高雄高等行政法院判決高等行政法訴訟庭第一庭
101年度訴字第253號民國101年12月19日辯論終結原 告 莊明芳被 告 行政院農業委員會林務局屏東林區管理處代 表 人 許明城 處長訴訟代理人 尤挹華 律師
郭正鵬 律師上列當事人間有關林業事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100年7月8日農訴字第1000124131號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告於民國97年8月1日提出3份申請書，主張其占用○○市○○○○區第87林班地(下稱87林班地)其中面積5公頃種植茶樹、芒果樹(第1份申請書)；其中2公頃種植芒果、檳榔(第2份申請書)；其中300平方公尺建造房屋1棟(第3份申請書)，因而依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點（下稱補辦清理要點）之規定，向被告申請補辦清理承租上開土地(下稱系爭土地)。案經被告審查後，就原告申請5公頃土地部分以97年12月22日屏六字第0000000000號函（下稱A函）駁回其申請；另就原告申請2公頃及300平方公尺土地部分，以98年12月29日屏六字第0000000000號函（下稱B函)駁回其申請。原告復於100年3月15日提起申復書，主張原告所提出上開兩件申請承租案，應補列訴外人即原告之父莊榮純為申請人，經被告以100年3月18日屏政字第0000000000號函（下稱C函）重申Ａ函、Ｂ函意旨及原告之申請案並非補列莊榮純為申請人即可補正等語，答覆原告。原告不服，提起訴願，經訴願決定不受理，原告遂向臺北高等行政法院(下稱北高行)提起行政訴訟。案經北高行以本件應屬私權爭議，以100年度訴字第1530號裁定移送臺灣高雄地方法院(下稱高雄地院)審理。嗣因司法院作成釋字第695號解釋認為有關行政院農業委員會(下稱農委會)林務局(下稱林務局)所屬各林區管理處對於人民依據補辦清理要點申請訂立契約未為准許之決定，人民如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。高雄地院遂以101年度補字第254號裁定移送本院審理。
二、本件原告主張︰
(一)本件被告否准原告申請放領使用之C函應為行政處分，原告不服該處分及訴願決定，訴請撤銷並請求被告為特定行為之處分，程序上並無不合。況被告之Ａ函及Ｂ函均未教示救濟期間，原告得於1年內提出訴願。而原告收到Ａ函及Ｂ函後，未曾間斷的向被告、民意代表及監察院提出陳情，原告對被告駁回原告申請案乙事，既在1年內曾為不服表示，則訴願即無逾期。
(二)另原告及其父莊榮純於國有財產法公布之前，即已在系爭土地墾植，符合補辦清理要點之規定，而補辦清理要點之制定，實際上是有其行政上及政治上的意義，系爭土地為未登錄地，其歸屬與劃分並非僅為民事上之糾紛，事涉日治時期的土地政策及國民政府遷臺初期的接管措施，乃土地正義之一。蓋該行政命令之原義在於「放領」，國民政府來臺後不當取得及登記之土地，就有如原住民數百年來即住於斯土，只是因為政權更替即剝奪其原有之土地，現在要求「還土於民」，因而有國有財產法第52條之2規定將所謂國有土地讓售於人民。原告確於58年5月27日前即在系爭土地從事墾植及建造房屋，符合補辦清理要點第3點第2款及第3款之要件，被告應准予原告補辦清理承租系爭土地等情。並聲明求為判決⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應對於原告97年8月1日之申請，作成准予租用被告管理之旗山事業區第87林班地如原告申請表所示分別為5公頃、2公頃土地及門牌號碼○○市○○區○○里新開83之76號（舊門牌為新開72號1樓及新開68號1樓）基地之行政處分。
三、被告則以︰
