高雄高等行政法院判決
101年度訴字第179號民國103年4月30日辯論終結原 告 臺灣塑膠工業股份有限公司代 表 人 李志村訴訟代理人 劉豐州 律師
陳韋利 律師李佳冠 律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊 市長訴訟代理人 張啟祥 律師
參 加 人 行政院環境保護署代 表 人 魏國彥 署長訴訟代理人 洪立羣
賴文惠上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國101年2月23日環署訴字第1010015816號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：參加人代表人原為沈世宏署長，嗣變更為魏國彥署長，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰緣原告所屬仁武廠(下稱仁武廠，設於高雄市○○區○○路○○○號)從事石油化學業，領有被告核發之水污染防治許可證（高縣府環排字第00000-00號），屬應設置環境保護專責單位之事業。經被告以原告溯自民國92年12月即知悉仁武廠全廠區地下水污染嚴重，且非單一事件洩漏造成，卻隱匿污染情事未通報當地主管機關，且因採取必要措施不足，並未立即全面採取緊急應變措施，導致污染擴大，甚者放任污染物持續存在地面下污染環境介質，遲至98年11月間，經參加人之土壤及地下水污染整治基金管理委員會(下稱土基會)進行運作中工廠土壤及地下水調查工作後，原告始於98年11月30日採取設置地下水循環井等污染控制及清除地下水污染物工作之應變措施，因認該廠洩漏污染地下水體且未通報及全面採取應變處理之嚴重污染行為為由，核認原告違反水污染防治法（下稱水污法）第28條第1項規定，乃依水污法第46條及行政罰法第18條第2項規定，以100年8月3日高市府環水處字第00-000-000000號裁處書裁處原告不法利得計新臺幣（下同）80,830,568元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
(一)原處分認原告有輸送或貯存設備疏漏污染物或廢(污)水至水體，致污染水體之情事，乃臆測之詞，且未敘明原告違反水污法之具體應受責難情況，應屬違法：
１、依水污法第28條規定之規範意旨可知，該法條之規範對象及目的，係以事業或污水下水道系統之輸送或貯存設備於發生特定「疏漏事故」後，事業應立即採取緊急應變措施並通知當地主管機關，以期於疏漏事故發生後短暫之黃金期間內，有效防堵、阻絕疏漏污染情形擴散及持續發生，即時控制疏漏污染危害程度及範圍。耑此，行政機關若認定義務人有違反上開水污法規定之情事者，必須就義務人有何「事業或污水下水道系統設置之輸送或貯存設備」「前開設備有疏漏污染物或廢(污)水」及「污染物或廢(污)水至水體之虞」抑或「上開設備有疏漏廢(污)水」及「導致污染水體」之構成要件，盡舉證之責任。復按參加人91年11月25日環署水字第0000000000A號函所公告之「事業或污水地下道系統輸送或貯存設備疏漏致污染水體者應採取之緊急應變措施內容與執行方法」（下稱緊急應變措施內容與執行方法）明載：「事業或污水下水道系統發生水污染防治法第28條第1項輸送或貯存設備疏漏污染物或廢(污)水致污染水體者，應立即採取緊急應變措施，其措施內容與執行方法如下：一、操作異常、設施故障或意外事故之抑止或排除；必要時應即啟用備份裝置。二、限制或縮小污染影響範圍，或採取減輕危害之措施。三、減少或停止服務作業量。四、清除洩漏污染物質。五、劃設安全與管制區域，避免影響其他人員或事物。」益可得證水污法第28條之立法意旨，係於疏漏事故發生後，採取「即時性」之緊急應變措施，以求即時控制疏漏污染情事，避免疏漏之持續發生。
２、次按行政罰法第18條規定之立法理由：「第1項規定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。又裁處罰鍰，除督促行為人注意其行政法上義務外，尚有警戒貪婪之作用，此對於經濟及財稅行為，尤其重要。故如因違反行政法上義務而獲有利益，且所得之利益超過法定罰鍰最高額者，為使行為人不能保有該不法利益，爰於第2項明定准許裁處超過法定最高額之罰鍰。」足見行政罰法第18條不法利得之規範意旨，原係針對「經濟及財稅行為」，至於「環保」事件，原非該法律規範對象，蓋人民營業之利益，有屬於經營「不法經濟」行為之直接收入、有經由規避租稅義務產生之利益，亦有因違反環保義務所節省費用之利益等，然該規定之立法意旨既指明係「經濟及財稅行為」，足見環保事件原非該條文規範對象。從而被告欲就本案加重裁罰原告不法利得，自應有較「不法經濟」行為或逃稅事件之堅強理由始可。另參司法院釋字第641號解釋之意旨，違反行政義務之人的不法所得利益，依行政罰法第18條雖可作為裁處罰鍰時准許加重之審酌因素，惟仍應符合比例原則。
３、查原告仁武廠於62年設廠時，國內尚無相關法令或技術規範可供業者廠商參考，直到89年間公布實施土壤及地下水污染整治法（下稱土污法），遲至90年始公告氯乙烯(下稱VCM)與二氯乙烷(下稱EDC)之土壤及地下水管制標準，迄今亦尚無該二化學物質之放流水管制標準。環保機關豈能以當今之環保標準回溯10餘年，而獨獨苛求原告可預先察覺VCM、EDC等係於何時自何處滲漏之可能？原告仁武廠目前地下水內可能存有之污染物質，依其地下水位處地表以下4至13公尺之深，考量滲漏土壤層之速率，僅能大約推測應係仁武廠建廠早期時代，礙於當時建廠技術所不可避免其發生，且不可預測其何時何地發生之緩慢滲漏情形所致，根本無從確切特定污染疏漏點，遑論明確判定係何時所發生之何一「疏漏事故」所致，此顯與水污法第28條規範事業或污水下水道系統之輸送或貯存設備於發生特定「疏漏事故」後，「應於事故發生後3小時內通知當地主管機關」及「應立即採取緊急應變措施」之規制對象，截然有別。被告認定原告有違反上開水污法第28條第l項所規定之情事，無非係以佳美環境科技股份有限公司（下稱佳美公司）所為之仁武廠區土壤及地下水調查計畫（下稱調查計畫）為論斷基礎，然對於原告仁武廠有何設置之輸送或貯存設備，有疏漏污染物或廢(污)水及該污染物或廢(污)水有排放至水體之虞之情事，以及原告仁武廠之何種上開設備有疏漏廢(污)水之情事，並導致污染水體之要件，均未見任何舉證，僅泛稱原告仁武廠區地下水污染嚴重，且非單一事件洩漏造成云云，顯有錯誤適用水污法第28條規定、調查事證未盡及處分理由不備之違法。
４、被告雖辯稱所謂水污法第28條第1項所規定之「事故」，係指行為人查知其有疏漏污染水體此一事故而言，故該條文課予第28條行為人罰鍰之前提，在於行為人知悉有疏漏致污染水體此一客觀事故事實時，即應有採取緊急應變措施，並於查知該事故發生3小時內，通知當地主管機關之義務云云。然水污法第28條第1項中所規定之「事故」，並未有任何規範行為人應知悉事故發生之主觀要件，被告解釋實有違水污法第28條第1項規定。再者，被告雖主張原告至少於佳美公司94年5月13日之仁武廠區土壤及地下水調查計畫總結成果報告（下稱總結成果報告）完成之時，已知悉其疏漏污染水體之事實，然綜觀系爭總結成果報告，均未明確指出原告有何輸送或貯存設備有疏漏導致污染水體之情事，被告援引該報告以證明原告確實已知悉原告仁武廠中之輸送或貯存設備有疏漏導致污染水體之情事，實有未洽。此外，原告固不否認仁武廠經公告為控制、整治場址及系爭仁武場址有地下水污染等事實，然上情亦僅係牽涉本件是否有土污法之適用，且原告所提出之「台塑公司仁武廠區土壤及地下水緊急應變措施報告（修訂二版）」、被告委託美商傑明工程顧問股份有限公司台灣分公司於101年11月完成之「台塑公司仁武廠污染後續環境調查及污染改善監督工作計畫」亦非係認定原告仁武廠有何輸送或貯存設備有疏漏導致污染水體等具體情事，故被告援引前揭報告及計畫，據以認定原告仁武廠區之地下水污染情事，而有水污法第28條第1項規定之適用，實有違誤。
５、參加人自98年12月起至100年5月間，已對仁武廠進行個案稽查及聯合稽查多次，不僅判定仁武廠製程運作正常，並無空氣污染散逸、水污染、廢棄物及毒化物運作繼續洩漏之情事，更無法明確釐清系爭地下水之污染來源，足證原告實無法知悉其仁武廠區內有何輸送或貯存設備有疏漏污染物至污染水體之情事，原告實無行政罰法第7條所規定之故意過失存在，原處分以原告於92年即知悉其仁武廠區內之運送或貯存設備有疏漏污染物至污染水體，實有違誤。尤其土基會99年7月7日「台塑仁武廠污染事件Q＆A」新聞稿載明「環保署為了解VCM廠及HCFC廠現場水污染防治、廢棄物管理、毒性化學物質運作及空氣污染防制等情況，自98年12月23日迄今執行個案稽查共30場次，聯合稽查2場次，初判廠方製程運作正常，尚無空氣污染逸散、水污染、廢棄物及毒化物運作洩漏情形」，足見本件並無水污法第28條規定之特定疏漏事故而不適用該條規定。
６、原處分未敘明原告違反水污法之具體情況，有何應受責難程度及所生影響之重大情形，而有援引行政罰法第18條第1、2項加重裁處鉅額罰鍰之必要，所稱原告長期隱匿污染情事云云，亦係臆測推論而欠缺證據佐證已如前述，難認已綜合考量行為人應受責難程度、所生影響、違反義務所得利益、受罰者之資力等因素，因而全額加計不法利得，自難通過比例原則之檢視，亦與行政罰法第18條第1項之規範意旨有違。
又原處分僅泛指非單一事件洩漏造成水體污染之情事，顯見原處分之事實依據不明，無從特定具體違法行為，則不當利得之因果關係也無從掌握，自不得依據行政罰法第18條第2項規定予以加重裁罰。
(二)原處分有混淆水污法與土污法規範目的，致錯誤適用水污法第28條規定之違法：
