高雄高等行政法院判決
101年度訴更一字第5號民國101年11月1日辯論終結原 告 國城建設股份有限公司代 表 人 蔡麗環訴訟代理人 湯金全律師
湯東穎律師被 告 經濟部加工出口區管理處代 表 人 黃文谷訴訟代理人 林石猛律師
洪濬詠律師邱基峻律師上列當事人間管理費事件，原告不服經濟部中華民國99年1月5日經訴字第09806123550、00000000000號及99年3月17日經訴字第09806052950號訴願決定，合併提起行政訴訟，本院99年度訴字第147號判決後，原告不服提起上訴，經最高行政法院100年度判字第2220號判決廢棄原判決，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用（含更審前訴訟費用）由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為沈榮津處長，於本院審理中變更為黃文谷處長，由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰緣原告係從事「工業廠房開發租售業、特定專業區開發業」等業務之公司，並於高雄軟體科技園區（下稱高軟園區）內設有營業處所，經被告核認其係於高軟園區內營業設有營運場所之廠商，乃依加工出口區設置管理條例（下稱管理條例）第21條及行為時加工出口區管理費規費及服務費收費標準（下稱收費標準）第2條之1規定，核定其97年11月至98年8月之管理費為新臺幣（下同）3,231,121元，於98年9月4日以經加新字第09801030070號函檢送管理費繳款聯單及相關法令條文計算式各1份，請原告依限繳納（繳款期限為98年9月25日）。嗣因原告僅於98年9月25日繳納48,060元，被告遂於98年10月2日以經加新字第09801035770號函，核認原告有未依前揭規定繳納管理費之情事，爰依管理條例第25條規定，為處罰鍰6,000元之處分。嗣被告另依管理條例第21 條及收費標準第2條之1等相關規定，核定原告98年9月及同年10月之管理費各為247,097元及243,165元（此部分於本院99年度訴字第570號另案救濟），分別於98年10月及11月間檢送管理費繳款聯單（1式4聯），限期命原告繳納（繳款期限分別為98年10月20日及同年11月20日）。嗣因原告僅分別於98年10月20日及同年11月20日各繳納4,005元，被告遂於98年12月4日以經加新字第09801044560號函，核認原告2次皆未依前揭規定繳納管理費，爰依管理條例第25條規定，為各處罰鍰6,000元，共計12,000元之處分。原告不服被告98年9月4日經加新字第09801030070號處分、98年10月2日經加新字第09801035770號處分、98年12月4日經加新字第09801044560號處分，分別提起訴願，均遭決定駁回，遂合併提起本件行政訴訟，經本院99年度訴字第147號判決駁回原告之訴後，原告仍不服，提起上訴，復經最高行政法院100年度判字第2220號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。
三、原告起訴意旨略以：
㈠、行為時收費標準第2條之1所稱「建築物樓地板面積」，係指高軟園區內事業之營業或聯絡處所樓地板面積：
1、文義解釋：行為時收費標準第2條之1規定：「在區內營業之事業，其『營運場所』位於高雄軟體高軟園區者，『其』管理費以建築物樓地板面積計算．．．。」依其前後行文，該條所稱建築物樓地板面積，在別無其他立法指示下，文義上應係連貫前句語意脈絡，而意指「營運場所之樓地板面積」，本屬當然。又該條之增訂，以「建築物樓地板面積」取代97年10月22日增訂前以「營業額」為管理費之計算基準，係基於高軟園區無製造業、與一般加工出口區不同之特性，然對原告之不動產開發及租售業而言，無論位處一般加工出口區或高軟園區，所從事之交易者均為不動產商品，並無上述差別，無此修法之必要。由是更可證明，前揭增訂條文乃係以科技軟體事業廠商為規範對象（或立法者所預想之規範型態），而該等廠商之建築物樓地板面積，僅有管理處登記有案之營業或聯絡處所之建築物樓地板面積，別無其他（與原告尚有其他不動產作為銷售商品者不同），是本條在「建築物樓地板面積」前不再重複規定「營運場所（營業或聯絡處所）之」等文字，原係立法技術之考量，以求文字簡潔。
2、體系解釋：針對「建築物樓地板面積」，管理條例及其施行細則或收費標準均未見定義，自應參酌管理條例之相關子法規定，為體系性解釋。其中有提及建築物樓地板面積者，例如加工出口區內設有營業或聯絡處所之事業核准登記管理辦法（下稱管理辦法）第5條第1項第4款規定：「申請在區內設有營業或聯絡處所之事業登記，應檢具申請書及下列向所在區管理處或分處辦理：‧‧‧四、在區內營業或聯絡處所之土地或建築物使用證明文件及記載有租用面積之租用土地或建築物平面圖。」同管理辦法第7條第5款規定：「營業或聯絡處所在區內設有營業或聯絡處所之事業登記時，應載明下列事項：‧‧‧五、營業或聯絡處所使用土地或建築物面積。」上開條文所定應提出營業或聯絡處所土地或建物使用證明文件，及記載有租用面積之租用土地或建物平面圖，同時於事業登記時為必要之登載，即係作為向在區內設有營業或聯絡處所之事業收取土地租金、徵收公共設施建設費用（管理條例第11條之2參照）及管理費之依據；基於法律體系解釋及相同文義應為相同解釋之原則，行為時收費標準第2條之1所稱「建築物樓地板面積」，即指營運場所建築物樓地板面積甚明，否則管理辦法規定廠商應提出營業或聯絡處所使用建物面積、並為事業登記之應載明事項，豈非毫無規範意義？
3、歷史解釋：依100年1月26日修正之收費標準第3條明定高軟園區內經核准投資興建租售建築物之公民營事業，其管理費按所興建租售建築物之營業額徵收，其修法理由略謂：「就高雄軟體科技園區內以投資興建租售建築物之公民營事業，未銷售之辦公室對廠商而言為待售商品，與以廠商營業場所之樓地板面積徵收管理費性質上並不相同，基於衡平性考量，爰於但書規定核准在高雄軟體高軟園區內投資興建租售建築物之公民營事業，其管理費仍依第12條規定（按依營業額計算）計收。」由此可知，營運場所與園區內待銷售不動產商品之性質不同，兩者不應做相同處理，於課徵管理費計算建築物樓地板面積時，應排除不動產商品之樓地板面積；況除高軟園區內經核准投資興建租售建築物之公民營事業外，其餘園區內廠商僅有營運場所，並無待銷售不動產商品，則由修法歷程更足以說明原收費標準第2條之1所意指建築物樓地板面積，不包括待售不動產商品之樓地板面積。由此修正亦可證明97年增訂收費標準第2條之1時，立法者並未注意到區內之不動產開發及租售業與一般區內廠商性質不同的問題。
4、被告抗辯主張，行為時收費標準第2條之1係以區內廠商所在位置，決定課徵之標準，該「營運處所」等語，乃係選擇公式之標準，並非計算公式本身云云。惟上開「營運處所」等語，除決定應選擇之計算公式外，亦同時界定了公式本身，蓋如前所述，本條係針對高軟園區主要廠商為科技軟體業者（非製造業）之特性所量身定做，而該等軟體廠商於高軟園區內建築物僅有「營運場所」，別無其他，固本條所稱「建築物樓地板面積」，即係指「營運場所之建築物樓地板面積」，從而於建築物樓地板面積之前，無重複規定「營運場所」文字之必要。反之，若依被告所言，該「營運處所」等語並非計算公式本身，則在收費標準本身並未針對「建築物樓地板面積」予以定義之情形下，應採之計算公式究竟為何？即屬不明，蓋從本條規定，尚無從推論「建築物樓地板面積」即係指廠商「區內建築物樓地板總面積」，而當然排除「營運場所之建築物樓地板總面積」。
㈡、被告以原告園區內「所有建築物總面積」為計算基礎徵收管理費，違反法律保留原則：
