高雄高等行政法院判決
101年度訴字第188號民國102年3月7日辯論終結原 告 陳市藏被 告 屏東縣政府代 表 人 曹啟鴻縣長訴訟代理人 黃文祺
洪宗棋上列當事人間有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國101年3月28日台內訴字第1010001810號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國100年8月28日向屏東縣枋寮地政事務所(下稱枋寮地政事務所)主張42年間政府實施耕者有其田政策，徵○○○鄉○○段○○○○段(下同)687、814地號(重測前地號，下稱系爭土地)共有耕地之出租部分時，因687地號與徵收放領之687-1地號錯置，且依原所有權人陳番蛋(原告之父)、陳順發(原告之祖父)之持分計算與徵收後保留面積不符，案經枋寮地政事務所以100年10月4日屏枋地三字第1000005444號函請被告依權責審查，經被告100年11月10日屏府地權字第1000263936號函(本件原處分)復原告略以：「說明：
．．．二、．．．公告徵收之耕地，其所有人及利害關係人認為徵收有錯誤時，應於徵收公告期間30日內申請更正，逾期未經申請更正者，其徵收之處分即告確定，任何人對之，即均無復行請求變更之權利，合先敘明。三、經查本案申請迭經改制前行政法院81年度裁字第370號、83年度裁字第883號裁定駁回、復經高雄高等行政法院以89年度訴字第359號、100年度訴字第253號、最高行政法院91年度裁字第405號、97年裁字第02774號、97年裁字第4120號、98年度裁字第982號及98年度裁字第2903號等均裁定駁回在案，相關陳情異議並經本府分別以94年屏府地權字第0940198933、0940235509號函及95年屏府地權字0000000000、0000000000、0000000000號函詳復說明有案；惟臺端等仍依同一事由一再陳情，嗣後依屏東縣政府暨所屬機關處理人民陳情案件作業規範第9點及行政程序法第173條規定不再處理函復。」原告不服，提起訴願，經遭訴願決定不受理；原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、系爭土地因政府實施耕者有其田條例，依法將出租地主之地放領給實耕佃農，自耕地主(原告)之地係自耕保留歸屬自耕人所有，由政府逕為交換移轉。被告、訴願決定機關及歷審行政法院均以「按實施耕者有其田條例第17條規定，縣市政府查明應予徵收之耕地，應編造清冊予以公告，期間30日，公告徵收之耕地，其所有權人及利害關係人認為徵收有錯誤時，應於公告期間內申請更正，期滿即屬確定，任何人對之，即均無復行請求變更之權利」足可認定實施耕者有其田條例(82年7月30日廢止)第17條規定30日期滿，無人異議，佃農、出租地主、自耕地主、縣市政府均受其拘束，原告亦同意。原告一再要求被告依該條例第7條第3款之規定，權利人為12人非14人，均不予受理，此項不受理通知，屬對原告之答覆，此項拒絕核准之意思表示，應屬消極之行政處分，原告認其有損其權利，提起訴願，進而提起行政訴訟，於法尚非不符。本件業將全部所有權人補正為原告，並委任原告陳市藏全權處理所有爭訟問題在案，故無不適格問題併與聲明。又本件與土地法第69條之更正法律依據有間，故無重複起訴或一事不再理或程序不合之問題。
㈡、依實施耕者有其田條例第7條規定：「依本條例徵收及保留耕地之地主，以中華民國41年4月1日地籍冊上之戶為準，4月1日以後地主耕地之移轉，除有左列情形者外，視為未移轉：一、耕地因繼承而移轉者。二、本條例施行前，耕地因法院之判決而移轉者。三、耕地已由現耕農民承購者。四、耕地經政府依法徵收者。」被告確定人數為14人，比原告認定多出2人，即黃標及戴晉各持分2/36，為不存在之共謀虛構行為，詳見原行為時之土地謄本第94及221頁所有權部「參」，戴晉於42年4月17日由其子戴永祥繼承，42年5月20日戴永祥及黃標移轉持分給陳番蛋，移轉理由備註承租人買受，由此可知，被告已適用第7條第3款買受，並記載於相關欄位，刪除戴永祥及黃標之所有權，承租人買受係依據該第7條第3款之規定，故知先有條例第7條，再有條例第17條之公告確認，證明公告之第17條所有權只有12人非14人。