高雄高等行政法院判決
101年度訴字第120號民國101年8月9日辯論終結原 告 劉玉珍訴訟代理人 林雪娟 律師被 告 高雄市立岡山國民中學代 表 人 楊宏政 校長訴訟代理人 陳敏萃
蔡中信楊國輝上列當事人間解聘事件，原告不服教育部中華民國101年1月12日臺申字第1010004607號再申訴決定及行政院中華民國101年7月11日院臺訴字第1010135705號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰被告(改制前高雄縣與高雄市於民國99年12月25日合併改制為高雄市，被告於縣市合併改制前為『高雄縣立岡山國民中學』）以原告有行為時教師法第14條第1項第8款「教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者。」之情形，於99年10月13日及同年10月19日經被告所屬教師評審委員會（下稱教評會）決議予以解聘，於99年10月27日以岡國中人字第0990003726號函知原告，並報經高雄市政府教育局於100年1月28日以高市四維教人字第1000005441號函予核准後，再以100年1月31日岡國中人字第1000000669號函知原告。原告不服，向高雄市教師申訴評議委員會（下稱高雄市申評會）提起申訴，案經該會以100年9月7日評議書評議決定：「申訴駁回。」原告不服，向教育部中央教師申訴評議委員會（下稱教育部中央申評會）提出再申訴，亦經該會101年1月9日評議書評議決定：「再申訴駁回。」原告仍表不服，同時向行政院提起訴願及向本院提起行政訴訟，嗣於訴訟中訴願遭決定駁回，遂一併請求撤銷訴願決定、再申訴決定、申訴決定及原處分。
二、本件原告主張︰
(一)原告於93學年度以數學科專任教師之身分，從他校進入被告學校服務，其中93至95及97學年度，原告分別均以符合行為時公立高級中等以下學校教師成績考核辦法（下稱考核辦法）第4條第1項第1款：「按課表上課，教法優良，進度適宜，成績卓著。」之規定，而獲被告給予晉本薪一級並給與1個月薪給總額之一次獎金；另96學年度，原告亦以符合考核辦法第4條第1項第2款：「教學認真，進度適宜。」等情形給予晉本薪一級並給與半個月薪給總額之一次獎金。故被告於99年8月1日發給長期聘約，聘期自99年8月11日起至104年7月31日止，倘原告果真教學不力或不能勝任工作，何以被告卻能均於每年度審核考績時，肯定原告教法優良、成績卓著而給予獎金，並發給長期聘約？如原告於96學年度數學教學工作沒有進步，再加上97學年度上學期屢經學生反應教學成效不彰，或班級經營管理失當，何以97學年度考績又獲考核辦法第4條第1項第1款規定之獎勵？實則原告所任教之數學班級，數學月考成績並未顯然低於其它班級，詎被告99年7月召開98學年度教師考核委員會，以原告99年1月11日至6月30日請侍親假留職停薪另予考績及教評會於98年12月1日決議正式進入不適任教師處理之輔導期為由，依考核辦法第4條第1項第3款：「教學成績平常，勉能符合要求。」之規定而不予獎勵，並進而於99年10月27日通知原告有行為時教師法第14條第1項第8款教學不力或不能勝任工作之情形，嗣經教評會於99年10月19日第2次會議決議解聘云云。自被告發給長期聘約短短不到3個月期間（中間又經過暑假2個月），先是肯定原告教學給予長期聘約，旋又否定原告教學能力予以解聘，就原告教師能力出爾反爾，已令人質疑解聘程序之適法性。
(二)又教育部92年5月30日台人（二）字第0920072456號函訂定之「處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項」貳、
二、就教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者之處理流程如下：（一）察覺期：主管教育行政機關或學校如發現或接獲投訴教師有教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大情事，得分別視個案情形組成調查小組主動進行查證。查證結果學校應於10日內以書面通知當事人，並將處理過程詳實紀錄。經查發現確有該情事者即進入輔導期。如學校怠於處理，主管教育行政機關知悉後應責成學校限期處理。所稱教學不力或不能勝任工作，主管教育行政機關或學校依附表4所列情事，就個案具體事實審酌。（二）輔導期：教師具有教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大情事，如經學校書面通知後仍未有效檢討改進，學校認為有輔導之必要者，依下列原則輔導之：１學校應成立處理小組，由校長召集，成員含相關處室主任（組長）、學校教評會、學校教師會及家長會代表等，必要時得邀請學者專家或社會公正人士。學校尚未成立教師會者，不置代表。２學校應安排1至2位資深教師擔任輔導員進行輔導，必要時得尋求法律、精神醫療、心理或教育專家之協助。３處理小組應不定期派員了解不適任教師教學改善情形，並作成紀錄。４輔導期程以2個月為原則，並得視輔導對象個案情形或參酌專家建議予以延長，最長以6個月為限。（三）評議期：１前述輔導期程屆滿時，輔導結果並無改進成效者，即提教評會審議，其處理程序同貳一（二）之規定。學校教評會作成解聘、停聘或不續聘決議後，學校應自決議作成之日起10日內檢附教師經輔導後仍無改進成效之紀錄、教評會會議紀錄相關資料及具體事實表，報主管教育行政機關核准，並同時以書面附理由通知當事人。