被告徵收之本件管理費，性質為「特別公課」，兩造皆無爭議。關於特別公課，司法院釋字第426號、第593號解釋均揭明特別公課之徵收亦應遵守法律保留原則，即非依法律或符合法律具體明確授權之法規命令明文規定，不得徵收。關於高軟園區內營業事業之管理費計算，行為時收費標準第2條之1所稱之「建築物樓地板面積」，依其前後文義當指區內營業事業之營運場所建築物樓地板面積而言，規範內容清楚明確。詎被告在無法律授權下，逕以原告園區內「所有建築物之樓地板總面積」為徵收計算標準，致將非屬營運場所建築物之樓地板面積，亦納入計算管理費，業已增加法令所無之限制，違反法律保留原則。況原告所投資興建、未銷售之廠房及停車場，性質屬「銷售產品」，亦為被告所自承，該等建物既無營運行為，即難謂利用園區服務而受益，卻將之納入管理費徵收計算，亦違反特別公課所依據之「使用者付費原則」，原處分自非適法。
㈢、被告以所有權總面積計算管理費，造成原告與高軟園區內其他廠商間之實質不平等，違反平等原則：
1、按「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」為憲法第7條及行政程序法第6條所明定。是行政機關之行政行為，應符平等原則之要求。關於平等原則之內涵並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等（司法院釋字第596號、565號解釋參照），其基本精神為「等則等之，不等則不等之」，除要求相同之事務應為相同之處理外，如對本質不同之事務為相同之處理，亦屬平等原則之違反。
2、行為時收費標準第2條之1係為因應高軟園區無製造業，其廠商性質與一般園區不同之特性，為避免廠商過度負擔，於97年10月22日所增訂，對管理費之徵收採有別於其他加工出口區之管理費徵收標準（收費標準第2條、第4條至第14條參照）。然而，投資興建租售建築物之公民營事業（如原告），其本質與高軟園區設定之目標廠商（軟體產業）不同，蓋投資興建租售建築物之事業，在高軟園區內擁有大量其投資興建之建築物為其「銷售商品」，在該「商品」未銷售或出租前，均係處於無人利用之狀態，且非經被告審核同意進駐，無從作為其他用途，該等建築物未有租售所得前，難謂有何利用高軟園區資源而獲得利益之情形；反之，高軟園區之其他區內營業之事業，在高軟園區內僅有單純之營業場所或聯絡處所，故其區內所有權總面積即等於其「營運場所建築物總面積」，依使用者付費原則，據此計算管理費，尚稱合理。惟對投資興建租售建築物之事業而言，其區內所有權總面積，除其「營運場所建築物總面積」外，尚包含「商品建築物總面積」，如據此計算管理費並「按月」徵收，必定造成投資興建租售建築物之公民營事業過重負擔。
3、查原告為依管理條例第10條之1第1項規定提出申請，經被告核准於高軟園區內設有營業處所之建築物開發租售業，並依管理條例第11條規定受委託開發園區內土地，兩造為此訂有加工出口區高雄軟體高軟園區南區綜合大樓投資開發興建契約書，核屬經核准在區內興建租售建築物之事業。原告興建之建築物，除作為區內營業（聯絡）處所者外，均屬未銷售不動產商品，性質上即與一般於園區內僅有營運場所、而無不動產未銷售商品之園區廠商，迥不相同。另原告對區內不動產未銷售商品，亦僅得出租或出售，不得任意使用支配或作租售以外之其他用途，且依管理條例第11條之1第5項規定，其讓售對象以在區內營業之事業為限，並應先報經管理處同意，足見原告就其興建之區內未銷售不動產商品仍受有嚴格限制，而與一般園區廠商之園區內建築物均係營運場所，而可用以從事營運活動者不同。被告無視原告未銷售不動產商品與其他園區廠商之區內營運場所之實質差異，就行為時收費標準第2條之1，為符合平等原則之解釋，逕採「區內建築物所有權總面積」作為管理費計算標準，已對原告構成實質差別待遇，違反平等原則甚明。
4、再由前揭100年1月26日修正收費標準第3條之修法理由觀之，被告亦自承高軟園區內以投資興建租售建築物之公民營事業，其未銷售建築物性質與一般廠商營運場所建築物不同，兩者應區別處理，方符事理之平。
㈣、被告所為管理費之計算，造成原告管理費過重負擔，違反比例原則：對於非高軟園區之投資興建租售建築物事業，依收費標準第12條規定，僅於建築物產品銷售當月，依其營業額計收「1次」管理費；相較於此，依被告見解，高軟園區之原告於投資興建之建築物未銷售前，須依「未銷售土地總面積」「按月」計收管理費，如遇政府招商情況或大環境不佳，經年累月之管理費成本，可能數倍於按銷售營業額計徵之1次管理費，兩相對照，其不公平性亦屬顯而易見。被告所為處分，對原告已造成過重負擔，違反行政程序法第7條所揭比例原則。
㈤、被告所為管理費之計算，亦違反特別公課之使用者付費原則：
1、司法院釋字第515號解釋：「興辦工業人承購工業區土地或廠房後，工業主管機關依上開條例第38條之規定強制買回，若係由於非可歸責於興辦工業人之事由者，其自始既未成為特別公課徵收對象共同利益群體之成員，亦不具有繳納規費之利用關係，則課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的均已消失，其課徵供作基金款項之法律上原因遂不復存在，成為公法上之不當得利」揭明興辦工業人承購工業區內土地或廠房後，因非可歸責之事由，未依核定計畫期限使用者，即不具有繳納規費（特別公課）之利用關係，不負繳納特別公課之義務。
2、系爭管理費係用以維護加工出口區之環境衛生、安全及辦理公共設施（管理條例第21條參照），其性質係對有共同利益群體者所課徵之特別公課。依司法院釋字第515號解釋意旨，工業區內廠商是否有繳納管理基金之義務，係以廠商是否有實際進駐使用，及未進駐使用是否係可歸責廠商，而非以其擁有工業區內不動產所有權之狀態為認定依據，方符特別公課所應遵循之「使用者付費原則」。本於同一法理，原告係因於高軟園區內興建不動產租售，因而持有未銷售不動產商品，原告因核准營業類別及法令限制，對該等未銷售不動產商品，不得進駐或使用，則就原告之未銷售不動產商品，原告尚不具有繳納特別公課之利用關係，自不應就此計收管理費。被告所持見解，逕將未具特別公課使用關係之未銷售不動產商品，納入管理費計收範圍，顯違反特別公課應遵循之使用者付費原則。
㈥、經濟部訴願決定另稱，未銷售廠房及停車位雖屬銷售產品，惟位於高軟園區土地上，即存有利用高軟園區土地及相關設施之情形，為原告可支配使用之範圍云云，要屬誤解：
1、區內尚未售（租）出之建築物商品，原告依約、依法並無完整支配、使用權限，更無從任意使用以從事創造營收之活動，而與一般高軟園區內事業性質有別：原告係依管理條例第11條之3第1項第3款規定經核准於區內興建租售建築物之事業，故對於原告興建之建築物，僅得出租或出售，不得作其他目的使用。且依加工出口區內建築物由公民營事業投資申請核准興建程序審查及租售辦法（下稱審查及租售辦法）第5條第1項規定：「公民營事業興建加工出口區內建築物，其租售對象以在區內營業之事業為限。」前述在區內營業之事業，依管理條例第3條規定，應先經主管機關核准，同時應符合「加工出口區區內事業申請設立審查辦法」「管理辦法」及「加工出口區准許設立在區內營業之事業之種類」等法令之嚴格限制；另依管理辦法第10條規定：「在區內設有營業或聯絡處所之事業申請設置營業地點，管理處或分處得依行業指定之。」此外，依「高雄軟體高軟園區南區綜合大樓土地租賃契約書」（下稱土地租賃契約書）第24條規定，原告出售（租）所興建之建築物時，須檢具相關文件送被告審核承租（買）人資格，方得辦理後續事宜。綜觀前述規定，可知縱於本件建築物商品之出售（租），其對象亦非原告得自為決定，非經被告許可，不得為之。再者，原告未銷售之建築物，非經被告核准，任何單位（包含原告）均不得擅自進駐使用，且該等建築物之租售對象，限於經被告核准之區內營業事業，非原告所得任意決定，在該等建物完成租售之前，原告只受有建築融資成本不斷增加之壓力與負擔，難謂有任何使用土地之利益可言，其情形與一般廠商之建築物係作為營運場所使用者，大相逕庭。依前述說明可知，原告未售（租）出之建築物，性質與軟體科技廠商於區內之營運場所大不相同：軟體科技業者可利用區內之營運場所，從事經營、研發、設計、或其他營運活動，以獲取利潤，故以其營運場所面積作為計算管理費之基準，或有其正當性；惟對於原告之未出售（租）建築物而言，其性質僅為待售商品，並非「營運場所」，原告無從任意使用、營運，兩者不可同日而語。