１、原告委託佳美公司執行調查計畫，係因89年公布實施土污法後，原告為善盡企業社會責任，以期瞭解仁武廠址之土壤及地下水狀況，方於91年主動尋求顧問公司進行地下水有無污染現況調查，此觀系爭調查計畫之計畫緣起即明，非被告及參加人所謂原告於明知仁武廠有疏漏事故發生後，方才被動開啟調查。且縱依系爭調查計畫於94年5月提出之總結成果報告，亦無法確切說明污染疏漏點之具體位置為何，系爭調查報告充其量僅能反應仁武廠區地下水有污染之「現象」，無法憑此發現係由何時所發生之特定「疏漏事故」所導致；何況，原告自86年起即陸續依循與時俱進之科技水準，引進國外最先進之材質與技術設備，辦理例行性設備更新工程，是水污法第28條於91年5月22日施行後，仁武廠實無可能再有「疏漏致污染水體之事故」發生，亦無任何事證顯示，斯時之後仁武廠有任何「疏漏事故」發生，故應無所謂違反該法令之情事。
２、水污法第28條之立法意旨，係於「疏漏事故」發生後，採取「即時性」之緊急應變措施，以求即時控制疏漏污染情形，並避免疏漏情事持續發生，已如前述，此與土污法對於發現土壤及地下水污染濃度有超過管制標準之「現象」時，應採取之「應變必要措施」及「整治工作」，大相逕庭，蓋前者目的在於「即時性疏漏情事之阻絕與防止擴大」，後者則著重於「長時間、大規模、高技術層次之整治復育」，迺被告竟責令原告於發現仁武廠地下水有污染之「現象」時，應立即依水污法第28條規定採取「緊急應變措施」云云，已有混淆及錯誤適用該二法令之違法。由改制前高雄縣政府環境保護局(嗣高雄縣與高雄市合併為直轄市，下稱被告環保局)98年12月17日高縣環三字第0980702297號函(下稱98年12月17日函)說明：「主旨：有關本局於(98)年11月23日至貴事業進行地下水即時採樣化驗，查證結果顯示地下水中污染管制標準，為防污染擴大及發生工業安全事件，請確實依說明段辦理，請查照。說明：一、．．．。二、貴事業經本局派員採集地下水檢驗結果顯示廠區內之地下水中氯乙烯(0.0388mg/L)、順1,2二氯乙烯(1.13mg/L)、1,2二氯乙烷(0.108mg/L)、苯．．．已超過地下水污染管制標準，依土污法第7條第5項之規定，各級主管機關為查證工作時，發現土壤、地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，應命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取緊急應變措施，以減輕污染影響或避免污染擴大。三、請貴事業立即執行下列應變必要措施：㈠移除清除污染物並進行污染範圍及污染點調查，以免污染範圍擴大，移除過程中應詳實填寫工作日誌，並註明最終去處，若需開挖，廢棄土方處理方式應符合相關法規定之規定辦理，工業安全衛生事項應依勞工安全衛生法相關規定辦理。㈡請立即進行儲槽及管線等相關檢查，確實查證是否有不明洩露或排放情形，並採取適當之應變措施。㈢請依行政院環境保護署91年12月27日公告地下水水質監測井設置規範，於99年1月15日前廠區週界設置5-10口地下水監測井設置，調查地下水污染情形並停止使用地下水。四、請貴事業於99年1月15日前提送相關緊急應變措施及處理情形等相關資料函送本局。」並未記載原告有必要再依水污法第28條規定採取緊急應變措施，可證仁武廠之土壤及地下水污染問題，應屬依土污法辦理之整治問題，與水污法第28條無涉，否則，國內目前列管多數案例之地下水污染控制、整治場址，其中僅本件原告被依水污法第28條規定裁罰不當利得，足證原處分有違平等原則，亦可推知本件被告錯誤適用水污法第28條規定，誤解其立法原意，而混淆土污法及水污法二者之立法規制界線。
３、再者，被告稱原告於92年12月間完成之第一次檢測中，已知悉仁武廠區之VCM廠、HCFC廠、PVC廠有地下水超過「水污染管制標準」，並援引佳美公司之調查計畫成果報告為據，然該報告中所依據之「地下水污染管制標準」，係獲得行為時土污法第5條第2項規定之授權所訂定，與水污法所引用之「放流水標準」或「污水經處理後注入地下水體水質標準」迥異，其管制項目完全不同。況且，當時並無任何有關水污法之「放流水標準」訂有如「地下水污染管制標準」針對氯乙烯、1,2-二氯乙烷等管制項目之允排標準，直至100年12月1日，參加人方訂定「石油化學業放流水標準」，並將氯乙烯、1,2-二氯乙烷等化學物質納入管制項目，是原處分認定原告於92年早已知悉地下水超過水污染管制標準，進而違反水污法採取緊急應變措施之作為義務，明顯將水污法及行為時土污法混為一談。
(三)原處分以原告未全面採取緊急應變處理措施致使污染擴大，又未同時採取減少或停止服務作業量、清除洩漏污染物質等措施云云，實有違誤：
１、原告自93年2月25日佳美公司提出系爭調查計畫第一階段成果報告及94年5月13日提出總結成果報告後，94年至98年間已主動斥鉅資於土壤及地下水之改善及整治工程凡多，可見土壤及地下水污染之整治，不僅具高度專業性，且隨各廠區之地質、水文環境特性而異，需耗時進行詳細之調查評估規劃，以尋求最適宜之整治技術，不得貿然採取任何措施，此可觀諸美國環保署相關文獻與專家之建議：任何含氯有機溶劑場址，在得知污染後，不宜貿然進行PUMP&TREAT(地下水抽除技術)的動作，若污染源未斷源或在場址之水文地質特性不明確之情形下，貿然抽水，則污染範圍可能更行擴大。甚至造成純相DNAPL(比水重非水相溶液)之移動，使得後續整治工作更加困難自明。從而，鑑於土壤及地下水整治必需之審慎，加上原告所屬林園廠首度引進GCW循環井(下稱GCW)整治技術時，試車初期曾發生地下水氣提設備堵塞、結垢沉積之技術瓶頸問題(蓋因南台灣之地下水含鈣、鎂、鐵等金屬離子成分過高，氣提濃縮後產生結垢，造成氣提塔堵塞)，致使其效果尚待確認，經原告積極尋求技術突破，於96年初完成地下水防沉澱研究計畫，此技術問題才得以突破，並於96年底始經主管機關確認核准通過使用GCW整治技術；再加上仁武廠與林園廠水文地質條件不同，各顧問公司亦均不敢承諾可於數10年間完成整治工作，故原告幾經多方評比各顧問公司整治方案後，於97年3月定案採用永灃環境管理顧問股份有限公司(ERM)(下稱永灃公司)提出之GCW法進行整治，98年10月28日完成發包。詎原處分忽視原告積極尋求整治技術，率先引進國外技術，斥資進行技術改良與突破之一切努力，逕謂原告遲至98年11月30日始啟動循環井系統，即屬未即時採取緊急應變處理措施云云，實與事實不符。實則，早期國內根本無所謂循環井技術可供運用，GCW於92年僅有8年歷史，且在國外僅有7個案例使用此項技術，被告又如何得以責令原告應於彼時即啟動當時國內根本不存在之循環井整治技術？此顯有倒果為因之邏輯上謬誤，參加人主張GCW已為數十年之技術，亦無足採。
２、原告仁武廠HCFC廠及VCM廠計20口GCW之設置係原告依被告環保局98年12月17日函，按土污法第7條第5項規定，提出之應變必要措施，業經被告以99年6月15日專家小組委員會議確認通過在案，足證此項設置為原告依法如期所為，絕無遲延可言。又GCW之設置須經長時間之評估規劃，因地制宜考量各場址水文地質條件狀況等，並非隨時於場址任一地點皆得以貿然立即設置採行，故由GCW之技術層面及所欲達成之效果而言，GCW之性質上應屬土污法之地下水整治技術工法，非屬水污法第28條所規定之立即性緊急應變措施。況參加人自陳，於評估應採取何種方法以阻絕、移除地下水中之污染物，確實必須耗費4、5年以上之時間始能定案，準此，縱使原告須依水污法第28條規定採取緊急應變措施(原告否認之)，原告自94年佳美公司提出總結成果報告後開始調查、選定改善方式終至定案採用GCW法，並以此法作為緊急應變措施，亦在水污法第28條規定之緊急應變措施之合理期間內，尚無違反水污法第28條應立即採取緊急應變措施之規定。
(四)被告以GCW之設置，作為本件水污法之緊急應變措施，實屬不當：
１、本件地下水循環井之設置，乃係基於被告環保局98年12月17函中所依據之土污法第7條第5項之規定，命原告採取緊急必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大時，於99年1月15日前所提送之相關緊急必要措施，並經被告環保局核准在案，顯見所謂GCW之設置乃係土污法中之緊急必要措施，並非水污法中所指之緊急應變措施。參加人97年12月編印之「土壤及地下水受比水重非水相液體污染場址整治技術、系統設計要點與注意事項參考手冊」（下稱環保署參考手冊）將GCW列入現地整治技術之一，並載明：「本法（按地下水循環井法）係綜合氣提、土壤間隙蒸汽抽除及加強式生物降解等整治方法，以達到去除地下水中污染物之目的」等語可為明證。參加人稱其沒有公告任何整治方法，實非正確。另由參加人核定之參考手冊將GCW認定屬整治技術亦可知，GCW非屬水污法第28條所規定之緊急應變措施。然被告卻肯認GCW之設置，亦係水污法第28條第1項所規範之「緊急應變措施」，卻未見被告據何理由來認定GCW屬水污法所指之緊急應變措施，實有不備理由之違誤。