２前述輔導期程屆滿時，符合教師法第15條後段規定「現職工作不適任或現職已無工作又無其他適當工作可以調任者或經公立醫院證明身體衰弱不能勝任工作者」，經教評會委員二分之一以上之出席及出席委員二分之一以上之通過，報經主管教育行政機關核准後予以資遣。查被告接獲高雄縣政府98年12月28日府教學字第0980275894號函略謂98年10月22日民眾檢舉原告疑有不適任教師情形，嗣進入察覺期而組成所謂11人之調查小組展開調查，調查期間為10月30日至11月5日，並以被告98年11月6日岡國中教字第0980003774號函附調查報告命原告就報告內所列之教學不力缺失改正。惟查上揭所謂調查報告製作內容，似由特定一個人所製作，再交由其他委員簽名，調查報告內容如何形成？該等委員如何進行調查？在何時？何班？何人？以何方式觀察或調查出報告所列之所謂原告「數學專業有問題、上課常恍神、上課班級秩序無法掌握」等不當舉止？該等報告未見記載。是以，就原告所謂有教學不力之具體事實或如何調查所得之記載顯有瑕疵，更何況該等記載有諸多不實。
(三)又被告於98年12月1日決議進入2個月之輔導期，惟原告於99年1月11日至同年6月30日申請侍親假並留職停薪，同年7月1日復職接續職務，同年8月30日接續所謂不適任教師之輔導。而依「處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項」
貳、二、規定，輔導期應依下列流程辦理：１.學校應成立處理小組，由校長召集，成員含相關處室主任（組長）、學校教評會、學校教師會及家長會代表等，必要時得邀請學者專家或社會公正人士。２.學校應安排1至2位資深教師擔任輔導員進行輔導，必要時得尋求法律、精神醫療、心理或教育專家之協助。３.處理小組應不定期派員了解不適任教師教學改善情形．．．。因此，從整體文義可知，只有處理小組才可評估教師的教學有無改善。依據被告作成之輔導成效評估彙整表，認定原告輔導沒有成效，惟查其參與評估之24位老師並非全為適格人員，該24位參與輔導成效評估人員包含原告任教數學課的班級導師3位、原告任教自然科生活科技班的班級導師8位、課程銜接教師3位，以上10位教師非處理小組成員，是不具評估資格、2位調查小組所聘輔導老師（即洪如媛及楊國輝，該2位雖有參與輔導原告，但只有作2次教室外觀察）、另有8位是不適任教師處理小組人員。上開人員有非屬處理小組成員者、有未實際觀察原告教學及班級經營是否進步者、有未參與輔導者，則其等作成原告輔導沒有成效的輔導成效評估彙整表已有瑕疵，被告並據以作成無改進成效之決議及進而交由教評會為解聘原告的處分，所依據解聘的基礎資料有瑕疵，解聘處分顯然違法。次觀「處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項」貳、二、（三）１亦規定：「前述輔導期程屆滿時，輔導結果並無改進成效者，即提教評會審議，其處理程序同貳一（二）之規定。．．．」可見輔導期之輔導與協助，乃以教師教學不力或不能勝任工作而予停聘、解聘、不續聘前應踐行之法定先行程序，學校如未予實質輔導或必要之協助，逕以評估無改進成效而不適任，即非屬適法。且查原告在所謂輔導期僅有楊國輝與洪如媛老師分別於99年9月8日、16日前來面談，依卷附輔導紀錄99年9月8日面談，係由洪如媛於教室外觀察而提供7點建議、楊國輝提供4點建議，9月16日係由洪如媛提供5點建議、楊國輝則詢問原告上課與學生互動及班級管理情形，可見雖名為輔導，實為監督考核，實質輔導、教育指導或協助有限，難謂被告已踐行上揭法定應予輔導之先行程序，解聘處分顯有瑕疵。
(四)被告提出之99學年度第1學期班級數學平均一覽表，內載原告任教之數學課程班級1年1班第1次月考班平均68.70分，排名第11名，第2次月考，班平均60.30分，排名第12名，第3次月考，班平均42.20分，排名第17名。1年10班第1次月考班平均61.50分，排名第18名，第2次月考，班平均58.50分，排名第16名，第3次月考，班平均46.20分，排名第15名。
1年17班第1次月考班平均63.50分，排名第17名，第2次月考，班平均54.60分，排名第18名，第3次月考，班平均39.00分，排名第18名，顯示原告任教之班級有各別差異，並非全部3個班級均墊後，尤其1年1班的成績2次分布在中等名次，可見原告教學能力，並非不足。再者，原告平時即積極學習教育相關知識，除申訴、再申訴所提之資料外，今年上半年又獲國立臺南大學教育學系教育經營與管理博士班備取第5名，原告態度非屬不能勝任教學情節重大。更何況原告並無任何精神狀況或痼疾，品德優良未曾受任何懲戒或刑事責任，不違規在外補習，亦無曠職，與同事相處和諧，對學生有耐心，為人溫和認真負責，身教上足以鼓勵學生從善。雖然口才不是十分便捷，但表達可以清晰，且積極參與各種研習增強專業技能，如曾參與數學科相關研習40小時、輔導知能研習90小時、教學評量相關研習40小時，且利用公餘至國立中正大學攻讀成人教育研究所，並取得碩士學位。至於教師技巧，人言異殊，班級場域亦會因每年學生屬性有差異而有不同班風或學習成果或對老師評價不一，但原告對數學教學已有多年經驗，自不宜以某班少數幾位同學或家長的反應即論斷原告教學不力或不適任。被告或受制於少數家長壓力，但亦不宜為脫免家長壓力而犧牲原告，被告解聘原告顯未就原告有利之情形均加注意。
