廠關閉，斗六糖廠也沒有逃過此厄運，遂於1996年關廠，業務併入虎尾總廠，將廳舍租予改建大樓之雲林農田水利會，更於1998年3月拆除廠房。」「環境特徵：1、建物特色：廠區可劃分為生產區、行政區、倉庫區和宿舍區：（1）生產區之建築物皆已拆除，僅剩兩棟建物，閒置多年。（2）行政區：位於廠區北側，南邊與生產區以圍牆區隔，東邊緊鄰宿舍區。行政區共有9棟建築物，其中辦公室、福利社等2棟使用中，辦公室、試驗室、汽車庫、羽球館、康樂室等7棟因閉廠停止製糖，而閒置無人使用。（3）倉庫區：位於廠區南邊，北邊緊鄰生產區。倉庫區共有18棟建築物，包括農具庫、曳引機庫、曳引機修理室等4棟建物現為使用中；砂糖倉庫、肥料倉庫、物料倉庫等14棟則因閉廠停止製糖，而閒置無人使用。2、景觀特色：廠區景觀分為公園、林蔭道、庭園，整個廠區的景觀呈現較為封閉，有明顯界線的環境空間結構，北向與南向兩面環水，西向則是廠區主要的大門入口處，東向及東南向的場內向外延伸地景，則呈現出視覺遼闊；由外向內觀賞廠區則可感受到小山丘地形景觀，恰為斗園所在，斗園係本廠區具有代表性的精緻庭園。本基地範圍內的特殊景觀，主要包含重要的庭園、古樸的日式記竹、重要入口意向節點、端景與具空間層次美質的景觀環境：（1）重要庭園：斗園、綠園及假山水景觀、噴水池、圓環及榕樹群、樟樹草坪。（2）建築景觀：第一次公差宿舍、第二公差宿舍、廠長宿舍、建教宿舍與單身宿舍、職員住宅庭院、一般辦公室、引曳機庫。（3）歷史據點：升旗集會場、防空洞、火車頭。（4）其他景點：砂糖倉庫區、大樹空間。」另附斗六糖廠景觀照片20張，並以「圖21、本縣文化景觀斗六糖廠文化資產潛力點之建物分布圖」及「圖22、本縣文化景觀斗六糖廠使用分區」標示斗六糖廠之使用分區及現有建物暨其中具文化資產潛力建物之分布位置。是原處分據以判斷斗六糖廠為文化景觀之基礎事實，乃上開與斗六糖廠直接相關之發展歷史及建物景觀特色，其中關於建築物（生產區2棟、行政區9棟、倉庫區18棟）及景觀（公園、林蔭道、庭園、宿舍、歷史據點等）分布位置之資料來源為兩造共同委託雲科大城鄉中心於98年間製作之成果報告書。觀諸成果報告書所列斗六糖廠內現有建築物之種類、數量及分布位置均係城鄉中心進行現況調查後所製作，復於「陸、建築損壞調查與修復評估」將上開建物按年代及功能予以分類，其中屬於日據時期建物者計有：生產區「1930年砂糖倉庫」「1919年物料倉庫」、行政區「1933年辦公室」「1934年康樂室」、宿舍區「1911年會議室」等15棟宿舍建物；至倉庫區建物則均為二次大戰後興建，（成果報告書第6-1頁至第6-11頁及附錄二廠區建築資產與損壞調查清冊參照）。從而，依雲科大城鄉中心成果報告書所載日據時期建物之興建年代、功能及分布位置等資料應可採信，足認斗六糖廠確有上開日據時期建物存在，且其分布位置與其他二次大戰後興建建物相同，均按功能呈現生產區、行政區、倉庫區及宿舍區之使用分區情形，益證斗六糖廠之空間配置從日據時期迄今具有延續性，則原處分據以認定斗六糖廠「為雲林縣三大糖廠之一，具深遠之發展歷史，目前雖已停產閒置，且部分設施已不存，但目前現存辦公室、倉庫區、宿舍區與生產區之位址，仍清楚標誌日治時期製糖工場生產與生活相互連結之型態，並為雲林縣糖產業發展之見證。」「為日治時期斗六製糖工業之代表性廠區，目前廠區大致仍維持原空間配置紋理。」並認定斗六糖廠符合文化景觀之登錄要件，即難認該項判斷有何出於出於錯誤事實或資訊之情事。