此可參謄本第222頁及223頁所有權部，42年7月12日陳番蛋所有權持分為16/36，可確認戴永祥及黃標業已由陳番蛋依該款由承租人買受。退一萬步言，無論所有權是12人或14人，戴永祥及黃標2人之土地所有權均被條例第7條蓋過，其在放領清冊之掛名顯係冒名頂替，領受地價款及賣受款有重覆違法情事，基此，應將價金依現在公告現值給付原告新臺幣(下同)100萬元及法定利息。
㈢、依謄本第220頁土地標示「貳」，42年7月10日因該條新編地號為687-1，原地號687依該條例應保留給自耕地主沿用，明確有地號錯置，應歸還原告0.0693公頃差額之土地。所附謄本第95頁所有權部「伍」記事，陳番蛋814地號土地之持分分配額為6760/7161、陳順發為401/7161，即陳番蛋之0.06760甲，符合16/36之持分比率分配額，陳順發之0.0401甲，不符合2/36比率分配額，即短少0.0444台甲，而687號地依謄本第223頁應分配0.0440甲，記事只分配0.0082甲，短少
0.0358甲，應歸還原告。查政府實施耕者有其田條例為強行法，全由政府發動，地政機關執行為土地法之特別法，本於特別法優於普通法之規定，42年8月25日依據省政府42年府民地甲字第2810號令發共有土地所有權移轉變更登記處理原則，本號土地因自耕地主保留所有權，歸屬自耕人所有，由政府逕為交換移轉，見謄本第94、223頁所有權部之記事，本節陳番蛋持分16/36比率分配算得很正確，陳順發2/36故意算短，陳番蛋之持分應經過陳順發之2/36之基數再乘以8，可印證被告算錯，查上開2810號令，有關土地持分立計算有其附件可遵循，土地之持分應按比率分配計算別無他途，陳順發2/36持分面地積，被告應說明如何計算。政府逕為交換移轉，應由政府歸還。再依據最高法院33年上字第5374號判例：「聲請登記，而未經該管地政機關將應行登記之事項記入登記簿者，既不得謂已依土地法為登記，同法第36條所定之效力即無由發生。」依據司法院釋字第374號解釋：「．．．地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力。」基此，被告無權任意縮減應有持分2/36，成為不到原有持分之1/2及1/5，應予返還。又已登記不動產所有人之所有權回復請求權，無民法第125條消滅時效規定之適用，以貫徹土地法第43條之土地登記有絕對效力，不致罹於時效而消滅(司法院釋字第107號解釋)參照。
㈣、關於陳順發之持分2/36，分別短少之面積，814號地為0.0444甲，687號地為0.0358甲，依據土地法第43條所謂登記有絕對效力，係指保護因信賴登記取得權利之第三人而設，故登記原因撤銷時，在第三人未取得土地權利前，真正權利人對於登記名義人自仍得主張之(40台上字1892判例)。本件短少之面積，被告根本未登記給第三人葉景如、葉景興兄弟，無須信賴保護，查該2筆土地係用分割之方法強行占用，詳見謄本第93頁及第220頁所有權部「貳」。
㈤、系爭土地之徵收及放領，以及自耕地主應得之原有持分面積，唯有原始土地謄本之計載資料為準，被告地號配置發生錯誤，而土地之持分分配，應以比率原則為之，持分未按照比率分配，根本無法登記，登記要有法定登記記載原因，錯用持分分配非其登記原因等情。並聲明求為判決1、原處分及原訴願決定均撤銷。2、被告應給付原告100萬元，並自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息3、被告應將陳順發所有第814地號土地面積401/7161更正為845/7605，即短少0.0444甲，同段第687-1地號土地面積82/3605更正為440/3963，即短少0.0358甲之面積，均歸還原告。4、第687地號土地，被告應歸還原告0.0693公頃。5、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以︰