(五)原告素來教學認真，曾於96年1月16日擔任高雄縣95年教師課堂教學能力之國中組學習評量審題、修題工作人員，並經被告予以嘉獎2次，即難認原告有何教學不力之情事。再申訴評議書雖以原告經學生及家長投訴有「數學專業有問題、上課常恍神、上課秩序無法掌握」等情，而認原告有不適任之情事，是被告解聘原告一案為有理由。惟查，原告係以擔任國中數學科教師應聘，然被告教務處先行違規排課，致原告需同時準備2門課程，原告分身乏術，心力交瘁之下，始有一時精神不濟之狀況，並非常態，更非調查報告所稱「上課常恍神」，被告暨再申訴評議書未予詳查，已先有不當。又查，關於學生投訴原告「數學專業不足」乙節，原告教學係以教育局所核定課本為上課內容，上課期間學生多有以課外問題詢問原告，國中數學課節數本已不夠，原告實不願為解一人之疑惑，耽誤全體學生上課時間，遂未於課堂上即時回答學生問題。原告為顧及全體學生各人數學程度不一，實不願為少數資優學生放棄程度較差之學生，遂於教學時寧求精實，勿求迅速，是教學速度無法盡如人意。況且數學題目解題方法多元，同一題目往往有眾多解題方式，原告解題方式與學生所詢問之解題方式不一，即遭人誣稱上課進度緩慢、不當解題云云，實原告一番美意，遭人曲解。前開再申訴評議書不察，逕以原告確有不適任之情事，並認被告解聘之處分正當，認事用法即有違誤。末查，就原處分所稱原告「無法掌控上課秩序」乙節，原告就學生上課出現違規情事，均立即制止，若學生不服管教，則先採取忽略方式，以免強化學生違規之動機，亦絕非無法掌握上課秩序。自被告作成解聘原告之處分後，原告於申訴、再申訴程序中均詳細說明未有不適任之情事，並充分提出相關證據以實其說，詎前開再申訴評議書未為詳查，僅於理由欄末略述解聘原告過程，而未就不採原告所辯事項之理由詳予說明，即逕於文末統稱「未有重大瑕疵」駁回再申訴，亦即有處分未附理由之情事，依行政程序法第96條第1項第2款之規定，亦有行政行為不附理由之違法。
(六)行為時教師法第14條第1項第8款規定教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者，學校可採行之措施有解聘、停聘或不續聘等3種處分。其中教師停聘係屬較輕之處分，同法第14條之2規定教師停聘期間，服務學校應予保留底缺，俟停聘原因消滅並經服務學校教評會審查通過後，回復其聘任關係。第14條之3規定依第14條規定停聘之教師，停聘期間應發給半數本薪（年功薪）；停聘原因消滅後回復聘任者，其本薪（年功薪）應予補發。惟本件原告教學不力或不能勝任教學工作之情節是否已達重大？致被告非採行損害其權益最大之解聘措施不可？再者停聘處分亦得達到保護學生受教權之目的，何以不能以停聘一定期間之方式並附加回聘條件，藉以考核其不能勝任原因是否已消滅之措施？被告就有利或不利於原告之停聘、解聘不同法律效果所為之裁量，未予說明其採行之比例原則為何，難認已符合行政程序法第7條、第9條及第10條之規定，前開再申訴評議書亦認同此種方式，顯與前開行政程序法法文有違。又「處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項」貳、二、（三）規定「２前述輔導期程屆滿時，符合教師法第15條後段規定『現職工作不適任或現職已無工作又無其他適當工作可以調任者或經公立醫院證明身體衰弱不能勝任工作者』，經教評會委員二分之一以上之出席及出席委員二分之一以上之通過，報經主管教育行政機關核准後予以資遣。」可見學校就原告輔導期程屆滿，縱認輔導無效，亦應考量上揭法令規定予以資遣，原告尚得因此些微資遣費以保障其轉業期之生活，且勞動基準法第14條亦就勞工不能勝任工作雇主得予終止勞動契約，但規定亦應依同法第17條規定發給資遣費。就同一法理，教師非有其他過失而僅因能力不能勝任工作而予解聘時，其保障自不應低於一般勞工，被告就原告情形是否不能依「處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項」或教師法第15條規定予以資遣，未加以合理說明裁量之適當性，難認已符合行政程序法第7條、第9條及第10條之規定等情。
並聲明求為判決訴願決定、再申訴決定、申訴決定及原處分均撤銷。
三、被告則以︰
(一)有關原告不服解聘提起申訴、再申訴案，分別業經100年9月7日高雄市申評會第l屆第10次會議決議及101年l月9日教育部中央申評會第10屆第32次會議決議申訴、再申訴駁回在案。依據原告97學年度所提書面資料申請書表示其未堅持教授數學科目，請學校排予非數學相關科目，教評會爰決議依原告意願且經被告課編小組同意後，考量原告同時領有自然領域理化科合格教師證，才改配以較無升學壓力課程以作為調適，並學習更精進教學方法。原告聘書所載任教科目為數學，被告為行政運作效能及課務安排需要，每位教師或多或少都需要配教其他科目，並非針對特定人員所作之安排。即便原告在96學年度已有教學不力、班級經營欠佳的情形陸續產生，然而一直到97學年度上學期，被告教務處參酌改制前高雄縣內、外介聘之相關規定，學校一直都依聘書專長排予數學課為原告主要授課科目，與原告主張本校違規排課，致原告須同時準備2門課程，分身乏術、心力交瘁之下，始有一時精神不濟之狀況云云，與事實明顯有違誤，並不足採。
(二)有關原告不適任案之決議，為顧及當事人最大的權益，乃於99年10月13日及同年10月19日召開2次教評會，最終由教評會作成解聘原告之決議。教評會就原告教學不力、不能勝任工作等具體情事認定，既係依法行使職權而有其判斷餘地，於決議本件解聘案之過程中，亦無未充分斟酌相關事證，無關聯之因素為考量，或其判斷係基於不正確之事實，會議中與會委員曾多面向討論有關解聘、停聘、不續聘與資遣等決議的差異性與可行性。原告復於99年12月21日以掛號郵件主動向被告人事室提出資遣的申請，被告於同年12月24日隨即召開教評會，其中全數出席委員13票同意原告的資遣案；並以書面掛號通知當事人備齊相關資料後函請主管教育行政機關核准，然於同12月31日原告又以掛號郵件撤銷資遣之申請在案，顯與所述被告逕為原告權益侵害最重之解聘處分云云之事實不符，不足採信。