２、按對於「比水重非水相液體」（dense non-aqueousphase liquid，簡稱DNAPL）污染場址，因整治難度高，故GCW或其他任何整治技術之選擇，均須調查、了解DNAPL污染物與廠址間之關係，以及廠址地下水水文、地質之特性，再行選用適合且可行之整治技術，而非如規格品一般得直接購入設備後予以安裝套用；尤其地下水循環井法此項技術對於地質、水文條件相當敏感，且循環井必須設計適當，以避免將未處理之地下水導引至影響半徑外區域，反而擴大污染；又氣提效應可能造成地下水中地球化學性質的改變，其中常見者為地下水中二氧化碳濃度因氣提作用而減少，進而改變地下水的緩衝能力並導致PH值提高，因而產生鐵與鈣的沉澱，造成井的堵塞及限制地下水循環流量；再者，井的設計與設置亦具較高困難度，在設置過程必須確實避免上下井篩之間相通，同時其間之井封也必須確實，以免造成地下水經由井封位置互相流動；另外，井內氣提並不適用於地下水層厚度太薄的區域等，以上均有環保署參考手冊內之記載可證。而本件GCW設置之過程如下：(1)就污染場地之地質、水文條件進行深入調查；(2)將前述調查資料檢送國外GCW之設計廠商即德國IEG公司，再由該德國IEG公司根據原告提供之地質、水文條件，設計、製造GCW硬體設備；(3)將設計生產之GCW設備空運、海運來台；(4)於污染現場進行設置；(5)試運轉並進行調整；(6)正式運轉。是以，地下水循環井並非於一知悉土壤或地下水有污染情況即可立即設置之措施，本質上即不符合水污法第28條規定「應立即採取緊急應變措施」所要求之「即時性」，而非屬該條項所規範之緊急應變措施。參加人以「GCW一旦設置就會馬上呈現成效，可以馬上造成水力屏障，讓污染不會擴到廠區以外的水體」為由，而推論出「因此GCW是緊急應變項目之一」之結論云云，顯然是將「GCW設置後所產生之立即阻絕效果」與「GCW可否輕易即時設置」相互混淆。
３、再者，GCW雖具有清除、排除污染物之功能，惟其並不具有「止漏」之功能，GCW之設置仍無法避免及防止污染物或廢(污)水從輸送或貯存設備疏漏至地下水體。此外，參加人開庭時陳稱GCW是數十年之技術云云，應係指P&T（pump & treat），即指將地下水抽出地面，並加以處理之傳統方法，又根據美國環保署所公布之資料顯示，地下水整治技術可分為（In-Situ現地）、（Ex-Situ離地），其中GCW係屬In-Situ現地之整治技術，而P&T則屬離地之整治技術，顯見兩者間在技術上之差異，於國外亦將兩者區分，且肯認GCW為一整治技術，實不應混為一談。
４、原告雖於林園廠區使用過GCW法，惟並非作為緊急應變措施，而係作整治方法。且GCW法對於地質、水文條件相當敏感，即便林園廠區曾使用過GCW法作為整治技術，亦不表示仁武廠區得直接比照林園廠GCW之設計規格，並於購入GCW後即可立即設置，蓋兩廠區之地質、水文條件不同，仁武廠區於設置GCW前，仍須審慎調查與評估，是難以林園廠區曾使用過GCW法作為整治技術，比附援引而認為仁武廠區即可輕易設置GCW，只要涉及GCW之設置，必先調查與評估。又林園廠雖自94年4月開始構思引進GCW法作為整治技術，惟此項技術亦直到97年6月6日始經主管機關認可，參加人亦係於97年12月始將GCW法列入可參考之整治技術之一。是以，GCW法此項技術遲於97年間始於國內趨於成熟並獲得參加人之認可，自難要求原告於92年間即能執行此項技術，更不能自行政罰法95年2月5日施行之日起，即以「GCW設備折舊攤提費」加計「延後支出獲取之利息」認定原告有所謂不當利得。
(五)原處分依被告100年5月16日高市府四維環土字第100050555號函所附「台塑公司仁武廠區土壤及地下水緊急應變措施經費估算表」（下稱估算表）以「GCW設備折舊攤提費」54,977,677元，加計「延後支出獲取之利息」25,852,891元，合計80,830,568元為原告之所得利益云云，並無法律上及事實上之依據，且有不當聯結之違誤：
１、原處分既係就原告怠於更新設備，避免疏漏應支出而未支出之相關費用以及不法利益，並就其不法利益超過法定罰鍰最高額者，於所得利益之範圍內酌量加重，則原處分即係針對原告怠於更新有疏漏之輸送或貯存設備而應支出之相關費用及其不法利益予以審酌該利益是否有超過法定罰鍰最高額，再於所得利益之範圍內酌量加重，而非係以原告並未設置地下水循環井乙節（蓋設置地下水循環井並非作為避免原告之輸送或貯存設備疏漏至水體之措施），作為考量原告有何怠於更新設備，避免疏漏應支出而未支出之相關費用以及不法利益之因素，兩者迥異，顯見原處分實有不當聯結之違誤。又GCW非本件需採取之唯一必要緊急應變措施，被告逕以GCW設備延後支出之折舊費用作為本件不當利得之計算依據，難認有據。況且原告非一次即決定設置20口GCW，被告以原告於92年間即已知悉應設置20口GCW作為水污法第28條之緊急應變措施，進而作為計算原告不法利得之依據，難認有據。
２、原處分計算不當利得期間係自95年2月5日起至98年11月30日止，惟原告於被告所主張95年2月5日開始計算不當利得之日以前，早已主動投入鉅資著手進行土壤及地下水之改善及整治工程，被告僅從結果上論及原告於98年11月30日設置完成並啟動循環井系統，卻對於啟動循環井系統以前原告採取之一切調查、試驗、規劃及施工等過程，恝置不論，原處分顯有違誤。又GCW不論何時設置，根據基本會計原則，仍會隨著使用年限之經過產生設備之折舊費用，換言之，原告縱使於98年11月30日始設置GCW，仍會產生折舊費用，不會因為提早設置而有所不同。亦即，縱然因延後設置GCW而將折舊費用延後，但未因此而獲有免攤提折舊費用之利益。是以，被告以原告延後GCW設備支出之折舊費用作為原告獲有GCW免折舊3.816年之折舊費用利益云云，顯屬有誤。再者，不論原告有無應支出而未支出之費用，原告均未獲利息之利益，被告主張原告受有25,852,891元利息云云，僅係以假設之方式計算而來，並無實據，遑論原處分毫無理由逕以各年度1月1日郵政儲金1年期定期儲金固定利率作為計算之基礎，亦屬違誤。另按GCW不論何時設置，根據基本會計原則，仍會隨著使用年限之經過產生設備之折舊費用，換言之，原告縱使於98年11月30日始設置GCW，仍會產生折舊費用，不會因為提早設置而有所不同，亦即，縱然因延後設置GCW而將折舊費用延後，但未因此而獲有免攤提折舊費用之利益。是以，被告以原告延後GCW設備支出之折舊費用作為原告獲有GCW免折舊3.816年之折舊費用利益云云，顯屬有誤。
３、次查，估算表上所載GCW等工程單價，僅屬概算數值，與該等工程實際施作支出金額仍有差別，是估算表以概算值作為擬裁罰所謂不當利得之計算基礎，恐有失準。又估算表記載所謂「GCW設備折舊攤提費」計算式中採用之「67%」比例究為何指，以及「使用年限10年，殘值為設備初設費之10%，累計折舊攤提年限共3.816年(95年2月5日至98年11月30日)」之依據何在，均不見被告具體敘明理由，且被告估算表記載「延後支出獲取之利息」之計算方式，全未將原告已支出之相關稅賦納入考量，亦屬不公。再者，有關監測費部分，亦應以仁武廠內實際被核定需定期監測之數量為計算依據，故應以40口地下水監測井為準，故監測費部分每年應為480,000元，故依此金額所計算出有關操作維護及監測費部分之延遲支出利息，應為6,044,057元，從而本件原處分所計算有關遲延支出利息部分之金額，亦非原告因此實際所獲得之利益。
(六)按行政罰法之裁罰時效為3年；處罰時效亦為3年，行政罰法第27條定有明文。從而，水污法之處罰時效應為3年；而不當利得之裁罰處分因屬附帶處分之性質，其處罰時效亦應為3年。次查，行政罰法係經總統府94年2月5日公布制訂全文，並於公布後1年施行（95年2月5日），則原告縱使有水污法第28條第1項所規定之違章情事，然根據原處分理由所述，被告早於92年12月間即已知悉其仁武廠全廠區地下水污染嚴重之情事，而有未依水污法第28條第1項所規定採取「緊急應變措施」，亦未於事故發生後3日內，通知當地主管機關，則原處分再依據當時未公布施行之行政罰法，處以不當利得之罰鍰，實有違背不溯及既往之原則。此亦足證原處分於100年8月5日始對原告裁罰處分，顯逾3年之裁罰時效。退步言之，原告委託佳美公司執行調查工作於94年5月始完成，此時原告即開始相關更新設備工程（並非如被告所述並未採取任何行為，僅消極交辦佳美公司進行研究而已），無原處分所指始於98年11月30日方採取污染控制及清除地下水污染物等工作之情事。從而，原告既無原處分所指未採取行為之情形，則原處分遲至100年8月5日（行政罰法業於95年2月5日公布施行）始對原告裁罰處分，顯逾3年之裁罰時效等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以︰
(一)自原告62年建廠至86年14年間，依據台灣地區災害性地震資料查詢，高雄地區並無任何造成較大災害之地震，據此，在無嚴重地震等不可抗力足以造成原告仁武廠區設施可能發生龜裂滲漏等情事下(此部分被告仍爭執之，於發生龜裂滲漏亦應依據相關建築安全規定，負擔修補等相關義務)，何以致生本件嚴重之污染？故原告將本件污染存在之事實，推諉因早期無相關環保法規以及地震等因素，已乏依據。次查，原告是否於92年前即知悉仁武廠有污染事實不明，但至少於92年12月間第一次採驗地下水之檢驗報告即知悉廠區地下水污染嚴重，且非單一事件洩漏造成，而確實知悉仁武廠污染之事實，並知悉該廠址有地下水污染超過管制標準，甚至已經達到整治場址之程度，惟原告於知悉污染情形時，竟隱匿污染情事而未通報主管機關，且並未立即全面採取緊急應變措施，而僅針對部份相較嚴○○○區○○○○○段式採取抑制洩漏措施，並未同時採取減少或停止服務作業量、清除洩漏污染物質等措施，原告明知已有污染情形，未採取適當措施而放任污染情形擴大，事實上，佳美公司地下水檢測報告93年7月及12月報告較92年12月報告嚴重，足見原告所為單點、片段式抑制洩漏措施無符合法律要求，故其應採取維護及防範措施時點，應於知悉佳美公司報告時，即為92年12月間起算。原告雖舉佳美公司於94年5月總結成果報告無法確切說明污染疏漏點之具體位置，該污染疏漏既已經查屬嚴重，更應依據水污法第28條規定，除立即採取緊急應變措施外，更應依法通知主管機關，原告因被告環保局於98年11月23日進行地下水採樣檢驗時，始於同年月30日採取污染控制及清除地下水污染物工作，遲誤應採取，而未採取之緊急應變措施，復隱瞞污染事實，未通知當地主管機關長達6年之久，該當水污法第28條第1項之構成要件規定已然明確。縱令原告曾經被告環保局要求依據土污法規定，採取必要應變措施，仍不解上開依據水污法應負擔之行政罰責任。