(一)原告對A函及B函並未於訴願法第14條第1項規定之30日期限內提起訴願，其遲至100年間始提起本件訴訟，起訴不備要件。至於被告之C函祇是重申A函及B函之意旨，亦非行政處分。況若認C函為行政處分，則應係針對原告100年3月15日之申請所為之行政處分，然原告提出申請時間，依補辦清理要點第7點規定所示該要點自97年4月23日公布後僅實施2年，亦已屆期而失其效力。
(二)經被告詳細查閱資料後，原告於97年12月22日及98年12月29日收受處分後，僅採取向監察院及立法委員陳情方式處理，並未向被告或被告之上級機關聲明不服，而由此些陳情資料足證被告除100年3月16日收受之申復書外，原告並未在97年12月22日及98年12月29日收受處分之30日訴願期間後1年內（即99年1月22日及100年1月29日以前），向任何被告或被告以外之行政機關為不服之聲明，是以原告因遲誤訴願期間，於訴願期間經過後始提起訴願，進而提起本件行政訴訟，其訴訟要件自有所欠缺。
(三)關於原告申請承租系爭土地當中2公頃及房舍坐落之300平方公尺部分，雖經原告提出身分證影本、戶籍謄本及占用現況照片，然經被告派員會同原告於98年1月13日以GPS定位系統確認其申請承租位置後發現，其承租土地係43年間主管機關新植之樟樹造林地，而房舍位置於第一版航照圖則為原生植被，且58年間原告年僅12歲，不符林務局97年11月24日林政字第0000000000號函規定應年滿15歲之要件。被告以B函駁回其申請，並無不合。
(四)關於原告申請承租系爭土地當中5公頃部分，原告所申請之位置與高雄地院98年度訴字第66 1號民事確定判決相關連之套繪圖，其間原告申請承租範圍與高雄地院98年度訴字第661號民事確定判決原告應返還被告者大致上相同。被告本於前揭民事確定判決聲請強制執行時，原告又提起債務人異議之訴、第三人異議之訴及再審之訴，主張系爭土地當中5公頃承租申請範圍，係訴外人即原告之妻簡金菊所占用，惟在本案訴訟中卻主張是原告所占用，何者為真？倘若為簡金菊所占用，在58年5月27日當時年僅12歲的原告，是否也與簡金菊結婚？由此可見原告在本件訴訟中的陳述，難謂誠信實在。又系爭土地當中5公頃承租申請範圍，部分為他人之租地，原告加以耕作實係受讓而來，此業據臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）調查明確並作成處分，故就涉及他人承租土地部分，原告係於72年間方占有，當然不符申請承租資格。
(五)另原告持航空照片大筆一揮，主張從航空照片上就可以判斷有種植茶樹、芒果之事實云云，查依高雄地檢署101年度偵字第9823號不起訴處分書及臺灣高等法院高雄分院檢察署(下稱高雄高分檢)101年度上聲議字第959號處分書，該案即為原告任憑己意於航照圖上畫定範圍，然後就說被告之職員在執行返還土地案件時濫行指界，與本案原告一己在航照圖上畫定範圍之事實一樣，均不足採信。則本件原告應證明其有何專業知識可以判釋航空照片圖？又如何有專業技能將航照圖與現地位置套繪？以及其一己在圖面上畫出來的綠色、橘色、紅色線條與本案之申請承租位置如何有關？倘若原告不能證明自己有測繪航空照片圖及套繪現地搜點位置於航照圖上之能力，其所提出之照片則不足採信等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳述在卷，並有原告國有林地濫墾地補辦清理申請表、100年3月15日申復書、被告各該函文及訴願決定書附於訴願卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為原告之訴願是否合法？被告否准原告補辦清理租用系爭土地，是否合法？經查：
甲、程序方面：