2、甚者，高軟園區內南區綜合大樓之行政管理、綠化、清潔、保全、消防等服務，均係由原告出資及管理：依兩造土地租賃契約書第7條規定：「乙方租用土地興建加工出口區高雄軟體高軟園區南區綜合大樓時，應按加工出口區及都市計畫相關規定退縮建築；退縮地之綠化及維護管理，由乙方自行出資辦理。」第22條規定：「乙方應依土地租賃契約之約定事項或民法及土地法相關規定，使用及管理本土地，所需費用由乙方負擔，費用負擔依相關法令辦理；如因乙方疏於管理被佔用或傾倒廢棄物，乙方必須負責回收及清除，所需費用、罰鍰及衍生之損害全數由乙方負擔。」依前揭規定，身為開發廠商之原告，尚負有南區綜合大樓環境管理及維護之責，即可知原告性質有別於一般園區軟體科技事業。科技園區於南區綜合大樓所之庶務、行政管理、門禁、保全、水電、消防、環境綠化、環境清潔及衛生等園區服務項目，均係由原告出資提供及管理，此有原告與業者簽訂之綜合管理服務契約書、清潔工程承攬契約書及水電工程承攬契約書等契約可稽。另高軟園區內公共空間之設計、綠化、管理維護及停車場之管理等，均係由原告負責○○○區○道路鋪設AC及畫線，亦係原告自行花費完成，被告僅於北區派員負責北區（現為未開發空地）之保全，南區管理及維護則由原告獨力
負擔，此事實狀況應予指明。依前揭說明可知，原告對於園區一般業者而言，乃係「服務之提供者」，而非「服務之使用者」，乃被告再以原告自費所提供之相關服務，向原告收取管理費，形同一頭牛拔兩層皮，對原告至為不公。被告明知上情，卻罔顧事實，誇言主張依原告區內建築物總面積，適可反映「行政機關對特定廠商提供協助之多寡」云云，非但昧於實際，更有違事理及公平。
㈦、關於原告對所有建築座落土地之使用利益，及對區內相關公共設施，原告皆已另依加工出口區土地租用計費用計收標準，繳納「土地租金」及「公共設施建設費」，被告不應再將土地及公共設施使用之利益，與管理費內涵混為一談。另有關被告主張原告受有相關招商廣告之利益部分，招商本非高軟園區內事業所需，顯非管理費徵收之目的，被告主張無足採據：按管理費係對區內廠商普遍徵收，然對園區內廠商而言，本不需要任何招商服務，是政府所為之相關招商活動，不應屬管理費徵收之目的所涵括，其理甚明。更根本之理由在於，政府為高軟園區招商所為之努力，為高雄市及臺灣朝向高附加價值產業轉型所需，目的在藉此調整產業結構、提昇國際競爭力，並促進經濟繁榮及國民就業，是政府為執行其產業轉型政策所為努力，其成果當為全民雨露均沾，非專為原告之利益，被告以原告享受政府招商利益為由，據此主張原告之案內待售商品亦應納入管理費計算基礎云云，顯有誤會。
㈧、又被告雖提出加工出口區作業基金勞務成本明細表之其他園區內支出，如園區電費、印刷及裝訂、綠地、道路、人行道、排水溝清疏等，惟查：對於本件屬待銷售商品之不動產，原告既受有法令限制而無從任意使用，更無從作為自身營運之用，其性質即非「營運場所」，因此，原告擁有該（不動產）待銷售商品之所有權本身，與高軟園區內公共設施之使用間即無相關，自始即欠缺事物本質之關連性，更不符特別公課應遵循之「使用者付費」原則，被告將其面積納入管理費徵收之計算，即非適法等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以︰
㈠、原告誤解收費標準之文義，主張應僅依營運場所樓地板面積收取管理費云云，顯屬無稽。
1、行為時收費標準第2條之1之「營運場所」，係在劃分該條所列計算方式之適用對象，而非計算方式本身。依管理條例第4條第1項、收費標準第2條及行為時同標準第2條之1意旨，可知行政機關依各園區及產業特性不同，於考量個別情形後，設有不同之管理費徵收標準。次查，存有多種徵收標準之前提下，就「應如何選擇管理費徵收標準」一事，行政機關自應加以明確訂定，以避免違反明確性原則。而自行為時收費標準第2條之1文義，可證行政機關係以廠商所在園區，來決定課徵之標準，亦即本條之「營運場所」等語，乃係選擇何種計算公式之標準，而非計算公式本身。再者，加工出口區之設立目的，是由行政機關劃定一定範圍土地供廠商使用，以扶植產業成長。而廠商對其名下建築物，除經出售外依法享有完整之支配、使用權限，以其名下建築物之「樓地板面積」作為計算基礎，適可反應「行政機關對特定廠商所提供協助之多寡」，而得精確認定廠商所受到來自行政機關之協助。此外，在原告名下全部樓地板面積大小，與被告所提供之協助多寡息息相關（詳後述）等情觀之，以「所有權狀所載面積」為收費時應參考之標準，實可切實反應出原告所享受之利益，要無不當。
2、原告先前已同意計算公式應參考「原告名下所有權狀」之「所載面積」，要不得再行反覆。就行為時收費標準第2條之1內容，原告已於公告施行前，參加被告舉辦之說明會，被告於說明會中明確表達以「所有權狀記載面積」作為計算標準，且原告於當時並未提出異議，足證原告先前已同意此一收費標準。今原告一反前言而為爭執，顯已違反誠信原則。原告先前未善加利用陳述意見之機會，而後又任意爭執此一收費標準之不當，其是否有保護必要，亦有所可議之處。
㈡、原告所繳納之管理費，已因被告所為之多種維護、招商行為，滲透到原告所有權狀下所登記之所有樓層，而使原告分受到利益。經查本件情形，就原告所繳納之管理費，被告係分別用於高軟園區內之保全、公共設施維護、監視系統設置及維修、環境衛生維護以及招商廣告之上。更進一步言之，被告所收取之管理費，實可分為事前之設置、招攬（例如：監視系統設置、招商廣告製作），事後的持續、不間斷之維護（例如：保全人員聘請、公共設施及環境衛生維護、持續辦理招商）此2大類。此外，就原告名下之系爭建築物，無論原告所言分類為銷售商品或營運場所云云，使用人均需要經過高軟○區○○○○○○區○道路後，始可到達使用人所欲使用之樓層，而參酌被告以設置保全來維護園區秩序；以及裝設監視系統及路燈，來保障他人在園區活動時之安全等情，可徵原告建物全體，已因被告對園區內安全所提供之保障，取得較大之競爭優勢，自可享受利益，而使他人有更高之意願，購買或承租原告所稱之銷售商品。基此以觀，原告所稱應分類為銷售商品云云，亦因被告對園區安全之努力，而增加該部分之價值。再者，參照被告所收之管理費，有部分用於招商廣告之中，而廣告內容已多次出現原告所有之系爭建築物，且在廣告中推銷原告名下建物可供租售。復參照鈞院更審前99年7月29日筆錄及前述證據內容，被告不僅負責招商行為，更包含到永續維護觀之，被告實以「製作招商廣告」「提供安全、衛生維護」之方式，將所收取之管理費，回饋予原告名下建築物之全部樓層，使原告分受因此所生之效益。
㈢、依鈞院更審前99年7月29日筆錄內容，因原告所述內容，而由鈞院就「被告有無對原告已出售部分仍收取管理費」，以及「被告所提修正草案被駁回理由」二事，諭知被告加以說明。
1、被告並無就「原告已出售部分」收取管理費，原告此部分指摘顯與事實不符。經查，被告於計算管理費數額時，係依據原告所給予之所有權狀影本內容而為計算。而參照所有權狀內容，原告目前名下所有建築物，共達66,674.48平方公尺；以及樓地板面積更動時，係由原告主動通知被告後，由被告依據原告提供之內容計算管理費，有原告出具之申請書可證。可知被告於計算原告應繳納之管理費時，係依據原告先前提供予被告之所有權狀內容，以及原告每月另行告知被告，有關原告名下樓地板面積變動之申請書進行計算。參照作為計算管理費收取標準之所有權狀影本，均為原告所提出；以及被告係對所有權狀內所記載之人，收取管理費一事，被告實無可能對於同一樓層，同時收取2筆以上之管理費。因此除非原告意圖陷被告於不義，而故意不告知真實狀況外，被告要無可能對已出售部分，收取管理費。此外，原告之建築物出租時，如原告有檢附證明文件告知被告，被告查核後即將該出租部份之樓地板面積予以扣除，不向原告計收管理費，原告就此部分之陳述，顯與本件爭點無涉。
2、被告所提修正草案，因可能影響加工出口區作業基金之收入，經上級機關指示補充說明，故尚未通過。原告所指之收費標準修正草案，因上級機關即經濟部，認定一旦改變可能會變動管理費收入，而使作業基金產生影響，因此指示被告對「為何如此修正的理由」，以及「日後影響」部分補充說明後，再依法定程序辦理。
㈣、另就最高行政法院100年度判字第2220號判決之發回意旨表示意見如下：