(二)原告仁武廠地下水氯乙烯、順1,2二氯乙烯、1,2二氯乙烯、苯及三氯乙烯超過地下水污染管制標準，該污染物與仁武廠生產過程主要使用原物料有關，此據原告於99年1月15日提出之「台塑公司仁武廠區土壤及地下水緊急應變措施報告」載稱：「由於仁武廠的污染物主要為氯乙烯、1,2二氯乙烯等含氯有機化合物，皆為氯乙烯廠及氟氯烴廠主要使用之原物料」等語，該報告另指出氯乙烯廠及氟氯烴廠相關產品原料皆分別以管線輸送或槽車貯送，如未有貯送設備發生疏漏情形，豈有可能氯乙烯廠及氟氯烴廠主要使用之原物料會存在於地下水體？該報告復載稱：「氯乙烯廠區內設置之5口監測井的水位資料亦顯示，氯乙烯廠區地下水流往西北西方向流向後勁溪」等語，顯見後勁溪中污染物質確實來自於原告仁武廠無誤。再徵之參加人於99年4月20日所製作「台塑仁武廠污染案件違反義務所得利益查處建議報告書」所載，後勁溪水中氯乙烯、氯仿及1,2-二氯乙烷濃度，於台塑仁武廠上游之八涳橋河段均為未檢出，流經台塑仁武廠廠區範圍內之仁四橋後，濃度開始增加，通過該廠廠區後，自仁武橋以下濃度逐漸降低，顯示後勁溪含氯有機物應與台塑仁武廠有關。更足以佐證原告仁武廠造成污染之事實。原告於98年11月30日GCW設置之後，依據參加人前開報告書內容，自98年12月起，後勁溪位於仁武橋觀測站之氯仿及1,2二氯乙烯，濃度即有逐漸降低趨勢，亦可證明GCW之設置對於上開氯仿及1,2二氯乙烯濃度降低產生之效果，證明GCW確實屬於水污法之緊急應變措施。原告於92年佳美公司報告知悉污染嚴重後，均未具體採取任何有效作為，待當地主管機關採樣地下水後7日，即可完成GCW之設置，更足認其怠於採取緊急應變措施之事實。
(三)依據佳美公司總結成果報告第7章結論即已明白就仁武廠各廠區之污染分析，得出結論為：「VCM廠、氟氯烴廠及PVC製二課之地下水污染嚴重」。又依據原告於85年10月1日，於有關仁武廢水二級處理擴建專案改善提案表中，亦明確敘明該廠混凝土槽壁「也已嚴重腐蝕、滲漏現象，修補極為困難」，更足見原告早於85年間，已知其污染疏漏點為何處。原告雖執94年佳美公司總結成果報告片段主張該報告「建議污染源之來源仍須進一步釐清」云云。然查，就其文字真意，旨在說明該污染究竟於公司之生產或儲存過程中之一處或多處產生洩漏情事，仍有需加以了解釐清必要，更應據此肯認原告因有佳美報告之存在，更應加以就廠區予以詳加調查之義務，原告捨此不為，僅做些無關宏旨之補強措施，更置社會大眾之福祉為無物，以致於污染雖自94年佳美公司總結成果報告後已經發現，仍持續深化、擴大，且置上開結論於不顧，更有曲解該報告之虞。有關上開廢水收集槽造成滲漏污染之事實，原告於98年間遭參加人查獲污染事證後，即於隔年即99年11月10日之「台塑仁武廠土壤、地下水調查及評估計畫書」，於其污染來源中，明白指出污染來源，並敘明：「根據歷年調查成果顯示污染區域大多與製程及相關地下廢水收集槽(Pit)有關‧‧‧，RC結構之地下廢水收集槽可能會因自然因素龜裂而造成滲漏，進而污染地下水」等語，更足見原告明知其污染來源，且於知悉後至查獲期間，所舉設備更新根本無益於污染之防治以及減輕。原告另舉參加人99年7月7日新聞稿，稱「經環保署多達30餘次大小規模之稽查後，業已判定原告所屬仁武廠區製程運作正常，尚無空氣污染逸散、水污染、廢棄物及毒化物運作洩漏情形」，而主張原告之例行性設備更新工程，客觀上確實已發揮一定之阻隔或減輕危害之功效云云。然該新聞稿實際上卻是載明：「自98年12月23日迄今執行個案稽查共30場次‧‧‧」原告就參加人新聞稿明確稱係自98年12月23日起故意存而不論，顯有誤導事實之虞。
(四)水污法第28條上段既稱「其有疏漏致污染水體者」，所稱之「事故」，則應指行為人查知其有疏漏污染水體此一事故而言，故本法課予違反第28條行為人罰鍰之前提，即在於行為人知悉有疏漏致污染水體此一客觀事故事實時，即應有採取緊急應變措施，並於查知該事故發生3小時內，通知當地主管機關之義務。若行政法上義務人知悉其有疏漏致污染水體之事實後，故意或過失未為上開緊急應變措施以及通知主管機關時，即應依據同法第46條予以處罰，故行政機關之舉證義務，即在於舉證義務違反人有知悉疏漏致污染水體此一事故後，未立即採取緊急應變措施，並於事故發生後3小時內，通知當地主管機關後，即應適用同法第46條予以處罰。系爭法律並未授與行政機關強制處分權，立法者豈又可能強求行政機關於確認特定地點，有特定疏漏事故後方得裁罰？另按上開條文之立法意旨，係要求事業首有預防貯存或輸送設施疏漏義務。據此，縱令事業產生疏漏屬預防不力，甚或不可抗力而仍有疏漏產生污染者，即有接著緊急應變責任及通報主管機關義務。上開行政法上義務之存在，無非藉由立法方式，課以並責成事業應控制污染的責任，而非放任污染擴大及影響，更藉由通報主管機關之義務，以期藉由行政權之介入以避免污染擴大及影響加深。該法之立法理由及原意絕非限縮於特定事故才有通報義務，抑或立法者有認為事業於明知某特定事故發生疏漏時，才有通報應變義務，若有持續性的疏漏時，反而無通報及應變義務。試想，若事業知悉產生疏漏之事實，但因自身主、客觀因素，無法明確知悉特定地點；或事業明知污染之發生，但為避免通報產生嗣後的處罰，或增加污染處理之開銷，反而惡意容認污染之持續擴大，形成持續性的污染水體時，當其污染之影響千百倍於單一特定事故時，反而無緊急應變責任及通報主管機關義務，豈非輕重失衡？此絕非水污法第28條立法之意旨。
(五)水污法第28條及授權行政命令中，無一提及緊急應變措施需有「止漏」功能，原告迭以GCW無止漏功能論述，卻未就執行方法包含「限制或縮少污染影響範圍」，而原告顯然亦不爭執GCW確實可以達成上開限制或縮小污染影響範圍，則該法確實符合上開執行方法之緊急應變措施，何以限縮該法尚需符合「止漏」功能，而就其作為適格之緊急應變措施卻隻字不提，已難認其論述可採。又GCW中文譯名為地下水循環井，係運用地下水井內之水力循環及氣提方法，達到阻絕污染擴散及移除污染物雙重目的之工法，又稱為In-Well Stripping。參考美國能源部西元2002年3月出版之In-Well Vapo
r Stripping Technology技術手冊，在美國即有4種不同類型之商業化處理系統，包括NoVOCs、UVB、DDC、以及C-Sparger等系統，絕非原告所稱，GCW為德國IEG公司擁有獨家專利權之工法及技術。原告欲以所使用之特定公司使用之工法，以偏概全欲主張該技術僅為該公司特有，並表明其難度，與事實不符，實非可採。原告另提出美國環保署之統計資料，主張In-Well Stripping在84年才有第1個使用案例，然該例採用至92年已有8年時間，相關措施亦早已屬於成熟技術，豈有不能執行之可能？若以西元1995年與In-Well VaporStripping關鍵字在Google上做檢索，可發現於西元1995年，美國即成立了Ground-Water Remediation TechnologiesAnalysis Center(GWRTAC)，依該機構文獻，於西元1995年即有相關豐富論文資訊，更足見其技術於94年，已經足以使用於仁武廠區，僅因原告怠於採取應變義務，以致於污染擴大，更足見原告之不法。
(六)行政罰法第18條立法意旨，在於裁處罰鍰，除督促行為人注意其行政法上義務外，尚有警戒貪婪之作用，此對於經濟及財稅行為，尤其重要，故如因違反行政法上義務而獲有利益，且所得之利益超過法定罰鍰最高額者，為使行為人不能保有該不法利益，爰於第2項明定准許裁處超過法定最高額之罰鍰。是以受處分人若因違反行政法上義務因此所得之不法利益，該不法利益高於法定罰鍰之最高額者，依據上開行政罰法及其立法意旨，即於所得利益範圍內加重，以符衡平。原告於知悉仁武廠地下水污染情事之時起，並未積極依據執行方法採取緊急應變措施，並通知當地主管機關，謀求相關問題解決，顯為規避水污法之相關處罰，其惡意隱匿之情，已然明確。
(七)本件不當利得之計算方式：
１、被告係依據原告自行提出整治計畫書計算延後設備支出之折舊費用：
被告計算原告之不法利得，係以原告自行提出之仁武廠土壤及地下水污染整治計畫書所載明，已經設置20套GCW系統(其中HCFC廠11套，VCM廠9套)，170口化學加藥井及挖除VCM廠高污染區土壤等項目。20口GCW設置總成本，HCFC廠為107,807,568元，VCM廠為131,089,500元，合計為238,897,068元。GCW設置總成本中，固定資產（即設備本身）支出所佔比率，依原告所提供之工程建造費用明細表中，明確指出設備本身佔支出比率67％，被告即以此為計算比率，20口GCW之設備成本為160,061,036元（計算式：238,897,068元×67%＝160,061,036元）。GCW主要為機械管線之構造物，依據固定資產耐用年數表，「其他機械及設備」之耐用年數為10年，故本件之折舊年限即以10年核算。本件設備殘值，依據所得稅法第54條第2項，以固定資產計算折舊時，應預估其殘值，並以減除殘值後之餘額為計算基礎。依上開所得稅法規定，本應由原告提供其預估殘值，以俾計算，由於原告未提供其預估殘值，因此參考所得稅法以平均法計算預留殘值，以其最後一年度之未折減餘額，以等於殘值為合度，故以上開折舊年限10年，即審酌以10%採計，係對原告較為有利之計算方式，從而以20口GCW設備成本之10％採計，即160,061,036元×10%=16,006,104元。20口GCW每年攤提之設備折舊成本為(設備成本-殘值)÷使用年數，即（160,061,036元-16,006,104元)÷10年＝14,405,493元。本件攤提年限為3.816年(即95年2月5日至98年11月30日止，共1,393天，約3.816年)，其應支出而未支出之GCW折舊成本為54,971,361元（計算式：14,405,493元×3.816年＝54,971,361元）。此與原處分計算此部分金額54,977,677元，有因為EXCEL試算表之小數點位數產生6,316元之誤差。