(一)按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」固為行政訴訟法第4條第1項所規定。惟此所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。凡行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外。故行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起行政爭訟。
(二)查，原告於97年8月1日提出3份申請書，向被告申請補辦清理承租系爭5公頃、2公頃及300平方公尺土地，案經被告審查後，就原告申請5公頃土地部分以A函致原告謂：「．．．說明：．．．二、．．．台端74年12月12日於該地點擅伐及 濫伐濫墾竹、木，經前林務局楠濃林區管理處查獲移送法辦，並經75年度上訴字第1575號臺灣高等法院臺南分院刑事判決，處有期徒刑3月。另依高雄地檢署96年度偵字第20283號不起訴處分書中業已載明：訊據被告莊明芳固不否認在上開林地上種植茶樹，惟辯稱我於72年由王樹堂、朱道明2人將所承租之梨園及茶園轉讓給我承租，後我才改種植茶樹至今等語。綜上，本申請案無法判定台端確有58年5月27日以前占用之事實，且屬私自受讓占用林地，自不符『國有林地濫墾地補辦清理實施計畫』規定之適用對象。三、．．．。至於現耕人部分，應僅限於民法第1138條、第1139條及第1140條等規定．．．，至於經私自轉讓者，因占用案件不得主張其權利，故此類現耕人自不合於補辦清理規定。」(見本院卷第34頁)，予以駁回原告之申請。此外，被告就原告申請2公頃及300平方公尺土地部分，以B函駁回原告之申請，略以：「主旨：台端向本站申請國有林地濫墾地補辦清理，申請地點為旗山87林班(1、X218915，Y2552307，芒果、檳榔約2公頃；2、X218789，2552259，房屋約300平方公尺)；經套繪結果第1筆位處本處之造林地內，且台端於58年時年僅12歲，顯非原占用人，不符清理對象，依規逕予駁回，．．．。」(見本院卷第38頁)。嗣原告再於100年3月15日提出申復書，表示本次申請案與其97年8月1日之申請係同一案件，同一位置，而系爭土地實為原告自幼隨同其父莊榮純墾植之區域，故應補列莊榮純為申請人等語(見本院卷第43頁)，案經被告以100年3月18日屏政字第0000000000號函（即C函)回覆原告謂：「．．．
說明：．．．二、據查本案前經本處福龜工作站98年12月29日屏六字第0000000000號函復略以：經套繪結果位處本處造林地內，且台端於58年時年僅12歲，顯非原占用人，不符清理對象，依規駁回。又本處六龜工作站97年12月22日屏六字第0000000000號函略以：依高雄地檢署96年度偵字第20283號不起訴處分書已載明，於72年由王樹堂、朱道明2人將所承租之梨園及茶園轉讓台端承租，後才改植茶樹至今。三、另查農委會99年4月1日農授林務字第0000000000號函略以：台端因不服前開駁回事由向本處陳情，本處於98年4月1日派員會同台端至現場勘測，勘測結果申請範圍涵蓋朱道明等人土地外，尚含台端及他人租地，且現場農作物(茶、果樹)多由租地向外呈連續分布，明顯為租地擴墾現象。基於第1版航照判釋及現場勘測結果皆已證明申請範圍並無早期占用事實且為租地擴墾，自不符清理對象。．．。」(見本院卷第42頁)，核此C函應係被告對重申Ａ函及Ｂ函駁回原告補辦清理申請之理由說明，並未新生法律效果，並非行政處分，原告對之提起訴願，經遭決定訴願不受理後又對之提起本件訴訟，即非合法。