1、關於最高行政法院判決略謂：「上訴人所營事業性質與在高雄科技園內之其他事業，營運場所位於該區者之顯著差異性，其管理費之收費計算標準如均相同以『建築物樓地板面積計算』，且該樓地板面積範圍，就上訴人而言，不但以其設有營業或聯絡處所之樓地板面積計算外，復就其未能任意支配使用之尚未出售（租）之待售（租）建築物之樓地板面積亦應加入計算，似違事理之平；且如依此計算方式，上訴人售（租）建築物愈多時，所應繳交之管理費反而較少，亦有違管理費收取之合理性。是上訴人主張收費標準第2條之1所定建築物樓地板面積，當指區內廠商營運場所之建築物樓地板面積是否可採，亦非無斟酌之餘地。」「又被上訴人對於上訴人關於系爭管理費之計算，與同園區內其他業者似有不同，何以有此不同標準？原判決對此並未論述，亦未於理由內明為何以不採納上訴人主張之理由，即有判決不備理由之違誤。」部分：
⑴惟依管理條例第21條第2項之規定，授權經濟部加工出口區
管理處得以營運場所設置地（如依行為時收費標準第2條之1：營運場所是否位於高軟園區）或產業類別之不同（如依收費標準第4條製造業、第5條、第6條貿易業、第7條倉儲運輸業等），而採取不同之收費標準。考諸行為時收費標準第2條之1規定之：「在區內營業之事業，其『營運場所』位於高雄軟體高軟園區者，其管理費以『建築物樓地板面積』計算，按下列方式採累退費率計收，不適用前條規定：‧‧‧。」本條所稱「營運場所」係屬管理費之「計算標準」（下稱第一層次），而「建築物樓地板面積」則為管理費之「計算基礎」（下稱第二層次），二者分屬不同層次之問題，合先敘明。
⑵經查，原告於高軟園區內設有營運場所，並投資興建之廠房
、建築物，依行為時收費標準第2條之1規定，自應適用營運場所位於高軟園區管理費之「計算標準」（第一層次），而以建築物樓地板面積為管理費之「計算基礎」（第二層次）。在認定本件建築物樓地板面積管理費之「計算基礎」時（第二層次的問題），自不應以營運場所之「計算標準」（第一層次的問題），與該條所稱建築物樓地板面積之計算，混為一談。
⑶次查，前開條文所稱「建築物樓地板面積」，不應將未出租
或銷售之建築物面積加以扣除，而應以原告園區內「全部」建築物樓地板面積作為計算基礎。蓋原告所興建之建築物縱尚未出租或銷售，但仍位於高軟園區內而享受被告所提供環境衛生、安全及公共設施等服務，不因原告或他人尚未使用而有所減少或不同（如房地產出租投資公司，以出租名下大樓房屋賺取租金為業，縱其名下大樓房屋尚未出租，但該房屋仍享受該棟大樓所提供衛生、安全等服務，自不得以自身尚未出租因素為由，拒絕給付該棟大樓管理費，乃屬當然），原告所興建尚未出租或銷售之建築物，既享有被告所提供上開服務利益，基於「使用者付費原則」，原告自應給付本件系爭管理費，方符公平原則。
⑷若原告將其名下房屋出租或銷售，該房屋所應繳納之管理費
，則轉嫁由承租人或買受人負擔，進而減少原告管理費之支出，乃屬當然。從而，原告將其名下房子出租或銷售越多時，所負擔之管理費越少，亦有論理上之合理性。原告主張未能任意支配尚未出租或銷售之房屋，及名下建築物越多所繳納管理費反而越少，有違管理費繳納之合理性云云，要難足採。
⑸再者，原告與高軟園區其他進駐廠商，依行為時收費標準第
2條之1規定，均係「園區內所有建築物樓地板面積」作為管理費之計算基礎，業已前述。然原告係以興建建築物租售為業，故「園區內所有建築物樓地板面積」則包含「營業處所面積」及「待銷售建築物面積」；反之，其他進駐廠商則以軟體科技設計為業，故「園區內所有建築物樓地板面積」僅有「營業處所面積」，而無任何「待銷售建築物面積」，彰彰明甚。據此，原告主張與園區內其他進駐廠商適用不同之計算標準，有違公平，顯屬誤會，殊不可採。
2、最高行政法院判決發回意旨又謂：「上訴人於原審即指出與上訴人屬同營業性質之『經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業』，其收費標準前已訂定以營業額予以計算計收標準，上訴人屬該同類營業性質，並無修法之必要，97年10月22日修正增訂第2條之1規定，卻反將性質不同之上訴人歸類於該條規定中，致造成上訴人繳交管理費之疑義及不公平。則苟上訴人此項主張可採，原處分適用行為時收費標準第2條之1規定，核計上訴人應繳交之管理費，與憲法第7條及行政程序法第6條所揭櫫之平等原則，暨管理費徵收應由使用者付費之原則，即有違背，應不予適用。」⑴惟依管理條例第1條之規定：「為促進投資及國際貿易，行
政院得依本條例之規定，選擇適當地區，劃定範圍，設置加工出口區。」可知加工出口區之設置係為集中相同或相類似產業之廠商，藉由上下游產業結合，促進區內產業之發展，更提升國內產業之競爭力。被告為達成設置加工出口區之立法目的，乃鼓勵原告加速出租或銷售所興建建築物，進而使上開產業集中群聚效益有效發揮，遂邀集區內事業共同討論，於97年10月22日增訂收費標準第2條之1，以園區內「建築物樓地板面積」作為高軟園區管理費之計算基礎（蓋原告倘儘速出租或銷售所興建建築物，則可降低管理費之支付，而將未來管理費之負擔轉嫁由承租人或買受人承擔），並經原告及與會事業同意簽名在案。是原告已審慎評估投資風險後，同意管理費之計收採取以「建築物樓地板面積」之計算基礎，實不得事後再以經濟不景氣為由，爭執此一標準不合理、不公平。
⑵苟原告爭執此一管理計收標準不合理云云可採，豈非園區內
所有事業管理費計收標準之安定性，全繫諸於原告未來是否受有虧損而定？如此一來，將嚴重違背性質屬於特別公課之管理費計收目的，至為灼然。原告主張上開以「建築物樓地板面積」為管理費之計算基礎有違公平云云，顯不可採。
3、又細繹最高行政法院判決理由，僅指出「原告名下位於高雄軟體園區內未出租或銷售之建築物面積，是否亦應計入管理費之計算範圍」及「原告應適用建築物樓地板面積或營業額，作為管理費之計算標準」，似應再為詳查說明而已，並未否定被告對原告上開尚未出租或銷售等建築物，確有提供環境衛生、安全及公共設施等服務，亦未指稱被告對此不應收取任何管理費用。
4、最高行政法院判決理由又謂：「另因受核准營業類別限制，上訴人對區內不動產未銷售商品，亦僅得出租或出售，不得任意使用支配或作租售以外之其他用途，且依管理條例第11條之1第5項規定，其讓售對象以在區內營業之事業為限，並應先報經管理處同意，足見上訴人就其興建之區內未銷售不動產商品仍受有嚴格限制，而與一般園區廠商之園區內建築物均係營運場所，可用以從事營運活動者不同。」認定原告位於高軟園區內建築物出租售對象受有限制，及其讓售建築物時亦應得到被告同意而受到拘束：
⑴惟查，依前揭審查及租售辦法第5條第1項：「公民營事業興
建加工出口區內建築物，其租售對象以在區內營業之事業為限。」及「加工出口區准許設立在區內營業之事業之種類」之規定，可知原告所興建建築物租售對象縱以「區內營業之事業」為限，然該「區內營業之事業」類別高達30多種，殊難想像原告泛稱出租或出售對象受到限制所指為何？⑵另依加工出口區管理處及分處業務管理規則第16條：「在區
內營業之事業租用土地或建築物，應以其業務實際需要者為限，在租用期間內有部分或全部不需用時，得向所在區管理處或分處申請退租，不得轉租或轉借。但建築物經管理處或分處同意者，不在此限。前項已繳之租金及公共設施建設費於退還、轉租或轉借時，不予退還。在區內營業之事業所有之建築物，其出租或出借之對象，限於區內已核准設立之在區內營業之事業，並向所在區管理處或分處報備。」第17條：「在區內營業之事業使用之建築物出讓時，應先向所在區管理處或分處申請登記，讓受雙方議訂價格後，報管理處或分處備查。」可知被告基於區內行政管制之低度目的，對於原告所出租或出售對象，僅要求原告向被告「報備」或「備查」，何來有對原告支配使用之限制？⑶又依前揭業務管理規則第16條規定，原告將其興建建築物出
售或出租他人時，基於園區內有效管理之目的，僅需函知被告即可，並無原告泛稱高軟園區內廠房買賣或租賃均需得被告同意方得為之，而非可自由出售或出租云云之情事。
5、最高行政法院判決發回意旨復謂：「就上訴人而言，不但以其設有營業或聯絡處所之樓地板面積計算外，復就其未能任意支配使用之尚未出售（租）之待售（租）建築物之樓地板面積亦應加入計算，似違事理之平」，認定原告不能任意支配該未出租售之建築物。惟查：