(三)原告自97年3月起即因教學不力，不能勝任工作而遭投訴，被告秉持協助原告之精神，並未進入不適任教師流程，而是成立協助小組多方協助原告，例如協助其發掘及面對問題，給予擔任教師應有之專業建議，甚至為原告能夠繼續擔任教師之考量，協商其改教生活科技課程，原告亦表不堅持教授數學課程，但事後卻向教育部申訴未按其專長排課，被告祇好讓其續教數學，但原告教學狀況仍未改善，被告祇好啟動不適任教師機制。而原告情形未改善，例如有盲目閱卷，原告不會的題目，既不研究，也不會解答，錯誤改考卷；上課花費很多時間抄學生課本上已有的題目，致進度緩慢，影響學生受教權。造成安排原告任教的班級的學生、家長及老師均會害怕。原告也曾提出資遣申請，被告准許後，原告又後悔撤回。被告百般為原告考量，努力輔導原告，但原告表現確實教學不力，不能勝任工作，思及學生之受教權，不得已唯有作出解聘，最為妥適。
(四)綜觀本案，原告在教學及教室管理不佳，大部分導因於其本身體質不佳、個性內向、不善言詞等主觀因素。而其教師操守、教育理念、出勤管理等均尚無問題，故本校處理本案，均一本輔導其改進，以創造教師、學生、學校三贏為原則。誠如原告之自述：她有教學熱忱、她奉公守法、她努力進修研習、她按時上下課、她無曠課曠職紀錄、她未在外兼職兼課補習情事．．．等等，但是如韓愈云：「師者，所以傳道、授業、解惑也。」儘管原告非大惡大壞之人，也一直自認認真致力於進修研習，但是各項事實顯示原告就是無法傳達專業所學給學生，在學生學習過程中有疑惑時亦無法提供即時且正確的解答，其與親師間無法有良性的溝通，所任班級經營雖經輔導，亦無法改善而得到學生、家長的認同與尊敬，其教學效果無法彰顯，如此的教學行為已經明顯損害學生的學習權益。這些結果在在都明白顯示：原告之個人特質實不適合教育工作此一職場等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有99年10月13日教評會會議第1次會議記錄、同年月19日教評會會議第2次會議記錄、被告99年10月27日岡國中人字第0990003726號函、高雄市政府教育局100年1月28日高市四維教人字第1000005441號函、被告100年1月31日岡國中人字第1000000669號函、100年9月7日高雄市申評會評議書、101年1月9日教育部中央申評會再申訴評議書及訴願決定書附於原處分卷可稽，洵堪認定。而原告提起本件訴訟無非以：被告於察覺期組成之調查小組作成之調查報告所列原告有「數學專業有問題、上課常恍神、上課班級秩序無法掌握」等不當舉措，有未附理由之瑕疵之違法。又依「處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項」貳、二、(二)之規定，惟有處理小組才可評估教師的教學有無改善；然被告作成之輔導成效評估彙整表，參與評估之人員達24人，其中有10位不是評估小組成員，其等作成原告輔導沒有成效的輔導之評估彙整表，即有瑕疵，被告並據以作成無改進成效之決議及進而交由教評會為解聘原告的處分，所依據解聘的基礎資料有瑕疵，解聘處分即屬違法。再者，被告於輔導期未作實質輔導，亦違反程序規定。原告平時積極進修，教學認真，不違規在外補習，亦無曠職，與同事相處和諧，對學生有耐心，為人溫和認真負責，身教上足以鼓勵學生從善，以99學年度第1學期原告任教班級數學科排名為例，亦非全部墊後，尤其1年1班的成績2次分布在中等名次，可見原告教學能力，並非不足。況且，被告對原告教學的績效及能力多年來均予正面肯定，甚而於99年8月1日更與原告訂定長期聘約，何以事隔2個月後卻全然否定原告能力並予以解聘？足見其解聘違法。退而言之，被告非不得裁量為停聘一段期間再觀其教學能力是否足以勝任或依教師法第15條而予資遣等語為其論據。
是綜觀兩造爭點為：被告認定原告有「教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大」該當行為時教師法第14條第1項第8款之解聘事由，予以解聘之處分，有無違誤？被告99年8月1日仍給予原告長聘之聘書，之後不到幾個月，卻又以上開事由解聘原告，有無違反恣意禁止原則？被告不以停聘或資遣方式處理，是否違反比例原則？
五、本件應適用法規：
(一)公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位（司法院釋字第382號解釋理由參照）。公立學校教師與學校間之聘任關係，雖為行政契約，惟公立學校教師因具有教師法第14條第1項各款事由之一，經該校教評會決議通過予以解聘、停聘或不續聘，並由該公立學校依法定程序通知當事人者，係該公立學校依法律明文規定之要件、程序及法定方式，立於機關之地位，就公法上具體事件，所為得對外發生法律效果之單方行政行為，自具有行政處分之性質。至於上級機關之核准，僅該行政處分之法定生效要件，並非作成處分之權限機關，故受處分之教師應以作成處分之服務學校為被告，提起撤銷訴訟，不得以上級機關之核准為訟爭對象（參見最高行政法院98年度7月第1次庭長法官聯席會議決議）。是本件原告以其服務之學校為被告，循序提起本件撤銷訴訟，即無不合。