(三)原告雖稱其100年3月15日之申復與其97年8月1日之申請為同一申請案，故本案實係不服被告A函及B函之處分而循序提起之行政救濟等語。然按「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」固為行政程序法第98條第3項所明定。惟「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於30日內補送訴願書。」「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：．．．。二、提起訴願逾法定期間或未於第57條但書所定期間內補送訴願書者。．．．。」訴願法第57條及第77條第2款定有明文。而訴願法第57條規定應於30日內補送訴願書之規定，揆諸該條全文意旨，固係對當事人之訴願權利，保護更加周密，並非在於縮短訴願法第14條第1項之法定訴願期間或行政程序法第98條第3項之視為於法定期間內提起訴願之期間。因此，人民對於行政機關未教示救濟期間之行政處分，如在1年內曾向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，固得視為在法定期間內提起訴願，惟其補提訴願書之期間至遲亦應在得為不服表示之1年期限屆滿後30日內提出，始屬合法。則查，被告之A函及B函固均未教示救濟期間，而原告固曾於98年1月9日就A函向被告提出陳情而為不服之表示(見本院卷第162頁)，及自97年9月間以來陸續向民意機關及監察院陳情(見本院卷第78-128頁)，惟查，原告向民意機關及監察院之陳情並非訴願法第57條所稱得視為訴願之不服意思表示；退而言之，縱使可因此認為原告曾在1年內對A函及B函為不服之表示，惟原告並未於為不服表示後30日內，或在行政程序法第98條第3項所定之1年期間屆滿後30日內依訴願法第57條規定補提訴願書，揆諸前揭說明，原告之訴願，實質上縱然是以A函及B函為標的，亦因其未於法定期間補正訴願書而屬不合法。是以訴願決定不予受理，理由雖有不同，惟其結論並無二致。原告復提起本件行政訴訟，難謂合法。
乙、退而言之，原告實體上之主張亦不可採：
(一)按「民國58年5月27日以前，在國有林地內已存在下列占用事實，且能以第1版航空照片判釋認定者，由農委會林務局各林區管理處（以下簡稱林區管理處）進行補辦清理。㈠濫墾地已栽植木竹。㈡種植果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物等。㈢興設建物、水池、闢為水田等。」固為補辦清理要點第2點所規定。惟同要點第3點則規定：「補辦清理方式：㈠濫墾地已栽植竹、木者，經各林區管理處查明屬實，依照『國有林事業區出租造林地管理要點』（以下簡稱租地管理要點）之規定予以訂約。如有補植竹、木之必要者，並應由林區管理處訂定期限完成補植。㈡種植果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物等者，占用人經法院公證承諾於1年內完成每公頃均勻種植6百株造林木、竹類部分依規定造林株（欉）數1/3經林區管理處檢查合格後，予以訂約。否則應無條件收回林地。㈢興設建物、水池、闢為水田等者，由占用人提出舉證文件以證明係屬民國58年5月27日前舊濫建案件，經林區管理處確認面積，並由占用人繳納5年之使用費後，予以補辦清理訂約。」第4點規定：「前點舉證文件係指下列情形：㈠濫墾地已栽植木竹、果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物等：可清楚判釋認定具早期占用事實之第1版航空照片。㈡建物、水田、水池等者占用人應提出下述舉證文件之一：1.戶籍證明文件。2.稅籍（繳稅或免稅）證明文件。3.水、電費收據或水廠、電力公司裝設水電證明文件。4.當地縣市政府建管單位、鄉鎮市公所或其他政府機關、部隊、公營事業機構等出具之證明文件。5.其建材（如土泥磚塊結構）、確為民國58年5月27日以前始可取得，並取得建築公會等之認證或經林區管理處派員查證屬實者。6.出具曾於民國58年5月27日以前領取與目前地址完全相同（偏遠山村郵件代收處）之信件者，以郵戳為憑。7.經航空照片判釋可為認證者。」另「．．．本要點實施期限2年」則為同要點第7點後段所規定。是自系爭要點97年4月23日起公布，同年4月25日生效，算至99年4月25日即屆滿2年之清理期限，故在此之後，即無依系爭要點申請補辦清理之餘地。