２、被告係依據原告應支出而未支出之緊急應變費用、應支出而未支出自行提出操作維護及監測費，按各年度1月1日郵政儲金1年期定期儲金固定利率計算利息：
採計之緊急應變措施及金額為：(1)20口GCW計238,897,068元；(2)170口化學加藥井計9,562,204元；(3)土壤開挖處理費計600,000元（依原告99年4月2日提供改善措施表中記載，高污染區土壤挖除、清運、焚化費為778,869元，被告於核計費用時減計為600,000元）；(4)操作維護及監測費計34,117,200元。以95至98年各年度1月1日郵政儲金1年期定期儲金固定利率計算，延遲緊急應變措施支出成本衍生之利息為25,852,891元。原告不法利得，即是上開獲取之3.816年折舊攤提費用以及利息之總計，共計為80,830,568元，故為本件之裁罰金額。
３、德國環保法規之秩序罰中，依據德國Rheinland-Pfalz邦環境及森林部西元2000年12月22日發布之「環保法規科處秩序罰之處罰基準」，其中罰鍰量罰原則就剝奪利潤部分規定：「如果行為人從其行為獲得經濟上利益時，則其科處罰鍰金額應高於此項利益」，故應就行為人在其所追求及獲得之利益這方面，與處罰額度的另一方面，建立相當因果關係，因此可以提高罰款額度之所由設，復核與上開行政罰法第18條之立法意旨中「行為人不能保有該不法利益」相符。次按學說見解，因違規行為所獲得之財產上利益，包括其違規行為之對價或報酬，以及其基於從事違規行為而「直接的」獲得之財產上之利益。例如，違反環保法令，未投入防治污染設備而節省經費，雖將該項經費金額轉投資收益，不在所得利益追繳範圍，但其違法未投入之防治污染設備，自屬直接獲得之財產上利益。又財產上利益之計算原則，理論上固有「總額收入原則」與「淨額利潤原則」，依據行政罰法立法文意，考量其「使行為人不能保有該不法利益」之立法理由，應採「淨額利潤原則」，其意指就違規行為所獲得的「標的收入」，應再減除其取得成本費用以及所負擔的稅捐規費，其立法目的，應在以不當得利之返還作為法理基礎。在德國因違反水污法規定，未設置防治水污染設備之所得利益案件，德國Gummersbach區法院於西元1988年7月6日曾經判決追繳不當利益之計算為：從當初違規之時起原本應購置之設備成本，經過5年違規時間，折舊費用50%，再減除擔保價值減損金額，而為不法利益而裁判宣告追繳。是以本件以折舊費用計算原告之違法之不當利得，已有外國法上實務成立適用之依據。事實上，依據學說見解，實際上違規行為所得利益，更應包括下列金額計算之總額：(1)節省設備取得成本(考量折舊等因素)；(2)節省設備取得成本支出之「利息利益」；(3)節省原本應雇用操作人力成本支出；(4)節省營運費用等。本件被告計算原告不當利得即依據上開學說理論基礎，包括：(1)緊急應變費用；(2)緊急應變費用中之設備費；(3)操作維護及監測費；(4)GCW設備折舊攤提費；(5)延後支出各該費用所獲取之利息（以郵局定存利率計算），洵屬有據。
４、末查，行政罰法第18條第2項規定酌量加重本得於「所得利益之範圍內」為之，追繳額度範圍本屬行政機關之裁量範圍，亦可知不當得利之追繳，採取「便宜主義」，而非法定主義。又其裁量所應遵守之比例原則，應以一般的合目的性觀點及其個別案件的情形為準。本件仁武廠生產自92年對原告獲利貢獻豈止8,000萬元？被告於原告所得利益範圍內，依據裁量權之行使，以其節省設備支出開銷之成本以及利息利益計算裁罰金額，更屬有據。
(八)原告於92年12月即知悉仁武廠地下水污染之事實，除隱匿污染情事未通報當地主管機關外，復未採取全面性緊急應變措施，迨至98年11月30日循環井系統啟動時，始應視為所採取緊急措施開始日。依據行政罰法第27條第2項規定，被告於100年8月3日，以高市府環水處字第00-000-000000號執行水污染防治法案件裁處書裁罰一事，並未逾越裁罰時效等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人主張：
(一)佳美公司於92年11月就提出第1次報告，94年5月提出總結成果報告時，原告已經知道地下水受到儲槽及輸送設備的疏漏而有污染，此時原告就應該採取水污法第28條第1項後段之緊急應變措施並通報主管機關。至於採取緊急應變措施的合理期間，仍須視污染事實的多寡決定，但依據參加人過去處理個案經驗，甚少個案需花費4、5年以上才能定案。
(二)GCW屬於土污法第7條應變必要措施之一種，在適用上也是水污法緊急應變措施當中之一項，只要能有效阻絕污染物影響水體（包含地下水或地面水體），就是屬於有效的措施，不能因GCW是符合土污法第7條之應變必要措施，就認為不符合水污法第28條第1項之緊急應變措施，GCW在兩者的適用上是相通的，GCW兼具阻絕及移除污染物質的雙重功效，於土污法為整治的方法之一，於水污法可作為緊急應變措施之一。GCW都可以用來整治讓污染物去除了，更何況是作為圍堵的方法。原告仁武廠區土壤及地下水緊急應變措施報告修訂二版提及「阻隔及整治」，如同參加人所提及GCW有阻隔及削減的作用；前開報告另提及「台塑公司亦規劃於仁武廠後勁溪兩岸周界優先設置一系列之地下水循環井控制系統，以捕捉並防止地下水污染團擴散至後勁溪。」從相關文字及規劃原意來說，GCW是阻絕污染擴散的必要措施。
(三)土污法是在根治污染，而水污法則是採取緊急應變措施以阻絕污染，避免污染持續擴大。立法院於91年修正水污法第28條，依當時修正理由都沒有限縮在特定事故的洩漏，反而在立法理由明述要先預防，若預防不力或已有污染事實就要應變及報告。水污法第28條規定在第3章防治措施內，此「防治」之意義，與空污法的防制不同，水污法的防治除了預防（即第28條第1項前段），尚指控制、整治與清除（即第28條第1項後段）。因此若未依水污法規定採取緊急應變措施以阻絕污染，將使污染範圍擴大。在94年原告仁武廠地下水受有毒物質污染的濃度雖然超過標準，但因原告沒有立刻採取緊急應變措施，導致濃度持續累加，直到98年參加人調查時，濃度已超過標準的30萬倍。
(四)關於不法利得，實務上會視案件特性，本件不法利得很高，但罰鍰上限僅60萬元，若不除去不法利益，違法成本遠低於守法成本，恐有鼓勵違法之嫌，參加人始建議採取以不法利得計算。本件是因為原告經過專業評估認為採用GCW能有效阻隔，被告才以GCW的設置來計算原告之不當利得，以原告應於特定時間設置而不設置來計算不法利得，有設備後就會開始折舊，原告遲延3年才設，折舊費用就是原告節省的費用。
六、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有被告100年8月3日高市府環水處字第00-000-000000號函、執行違反水污染防治法案件裁處書、訴願決定書等附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原告設置之輸送及貯存設備有疏漏致污染水體，違反水污法第28條規定，應依同法第46條規定處罰，並依行政罰法第18條第2項加重裁罰，是否適法？
七、本院查：
(一)按(第1項)事業或污水下水道系統設置之輸送或貯存設備，有疏漏污染物或廢(污)水至水體之虞者，應採取維護及防範措施；其有疏漏致污染水體者，應立即採取緊急應變措施，並於事故發生後3小時內，通知當地主管機關。(第2項)前項之緊急應變措施，其措施內容與執行方法，由中央主管機關定之。」「違反依第13條第4項或第18條所定辦法、第28條第1項規定者，處新臺幣1萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」為水污法第28條及第46條所明定。參加人據此於91年11月25日公告緊急應變措施內容與執行方法：「事業或污水下水道系統發生水污染防治法第28條第1項輸送或貯存設備疏漏污染物或廢(污)水致污染水體者，應立即採取緊急應變措施，其措施內容與執行方法如下：一、操作異常、設施故障或意外事故之抑止或排除；必要時應即啟用備份裝置。二、限制或縮小污染影響範圍，或採取減輕危害之措施。三、減少或停止服務作業量。四、清除洩漏污染物質。五、劃設安全與管制區域，避免影響其他人員或事物。」
(二)上述水污法第28條第1項係91年5月22日增訂，其前身為修法前水污法第18條授權之法規命令，91年5月22日以後將之新增為水污法第28條第1項之條文內容，復考量緊急應變措施之內容與執行方法宜予明定，爰於同條第2項增訂由中央主管機關定之。此觀91年5月22日修法前水污法第18條規定：
「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」第43條規定：
「違反依第18條所定辦法者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業。必要時，並得撤銷其排放許可證或勒令歇業。」86年3月5日修正之事業水污染防治措施及排放廢(污)水管理辦法第51條之1規定：「事業設置之輸送或貯存設備，有疏漏污染物或廢(污)水至水體之虞者，應採取維護及防範措施；其有疏漏致污染水體者，應採取緊急必要措施，並於事故發生後3小時內，通知當地主管機關。」自明。
(三)又水污法課予事業遇有其設置之輸送或貯存設備疏漏致污染水體之事故時應採取緊急應變措施，並於事故發生後3小時內通知當地主管機關之義務，其規範取向固非在於污染之整治，而在於預防並控制損害繼續擴大。但非謂凡土壤及地下水一旦達到應整治之程度，即解免行為人依其他環保法規應負之公法上義務。申言之，土污法旨在控制並整治已然發生之土壤或地下水污染，至於土壤或地下水污染發生之原因，應非土污法主要規範目的。是以行為人違反其他環保法令，例如水污法、廢棄物清理法、毒性化學物質管制法等之公法上義務行為，除應受各該法律規定之制裁外，土污法另從控制及整治之角度，將之納入土污法第2條第15款之污染行為人，對之課予整治義務，核屬秩序行政之管制措施，與行政處罰係針對「過去」不法行為所施加之制裁不同。換言之，整治措施旨在終止或除去不法結果，恢復合法狀態，具有「向將來性」而非針對「過咎之制裁」，二者不應混為一談。是原告主張本件已依土污法進行整治，應無水污法第28條之適用云云，並非可採。