(二)次按行為時教師法第14條第1項第8款及第2項規定：「（第1項）教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：．．．八、教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大。．．．（第2項）教師有前項第六款或第八款規定情事之一者，應經教師評審委員會委員三分之二以上出席及出席委員過半數之審議通過。」又教育部92年5月30日台人（二）字第0920072456號函發布「處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項」規定：「壹、為使高級中等以下學校(以下簡稱學校)不適任教師之處理更為周妥，特訂定本注意事項。」「貳、教師有教師法第14條第1項第6款行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者、第7款經合格醫師證明有精神病者、及第8款教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大情事者，學校及主管教育行政機關依下列流程及附表1至3辦理。．．．二、教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者（一）察覺期：主管教育行政機關或學校如發現或接獲投訴教師有教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大情事，得分別視個案情形組成調查小組主動進行查證。查證結果學校應於10日內以書面通知當事人，並將處理過程詳實紀錄。經查發現確有該情事者即進入輔導期。如學校怠於處理，主管教育行政機關知悉後應責成學校限期處理。所稱教學不力或不能勝任工作，主管教育行政機關或學校依附表4所列情事，就個案具體事實審酌。（二）輔導期：教師具有教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大情事，如經學校書面通知後仍未有效檢討改進，學校認為有輔導之必要者，依下列原則輔導之：１.學校應成立處理小組，由校長召集，成員含相關處室主任（組長）、學校教評會、學校教師會及家長會代表等，必要時得邀請學者專家或社會公正人士。學校尚未成立教師會者，不置代表。２.學校應安排1至2位資深教師擔任輔導員進行輔導，必要時得尋求法律、精神醫療、心理或教育專家之協助。３.處理小組應不定期派員了解不適任教師教學改善情形，並作成紀錄。４.輔導期程以2個月為原則，並得視輔導對象個案情形或參酌專家建議予以延長，最長以6個月為限。（三）評議期：１.前述輔導期程屆滿時，輔導結果並無改進成效者，即提教評會審議，其處理程序同貳│一│（二）之規定。學校教評會作成解聘、停聘或不續聘決議後，學校應自決議作成之日起10日內檢附教師經輔導後仍無改進成效之紀錄、教評會會議紀錄相關資料及具體事實表，報主管教育行政機關核准，並同時以書面附理由通知當事人。２.前述輔導期程屆滿時，符合教師法第15條後段規定『現職工作不適任或現職已無工作又無其他適當工作可以調任者或經公立醫院證明身體衰弱不能勝任工作者』，經教評會委員二分之一以上之出席及出席委員二分之一以上之通過，報經主管教育行政機關核准後予以資遣。」「附表四：教師法第14條第1項第8款所稱『教學不力或不能勝任工作』情事認定參考基準一、不遵守上下課時間，經常遲到或早退者。二、有曠課、曠職紀錄且工作態度消極，經勸導仍無改善者。三、以言語羞辱學生，造成學生心理傷害者。四、體罰學生，有具體事實者。五、教學行為失當，明顯損害學生學習權益者。六、親師溝通不良，可歸責於教師，情節嚴重者。七、班級經營欠佳，情節嚴重者。八、於教學、訓導輔導或處理行政過程中，採取消極之不作為，致使教學無效、學生異常行為嚴重或行政延宕，且有具體事實者。九、在外補習、不當兼職，或於上班時間從事私人商業行為者。十、推銷商品、升學用參考書、測驗卷，獲致利益者。十一、重病或體力並不適宜教學工作，有具體事實者。十二、有其他不適任之具體事實者。」
六、本院判斷如下：
(一)經查：
１、本件原告因遭人向改制前高雄縣政府陳情疑有不適任教師情事，經高雄縣政府於98年10月28日以府教學字第0980275894號函，促請被告查明辦理，並因原告任教班級之學生至校長室及教務處投訴，被告遂依「處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項」貳、二、(一)之規定對原告進入察覺期，於98年10月29日成立不適任教師調查小組，成員包括校長、各處主任、教務、註冊、設備組長、教師會會長及導師3名；於98年11月6日提出調查報告確認原告有：「㈠數學專業有問題：①錯誤解答。②不當解題。③不能給學生正確且完整的數學觀念。④學生上課聽不懂問問題，常不能給學生立即解答，並叫學生自己去找答案再去問老師。⑤進度很慢，一節課常只講一、兩個題目。㈡上課常恍神：①數學教到一半突然上自然與生活科技的內容而不自知。②同一節課規定一件事情反反覆覆，學生一頭霧水，無所適從。③上課講完一題，突然靜止呆站講台．．．。④上課進度不能完全掌握，常常上過的課又翻到前面頁教，學生提醒也不接受。㈢上課班級秩序無法掌握。．．．。」等教學不力及不能勝任工作之具體情事。被告乃以98年11月6日岡國中教字第0980003774號函檢送調查報告書通知原告於2週內改善教學困境，屆時再據以審議是否進入輔導期等情，有高雄縣政府上開函文、被告組成調查小組之簽文資料、調查報告、被告98年11月6日岡國中教字第0980003774號函等附卷(申訴卷第166、168-171、293、172頁)可稽。原告主張被告無具體事證且未附理由即決定將原告進入察覺期云云，並非可採。