(二)次按「行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」固經司法院釋字第695號解釋在案。惟按「林業之管理經營，應以國土保安長遠利益為主要目標。」森林法第5條定有明文。鑑於非法占用國有土地之濫墾人本係國土保安之違害者，本應追究其法律責任，然而，森林法之中央主管機關農委會考量訴訟勞費，退而求其次，採取「清理政策」，期將違法墾植者導正納入管理，以進行復育造林，而將此非法破壞國有林地的行徑，課以占有人一定的「林木復育」義務，易言之，補辦清理固係以恩給之方式解決國有林地遭人民濫墾之問題，然本質上不脫國有土地所有權如何行使之權限考量。是以，在救濟程序上，有關司法院釋字第695號解釋所揭示之事件，人民雖得循行政爭訟途徑加以救濟，然而，在實體上，詮釋系爭要點之清理原則仍應以國土保安長遠利益為宗旨，難謂非法占用人因系爭要點之制定，反而變成具有強制締約之權利。故林區管理處於審查時，縱已確認占用事實及占用人身分與系爭要點及有關規定相符，但如其訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租(司法院釋字第695號解釋理由書參考)，林務主管機關就此事件享有裁量空間。而林務局97年11月24日林政字第0000000000號函釋：「．．．說明：．．二、就申請人提出原占用人資料供審查部分，為便於各林管處所屬工作站初審作業有關申請人身分認定，請依下列方式辦理：(一)如申請人主張與原占用人係屬繼承關係者，應補送除戶資料備查。(二)依據行政院主計處針對民間勞動力之定義：指在資料標準週內年滿15歲可以工作之民間人口，包括就業者及失業者。據此，申請人如非繼承關係者，應送58年年滿15歲之證明文件備查。．．．。」(見本院卷第48頁)，核乃主管機關盱衡清理政策之宗旨，認以58年當時已達民間勞動人口之15歲水準者，才為補辦清理之合理對象，此標準之設定，本質上亦為國有土地所有權如何妥適行使之權限考量，自應予以尊重。系爭要點既非賦予人民訂約權，故申請人在未獲林區管理處准予訂約而提起行政訴訟時，行政法院所應審查者應為林區管理處有無使人民之正當法律程序權利受到侵害，其有無逾越裁量權限或恣意濫用權限的情形。
(三)經查，原告為00年0月00日出生，又非本於繼承其父莊榮純之占用關係占用系爭土地，且原告於58年當年，至多僅12歲，未符前述林務局97年11月24日林政字第0000000000號函釋規定應於58年時已滿15歲之資格，被告駁回原告系爭3件(即系爭5公頃、2公頃及300平方公尺土地)之申請，並無違誤。
又本件原告於97年8月1日係以自己之名義為申請人，此觀訴願卷附申請書自明。而原告與其父莊榮純乃不同權利主體，原告之申請與其父之申請不能混為一談，是原告之申請經被告駁回後，復於100年3月15日提出申復書(見本院卷第43頁)主張本件應補列其父莊榮純為申請人乙節，充其量祇能認莊榮純於100年3月15日提出申請，其不僅無法使原告97年8月1日不符資格之申請獲得補正，且已逾系爭要點補辦清理之2年期限，被告未准補辦清理，亦無不合。(四)另就被告其餘否准原告補辦清理之理由審查如下：Ａ、關於系爭土地5公頃部分：
１、原告係依據補辦清理要點第2點第2款及第3點第2款規定申請補辦清理。故應審究者為原告是否符合上開規定之要件，被告否准其申請之決定有無違誤？