⑴該等建築物所有權既登記在原告名下，原告如何未能任意支
配使用？苟若原告不能任意使用，則被告或園區內其他廠商何人可加以使用？可否僅因原告出租售未果，即認定原告未能任意使用該建築物，而得主張在管理費用面積計算上應予以扣除？⑵退步言，倘若原告主張在園區內未出租售建築物面積應予扣
除方屬公平，則園區內其他廠商亦以其使用面積繳納管理費，而共同分攤被告所提供園區內環境衛生、安全、公共設施等維護費用，則原告上揭主張對於其他園區內廠商是否公平？原告之主張若可採，將造成高軟園區內資本額及使用面積均較小的廠商，繳納高額的管理費；反之，資本額及使用面積較大之原告，繳納較小的管理費。
⑶縱原告名下有未出租售建築物，然可否以該建築物未出租售
為由，主張未受有被告所提供上開費用？畢竟原告名下未出租售建築物，仍位於高軟園區內，實無法割裂主張該未出租售建築物，並未受有被告所提供之服務。園區內其他廠商得否援引原告上開論點，主張其承租購之建築物面積，如同原告一般未實際使用？
㈤、其他有關收費標準第2條之1解釋適用之爭執，分述如下：
1、行為時收費標準第2條之1規定，解釋上可拆解為「在區內營業之事業」「其營運場所位於高雄軟體高軟園區」「其管理費以建築物樓地板面積計算」部分進行理解，合先敘明。
2、其中所稱「在區內營業之事業」，依「加工出口區准許設立在區內營業之事業之種類」之規定：「加工出口區准許設立在區內營業之事業之種類，依加工出口區設置管理條例第3條及第6條之規定，訂定如下：一、准許設立區內事業種類：‧‧‧二、准許設立在區內設有營業或聯絡處所之事業種類：‧‧‧（五）不動產開發及租售業。」是原告為上開規定之不動產開發及租售業，而屬「區內設有營業或聯絡處所之事業」，自不待言。
3、又所稱「營運場所位於高雄軟體高軟園區」，則指原告於高軟園區內設有營業聯絡處所（原告營業聯絡處所位於高軟園區A棟、1樓、12號），自屬該條之適用範圍。另參諸97年10月22日收費標準法條規範體系解釋，原告既於高軟園區內設有營業聯絡處所，其區內管理費之核計，應優先適用行為時第2條之1以「建築物樓地板面積」作為管理費之計算基礎，而非適用第12條以「營業額」計收本件管理費。考諸97年10月22日收費標準第4條以下規定，並未如第2條之1將適用主體限於「高雄軟體高軟園區內之事業」，足證高軟園區內事業管理費之計收，應優先適用同法第2條之1規定，而被告所轄臺中、中港、屏東等其他加工出口區之管理費，則依同法第4條以下核計。
4、行為時收費標準第2條之1所稱「建築物樓地板面積」，揆諸使用者付費原則，應以原告名下位於高軟園區內「所有權狀記載面積」為準，而非僅單純限於「營運場所面積」為適，分述如下：
⑴被告前於97年6月30日早已召開說明會向原告及高軟園區內
廠商說明未來管理費之計算方式，係以「所有權狀記載面積」為準，並無任何疑義、不明之處。原告曾簽名列席參加，知悉上開修正後管理費之計算方式。依此修法之歷史解釋，益證被告所述方為可採。
⑵縱收費標準於100年1月26日另有修正。惟查，新修收費標準
第25條規定：「本標準自中華民國100年2月1日施行。」並未明定新修正收費標準需溯及適用，且依管理條例第21條第2項規定，既明文授權被告得制定管理費之收費標準，則被告視營業事業產業類別、營運場所設置地等不同，採取不同之收費標準，係屬被告之立法形成自由，不得僅因規範嗣後修正，而非難先前規定之不法，否則無異造成修法動輒得咎之謬論。原告泛以100年1月26日收費標準第3條規定修正為由，非難行為時收費標準第2條之1規定，顯不可採。
⑶原告雖爭執：依管理辦法第5條第1項第4款及第7條第5款等
規定，原告需向被告提出營業或聯絡處所使用土地或建築物面積，目的係要以此面積計算原告管理費云云。惟上開規定僅係被告基於管理區域內營業事業之必要，而令原告提出區域內該事業相關經營資料以資備查，並無明文限制被告僅得就原告上開所提事業登記所載面積為管理費之計算範圍。原告營業聯絡處所面積，及其名下未出租售面積，衡諸收費標準第2條之1修正前之說明會，即知均應納入管理費之計算範圍，自不待言。
⑷原告又以「就高軟園區內以投資興建租售建築物之公民營事
業，未銷售之辦公室對廠商而言為待銷售商品，與以廠商營業場所樓地板面積徵收管理費，性質上並不相同，基於衡平性考量，爰於但書規定核准在高軟園區內投資興建租售建築物之公民營事業，其管理費仍依第12條規定計收」云云，作為本件管理費之計收應僅以原告營業聯絡處所面積為限之理由。惟查，原告上開所稱僅為部分修正「草案」內容，實則該條真正修正理由為：「惟就高軟園區內以投資興建租售建築物之公民營事業而言，因其業別特性為興建及租售辦公室，與該園區內以資訊軟體及研發設計等服務產業為主之廠商，性質上並不相同，而係與其他園區以投資興建租售建築物之公民營事業產業特性相一致，基於衡平性考量，使管理費徵收更為一致化，其管理費爰以除外規定，回歸依第12 條規定按營業額計收，較符合立法精神。」等語，並無原告所稱「未銷售之辦公室對廠商而言為待銷售商品」云云，更無應將該等未銷售辦公室面積，排除在建築物樓地板面積管理費計算基礎外之理由。被告於更審前已明確指出原告此點謬誤，詎原告迄今仍再為主張混淆事實，為被告所斐解。
㈥、被告設置加工出口區係為達成產業群聚效益之目的，欲藉由該區域內上下游產業結合，提升國內產業對外之競爭力，尤以高軟園區格外重要、刻不容緩（我國產業結構業已趨向高科技產業）。被告為使該園區內廠商儘速進駐完畢，達成上開經濟發展目標，經向區內事業共同討論、說明後，遂於97年10月22日修正收費標準第2條之1規定，以園區內「建築物樓地板面積」作為高軟園區管理費之計算基礎，其當初修正動機目的無非如下：
1、就「園區進駐廠商」而言：因高軟園區性質上屬創新科技園區，且區內事業之建物多為辦公大樓，故各該進駐廠商基於營運方向、設計技術等不同，造成各進駐廠商創造高、低不同之「營業額」。據此，若被告依據各進駐廠商「營業額高低」作為管理費之計算基礎，對於園區內使用面積相同之廠商，將造成變相懲罰「營業額較高」之進駐廠商，而有礙亟具有競爭力之廠商進駐；另「營業額較低」之進駐廠商，則得反以經營不佳為由，而無庸負擔任何管理費，此等不合理之情形。遂修正採取以「建築物樓地板面積」作為管理費之計算基礎。
2、就「原告國城公司」而言：被告希望能加速提高高軟園區廠商進駐率；原告亦希望儘速出租售名下建築物，並無疑義。為此，該次修正即在促使建築物儘速出售，達成園區開發目標，蓋若採取「建築物樓地板面積」作為管理費之計算基礎，在一段特定期間內，原告越快將名下建築物出租售，所負擔之管理費越少，而得將管理費轉嫁由後手承租購者承擔；反之，若採取「營業額」作為管理費之計算基礎，在一段特定期間之內，一次產生高額營業額，如此將造成原告所負擔之管理費越多，反而不利原告在「短時間」內將名下建築物出租售，而有礙高軟園區之發展。
3、然於97年修正後，適逢遇上國際性的金融風暴，造成高軟園區內廠商進駐率降低。為此，被告仍基於促進高軟園區內產業進步與發展，先於98年1月至12月份，減徵1/2管理費；後於99年1月至6月份，亦減徵1/4管理費。另就原告承租園區內之土地租金，以「公告地價」作為租金之計算基礎，後以每平方公尺39.2元之低價格出租予原告。足證被告不論就收費標準第2條之1之修正、抑或高軟園區內全區管理費之減徵，均係以原告及區內廠商為主要考量、依歸。準此，被告對原告既於管理費、土地租金等計算上，已提供許多優惠措施，若本件原告管理費之計算基礎上，僅以原告營業場所面積為限，反而將有違事理之平。