２、被告繼於98年11月27日、12月1日召開教評會，原告並於98年11月27日召開之教評會出席陳述意見，嗣經教評會認定原告之上課情形仍屬未改善，而決議於98年12月1日正式進入輔導期，並成立處理小組，由校長召集，成員包括相關處室主任(組長)、教評會、教師會、家長會代表等，並遴任資深教師楊國輝(即本案被告訴訟代理人)、洪如媛擔任輔導員，而以98年12月1日岡國中人字第0980004060號函知原告，輔導期程自98年12月1日起至99年3月4日(扣除寒假期間)，為期2個月，此有各該教評會紀錄、2週內自我改善調查小組評估報告、被告函文附卷(申訴卷第403-423頁)可佐。嗣原告自99年1月11日申請侍親留職停薪至99年7月1日復職(見申訴卷第262頁)，被告乃於99年8月27日以岡國中人字第0990002900號函知原告，自99年8月30日接續不適任教師處理輔導期程至99年9月19日止(見申訴卷第415頁)。輔導期間，由輔導員洪如媛對原告進行5次面談輔導及楊國輝對原告進行2次面談輔導(見申訴卷第435-442頁、本院卷第220-230頁)，觀諸各該輔導紀錄，可見2位輔導教師從教學方法、態度、專業、教師自信心的培養、學生上課秩序的維持等多面向輔導原告，期許原告能克服教學障礙，為之加油打氣，其中更於98年12月17日由戴秀慧老師教學演示給原告觀看，再由楊國輝及洪如媛老師以陪同原告實際演練之雙向溝通方式輔導原告，渠等已善盡關懷輔導之責，洵堪認定。至於99年9月8日楊國輝及洪如媛老師固曾在原告授課時於教室外觀看，惟既謂輔導，當須實際感受原告之授課方式，故渠等之教室外觀看，實為發掘問題所在及瞭解輔導成效所需要，況渠等於觀看後，更向原告提出具體建議，並非徒流形式而已。原告主張2位輔導教師祇曾於99年9月8日、16日前來面談，其中99年9月8日面談，係由洪如媛教師於教室外觀察而提供7點建議、楊國輝提供4點建議，9月16日係由洪如媛提供5點建議、楊國輝則詢問原告上課與學生互動及班級管理情形，徒有輔導之名，實為監督考核，並無輔導之實，其教育指導或協助有限，難謂被告已踐行輔導期之法定程序云云，與事實不符，並無可採。
３、被告復於99年9月17日召開「不適任教師輔導處理小組會議」，與會成員對於接下來要延長輔導或結束輔導，咸認應慎重評估，乃決議由處理小組、原告任課班級11位導師及任教領域教師(2-3人)等24人就原告之教學情形進行評估，再提交處理小組進行最後改進成效評估(見申訴卷第429-431頁)。按「處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項」貳、二、(二)固規定輔導期應成立處理小組，由校長召集，成員包括相關處室主任(組長)、教評會、教師會及家長會代表等。惟按處理小組對原告有利不利之情形，應一律注意；處理小組成立之目的在授權該小組統籌規劃輔導期之方案，其為進行輔導及調查輔導成效，透過與受輔導教師密切相關之班級及教師之參與評估，藉以發現事實，作為其決策之參考資料，核屬客觀合理之措施。是以處理小組於輔導期即將屆滿之際，決定除其本身成員外，另納入原告任課班級11位導師及任教領域教師(2-3人)等24人就原告之教學情形進行評估，最後再提交處理小組作成決議，並未違反「處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項」貳、二、(二)之規定。嗣經參與評估人針對原告授課方面專業(包含錯誤解答、不當解題、不能給學生正確且完整的數學觀念、無法掌握學生學習狀況，適當調整教學進度計畫、進度很慢，一節課常只講一、兩個題目、同學已有題目，仍然在黑板抄題目．．．等12細項)、班級管理方面(包含上課進度不能完全掌握，常常上過的課又翻到前面頁教，學生提醒也不接受、教學時與大多數學生沒有視線上的接觸、教室管理失能．．．等10細項)等事項加以評估，綜合評估結果，多數認為無改善，且高達76%之比例認沒有延長輔導期程之必要，並提出多達12項之結論，表達學生、家長的強烈反應，以及原告專業上諸多問題，例如批改考卷對的改錯，錯的卻給分之明顯錯誤，將課本內容原封不動抄至黑板，再令學生抄至筆記等，有該評估彙整表附卷(申訴卷第445-447頁)可資參照。處理小組爰於99年9月29日審酌輔導老師的輔導成效及評估人員的評估結論等情，經出席人員以無記名方式投票結果，全數認為無改進成效，決議將全案提交教評會審議，並將結論通告原告，有該次會議紀錄及通知書附卷(申訴卷第444-452頁)可憑，經核與「處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項」貳、二、(二)之規定無違，洵堪認定。原告主張唯有處理小組才可評估教師的教學有無改善；然被告作成之輔導成效評估彙整表，參與評估之人員達24人，其中有10位不是評估小組成員，其等作成原告輔導沒有成效的輔導評估彙整表，即有瑕疵，被告並據以作成無改進成效之決議及進而交由教評會的處分，即有基礎資料有瑕疵之違法云云，並無可採。