(四)而本件被告於100年8月3日以原告違反水污法第28條規定之公法上義務，依同法第46條規定處罰原告，認為尚應依行政罰法第18條第2項規定於原告所得利益範圍內加重裁罰原告，因而裁處原告罰鍰80,830,568元(水污法第46條所定罰鍰最高額為60萬元)，係以：①原告於92年12月間委託佳美公司執行仁武廠土壤及地下水調查計畫時即知仁武廠區有地下水污染之事實，惟卻隱匿其情，未依水污法第28條第1項規定採行緊急應變措施並於3小時內通知主管機關，直到98年11月土基會進行運作中工廠土壤及地下水調查工作後，原告才在98年11月30日採取設置GCW等緊急應變措施，則原告違反水污法第28條規定，應依同法第46條規定處罰。②原告92年12月間知悉仁武廠有地下水污染事實時即應採取緊急應變措施，然其持續不作為而不採取緊急應變措施，依行政罰法第27條第2項規定，原告違反行政法上義務之行為終了時應為原告作為時，即設置GCW之緊急應變措施之時(98年11月30日)，被告於裁處權時效期間內之100年8月3日作成系爭罰鍰處分，並無違誤。③被告審酌原告隱匿污染情事長達6年，在此期間未全面採取緊急應變措施，以致污染加重，然而，水污法第46條可處罰鍰僅在1萬元以上60萬元以下，相較於原告未採取緊急應變措施及因此所得利益，顯失衡平，故有依行政罰法第18條第2項規定於原告所得利益範圍內加重處罰之必要。而原告所得利益乃其延遲設置20套GCW設備成本折舊費用及延遲支出成本衍生之利息合計80,830,568元等語，為其論據，固非無見。
(五)惟按行政罰法第18條第1、2項分別規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」「前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」其立法理由謂：「第1項規定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。又裁處罰鍰，除督促行為人注意其行政法上義務外，尚有警戒貪婪之作用，此對於經濟及財稅行為，尤其重要。故如因違反行政法上義務而獲有利益，且所得之利益超過法定罰鍰最高額者，為使行為人不能保有該不法利益，爰於第2項明定准許裁處超過法定最高額之罰鍰。」是依行政罰法第18條第2項規定加重者，即同條第1項之罰鍰，雖不受法定罰鍰最高額之限制，其行政罰本質並無更異，與單純之不法利得追繳有別（行政罰法第20條有關不當利得之追繳，本質上並非行政罰）。其次，行政罰法第18條第2項規定得據以酌量加重之「前項所得之利益」，係指同條第1項規定之「因違反行政法上義務所得之利益」，顯見該所得利益與行為人違反之行政法上義務間，應具因果關係，若所得利益與行政法上義務違反之間並無因果關係，則其據以計算行政罰法第18條第2項所稱之所得利益，即失基礎。再者，行政罰法第18條第2項係規定「得於所得利益之範圍內酌量加重」，對於「加重與否」及「加重之罰鍰金額（以所得利益為上限）」，均有裁量空間，係採便宜原則，而非法定主義。
(六)本件被告既認原告違反水污法第28條第1項之規定，未採取參加人91年11月25日公告之緊急應變措施內容與執行方法所定之緊急應變措施，因而獲有如下之利益：原告92年間即應採取緊急應變措施即設置20套GCW，惟遲至98年11月才設置，因此獲有上開設備延遲支出之折舊費，及延遲支出成本衍生之利息合計80,830,568元，並以該金額處罰原告。是應審究者，為被告認定原告所得上開利益與原告違反之行政法上義務間，有無因果關係？則查：
１、依前引水污法第46條規定，事業未依水污法第28條之規定採取緊急應變措施或於事故發生後3小時通知當地主管機關者，應予裁罰。惟其處罰應以事業設置之輸送或貯存設備有疏漏致污染水體為前提。蓋造成水污染之原因眾多，如傾倒、棄置廢棄物或毒性化學物質或者其他污染物，均有可能。而水污染事件發生後應採取應變措施者，單就水污法而言，非僅水污法第28條第1項而已，其他例如水污法第18條、事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法、水污法第27條均有規定。而在土污法方面，亦有類似規定，此觀土污法第7條第5項：「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。」第15條：「直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。直轄市、縣（市）主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」等規定自明。上開土污法規定之應變必要措施屬於發現土壤及地下水受污染時之初步應變作為，並非等於控制場址或整治場址之控制計畫或整治計畫，此對照同法第12條至第14條以及第22條規定可明。同理，水污法第28條之緊急應變措施亦非等同土污法之整治或控制計畫。由於各該規定課予事業應負之緊急應變措施內容不盡相同，則事業面對不同之水污染情形，所應負之緊急應變措施內容亦有所異。按行政罰乃是對違反行政法上義務者之制裁，則主管機關以事業未負水污法所定緊急應變措施之公法上義務處罰事業時，自應究明造成水污染之原因，方能判斷事業應採取之相對緊急措施為何並論定其違反之公法上義務，進而計算其因違反義務所獲之利益。就本件言，課予行政法義務之「義務規範」為水污法第28條及緊急應變措施內容與執行方法所定之緊急應變措施，而違反此行政法上義務者之裁罰規範則為同法第46條；另水污法第28條及緊急應變措施內容與執行方法所課予之義務包含「操作異常、設施故障或意外事故之抑止或排除」「避免污染擴大」「清除洩漏污染物」等行為義務，而不包括「整治義務」。是以，本件既是依據水污法第46條及第28條規定處罰原告，則得否及如何依據行政罰法第18條第2項規定酌量加重裁罰，應檢視上開義務規範及裁罰規範內涵，探究其與所謂之所得利益間有無因果關係。
２、經查，被告主張原告於92年間即知仁武廠有地下水污染情事，業據被告提出佳美公司總結成果報告為證。依該調查報告內容可知，原告係於92年間為因應土污法之施行，委託佳美公司依據土污法相關規定對仁武廠進行土壤及地下水調查工作，分別於93年1月、93年10月、93年12月提送報告，並於94年5月13日完成總結成果報告。依其調查結果雖表示仁武廠土壤及地下水確有污染之結果並達到應整治之程度，其中HCFC廠及VCM廠測得污染濃度最高時間點各約在93年7月及10月(見調查報告第6-6、6-14頁)，研判污染原因，其中【VCM廠部分】為：「．．地下水為全面性的污染，有可能為多次洩/滲漏事件造成之結果，．．。」；另【HCFC廠部分】為：「．．氟氯烴廠之污染可分為兩個部分，一為92年11月25日發現之土壤污染，一為本計畫地下水分析中發現之地下水污染．．．：㈠．．．㈡地下水污染：目前調查結果顯示氟氯烴廠之地下水污染主要存在於HCFC-02、03、04及05等位於該廠地下水上游方向之監測井，其污染源是源於氟氯烴廠的洩/溢漏事件或來自於地下水上游方向之南亞塑膠公司或VCM廠，仍需進一步的釐清。．．．。」等情，有佳美公司總結成果報告可稽。準此，原告已可得而知其仁武廠區土壤及地下水之污染應與其設置之貯存或輸送設備洩漏有關，惟其並未將之通知當地主管機關，就此未盡通報義務部分，原告違反水污法第28條第1項規定，固可認定。然而，原告是否均未採取任何應變措施？查：
⑴、原告92年間委託佳美公司執行調查是為了因應土污法之施行
，佳美公司也是依據土污法之規範進行調查，調查結果認為仁武廠土壤已達整治程度，故其結論也朝整治方向提出建議。依據佳美公司於94年5月13日完成之總結成果報告，其針對【VCM廠】之污染團控制建議為：在未進行補充調查工作前，可以進行以下之污染團控制工作：１、水力屏障(Hydraulic Barrier)：在VCM廠執行前述㈡地下水流向確認工作後，．．建議．．．採用水力屏障時可使用抽取處理(Pump &Treat)進行。若依目前水位量測及地下水流向分析的結果，該水力屏障應設於VCM廠之西側，．．．其正確位置需以抽水試驗及地下水水流模式模擬後再予修正及最後確認。２、可滲透式反應牆(Permeable Reactive Barrier，PRB)：採用水力屏障方式最大的缺點，在於如何處理其抽出之龐大的水量，若採用PRB則就不需要考慮此問題，其反應牆的概念位置如水力屏障之位置，但仍需待抽水試驗，水流及污染物傳輸模式模擬、先導試驗後再予以修改及確認其位置及PRB之厚度。設置PRB的缺點，是初期設置費用較高，但就長遠言之，其總經費遠較其它方法經濟。３、persulfate注入法：可沿VCM西側周邊約每間距1公尺設置注入井，以persulfate溶液注入，進入局部整治，若採用此法則persulfate的注入濃度、頻率皆需進行先導試驗後再予以訂定，persulfate注入已涉及局部的整治工作，並不以污染控制為主要目的，而係以降低污染團流出VCM廠區之污染物濃度為主要目的。B、【有關HCFC廠部分】：氟氯烴廠之污染可分為兩個部分，一為92年11月25日發現之土壤污染，一為本計畫地下水分析中發現之地下水污染．．．：㈠．．．㈡地下水污染：．．．依目前的分析結果顯示，其主要污染團尚未嚴重影響該廠地下水下游區域(HCFC-01井)，佳美公司建議可在氟氯烴廠下游設6口監測井作為該廠地下水污染早期設警系統，及進一步瞭解可能之污染範圍及程度，待確認其詳細之污染範圍後，再考慮以化學變化法、PRB或圍堵法(Containment)進行污染團整治控制工作(總結成果報告第7-3～7-7頁)。