㈦、被告計算原告於高軟園區97年11月至99年8月間之管理費時，漏未計算原告區內部分建築物樓地板面積，本欲以經濟部加工出口區管理處99年9月13日經加三高字第09901034070號函「更正應繳納金額」，然為避免訴訟程序進行複雜化，遂再以經濟部加工出口區管理處100年5月13日經加一財字第10001016310號函「撤銷上開更正處分，另行核計漏未計算管理費之部分」，回覆原先97年11月至99年8月管理費之計算金額，並未影響本件兩造爭訟標的範圍等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如前揭事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告98年9月4日經加新字第09801030070號處分、98年10月2日經加新字第09801035770號處分、98年12月4日經加新字第09801044560號處分及經濟部99年1月5日經訴字第09806123550號訴願決定、99年1月5日經訴字第09806123560號訴願決定、99年3月17日經訴字第09906052950號訴願決定、本院99年度訴字第147號判決、最高行政法院100年度判字第2220號判決等影本附於本院卷足稽，洵堪信實。本件兩造之爭點厥為：被告依收費標準第2條之1規定，核定原告97年11月至98年8月之管理費為3,231,121元，其計算方式是否正確？原告未依限繳納被告所核定原告97年11月至98年8月、98年9月及同年10月之管理費，被告依管理條例第25條規定，分別處原告罰鍰6,000元、12,000元之處分，有無違誤？茲分述如下：
㈠、按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第260條第3項定有明文。查最高行政法院發回意旨以「．．．是上訴人主張收費標準第2條之1所定建築物樓地板面積，當指區內廠商營運場所之建築物樓地板面積是否可採，亦非無斟酌之餘地。又被上訴人對於上訴人關於系爭管理費之計算，與同園區內其他業者似有不同，何以有此不同標準？原判決對此並未論述，亦未於理由內敘明為何以不採納上訴人主張之理由，即有判決不備理由之違誤。況查上訴人於原審即指出與上訴人屬同營業性質之『經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業』，其收費標準前已訂定以營業額予以計算計收標準，上訴人屬該同類營業性質，並無修法之必要，97年10月22日修正增訂第2條之1規定，卻反將性質不同之上訴人歸類於該條規定中，致造成上訴人繳交管理費之疑義及不公平。則苟上訴人此項主張可採，原處分適用行為時收費標準第2條之1規定，核計上訴人應繳交之管理費，與憲法第7條及行政程序法第6條所揭櫫之平等原則，暨管理費徵收應由使用者付費之原則，即有違背，應不予適用。」等語，依前開法律之規定，本院自應受其法律見解之拘束，合先敘明。
㈡、次按系爭收費期間依管理條例第21條第2項授權訂定之收費標準第2條之1條規定：「在區內營業之事業，其營運場所位於高雄軟體高軟園區者，其管理費以建築物樓地板面積計算，按下列方式採累退費率計收，不適用前條規定：一、2千5百平方公尺以下，按每平方公尺每月新臺幣8元計收。．．．。」管理條例第25條規定：「在區內營業之事業不依第21條規定繳納管理費、規費或服務費者，處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰，並通知限期繳納，屆期仍不繳納者，並得停止其1個月以上1年以下貨品之輸出入。」嗣被告於98年3月17日以經加一財字第09801009551號公告自98年1月1日起至98年12月31日止加工出口區內所有廠商應繳之管理費減半計收。
㈢、經查，本件被告以系爭收費期間當時之收費標準第2條之1係專為高軟園區之廠商所定之收費標準，原告既為高軟園區內之廠商，自應適用該規定繳納管理費。又該收費標準第2條之1所稱之「建築物樓地板面積」係指在高軟園區內營業之事業於高軟園區區域內「所有」建築物樓地板面積為計算範圍。故被告以原告於高軟園區內所有之建築物樓地板面積計徵原告應繳之管理費，並以原告未依被告核定之數額繳納管理費，依管理條例第25條規定處罰原告，固非無見。惟按「為促進投資及國際貿易，行政院得依本條例之規定，選擇適當地區，劃定範圍，設置加工出口區。」「經濟部為統籌管理各加工出口區，應設置加工出口區管理處(以下簡稱管理處)，除管理處所在地區外，得於其他加工出口區設置分處，隸屬於管理處。」管理條例第1條及第4條第1項定有明文。而獲准進駐加工出口區之廠商除得利用區內土地建物從事業務，產生企業群聚效應外，依同條例第13條、第15條至第19條等規定，並享有免徵進口稅捐、貨物稅、營業稅等稅捐優惠及特殊之通關待遇，凡此設計，目的均在提供區內廠商良好的投資環境，提高企業競爭力。又按管理條例第21條規定：「(第1項)管理處或分處為維護加工出口區之環境衛生、安全及辦理公共設施，得向在區內營業之事業收取管理費；為辦理第5條規定掌理之事項，得收取規費或服務費。在區內營業之事業並應於期限內繳納。(第2項)前項收取管理費、規費、服務費之範圍及收費標準，由經濟部定之。」第22條規定：「加工出口區應設置作業基金，為左列各款之運用：一、加工出口區之開發、擴充、改良、維護及管理。二、加工出口區開發及相關事業之投資或貸款。三、加工出口區開發管理相關之研究規劃、設計及宣導事項。四、各項作業服務事項。五、其他經行政院專案核准者。前項作業基金之收支保管及運用辦法，由行政院定之。」及加工出口區作業基金收支保管及運用辦法第3條規定：「本基金為預算法第4條第1項第2款所定之特種基金，隸屬於經濟作業基金項下，編製附屬單位預算之分預算，以經濟部(以下簡稱本部)為主管機關，並以本部加工出口區管理處為管理機關。」第4條規定：「本基金之來源如下：一、由政府循預算程序之撥款。二、加工出口區開發管理及相關事業之投資收益。三、加工出口區公共設施建設費收入。四、土地及廠房租金收入。五、加工出口區管理費收入。六、各項作業服務收入。
七、本基金之孳息收入。八、加工出口區開發貸款利息收入。九、其他有關收入。」第5條規定：「本基金之用途如下：一、加工出口區之開發、擴充、改良、維護及管理。二、加工出口區開發及相關事業之投資或貸款。三、加工出口區開發管理相關之研究規劃、設計及宣導經費。四、各項作業服務支出。五、行政院專案核准之支出。六、其他有關支出。」準此可知，被告依管理條例第21條規定向區內事業收取管理費部分，乃其為對區內事業實現前述塑造有利投資環境之公共任務所需經費，而以區內群體為共同義務人，對之課予繳納金錢之負擔，將之使用於與該群體有密切關聯之共同利益事務，其收入與用途間並不存在對價關係，為特別公課性質。而特別公課課徵之正當性，在收入面方面，係負擔平等原則；在支出面，係專款專用原則。其中收入面之負擔平等原則，除公課義務人所負擔繳費之義務與負擔理由間具有特殊法律關聯而有別於一般社會大眾外，其於公課義務人間，亦應因其負擔義務之水準定其課徵標準，以符公平。
㈣、次查，原告為被告核准於「高軟園區」從事「投資興建廠房、建築物」民營事業，為兩造所不爭。而經濟部為統籌管理各加工出口區，設置加工出口管理處(即被告)及隸屬於被告之4個分處，分別為高雄分處、臺中分處、中港分處及屏東分處。並劃定數個加工出口區，分別為楠梓及第二園區、高雄園區、高軟園區、臺中園區、中港園區、臺中軟體園區、臨廣園區、屏東園區、成功園區。經濟部為執行管理條例第21條籌措財源之規定，依據同條第2項之授權，訂定收費標準。觀諸97年10月22日修正前設計之收費標準，原係以事業為分類，亦即各園區區內事業從事業務性質作為分類，設計費率，一體適用於各園區，計收管理費，並將收自各園區之管理費一律納入作業基金，由被告統籌運用。迨至97年10月22日則增定(97年11月1日施行)第2條之1，另針對高軟園區訂定不同費率，直到100年1月26日又將高軟園區其中屬「經核准在區內投資興建租售建築物之公民營事業」部分回復至97年10月22日修法前按從事同樣業務者之基準計收管理費(即按營業額)，至高軟園區其他廠商則仍沿用97年10月22日修正後之標準計算管理費(即按樓地板面積)，分述如下：
1、94年11月29日修正收費標準第2條規定：「本條例第3條第2項所稱在區內營業之事業，其管理費計收之分類如下：一、區內事業所從事業務依中華民國行業標準分類，歸屬製造業者，以製造業費率計收；歸屬商業者(製造輸出業除外)，以貿易業費率計收；歸屬運輸、倉儲及通信業者，以倉儲運輸業費率計收；歸屬專業、科學及技術服務業者，以服務業費率計收，其中歸屬顧問服務業者，以顧問服務業費率計收。