再以該成果報告書係兩造共同出資，由被告委託雲科大城鄉中心製作，且歷次報告書之審查會議原告均有派員參加（原處分卷附原告95年6月2日土企字第0950005919號函、再生計畫契約書、被告96年9月12日府文資字第0962401244號函附再生計畫期初報告會議紀錄及歷次報告書審查會議簽到表參照），並負擔新台幣300萬元費用，此為原告所不爭，足見被告於規劃審查過程均與原告溝通協商，雖原告並無同意，然系爭廠址既符合文化景觀之要件，則被告審查指定系爭廠址為文化景觀之登錄，即無不合。原告雖執前詞主張：大崙五分車站已全部拆除，現為高爾夫球練習場；行政區廳社均為新式建築，與日據糖廠無關；生產區與倉庫區已夷為平地，一棟新式鋼筋混凝土棚停放現代曳引機；宿舍區為新式鋼筋混凝土中山樓及鐵皮搭建宿舍；後方區塊為原告出租農民種植果樹；大崙段289-18、289-19地號土地，現為溝壩派出所，原處分所敘述景觀已不存在，現況毫無日據時代遺風云云，然系爭廠址既符合文化景觀之要件，業如前述，則原告此之主張，尚難為原告有利之認定。
㈧、原告雖又主張：被告引用成果報告書第2-9頁之設施配置圖，係源自原告於光復後之50餘年間，依當時斗六糖廠現況繪製的藍晒圖，並非日據時代之製圖，且該圖標示之各項日治時期設備係引用成功大學建築研究所碩士論文，與真實不符，故被告據以主張設施配置圖為日據時代斗六糖廠之原貌，並謂斗六糖廠現況與日據時代相同而具文化景觀意義，原處分所依據之事實顯然錯誤云云。惟如前述，登錄理由有關斗六糖廠空間配置部分之認定，並非直接援引該設施配置圖作為判斷之依據，則有關斗六糖廠空間配置圖是否於日據時期所製作，並無關本件文化景觀之指定。又依本院卷附雲科大101年4月6日雲科大研字第1011900200號函略以：「說明：
．．．二、．．．其中『日治時期斗六糖廠設施配置圖』係以臺糖提供之藍曬圖為底圖，透過文獻的研究、現場的勘察以及資深退休員工訪談之成果而做出此圖．．．。」又依雲科大101年5月15日雲科大研字第1011900339號函略以：「說明：計畫期末成果報告書第2-9頁之『圖2-1』命名為『日治時期斗六糖廠廠區平面圖』：一、現場勘查：經現場勘查其整廠空間配置型態符合日治時期空間之構成原則，此為其一。現場除廠房、車站與月台已被拆除外，其他主要設施（如會議室、醫務室、廠長宿舍、宿舍群等）大致維持日治時期之空間特質及風貌，此其二。二、文獻研究：國內學界有關糖廠空間、宿舍之研究成果甚多，此皆可提供糖廠空間配置原則、宿舍平面構成原則、外觀立面風格等作為判斷之佐證，此為其一。對於建築物於戰爭期間之破壞與否，依『台糖三十年』P.579頁有關斗六糖廠之設廠與沿革所述，謂『．
．．二次大戰期間工廠並未遭破壞。』，可知日治時期之廠區建築應確定有完整保留至戰後，此為其二。另依臺糖建築物履歷表（詳成果報告書附錄）得知每一棟建築物之興建年代，對照廠區平面圖製作而成為『成果報告書第2-9頁之圖2-15命名為日治時期斗六糖廠廠區平面圖』，此為其三。」足認該設施配置圖係源自原告提供之藍曬圖，此為兩造所不爭，是該圖雖係原告於臺灣光復後，依當時斗六糖廠現況繪製，然業經雲科大城鄉中心透過文獻研究、現場勘察、資深退休員工訪談後，確認該藍晒圖所繪製之斗六糖廠廠區與日據時期相符，亦不能僅以設施配置圖（藍曬圖）非於日據時期繪製，遽認該圖繪製之建築物及設施非日據時期原貌。原告據此爭執原處分依據之事實及資料錯誤云云，亦不足採。