２、按農委會公布補辦清理要點當時，因考量此次補辦清理舊有濫墾（濫建）國有林地之時間，距離占有之始，已近40年，期間國有林地地形地貌會因天災或人為等因素產生變化，且主張於58年5月27日以前在國有林地內已存在興設建物占用事實而申請補辦清理訂約者，對此有利於己之事實，應負舉證責任（行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條規定參照）。故上開補辦清理要點規定，58年5月27日以前，在國有林地內已有種植果樹、茶樹者，須能以第1版航空照片判釋認定，並應由占用人提出該要點所述7種舉證文件之一，以證明係屬58年5月27日前舊濫建案件，經各林區管理處確認面積，導入造林正軌管理者，始得予以補辦清理訂約。經查，原告主張其於58年5月27日以前已在系爭5公頃土地種果樹、茶葉等農作物等情，無非提出63年3月6日工研院拍攝及69年6月17日、96年1月29日由農林航測所拍攝之航照圖，並由原告自行於該航測圖以綠色螢光筆描繪占用範圍為依據(見本院卷第63頁筆錄，相關航照圖見北高行100年度訴字第1530號卷，下稱北高行卷第64-66頁)。惟查，原告以綠色螢光筆描繪之範圍固然顯示山林遭大面積墾伐及種植低矮作物之跡象，然而山林廣闊，航照圖呈現之樣貌相若，倘無專業科學之測量套繪，僅憑原告之目示自行於某一航照圖上以筆框繪，難認此框繪部分即為原告實際墾植或其申請補辦清理之位置，從而原告執上開航照圖主張其於58年5月27日以前已在系爭5公頃土地種果樹及茶樹云云，已難採信。
３、次查，原告前於96年5月間經被告所屬六龜工作站人員發現其占用87林班地墾植，除訴請高雄縣警察局六龜分局以原告涉嫌違反森林法、水土保持法、山坡地保育利用條例等罪嫌移由高雄地檢署96年度偵字第20283號偵辦；案經偵查結果，雖以該案已逾追訴權時效為由對原告不起訴處分，然其之所以如此認定，乃係採信原告於該案所稱其係72年自訴外人王樹堂及朱道明(註：已亡故)受讓承租權改種茶樹之辯詞，有該份不起訴處分書附卷可稽，並經本院調取該案卷核閱原告於該案之陳述及該案證人即被告所屬職員陳衖之證詞屬實。則查，縱使原告有自朱道明及王樹堂受讓承租權，然並未獲被告同意，且原告占用時間既在72年間，即與補辦清理要點規定須在58年5月27日以前已有種植之要件不符。
４、次查，原告申請補辦清理租用之面積理應與占用面積一致，然而，本件原告申請補辦清理之租用面積為5公頃，經核與被告97年7月31日尋求民事訴訟請求原告交還土地，經高雄地院98年度訴字第661號(受理日期97年8月1日)囑託高雄市政府地政局美濃地政事務所(下稱美濃地政事務所)測量，經該院判決確定原告應返還之面積為43,813.13平方公尺(即該案判決附圖A、B、蓄水池、工寮一及工寮二部分，見本院卷第129-132頁)，二者已非完全一致。而被告復以之為執行名義對原告為民事強制執行在案(見本院卷第133頁)。原告雖因此謂被告之承辦人員鄭欣怡、楊楨輝指界不實，對之提出偽造文書之告訴，然經高雄地檢署101年度偵字第9823號偵查結果，略以原告自稱之占用面積僅係原告目測估算，加以原告亦未曾在前述民事訴訟案件中對測得之土地面積有所爭執，故原告指稱被告之承辦人員故意對原告之占用位置指界不實，涉嫌偽違文書犯行云云，即乏證據可以證明，因而為不起訴處分，原告不服，聲請再議，亦經高雄高分檢以101年度上聲議字第959號處分書駁回其再議確定，有各該處分書附卷可稽(本院卷第73-74頁)。此外，原告復因民事強制執行之結果，對被告承辦人員林湘玲提出毀棄損壞罪之告訴，然亦經高雄地檢署101年度偵字第12335號、101年度偵字第11752號以被告承辦人員乃依據法院裁判及命令執行拆除為由而為不起訴處分，及經高雄高分檢101年度上聲議字第1148號處分書駁回其再議之聲請(見本院卷第134-135頁)。參以，原告於被告對其提起上開民事訴訟後，亦於97年8月1日向被告提出本件補辦清理之申請(面積5公頃)，經被告駁回後，原告即不斷向民意代表及監察院提出陳情，依其98年1月4日向監察院提出之陳情書自稱其占用87林班地3.14公頃，其中2.44公頃係原告於58年5月27日即予占用種植茶樹迄今，餘0.7公頃係向朱道明等2人受讓等語(見本院卷第82、92頁)。案經監察院致函農委會函轉被告查明，被告乃於98年4月1日會同原告至實地指界測量結果，然而，原告指界申請補辦清理之面積卻達6.4517公頃，尤與原告向監察院陳情之