㈠、程序部分：
1、查本案前經改制前行政法院81年裁字第370號、83年裁字第883號裁定駁回、復經高雄高等行政法院89年訴字第359號、100年訴字第253號暨最高行政法院91年裁字第405號、97年裁字第02774號、97年裁字第4120號、98年裁字第982號、98年裁字第2903號等均裁定駁回在案；相關陳情異議案亦經被告分別以94年屏府地權字第0940198933、0940235509號函及95年屏府地權字0000000000、0000000000、0000000000號函復相關人及原告有案。故本案依行政程序法第173條及屏東縣政府暨所屬機關處理人民陳情案件作業規範第9點規定，以被告100年11月10日屏府地權字第1000263936號函復原告，於法並無不符。
2、按對土地徵收處分不服，土地所有權人為適格之當事人。適格之當事人，始有以自己名義具體訴訟事件中實施訴訟，在民事訴訟稱為「訴訟實施權」，行政訴訟則普遍稱之為「訴訟權能」，「訴訟權能」之作用在於排除為他人權利或公共利益而爭訟之資格，而「訴訟權能」尚須具備個人權益遭受公權力主體作為或不作為侵害之法律處境，亦即應兼有對抗權利侵害及涉及本身兩項要素。而本案原告陳市藏先生非系爭土地原土地所有權人或對土地有其他物權存在，並無實施訴訟之權能，且亦未具備個人權益遭受公權力主體作為或不作為侵害之法律上處境，顯當事人不適格，應依行政訴訟法第107條規定予以駁回。
㈡、實體部分：
1、按改制前行政法院50年判字第46號判例：「被告官署該項通知，純屬事實之說明，與發生具體的法律效果，直接影響人民權利或利益之單方行政行為，截然不同，不得視為行政處分。原告對之提起訴願，自非法之所許。」是行政處分與事實行為之觀念通知，其主要區別在於是否對外發生法律效果。本件原處分僅屬單純就事實之通知，並未對外直接發生法律效果，是被告與原告間尚無行政處分關係存在，原告就非行政處分之觀念通知提起行政救濟自於法不符。
2、查系爭土地舊土地登記簿所載土地所有權人為黃標(持分2/36)、戴源龍(持分2/36)、黃有仲(持分1/36)、陳番蛋(持分12/36)、戴保(持分4/36)、戴晉(持分2/36)、戴金華(持分2/36)、戴媽福(持分2/36)、葉景如(持分2/36)、黃心(持分1/36)、戴讚來(持分2/36)、陳順發(持分2/36)及卓羅(持分2/36)等13人；40年4月30日土地所有權人戴保將其持分分別買賣移轉登記給戴風樹(持分2/36)及戴芳忠(持分2/36)所有，此時共有人數變更為黃標(持分2/36)、戴源龍(持分2/36)、黃有仲(持分1/36 )、陳番蛋(持分12/36)、戴晉(持分2/36)、戴金華(持分2/36)、戴媽福(持分2/36)、葉景如(持分2/36)、黃心(持分1/36)、戴讚來(持分2/36)、陳順發(持分2/36)、卓羅(持分2/36)、戴風樹(持分2/36)及戴芳忠(持分2/36)等14人；42年4月18日土地所有權人戴晉之所有(持分2/36)部分，因繼承登記持分移轉給戴永祥所有(約分後持分1/18)，此時共有人數仍維持14個人；42年5月21日土地所有權人戴永祥及黃標等2人各將其持分買賣移轉登記給陳番所有(合原有持分共計16/36)，此時共有人數變更為戴源龍(持分2/36)、黃有仲(持分1/36)、陳番蛋(持分16/36)、戴金華(持分2/36)、戴媽福(持分2/36)、葉景如(持分2/36)、黃心(持分1/36)、戴讚來(持分2/36)、陳順發(持分2/36)、卓羅(持分2/36)、戴鳳樹(持分2/36)及戴芳忠(持分2/36)等12人。故42年4月間編造「屏東縣枋寮鄉私有耕地放領清冊」之冊內所有戴原土地所有權人數等14人，符合行為時土地登記資料之土地所有權人數，並無違誤。
3、次查依上開放領清冊所載814及687地號土地分割後新增之814-1、814-2及687地號土地、面積分別為0.6021甲、0.2028