㈨、原告另主張全臺各地糖廠均源於日據時期，相同或相似景觀已分別重複指定為上開古蹟、歷史建築或文化景觀；本件斗六糖廠之辦公區、倉庫區、宿舍區、生產區已有更具體之古蹟、歷史建築或文化景觀經指定或登錄公告，足以保護與斗六糖廠相同的文化景觀，已達成原處分追求之目的；斗六糖廠、橋仔頭糖廠、花蓮糖廠之登錄公告理由幾乎完全雷同；全臺面積不大，交通便利，並無重複指定之必要云云。經查，原告所屬各個糖廠先後經各直轄市或縣（市）政府指定或登錄公告為古蹟、歷史建築或文化景觀者共有16件（花蓮縣：臺糖公司花蓮糖廠為文化景觀；臺東縣：臺東糖廠中山堂、臺東糖廠為歷史建築；屏東縣：阿猴辦公廳舍為歷史建築；高雄縣：橋仔頭糖廠為文化景觀；臺南縣市：鹽水港製糖株式會社總社辦公室、三崁店糖廠神社遺址為縣定古蹟、臺糖新營糖廠宿舍群、三崁店糖廠防空洞群為歷史建築、雲林縣：虎尾臺糖舊診所及理髮廳、石龜溪鐵橋、虎尾糖廠第一公差宿舍虎尾糖廠第三公差宿舍、虎尾糖廠虎尾驛為歷史建築、虎尾糖廠廠長宿舍為縣定古蹟、斗六糖廠為文化景觀；臺中市：帝國製糖臺中營業所為歷史建築）等情，有原告於本院更審前提出之「台糖公司各區處指定古蹟暨公告登錄歷史建築、文化景觀明細表」附卷可稽，且為兩造不爭執，應可認定。然按文化資產保存法第3條將文化資產分類為「古蹟、歷史建築、聚落」「遺址」「文化景觀」「傳統藝術」「民俗及有關文物」「古物」及「自然地景」，並且進一步對各種類別「文化資產」為定義性規範，後續之章節並按類別為對應規範。依該條第1款規定，古蹟或歷史建築，係指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群，其保護的對象為特定物（動產或不動產）原狀之存續，而與文化景觀旨在藉由保護人類活動創造的景觀，而使該景觀蘊藏的文化意義得以保存，其保護的對象除了構成景觀之建物、設施，更包含文化意義（例如紀念性、代表性或特殊性之歷史、文化、藝術或科學價值），兩者所欲達成之目的不同，即難謂屬同質性文化景觀。是雲林縣境內雖有上開7件與製糖工業有關之文化資產，然僅斗六糖廠登錄為文化景觀，其餘者係經指定為古蹟、歷史建物，此亦為兩造所不爭，故本件指定登錄為文化景觀，即非重複登錄。又文化景觀應綜合觀察神話、傳說、事蹟、歷史事件、社群生活或儀式行為等人類活動及其所定著之空間及相關連環境，則文化景觀本即與地方息息相關，地方制度法第17條、第18條乃將文化資產保存（含文化景觀登錄事件）列為直轄市及縣（市）之地方自治事項。如前所述，被告據以判斷斗六糖廠為文化景觀之基礎事實，乃文化景觀清冊所載與斗六糖廠直接相關之發展歷史及建物景觀特色。換言之，本件文化景觀登錄欲保留的標的，實乃臺灣製糖產業在雲林縣之發展歷史及結合雲林縣自然環境而形成之工業景觀，而非單純製糖工廠之形貌本身。再者，原告是臺灣光復後，政府接受各日本製糖公司事業後所成立之公司，在日據時期，臺灣各地製糖工業本即呈現多元發展情形（例如日糖興業株式會社在雲林縣虎尾糖廠及斗六糖廠、臺灣製糖株式會社在高雄橋仔頭糖廠、鹽水港製糖株式會社在花蓮糖廠之發展），故直轄市或縣（市）政府各自針對當地糖廠依法定程序登錄為文化景觀者，僅係各自表現出其結合在地自然風貌所形成之獨特發展歷史及工業景觀，亦難僅憑糖廠目前均屬原告所有，且各該製糖工廠及設施形貌相似，即認為屬同質文化產業而認定其與其他糖廠經指定為古蹟、歷史建物，即認其同質性高而不得指定登錄為文化景觀。是花蓮縣政府及前高雄縣政府雖各自將花蓮糖廠及橋仔頭糖廠登錄為文化景觀，仍不能遽認為同質性高而有重複登錄文化景觀情形，原告此之主張，亦有誤解，並不可採。