⑵、又上開總結成果報告之【結論】為：「１、由前述仁武廠各
廠區之污染分析，初步可瞭解VCM廠、氟氯烴廠及PVC製二課之地下水污染情形，相較於位於仁武廠區地下水上游之其它廠區較為嚴重，尤其是VCM廠。２、VCM廠中EDC的污染物最高濃度已超過其溶解度之1/100，顯示有可能此地有DNAPL之存在。３、因目前VCM仍在運作，欲進行整廠之整治工作有其困難度，如何先阻檔欄截污染團往下游移動，需先作考量及因應。４、仁武廠區最上部含水層下之粉土層/黏土層(較不透水層)宜再進一步確認其位置及厚度，以便未來規劃瞭解污染範圍及規劃後續整治工作。５、氟氯烴廠、VCM廠、PVC製二課、重工廠(重工廠之地下水污染物濃度宜再確認)，皆已達環保署公告為"整治場址"之程度。」【後續工作之建議】：「．．．貴公司欲進行仁武廠區之地下水污整治工作，可能非以單一廠為主，而需以全廠區作為考量。佳美公司對未來貴公司仁武廠區之後續工作有下列幾點建議：㈠鑒於欲進行整個仁武廠區之整治工作，其牽涉的經費、人力、各廠區間的協調溝通，對各廠營運上影響等因子較為複雜，佳美公司建議貴公司針對仁武廠區之整治工作，應在不違反現行相關法規定下以分廠分階段進行整治工作為主要原則。㈡因本計畫僅是初步的瞭解仁武區土壤及地下水可能之污染情形，佳美公司建議各廠區宜先進行現有污染移除及污染團控制工作，再逐步規劃後續整治工作：１、污染源移除：各廠需先瞭解及確認可能造成潛在污染之地上及地下儲槽、管線、集水井(SUMP)或過去曾發生洩/滲漏事件之處，先把潛在污染源移除。針對這一部份工作，因○○○區○○○○○段時間，各廠之潛在污染源必定相當繁複，然而仍應逐步進行管線/儲槽/集水井之地上化或進行雙層(double wall)保護，避免進一步的污染地下水，也方便後續針對目前之地下水污染進行控制或整治規劃工作。２、確認現有之污染範圍：各廠對已發現之污染應持續加以監測及進行補充調查，以建立完整之地下水污染概念模式，以便緊急應變系統之設置及後續整治工作之規劃及進行。３、緊急應變系統之設置：針對HCFC廠、VCM廠、PVC製二課目前污染較嚴重的廠區先進行局部污染控制，以避免污染範圍持續擴大，造成後續整治經費上的負擔。在考慮採用緊急應變系統時，亦需考量其與後續可能採用之整治技術配合程度及影響，若能配合可能採取之整治技術，將可節省後續整治工作所需之時間及經費。」等情，有該份總結成果報告附卷可稽。足見仁武廠乃污染廣泛已達整治程度之老舊場址，其污染團之控制方法尚待審慎評估。
⑶、被告雖認原告於知悉仁武廠地下水污染情形後未採取任何緊
急應變措施。然查，仁武廠自62年間設廠至佳美公司完成調查報告時(94年)已長達30年，況依佳美公司之總結成果報告，固可得知其土壤及地下水之污染與其設置之貯存或輸送設備洩漏有關，然而，佳美公司也無法明確指出實際洩漏源何在，足見洩漏源何在，仍需費時調查。而原告在佳美公司提出總結成果報告後，已進行下列作為：(1)94年5月5日VCM廠委託新加坡Hyflux公司及美國GE司進行RO膜脫除地下水有機物模場試驗；(2)94年11月2日仁武VCM廠地球物理調查工程(地電阻)執行成果簡報；(3)95年6月6日塑膠部及環安衛室參訪美國永灃ERM公司地下水污染整治技術(含地下水循環井GCW系統)；(4)95年6月6日VCM廠委託永灃公司(ERM)提出「VCM廠地下水抽除處理計畫」；(5)96年1月12日VCM廠委託永灃ERM公司提出「VCM廠地下水整治規劃」；(6)96年1月23日VCM廠委託永灃公司提出「VCM廠地下水再循環處理計畫」；(7)96年2月1日塑膠部技術處完成地下水防沉澱研究計畫；(8)96年2月8日VCM廠委託永灃公司提出「VCM廠地下水再循環處理計畫」；(9)96年3月27日VCM廠委託日本清水建設評估地下水整治方案；(10)96年4月13日永灃ERM公司提出「仁武VCM廠地下水整治計畫」簡報；(11)96年4月19日「VCM廠地下水再循環特殊水理試驗計畫」細部設計規劃；(12)96年5月2日永灃公司提出「仁武廠區HCFC廠污染團阻隔設計概念」簡報；(13)96年5月10日VCM廠委託嘉德公司&日本DOWA公司提出「地下水污染調查與整治計畫」；(14)96年6月28日HCFC廠委託永灃公司提出「HCFC廠土壤及地下水污染整治整體規劃」；(15)96年6月30日確認林園廠循環井地下水處理效能(林園地下水污染控制計畫-96年9月28日提報高雄縣政府環境保護局)；(16)96年7月2日HCFC廠委託永灃公司提出「HCFC廠土壤及地下水污染整治整體規劃」；(17)96年7月18日VCM廠委託日本DOWA公司地下水專家現場訪查、評估地下水整治方案；(18)96年7月VCM廠委託日商清水營造公司介紹土壤及地下水整治技術；(19)96年8月28日VCM廠再循環水理試驗工程決包；(20)96年9月4日VCM廠委託日商清水營造公司提出「Fenton注入及P&T系統整治方案」；(21)96年9月27日VCM廠再循環水理試驗工程開工；(22)96年11月27日塑膠部技術處完成氣提塔脫除EDC/VCM基本研究；(23)96年12月26日普天環保公司完成「仁武VCM廠再循環水理試驗工程」；(24)97年1月16日HCFC廠委託永灃公司提出「HCFC廠土壤及地下水污染整體規劃」；(25)97年2月19日VCM廠委託日商清水建設公司提出「阻絕牆及P&T整治規劃」；(26)97年3月19日VCM廠委託永灃公司提出「VCM廠土壤及地下水污染整治規劃」，同年月確定採用該公司所提GCW方案作為整治；(27)97年4月7日GCW整治方案概略設計及專案投資費用估算(工程委託)；(28)97年11月3日VCM廠GCW整治方案初步設計完成及專案投資費用估算完成(新建/專案改善投資計畫工程建造費用概算表)；(29)97年11月10日專案費用申請：仁武VCM廠周界水利阻絕工程；(30)97年12月永灃公司提出「HCFC廠第1次地電阻調查報告」；(31)98年4月20日委託工務部進行循環井細部設計、採購、施工作業；(32)98年10月28日循環井等工程發包完成(VCM廠)等情，為被告及參加人所不爭，並有原告提出之各該資料附於訴願卷可參。再者，原告主張其自87年間，即陸續進行設備更新工程等情，業據其提出設備更新工程示意圖(本院卷一第29-32頁)，並有原告提出經被告環保局核定之台塑公司仁武廠區土壤及地下水緊急應變措施報告及其修訂二版可稽(本院卷一第33頁、42頁背面、49頁背面，本院卷外放該報告修訂二版第3-2頁、4-1頁)；對照參加人曾於99年7月7日對外公開表示其為瞭解VCM、HCFC廠現場水污染防治、廢棄物管理、毒性化學物質運作及空氣污染防制等情況，自98年12月23日迄今執行個案稽查共30場次，聯合稽查2場次，初判廠方製程運作正常，尚無空氣污染逸散、水污染、廢棄物及毒化物運作繼續洩漏情形(本院卷二第146-147頁)，此外，參加人訴訟代理人於本院審理時亦稱參加人上揭公開說明係指仁武廠之元件設備於其98年11月到99年5月執行稽查期間沒有持續滴漏等語(本院卷三第66頁)。因此，設若仁武廠之地下水污染是因其設置之貯存或輸送設備之洩漏造成，則該洩漏情況何以能在98年11月至99年5月間突然改善不再洩漏？難道與原告前述一連串調查評估及更新設備作為無關？若謂無關，則洩漏情形何以停止？被告應提出證據以明其說，否則難謂原告之主張不可採信。是以，仁武廠既為老舊且污染廣泛之場址，原告於佳美公司提出總結成果報告後所從事之上開作為，是否屬於緊急應變措施之一環？或者全屬虛應且非設置GCW前之必要作為？被告就此並未提出具體證據及理由說明，即逕謂原告上述作為均無成效，並謂原告在92年間即可逕行設置GCW以作為水污法第28條之緊急應變措施云云，有違行政程序法第9條及第36條對當事人有利不利應一律注意原則。
⑷、再者，GCW雖具有屏障功能而得限制或縮小污染影響範圍，
但原告採取GCW係作為土污法之整治措施，此觀前述原告自委託佳美公司調查及嗣後委託永灃公司從事整治工作等一連串作為自明。則被告顯然是以原告經歷一連串評估後採用之整治設備GCW之結果當作原告依水污法第28條應採取之緊急應變措施甚明。查參加人91年11月25日公告之緊急應變措施內容與執行方法，其規範之作為義務內容抽象，並未規定一定要採取GCW，被告既然依行政罰法第18條第2項以原告所得利益處罰原告，則GCW之於本案是否為水污法第28條所稱之緊急應變唯一措施？被告未予深究，遽依原告設置GCW之結果，作為計算原告違反水污法第28條第1項之所獲利益，則倘若原告採取他種措施時，被告認定之罰鍰金額豈非又有不同？是被告逕以GCW設置之結果計算本件原告所得利益並作為裁罰之基礎，其間因果關係尚有不明，被告所為裁罰基礎，即有未洽。
⑸、再觀本件係土基會於98年執行「運作中工廠土壤及地下水含
氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫」期間，於98年7月執行原告仁武廠之土壤及地下水污染調查，並於同年11月完成污染調查報告，確認仁武廠之土壤及地下水已遭受含氯有機物污染。被告環保局遂依土污法第7條第5項規定，以98年12月17日函命原告於99年1月15日前採取土污法之應變必要措施，並持續執行及追蹤(本院卷一第88頁)。原告即於99年1月15日提出緊急應變措施報告(本院卷一第33頁)，內文詳述其自92年起即開始執行仁武廠區土壤及地下水調查計畫，評估後預計於99年2月底完成VCM廠設置6口GCW，於99年5月31日完成HCFC廠7口GCW(本院卷一第60頁、65頁背面)；隨後，該場址即於99年2月25日由被告公告為污染控制場址，為兩造所不爭。被告雖稱以原告在林園廠設置GCW之經驗，原告在92年就可以在仁武廠完成GCW之設置云云。惟查，原告林園廠之所以設置GCW是為了執行土污法之控制計畫，該控制計畫於96年6月間始獲被告核定(訴願卷第801頁)，原告續於96年9月28日向被告環保局提報林園廠區地下水污染控制計畫執行成果報告。經該局於96年11月19日舉行「地下水污染控制計畫執行成果及變計畫審查會」，就上開執行成果報告予以核定，原告繼而依執行成果報告內所載之沈澱問題控制方案，解決有關地下水氣提設備堵塞問題，再經該局於97年6月6日舉行之「地下水污染控制計畫執行成果審查會」確認GCW已操作正常，業據原告提出各該報告及會議紀錄附卷可參(本院卷一第321-337頁)，佐以參加人97年12月編印之「土壤地下水受比水重非水相液體污染場址整治技術、系統設計要點與注意事項參考手冊」亦指出GCW是整治技術(本院卷一第305-314頁)，而GCW對於地質、水文條件相當敏感，如果未能適當設計，可能將未處理完全之地下水導引至影響半徑外區域(本院卷一第308頁)；參以原告奉被告環保局98年12月17日函之命，於99年1月15日依土污法第7條第5項規定提出緊急應變措施報告(本院卷一第33頁)後，參加人甚且對該報告提出GCW之影響半徑與地下水流速、地質狀況(特別是水平方向與垂直方向之傳導係數比)以及開篩深度有密切關係等質疑，要求原告提出相關資料說明採用GCW之合理性並確認其規劃GCW之設置及操作方式能有效攔截污染物，避免擴散至場外之審查意見，原告乃再於99年4月20日提出修訂版(見本院卷外放台塑公司仁武廠區土壤及地下水緊急應變措施報告修訂二版)供被告審核。綜上相互參證，原告主張GCW之設置需視地質、水文條件需因地制宜，事前調查評估不可獲缺，故其雖曾於林園廠區設置GCW，惟在未經審慎調查評估前，難於92年間逕於仁武廠設置GCW等語，即非無據。況本件縱認原告應採行的緊急應變措施為設置GCW，是否不問應經事前調查評估與否，反正原告祇要於92年加以設置，即便未經過適當設計造成反效果，也可認原告已無違反水污法第28條有關採取緊急應變措施之規定？是被告逕以原告於92年委託佳美公司調查後知悉仁武廠區污染情事後得立刻設置GCW為緊急應變措施云云，殊嫌率斷，本件尚有研求原告合理設置GCW之期間之必要，被告逕認92年為原告應設置GCW之時間，並以行政罰法95年2月5日施行之日起至98年11月30日原告開始進行GCW設置之期間，據以計算原告違反設置義務所獲之利益，即有未合。
(七)再如前所述，原告規劃設置GCW之目的乃在於仁武廠土壤及地下水之整治，而其之所以能在土基會98年11月完成仁武廠之土壤及地下水污染調查，及接獲被告環保局98年12月17日函命原告於99年1月15日前依土污法第7條第5項規定採取土污法之應變必要措施後之函文後，即時設置GCW，揆諸前述，難謂不是植基於94年佳美公司總結成果報告出來以後，原告一連串對仁武場址之調查評估，才得以於97年3月定案採用永灃公司提出之GCW法整治法，進而銜接被告之命於98年11月間設置GCW。是被告以原告於土基會調查後既可馬上完成GCW之設置乙情，推論原告於92年間知悉污染情事後可以即刻設置GCW云云，亦忽略原告經歷設置前之調查評估等前置作業之有利事實，即非可取。況且，被告係以20口GCW作為計算原告所得利益之基礎，然查，原告並非一次即決定設置20口，而是依評估現地狀況後，遞次增加，詳言之，原告奉被告環保局98年12月17日函之命，提出土污法第7條第5項之應變必要作為是規劃13口GCW作為周界地下水應變措施(本院卷一第60頁、第65頁背面)，直到99年4月20日提出修訂二版之應變措施報告時，始又提出擬再設置4口GCW(本院卷二第86-87頁)。參加人復依被告提報之初步評估結果，於99年4月28日公告仁武廠為污染整治場址。其後，被告於99年5月7日要求仁武廠依據土污法第14條第1項規定於6月21日前提出污染調查及評估計畫，原告於6月30日前提送調查及評估計畫送被告，參加人並提供書面審查意見協助被告進行審查事宜。之後於99年6月15日召開「台塑公司仁武廠土壤及地下水污染擴散及整治」專家小組第4次審查會，會中通過原告提出之仁武廠區土壤及地下水緊急應變措施報告(修訂二版)，並審查原告之調查評估計畫。嗣該調查及評估計畫復經被告籌組之專家小組於99年11月12日召開之第6次會議審核通過；另「廠區土壤開挖污染防治計畫書」修訂版亦審核通過，有關開挖之土方在整治完成前均不可外運，並應依委員之意見立即修正執行。原告乃於99年12月15日提報「台塑仁武廠土壤及地下水污染整治場址污染整治計畫書」，此時計畫書中始提到設置20口GCW(本院卷二第89頁)，嗣經專家小組於100年4月9日召開第9次會議審核中有條件通過，而後經過公開陳列及意見修正後，於100年12月12日核定通過「100年11月台塑公司仁武廠土壤及地下水污染整治場址污染整治計畫書(定稿本)」，而被告是在進行前述一連串之土壤及地下水污染整治措施後，於100年4月9日有條件通過原告之整治計畫後，再以原告違反水污法第28條第1項規定，於100年8月3日依水污法第46條及行政罰法第18條第2項規定，以原告設置之20口GCW為其所得利益之計算基準，為兩造所不爭。足見被告是於仁武場址之整治計畫完成後，再以整治計畫中規劃之20口GCW數量作為本件水污法第28條之緊急應變措施，據以計算原告所得利益甚明。然則，依據參加人於99年4月20日製作之查處建議報告書，其依原告當時執行整治計畫中之改善內容核算，建議以14口GCW為基準計算裁罰金額至少在38,890,000元(訴願卷第87頁)，核與被告逕以20口計算已有不同，對照系爭20口GCW之井數並非一次決定，而是遞次增設，且是直到整治計畫始獲規劃核定，足見其井數及位置需依實地資訊評估始能判定，非可輕率決定，則被告逕以原告於92年間一發現污染情事即可一次設置20口GCW，亦嫌率斷，其進而作為計算原告所得利益，亦有將土污法之整治義務當作原告違反水污法第28條之義務內容，則其進而依整治計畫所定GCW口數作為計算原告所得利益之依據，難謂與行政罰法第18條第2項之規定相符。
(八)末查，行政罰法第18條第2項之規範目的在於剝奪行為人之不法所得，以警戒貪婪。本件若認原告應採取之緊急應變措施為設置20口GCW，則在被告為裁罰前，原告已完成該20口GCW之設置，為兩造所不爭，並有仁武廠整治計畫書定稿本可憑(本院卷二第324頁、第334頁背面)。則原告既已支出20口GCW設備成本，其是否還獲有應支出該20口GCW設備成本而未支出之利益？換言之，原告如已補正其支出義務，原告就該等支出是否僅屬遲延支出，而僅獲有因遲延支出成本所獲孳息之利益？再者，本件若認原告應設置20口GCW之時間在92年間，則原告應支出該成本之時間亦為92年，自應以92年當時GCW之價格成本作為認定原告所獲利益之計算基礎，然而，被告卻以原告98年間之取得成本作為計算基準，即有未洽。再者，原告並無拒絕提供設置GCW之成本資料情事，為被告訴訟代理人所不爭(本院卷二第253-254頁)，惟被告卻僅以原告提供VCM廠之9口GCW設置資料推估20口GCW之設置成本，為被告所不爭，則被告顯未調查原告實際設置20口GCW之成本，亦有未合。況且，原告亦自承其計算之GCW折舊成本應為54,971,361元(14,405,493元×3.816年《95年2月5日行政罰法施行日至98年11月30日原告開始設置GCW，共1,393天，約3.816年》)，故原處分核算之54,977,677元，產生6,316元之誤差等語(見本院卷二第308頁)，是被告計算原告所獲第1部分利益：「設置緊急應變設備支出之污染控制設備GCW設置成本」既有如上之違誤，其據以計算原告獲有該成本3.816年之設備成本折舊利益，即難採取。另被告計算原告所獲第2部分利益：「延遲支出成本衍生之利息」其據以計算之本金包含①20口GCW(含氣提塔)設置總成本238,897,068元，②170口化學加藥井9,562,024元，③土壤開挖處理費600,000元，④操作維護監測費34,117,200元，經查，上述應係土污法所需之整治費用，且如前述，原告並非一次決定設置20口GCW，則原告於92年間是否即應設置20口GCW，即有疑義，因此，上述費用是否等同於原告於92年間應依水污法第28條採取緊急應變措施所應支出而支出之必要費用？亦待研求，被告逕以之為計算原告違反水污法第28條規定之應支出而遲延支出費用並據以計算遲延利息，亦有未洽。從而被告認定原告所獲利益既有如上述之違誤，則其據以計算本件罰鍰80,830,568元，即非可採。又因所得利益若干，影響罰鍰之高低，此屬行政機關之裁量權限，尚非本院可得置喙，則本院既無從代替被告裁量，自應將原處分撤銷後，由被告重為審酌罰鍰金額。
八、綜上所述，原處分既有前述認事用法之違誤，則被告以原告違反水污法28條規定，依同法第46條及行政罰法第18條第2項規定，裁處原告80,830,568元，即非適法，訴願決定未予以糾正，顯有未合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許，爰將訴願決定及原處分均撤銷，由被告另為適法之決定。又本件兩造其餘攻擊防禦方法均核與判決結果不生影響，爰不再論述，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 28 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 孫 國 禎法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 5 月 28 日
書記官 凃 瓔 純