甲、0.4320甲，業依規定公告放領予葉景如、葉景興等人承領，公告期滿確定後，814-1地號於42年7月12日移轉登記葉景如、814-2地號於42年5月12日移轉登記葉景興、687地號於42年7月12日移轉登記葉景興在案；且徵收後保留自耕部分土地(即814、687-1地號)並經共有人陳番蛋及陳順發等2人(即徵收公告當時權利人)於43年9月7日辦理共有持分交換移轉登記為814地號陳番蛋持分6760/7161、陳順發持分401/7161，687-1地號陳番蛋持分3523/3605、陳順發持分82/3605，嗣後陳順發持分部分於50年3月27日買賣移轉陳番蛋所有。
4、經查40年間被告執行耕者有其田政策，辦理私有耕地放領作業，自編造放領清冊、徵收公告放領、公告期滿確定辦理徵收土地移轉及自耕保留地持分交換移轉登記等各項作業，均依上揭相關法令規定辦理，期間原土地所有權人均未有異議，被告所為私有耕地放領作業，依法並無違誤；惟至80年間陳番蛋之繼承人陳黃玉映、陳水仁、陳水勝、陳桂明、黃陳便、黃炎山及陳市藏等人始提出異議請求更正自耕保留地面積，案經續循行政救濟程序，均受駁回之決定，上揭理由各點述之綦詳，茲不再贅述。準此，被告100年11月10日屏府地權字第1000263936號函復原告所為行政處分，依法並無不符。
5、再查系爭土地舊土地登記簿第93頁所戴為「壹」收件：35年6月20日北勢寮814地號，地積1甲5分2厘1毛0系。「貳」收件：42年7月10日北勢寮814地號因實施耕者有其田徵收放領分割新地號814-1、814-2，地積0甲7分1厘6毛1系。第94頁「伍」收件：43年8月25日寮字第31號，原因：43年8月10日依據省政府42年府民地甲字第2810號令發共有土地所有權移轉變更登記處理原則本號土地因自耕保留所有權歸屬自耕人所有由政府逕為交換移轉。第95頁所有權部：姓名陳番蛋6760/7161；陳順發401/7161；「陸」持分移轉原因：50年3月7日買賣；姓名陳番蛋合原有持分為所有權全部，移付者：陳順發。顯然814地號陳番蛋之原有持分為6760/7161、陳順發為401/7161，陳順發將其持分401/7161再移轉買賣予陳番蛋，故陳番蛋合原有持分6760/7161為所有權全部並無錯誤，並非陳番蛋原有持分16/36加陳順發持分2/16合計為18/36。況依據省政府42年府民地甲字第2810號令發「共有耕地部分自耕、部分出租、其出租部分徵收放領後自耕部分辦理所有權移轉變更登記處理原則」係提經行政院實施耕者有其田案有關問題處理委員會議決通過，而共有保留耕地之移轉登記範圍及程序、每戶中自耕保留耕地之所有權及各所有人之持分額計算方法，均係由各縣市政府實施耕者有其田處理委員會，依據省府43年3月30日府民地甲字第933號函頒「共有土地部分出租徵收後，部分自耕保留之所有權交換移轉登記範圍及程序」辦理徵收放領移轉登記事宜，各縣市政府先就有關此類之人民申請案件及參照現有資料(如業主複查表、自耕地複查表、三七五租約副本、徵收放領保留清冊及實地調查資料等)，按業主複查表上之戶，逐戶查明自耕保留地實際耕作共有人姓名住所等，分鄉鎮編造「○○縣(市)○○鄉鎮共有耕地因部分自耕保留地土地所有權交換移轉逕為登記清單」經詳細複核無訛後，由縣市政府令發各地政事務所，依照處理原則第2點規定逕辦移轉登記。且此逕為登記接續原辦自耕保留登記後以「自耕保留地為交換移轉」為登記標的之原因，逕為辦理移轉登記發給或換發土地所有權狀(參照省政府42年府民地甲字第2810號令頒「共有耕地部分自耕、部分出租、其出租部分徵收放領後自耕部分辦理所有權移轉變更登記處理原則」)，係上級機關指示各地政事務所在政府依實施耕者有其田條例第17及21條徵收、放領等法定程序均完成後，依據省政府42年府民地甲字第2810號令頒「共有耕地部分自耕、部分出租、其出租部分徵收放領後自耕部分辦理所有權移轉變更登記處理原則」逕為辦理共有土地所有權移轉登記，再依該處理原則辦理移轉登記發給或換發土地所有權狀之作業參考。