４、被告繼於99年10月13日將輔導期所獲資料提交教評會，並請原告到會陳述意見。其中針對原告教學專業及態度等問題以及原告批改考卷錯誤暨原告對考卷問題的瞭解程度詢問原告，並請原告就其批改之考卷其中一題當場演算，原告卻表示沒看過，不會做(見申訴卷第462-475頁)。幾經與會人員充分對原告發問與討論後，由教評會委員13人出席(達2/3) ，12票認定原告符合行為時教師法第14條第1項第8款情事，之後主席提出本件接續要作解聘、停聘、不續聘後續處置，甚或考量建議原告自行提出資遣方式較佳，因事關重大，請委會再慎重思考，擇期再議之建議，經由全體委員同意改期再議，有該次教評會會議紀錄附卷(申訴卷第453-475頁)可佐。被告續於99年10月19日召開教評會，經教評委員2/3以上出席充分討論後，出席委員1/2以上決議通過依行為時教師法第14條第1項第8款規定予以解聘，同時通知原告並報主管教育行政機關核准(見申訴卷第477-487頁)，其處理流程核與首揭教師法等規定相符。況且，原告也曾提出資遣經被告教評會通過同意，惟原告又撤回資遣申請等情，為原告所是認，並有原告資遣案相關資料附卷(原處分關於原告解聘案提出申訴處理經過卷)可稽，益見被告已盡力為原告設想餘地。是以綜上各情，被告以原告有「教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大」情事，予以解聘，揆諸前揭規定，並無不合。
５、再按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由書參照）。本件原告所為是否構成行為時教師法第14條第1項第8款之「教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大」，雖植基於事實之認定，惟終係不確定法律概念之涵攝，核屬學校之判斷餘地，而教師如有上開情事，裁量解聘、停聘或不續聘與否，核屬學校之行政裁量權。除非學校之行政裁量有裁量逾越或濫用情事，或判斷有恣意濫用及其他違法情事，否則無論從裁量之理論或不確定法律概念之見解，學校作成之裁量或判斷，其他機關甚至法院應予尊重，尚不得以自己之裁量或判斷，代替學校之裁量或判斷。經查；由於被告所屬教評會為被告所屬相關人員組成，有相當之代表性，所為之就近調查，更易直接發現真相、貼近事實，查證過後，對原告之平日教學及工作情形亦較為瞭解，對於上開具體事項應更加有專業判斷之基礎。本件原告之解聘案，被告以原告有「教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大」之事由，該當行為時教師法第14條第1項第8款之規定，經被告所屬教評會依法作成解聘之決議，並報請主管教育行政機關核准，予以解聘，揆諸前揭說明，經查無何行政裁量有裁量逾越或濫用情事，或判斷有恣意濫用及其他違法情事，本院自應尊重。又如前述，原告亦曾自行申請資遣獲准，惟又撤回申請，而被告基於前述事實之調查，歷經二次教評會開會結果判斷解聘為最適處理方式，顯已考慮周詳，並無裁量逾越或濫用情事，原告復以被告未以資遣或停聘方式處理原告之聘約，違反比例原則云云，亦無可取。
(二)原告雖稱以99學年度第1學期為例，原告任教班級數學科排名，亦非全部墊後，尤其1年1班的成績2次分布在中等名次，可見原告教學能力，並非不足乙節。惟查，原告任教班級學生成績之排名，固可為原告教學成果之參考，惟並不能作為原告是否勝任之唯一依據。學生數學成績之良莠，因素甚多，觀諸本件之所以對原告啟動不適任教師流程機制，即來自於學生、家長及原告任課班級之強烈意見，倘若原告任教班級學生數學成績之排名全係歸功於原告之教學，應不致遭到上述投訴。況經被告訴訟代理人楊國輝陳稱原告任教之1年1班99學年度數學排名較好是因為該班導師雖是體育老師，但有合格數學教師證書，由該位導師利用自己課餘時間輔導學生數學課之故，但後來該位導師未再繼續，因而該班數學成績又不見起色等語，並提出原告任教班級段考排名表為證(見本院卷第211、240頁)；抑且，本件係經被告踐行前述察覺期、輔導期及評議期之多方調查，植基於客觀之事實提交教評會決議認定原告該當行為時教師法第14條第1項第8款之重大情事在案。原告徒以上開說詞主張其無教學不力或不能勝任工作情事云云，即無可採。
(三)原告又稱原告於93學年度以數學科專任教師之身分，從他校進入被告學校服務，其中93至95及97學年度，原告分別均以符合考核辦法第4條第1項第1款：「按課表上課，教法優良，進度適宜，成績卓著。」之規定，而獲被告給予晉本薪一級並給與1個月薪給總額之一次獎金；另96學年度，原告亦以符合考核辦法第4條第1項第2款：「教學認真，進度適宜。」等情形給予晉本薪一級並給與半個月薪給總額之一次獎金。被告甚且於99年8月1日發給長期聘約，聘期自99年8月11日起至104年7月31日止，何以事隔2個月後卻全然否定原告能力並予以解聘？足見其解聘乃恣意違法云云，固據其提出成績考核通知書及聘書等影本為證(見本院卷第85-90頁)。惟查，教師考績不若公務人員有甲等比例限制，可百分之百甲等，因此原則上都是給予教師甲等考績等情，業據被告訴訟代理人即被告人事主任陳敏萃於本院審理時陳述甚明(見本院卷第204頁)。足見對教師而言，考核甲等乃相沿成習之作法，非考核甲等實乃特殊例外。次查，原告96學年度之考核成績已非獲甲，而是依考核辦法第4條第1項第2款相當於乙等之考核，為原告所是認。事實上，在98年10月29日被告正式啟動不適任教師處理機制之前，於97年3月份導師會報即有多位導師對原告之教學狀況提出質疑，要求被告處理；被告旋於97年3月19日召開教評會討論因應方案，經多方討論，就班級經營方面有建議挑選優秀之帶班老師幫忙，另教學部分亦建請數學科老師幫忙，整體而言，均以提供原告更大的支撐為考量，最後主席即被告代表人更動之以情，建議先成立專案處理小組，提供原告實質的幫助，暫時不要進入不適任教師處理作業流程，多給原告一些機會，並請求教評會委員能以朋友的方式關懷原告；最後教評會乃朝此方向，組織小組輔導原告(見綠色頁面原處分卷第1-7頁)。