㈩、又按行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」是謂行政法上比例原則之規定。經查，文化資產保存法之立法目的，為保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多元文化，以達保護古蹟及歷史建築等文化資產公共財之目的，為達成保存文化景觀之目的，以登錄文化景觀，限制人民所有權之行使，要屬達成該項目的之必要手段。而由前揭「文化景觀」之定義可知，登錄文化景觀之實質目的，係在保存各種人類活動所形成地貌景觀及其中蘊藏之文化意義。至建築物本體原狀之存續則非文化景觀所欲保護之對象。故文化景觀登錄範圍內之各類建築物或特色景觀，除另經指定為「古蹟、歷史建築、聚落」「遺址」等文化資產而應保持現狀外（文化資產保存法第32條、第50條參照），依文化資產保存法第55條、第56條：「文化景觀之保存及管理原則，由直轄市、縣（市）主管機關設立之審議委員會依個案性質決定，並得依文化景觀之特性及實際發展需要，作必要調整。直轄市、縣（市）主管機關應依前項原則，擬定文化景觀之保存維護計畫，進行監管保護，並輔導文化景觀所有人、使用人或管理人配合辦理。」「為維護文化景觀並保全其環境，主管機關得會同有關機關擬具文化景觀保存計畫，並依區域計畫法、都市計畫法或國家公園法等有關規定，編定、劃定或變更為保存用地或保存區、其他使用用地或分區，並依本法相關規定予以保存維護。前項保存用地或保存區、其他使用用地或分區用地範圍、利用方式及景觀維護等事項，得依實際情況為必要規定及採取獎勵措施。」之規定，僅對於文化景觀後續之保存及管理採取低密度管制，即資產所有人等人在不牴觸文化景觀之保存及管理原則或保存計畫範圍內，仍得合法行使其財產權；主管機關對於資產所有人財產權之合法行使，也只能在維持整體文化景觀限度內，給予適度的管制，更無強制其為特定用途之權限。資產所有權人對於主管機關所決定之保存及管理原則、保存計畫或其他具體管制行為，如認為有違反文化資產保存法規範界限者，亦得針對個別管制行為提起行政救濟。此外，依文化資產保存法第91條第2項規定，經登錄為文化景觀者，並得請求減徵房屋稅及地價稅。再參以前揭斗六糖廠保存維護計畫所載：「四、日常管理維護原則：1、對於登錄文化景觀區域內所存在的自然環境，宜持續保持其日常的清潔，必要的整修、修剪均自由進行。2、設施、設備、廠房、宿舍必要時可加以更新或整建，但須配合整體環境美學，避免興建不必要的景觀設施或景觀意象工程（如過度的鋪面、燈光、步道等工程）。3、既有的人造建築物與構造物，可保持既有之形貌，非必要的景觀或硬體設施，不宜興建或整修。4、本保存維護計畫至少每5年通盤檢討1次。」「五、其他保存原則：1、範圍內原有風貌及生態應完整保留，以保存再開發之原則，加入更多資源及彈性使用空間，並設置本文化景觀諮詢委員。2、範圍內古蹟及歷史建築本體需依文化資產保存法相關規定辦理保存管理維護。3、原運動休閒場所、日式庭園、防空洞群、宿○區街○○○○○路徑，應提供地方生活方式和經濟活動協調的公眾娛樂及旅遊機會。4、以保存再開發理念經營，以糖業產業文化生活圈及配合在地發展特色（休閒生態與觀光），作為廠區永續經營之管理原則。5、對於停止使用之糖業設施，鼓勵再利用開發經營使用。如上述維修、再利用與管理等涉及建築量體或景觀形貌之改變，仍應報請文化景觀諮詢委員會討論。」足見被告於登錄系爭廠址為文化景觀後固限制原告對斗六糖廠之管理使用，但未禁止設施、設備、廠房、宿舍之更新或整建，僅限制更新或改建須於必要時為之，並配合整體文化景觀，且允許及鼓勵廠區之再開發利用，亦符合最小侵害原則。