二、在區內設有分支機構之金融機構。三、經經濟部加工出口區管理處(以下簡稱管理處)認可之運送人。四、經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業。五、除金融機構、運送人及經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業以外之其他在區內設有營業或聯絡處所之事業。」收費標第4條至第14條並按上述分類，分別訂定其費率，其中第4條「製造管理業」、第5條「貿易貨物業進區」、第6條「貿易貨物業不進區」、第7條「倉儲運輸業」、第8條「顧問服務業」、第9條「顧問服務業以外之服務業」、第10條「在區內設有分支機構而有營業金額之金融構」等各業，原則上均以營業額為基準計徵。至於第11條「經管理處認可之運送人」原則以每月每車定其收費金額；而第12條「依管理條例第11條第5項(註：應指86年5月7日修正條文)經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業」係按營業額計徵；第13條「除金融機構、運送人及經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業以外之區內設有營業或聯絡處所之事業」則以租用或使用面積為準計收；而第14條「區內土地由土地所有權人依管理條例第11條第1項第3款(應指86年5月7日修正條文)規定自行開發且該區內之公共設施由土地所有人自行維護辦理者」則係依收費標準第4條至第10條各業別收費標準減半計徵。換言之，其中除第11條「經管理處認可之運送人」、第13條「除金融機構、運送人及經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業以外之其他在區內設有營業或聯絡處所之事業」外、大部分多依營業額採累退費率或按營業額比例計收。其中關於同收費標準第2條第4款「經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業」，依同收費標準第12條規定，其管理費按所興建之廠房、建築物之營業額千分之1點5計收，其每月未達1千元者，按1千元計收，亦即按所興建之廠房、建築物之營業額計收。
2、97年10月22日增訂(97年11月1日施行)第2條之1規定：「在區內營業之事業，其營運場所位於高雄軟體高軟園區者，其管理費以建築物樓地板面積計算，按下列方式採累退費率計收，不適用前條規定：一、2千5百平方公尺以下，按每平方公尺每月新臺幣8元計收。二、超過2千5百平方公尺至5千平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣7.5元計收。三、超過5千平方公尺至1萬平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣7元計收。四、超過1萬平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣6.5元計收。」換言之，本次條正，將設置於高軟園區之事業，不論其業別屬性，而僅以其設置於高軟園區之因素，全部按照其在高軟園區內之建築物樓板面積，計徵管理費。其餘園區，仍係以其從事業務之分類，即「製造管理業」、「貿易貨物業進區」、「貿易貨物業不進區」、「倉儲運輸業」、「顧問服務業」、「顧問服務業以外之服務業」、「在區內設有分支機構而有營業金額之金融構」、「經管理處認可之運送人」、「經管理處認可之運送人」「依管理條例第11條第5項(註：應指86年5月7日修正條文)經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業」等業別，按前述基準計收管理費。
3、100年1月26日收費標準修正將94年11月29日修正收費標準第2條及97年10月22日增訂第2條之1整合修正為同標準第2條及第3條。其中第2條規定：「本條例第3條第2項所稱在區內營業之事業，其管理費計收之分類如下：一、區內事業所從事業務依中華民國行業標準分類，歸屬製造業者，以製造業費率計收；歸屬批發及零售業者，以貿易業費率計收；歸屬運輸及倉儲業者，以倉儲運輸業費率計收；歸屬專業、科學及技術服務業者，以服務業費率計收；歸屬金融及保險業者，以金融及保險業費率計收。二、經經濟部加工出口區管理處（以下簡稱管理處）認可之運送人。三、經核准在區內投資興建租售建築物之公民營事業。四、除運送人及經核准在區內投資興建租售建築物之公民營事業以外之其他在區內設有營業或聯絡處所之事業。」第3條規定：「在區內營業之事業，其營運場所位於高雄軟體高軟園區者，除前條第3款規定之事業外，其管理費以建築物樓地板面積計算，按下列方式採累退費率計收：一、2千5百平方公尺以下，按每平方公尺每月新臺幣8元計收。二、超過2千5百平方公尺至5千平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣7.5元計收。
三、超過5千平方公尺至1萬平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣7元計收。四、超過1萬平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣6.5元計收。」第12條則修正用語為：「依本條例核准在區內投資興建租售建築物之公民營事業，管理費按所興建租售建築物之營業額千分之1.5計收；其每月未達新臺幣1千元者，按1千元計收。」換言之，將高軟園區其中屬「經核准在區內投資興建租售建築物之公民營事業」之計費基準回復至97年10月22日修法前按從事同樣業務者，依營業額為基準計收管理費，至高軟園區其他廠商則仍沿用97年10月22日修正條文按樓地板面積計收管理費。
4、考諸收費標準之所以於97年10月22日特為高軟園區增訂第2條之1之收費基準，乃考量該園區定位為創新科技研發區，並無製造業，遂均以區內事業之「建築物樓地板面積」計算管理費。準此，上開收費標準第2條之1既然是因為考量高軟園區進駐之廠商所從事軟體科技研發業務有別於其他園區廠商業務性質，基於渠等業務前瞻與創新性質之差異，因而有為高軟園區內此類廠商訂定不同計算管理費基準之必要，固屬有據。但原告為經核准於高軟園區從事投資興建租售建築物之事業，而類此於各園區投資興建租售建築物之事業，彼此上性質應無不同，殊難想像僅因其投資興建租售建築物之地點位在高軟園區，就會使其成為與高軟園區內創新科技業有關之事業，進而與其他園區從事投資興建廠房、建築物之事業產生性質上之差異。況依被告所言，原告興建之建築物除非出售而得將該部分管理費轉由買受建物之人承受外，其餘未出售部分，即便出租，該出租部分之管理費亦應由原告按樓地板面積繳納管理費，承租人並無向被告繳納管理費之義務等語。實則，承租高軟園區內建物從事事業者，亦因得以進駐園區而成為國家設置加工出口區受益群體之一員，何以其得毋庸負擔共同義務繳納管理費？有無違反公課義務人公平負擔原則？已有疑義。再按等者等之，不等者不等之，為憲法平等原則之基本意涵。法規範是否符合平等原則之要求，其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，其所採取之分類與規範目的之達成之間，是否存有一定程度的關聯性，以及該關聯性應及於何種程度而定。條件相同之群體成員，如加諸不同的義務，難謂符合平等原則。收費標準第2條之1固係本於管理條例第21條第2項之授權所訂定，然而，設於高軟園區內之事業，至少在原告所從事之業務類型部分，與高軟園區內其他創新科技事業性質並不相同，實無全部比照同一收費標準之理由，亦即原告係經核准於高軟園區內設立營業處所、營業類別為建築物開發租售業，並依管理條例第11條規定受委託開發園區內土地，是原告興建之建築物，性質上即與一般於園區內僅有營運場所、而無不動產未銷售商品之園區廠商，迥不相同，其管理費之收費計算標準如均相同以「建築物樓地板面積計算」，且該樓地板面積範圍，就原告而言，不但以其設有營業或聯絡處所之樓地板面積計算外，復就其未能任意支配使用之尚未出售（租）之待售（租）建築物之樓地板面積亦應加入計算，似違事理之平，此亦經最高行政法院100年度判字第2220號判決發回意旨表示甚明。因此，收費標準第2條之1應作限縮解釋，亦即解釋上應認並不包括於該園區內從事投資興建廠房、建築物之公民營事業，方符法規意旨。如此，關於系爭期間，原告應繳之管理費，應採與其他園區從事同業務性質者相同，按行為時收費標準第12條「依本條例第11條第5項經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業」按所興建之廠房、建築物之營業額千分之1點5計收，其每月未達1千元者，按1千元計收，亦即按所興建之廠房、建築物之營業額計收管理費，始為適法。被告未探究原告從事業務與高軟園區區內其他事業之差別，復未細繹行為時收費標準第2條之1與第12條間之適用關係，未對收費標準第2條之1加以限縮適用，致未依同標準第12條而逕依第2條之1對原告計收管理費，揆諸上開說明，應屬違誤。