再者依同條例第21條之法定程序辦理放領，如果認為放領有誤，應依同條第3款規定申請更正，然而原土地所有權人陳番蛋、陳順發等人在當時既未依法申請更正，依最高法院56年台上字第2110號判例意旨，事後不得主張放領錯誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有共有耕地自耕保留交換移轉申請書及聲明書(本院卷頁108-110)、枋寮地政事務所100年10月4日屏枋地三字第1000005444號函(原處分卷附件一)、被告100年11月10日屏府地權字第1000263936號函(原處分卷附件一)及內政部101年3月28日臺內訴字第1010001810號訴願決定(本院卷頁22及23)附卷可稽，洵堪認定。本件爭點厥為原告陳市藏是否具當事人適格？其提起本件行政訴訟，是否適法？
㈠、按訴願法第18條規定：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」而所謂利害關係，乃指法律上之利害關係，不包括事實上或經濟上之利害關係在內(最高行政法院75年判字第362號判例意旨參照)。次按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」是以提起撤銷訴訟者，以主張其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有訴訟權能，其提起訴訟始能謂適格。在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，如非行政處分相對人之第三人，依其所主張之事實，不可能因該行政處分而有權利或法律上利益受損害，則第三人對該行政處分不具備訴訟權能，原告不適格，應以判決駁回之。又提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘當事人所受之損害嗣後已不存在，或縱經審判之結果，亦無從補救，即無進行爭訟而為實質審查之實益。第以「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議參照。
㈡、經查，本件共有耕地自耕保留交換移轉之申請人為陳水勝、陳水仁、陳桂明、黃炎山，原告為其申請之受任人，有共有耕地自耕保留交換移轉申請書所附聲明書附原處分卷可稽，被告否准申請，固以原告為受文者，然真正之受處分人仍為陳水勝、陳水仁、陳桂明、黃炎山，非屬原告，原告亦非系爭土地所有權人，為原告所自承在卷，並有土地登記簿謄本附卷可憑，是以原告非本件行政處分之相對人，亦非利害關係人，其以自己名義提起訴願及本件行政訴訟，即屬當事人不適格。縱認原告得提起本件行政訴訟，然查，依最高行政法院79年度判字第523號判決意旨：「縣市政府依實施耕者有其田條例所為之耕地徵收放領，經過公告期間而無人申請更正，即已有形式上之確定力，除原處分官署或其上級官署發見錯誤，得依職權糾正或令飭糾正外，人民不得聲請撤銷或變更該已具形式上確定力之原徵收放領處分。」是以本件徵收放領公告既確定並無人提出異議，為兩造所不爭，則原告復行提起本件行政爭訟，求為判決如聲明所述，為無理由，應予駁回。
㈢、綜上所述，本件原告提起本件訴訟，為當事人不適格，應予駁回；縱認其得提起本件行政訴訟，其訴亦無理由；被告予以駁回既訴願決定予以不受理決定，理由雖有不同，然結論並無不合，仍應予以維持；原告起訴意旨求為均予撤銷，並求為判決如聲明所述，為無理由，仍應予以駁回。本件事證已明，兩造其餘之攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無逐一論 述之必要，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 3 月 28 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 3 月 28 日
書記官 周 良 駿