雖然如此，惟之後97年10月31日仍見家長於親師座談會對原告之教學狀況提出質疑要求被告正視問題。即便如此，被告仍決定暫不啟動不適任教師處理機制，並請相關單位彙整相關資料，擇期召開教評會，並發函通知原告於97年12月24日教評會出席說明(同上卷第14-23頁)。依97年12月24日教評會會議紀錄(同上卷第26-35頁)，可得知該次會議對原告之數學教學專業及班級管理之討論溝通甚多，給予原告之建議亦不少，同時再給原告準備機會。被告嗣改期於98年1月7日召開教評會，針對原告提出之書面報告進行討論，以決定是否啟動不適任教師處理機制，嗣經多所考量，仍決議暫不啟動該機制，並依據原告報告所提不堅持教授數學課程，請被告排予非數學相關科目之意願，於97年下學期調整原告授課課程，有該次教評會會議紀錄及原告提出之書面報告附卷(同上卷第40-47頁)可稽。而因原告改教生活與科技後，學生及家長負面反應不若數學科時強烈，因此97學年度才給予原告考績甲等等情，復經被告代表人於本院審理時陳述在卷(見本院卷第211-212頁)，足見被告一直以同仁輔導、調整配課節數、關懷、包容諒解之方式，甚至不問原告97學年度工作實際情況是否符合考核甲等標準，依然以相沿成習之考核甲等方式對待原告，期使原告更能勝任職場需求，衡理，此作法並非正確，但顯係考量同事情誼，極盡保護原告之人情甚明。故原告執其93至95、97學年度考核為甲等之情，主張其無教學不力或不能勝任工作之重大情事云云，不足採取。
(四)又原告97學年度下學期改教生活科技科目一段時間後，卻於98年9月11日向改制前高雄縣政府申訴被告未依其聘書記載之數學專長排課，案經該府98年10月15日府教學字第0980264611號函請被告改正(見申訴卷第197頁)，被告乃依令將原告回復教授數學，惟原告之前教學問題又再浮現，終至再遭人投訴，而由當地教育主管機關高雄縣政府函請被告處理，被告至此已無不啟動不適任教師處理機制之餘地，而自98年10月29日開啟如前所述一連串之處理、輔導及評議等流程。
第按「高級中等以下學校教師聘任期限，初聘為1年，續聘第1次為1年，以後續聘每次為2年，續聘3次以上服務成績優良者，經教師評審委員會全體委員2/3審查通過後，得以長期聘任，其聘期由各校教師評審委員會統一訂定之。」教師法第13條所明定。原告自97年起即陸續出現難以勝任數學教學工作之重大情事，並經被告數次召開教評會協助原告，其中98年學年度更遭被告以考核辦法第4條第1項第3款核定不予獎勵(見申訴卷第188頁)，凡此可見原告顯不符服務成績優良得以長期聘任之要件。惟被告一方面不得已而於98年10月29日啟動不適任教師處理機制，另方面又寄望對原告輔導有所成效，獲得圓滿解決，適逢原告又在輔導期間請侍親假(99年1月11日至99年6月30日)致未能完成輔導期程，並此期間恰為原告聘約期滿進入長期聘任之檢討期程，被告諒係在此情況下權宜於原告請假期間而輔導期未滿前之99年6月8日經教評會決議發給原告數學專科之長期聘約(聘期自99年8月1日至104年7月31日，見申訴卷第297-299頁)，此從被告訴訟代理人陳敏萃於本院審理時之陳述，可得印證(見本院卷第204頁筆錄)。
(五)惟按憲法第21條規定的國民教育基本權，學生是基本權主體，教育基本法第21條亦規定人民為教育權主體。父母、教師及國家，祇是因為學生在尚未具完全成熟的理性時，成為保障教育基本權的參與者，學生應被視為教育的目的，而非工具。有關父母教育權或教師教學自由之所以應受保障，主要目的即在實現學生教育基本權。國家應提供良好品質的教育，包括教學內容良好的品質，包括良好品質的教師；蓋教學品質能滿足國民義務教育學生之學習權，並非單純屬教學技術層面評價，更涉及教師的良莠。易言之，學生的學習權，包括使學生在學習環境中，享有由良好品質教師提供教育的權利，學生不應淪為維繫教師工作的工具。而良好品質教師並非僅以教師之操守、差勤是否正常即已足，對學生之教學傳導，尤為核心。是故國民義務教育階段教師如有教學不力或不勝任工作之具體情事情節重大，予以解聘、停聘或不續聘，自屬保障受國民義務教育學生學習權之合理手段。而評估教師教學之品質以保障學生學習權，尤為辦學之學校應盡之義務。查，原告操守、差勤等面向固無問題，然自97年起即有諸多不足勝任數學教學及班級經營之具體情事，情形未獲改善，已難認其符合服務成績優良得以長期聘任之要件，則被告發給其數學專長之長期聘約，固在盡同事情誼之作法，然實已違反教師法第13條之要件而損害學生之學習權，已有未合。惟事後既經被告踐行法定程序，縱想求其全仍不可得，於確認原告該當行為時教師法第14條第1項第8款之要件，並認應予解聘始屬妥適，而對原告作成解聘處分，核係保障學生學習權之必要作為，同時自我改正之前發給原告長期聘書之不適措施，實乃面對事實之承擔作為，並無矛盾之處。原告反執被告不應發給而發給之長期聘書作為其工作勝任之證據，指摘被告對其解聘有違反恣意禁止原則之違法云云，即無可取。
(六)綜上所述，原告之主張，並不可採。本件被告所為原處分，並無違誤，申訴決定、再申訴決定及訴願決定遞予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 8 月 30 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 8 月 30 日
書記官 涂 瓔 純