則本件文化景觀之登錄，雖對原告之財產權有所限制，惟相較於其他文化資產保存方式（例如指定古蹟、歷史建築等），已屬對原告財產權限制較小之保存方式，確已兼顧文化景觀保存與財產保障間公益與私益之衡平性，並未違反比例原則。原告主張原處分為不必要的重複登錄，課予其不合比例之負擔，且本件登錄使其不能自由對土地為使用變更而喪失所有權之權能，卻仍須負擔稅捐，亦未補償原告，難認權利義務平衡，違反比例原則云云，亦不可採。
、原告雖又主張本件文化景觀登錄範圍中大崙段289-18、289-19地號土地，於公告登錄前，已經內政部徵收供興建溝壩派出所使用，原處分就相同景觀區域，就該兩筆經徵收土地，許被告興建新式辦公大樓，對於原告所有土地，即受限制不許變更，違反平等原則云云。惟依前述文化景觀之定義及審查基準，文化景觀定著土地之所有權歸屬，與是否登錄為文化景觀無涉，更不因所有權移轉而有影響，即土地所有權歸屬，實非文化景觀登錄與否之考量要件，是原處分將上開兩筆土地及原告所有其餘22筆土地均登錄為文化景觀範圍，尚無違誤。至被告在文化景觀範圍內能否興建派出所，及原告其餘土地是否因登錄為文化景觀範圍而受限制，亦屬前揭土地所有權人使用土地之方式是否牴觸保存維護計畫之問題，原告據此主張原處分違反平等原則云云，顯屬誤會。另原告主張被告為本件登錄後，即以99年8月17日府文資字第0992401450號函知原告辦理「雲林縣斗六糖廠文化景觀潛力點保存與活化計畫」，其擬將斗六糖廠作為農特產中心，隱含取得土地使用之他項原因，遂行徵收之實，是原處分顯有他事考量、不當聯結之違法云云。惟如前述，被告據以判斷斗六糖廠為文化景觀之登錄理由，乃基於文化景觀清冊所載與斗六糖廠直接相關之發展歷史及建物景觀特色，經核尚無不當聯結之違法。又文化景觀意在保存人類活動創造的景觀及其中蘊藏的文化意義，亦未排斥文化景觀範圍之開發利用，僅要求後續開發利用必須配合整體景觀，此觀之前揭文化資產保存法第55條、第56條明定文化景觀之保存及管理，應依個案性質決定，並得依文化景觀之特性及實際發展需要，作必要調整即明。自不能僅以文化景觀之登錄兼有開發之目的，即遽認登錄係出於他事考量而有不當聯結之情形。至被告逕函請原告協助辦理「雲林縣斗六糖廠文化景觀潛力點保存與活化計畫」之規劃事宜，其擬將斗六糖廠作為農特產中心是否與本件文化景觀登錄之目的相符、有無牴觸前揭文化景觀保存維護計畫、有無就此項具體管制措施與原告進行溝通協商，亦與本件文化景觀登錄有無違法之爭議，為不同之事件。原告據此爭執原處分有不當聯結之違法云云，亦不足採。
五、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則被告系爭處分將斗六糖廠登錄為文化景觀，並無違誤；訴願決定遞予維持，核無不合；原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均核與判決結果不生影響，茲不一一論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 11 月 29 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 林 彥 君法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 11 月 29 日
書記官 宋 鑠 瑾