5、況且，收費標準於100年1月26日修正，將第2之1條分別整併於同標準第2條及第3條，修正之理由說明「．．．惟就高雄軟體高軟園區內以投資興建租售建築物之公民營事業而言，因其業別特性為興建及租售辦公室，與該園區內以資訊軟體及研發設計等服務產業為主之廠商，性質上並不相同，而係與其他園區以投資興建租售建築物之公民營事業產業特性相一致，基於衡平性考量，使管理費徵收更為一致化，其管理費爰以除外規定，回歸依第12條規定按營業額計收，較符合立法精神。」此有該修正條文對照表在卷可參（詳本院卷被證七）。益徵系爭徵收期間之收費標準第2條之1有關原告從事業務性質部分，與高軟園區內其他事業顯有差異，如以同一標準計收，顯非合理，故有修正辨明之必要，否則上開修正，所為何來？又有何正當性？從而凡在各園區從事「經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業」者，均按收費標準第12條之收費標準計收管理費，始屬一致。被告雖稱97年10月22日增訂收費標準第2條之1乃是經過原告同意，原告不能違反誠信原則，否則對高軟園區其他廠商不公云云。惟查，被告提出之「加工出口區(高軟園區)管理費收費標準修改草案說明會出席人員簽名冊」充其量祇能證明原告有出席該次會議，難謂原告已同意依上述標準收費。況且，被告依管理條例第21條規定向區內事業收取管理費部分，既係其為對區內事業實現前述塑造有利投資環境之公共任務所需經費，而以區內群體為共同義務人，對之課予繳納金錢之負擔，將之使用於與該群體有密切關聯之共同利益事務，則其徵收之正當性，即應以負擔平等為考量，焉可以個別園區內之個別廠商意見為計徵之核心原則？又100年1月26日修正之收費標準，縱然不能適用系爭收費期間，惟如前述，系爭收費期間之收費標準第2條之1因原告與高軟園區內其他廠商業務性質之不同，應作限縮解釋（最高行政法院發回意旨指稱收費標準第2條之1於本件應不予適用，應非包括其他廠商在內），故對原告而言，其不論修正前後，其適用收費標準第12條規定之結果，均係依其營業額為計費基準之結果，並無不同，與高軟園區內其他廠商，尚難相提併論。被告主張原告既已同意收費標準第2條之1之修正，其事後又反悔，違反誠信原則，且對高軟園區內其他廠商不公云云，尚非可採。
㈤、本件被告適用系爭收費期間收費標準第2條之1對原告計收管理費，既有如前之違誤，則兩造間有關針對同標準第2條之1所稱「樓地板面積」究應解為區內事業於申請進駐園區內所登記之營業或聯絡處所所在處所之建物樓地板面積？抑或應指該事業於園區內所有建物之樓地板面積之爭點，本毋庸論述。惟因原告爭執本件倘若適用同收費標準第2條之1，即應按其登記之營業或聯絡處所所在處所之建物樓地板面積計徵管理費，而不應以其在園區內所有建物之樓地板面積計算，復因最高行政法院100年度判字第2220號判決發回意旨除質疑被告依行為時收費標準第2條之1向原告計收管理費是否合乎平等原則外，復提及依使用者付費及管理費收取之合理性檢視，原告主張行為時收費標準第2條之1所定建築物樓板面積，當指區內廠商營運場所之建築樓地面積，是否可採，非無斟酌餘地等語。是以，爰就此爭點，併予論述如下：
1、查，系爭收費期間之收費標準第2條及第2條之1，其所稱之「區內事業」係指經核准在加工出口區內製造加工、組裝、研究發展、貿易、諮詢、技術服務、倉儲、運輸、裝卸、包裝、修配之事業及經經濟部核定之其他相關事業；至於「在區內營業之事業」則指區內事業及其他經核准在加工出口區內設有營業或聯絡處所之事業，而此均在定義管理費徵收之對象，與管理費計算方式無涉，此觀管理條例第3條規定自明。
2、再從收費標準第2條之1之文義觀之，可知其係先以在高軟園區設有營業或聯絡處所之事業，定為課徵對象，再以該事業於高軟園區內擁有之建築物樓地板面積定其計費標準甚明。析言之，收費標準第2條之1所謂「其營運場所位於高軟園區者」，其目的在定性課徵對象，與條文接下來所要處理之計費標準問題，二者涵意不同，不應混為一談。本件縱不論原告應否適用收費標準第2條之1之規定，然而，該條既是以「營運場所位於高軟園區」之事業為課徵對象，解釋上，於適用該條所定「管理費以建築物樓地板面積」計算個別事業應計徵之費用時，當指該事業所有位於高軟園區內之建築物樓地板面積而言，並非僅侷限於該事業本身使用到之場所，才納入計費面積。至於管理條例第10條之1第1項及管理辦法第5條第1項第4款及第7條第5款規定，則係因欲在加工出口區從事事業者，依管理條例第3條規定，以在區內設置營業或聯絡處所為必要，從而當應有配套之申請、審核及核定等措施，以利廠商遵循，故其為廠商進駐之時應具備之要件及相關申請程序規定，要與費用之計算無關。再者，被告依管理條例第21條規定向區內事業收取之管理費為特別公課，而特別公課義務人所以負擔金錢給付義務之原因，乃在於其對國家特殊政策目的之實現，具有特殊責任，而由國家藉此特別公課之課徵，來達成特殊政策之實現，是故，國家課徵特別公課並無個別授與公課義務人利益之目的，僅需其收益間接有利於義務人為已足；換言之，特別公課之群體用益性，係指對該被課徵之群體有利，並無必要針對被課徵之個別公課義務人有利，特定群體負擔此一金錢給付義務時，國家無需為對待給付，其與規費之徵收是針對課徵義務人個別有利之對待給付，建立在「對等報償原則」之性質不同。被告收取之管理費既在實現前述有關對園區事業共同利益之任務，則收費標準第2條之1所稱之樓地板面積，即與公課義務人實際使用之面積無必要關聯。是以原告主張收費標準第2條之1就「建築物樓地板面積」既未特別定義，則參酌其本文及管理條例第10條之1第1項及管理辦法第5條第1項第4款及第7條第5款規定，應解為係指被告發給廠商登記證上記載之營業聯絡處所地址之樓地板面積，被告祇能在此範圍之面積計算原告應納之管理費云云，即非可採。
㈥、綜上所述，原告主張本件應按被告發給其廠商登記證上記載之營業聯絡處所地址之樓地板面積計徵管理費乙節，雖非可採；然而，系爭收費期間收費標準第2條之1，基於負擔平等原則，既應作限縮解釋而不適用於原告，被告未按同類業務所應適用之同收費標準第12條計算原告應納之管理費，認事用法即有錯誤，故其對原告作成系爭管理費及罰鍰處分，即有違誤；訴願決定未予糾正，亦有未洽。應由本院加以撤銷，由被告另為適法之處分，以資適法。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述。又被告核定原告98年9月及同年10月之管理費各為247,097元及243,165元部分，另案於本院99年度訴字第570號審理，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 11 月 15 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 簡 慧 娟法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 11 月 15 日
書記官 宋 鑠 瑾