2.44公頃面積不符，有監察院函文及會勘紀錄附卷可佐(見本院卷第91頁背面、第94-96頁)。依此脈絡可知，原告對其申請補辦清理之占用面積前後陳述不一，已難採信。實則原告申請補辦清理之5公頃土地，其範圍涵蓋朱道明等人之土地，至於現場測量之6.4517公頃土地除涵蓋朱道明等人土地外尚包含原告及他人租地在內，亦為被告提起民事訴訟訴請原告返還土地及高雄地檢署96年度偵字第20283號不起訴處分所示之土地位置所在區域，且現場農作物(茶、果樹)多由租地向外呈現連續分布，明顯為租地擴墾現象，原告復未能舉出其他證據證明其申請承租位置與朱道明等人土地並無關連之證明等情，案經被告查明後，以98年4月8日屏政字第0000000000號函層轉農委會，經農委會審查後，以98年6月19日農授林務字第0000000000號函覆監察院在案(見本院卷第9
3、97頁)。是以被告衡量各情，認本件不准原告補辦清理，而以A函否准原告之申請，經核並無不合，並無逾越裁量權限或恣意濫用權限之違法。Ｂ、關於系爭2公頃土地及門牌號碼○○市○○區○○里新開83之76號（舊門牌為新開72號1樓及新開68號1樓）基地部分：
１、查，關於房舍基地部分，原告於97年8月1日提出補辦清理承租之面積為300平方公尺（見訴願卷第20頁)，然於本院審理時又改稱應為625.49平方公尺(見本院卷第181頁筆錄)，前後說詞不一，若係於58年5月27日以前興建至今，焉有對該基地面積如此含糊不明之理，原告之主張，已難採信。
２、次查，原告主張其於58年5月27日以前已在系爭2公頃土地墾植及興建房舍等情，亦係以其於63年3月6日工研院拍攝及69年6月17日、96年1月29日由農林航測所拍攝之航照圖上以橘色螢光筆描繪占用範圍為依據(見本院卷第63頁筆錄，相關空照圖見北高行卷第64-66頁)。惟如前述，航照圖呈現之山林或遭濫墾之樣貌相若，倘無專業科學之測量套繪，僅憑原告之目示自行於某一航照圖上以筆框繪，難認此框繪部分即為原告實際墾植或其申請補辦清理之位置，從而原告執上開航照圖主張其於58年5月27日以前已在系爭2公頃土地墾植及興建房舍云云，已難採信。至原告雖提出電費帳單為證，然原告自稱該地是從70年間才有電力，故亦不足作為有利原告之證據。
３、次查，關於原告申請承租系爭土地當中2公頃部分，依補辦清理要第4點㈠之規定，原告申請承租，必須有清楚判釋認定具有早期占用事實之第1版航空照片佐證，則何處方為原告向被告申請承租之位置，須經過會勘判釋方可確認。則查，原告並不否認被告派員搜點確認申請承租位置(見本院卷第65頁、187頁)，則本件經被告將原始台帳圖數位化套繪製第1版航空照片上，並標示出會同原告主張為果園位置搜點之X218915，Y2552307，顯示該點係位於4經200號民43年4月2.49公頃之樟樹造林地內，而X218789，Y2552259座標則為原告主張房舍之位置，該點於航照圖上為原生植被並非房舍，有被告提出之4經200號民43年4月2.49公頃之樟樹造林地台帳圖及套繪第1版航空照片成果圖附卷可稽(本院卷第164-166頁)。是以從第1版航照圖並無法證明58年5月27日以前系爭2公頃已遭占用種植芒果、檳榔，及系爭房舍已建造完成，此外，原告亦無法證明符合補辦清理要點第4點所須之要件，被告未准其補辦清理承租，亦無不合。原告雖稱被告提出之第1版航照圖為69年版，如依原告提出之63年版應可判別已有墾植云云，然而，如前所述，原告所提之63年版航照圖之標示位置乃原告自行圈畫，則該位置與實地墾植處是否相符，已難採信，自難憑該版航照圖證明原告於58年5月27日前墾植之事實。況若原告主張63年航照圖有墾植之跡象屬實，惟既經被告以前述科學方法判別該範圍已成被告樟樹造林地及原生植被，則該範圍縱曾墾植，惟嗣後亦因未繼續墾植，亦不符補辦清理之要件，被告未准原告申請，即無不合。
五、綜上所述，原告之主張，並非可採。被告以本件因無其他客觀事實足以證明原告於58年5月27日以前即在系爭土地有占用事實，否准原告補辦清理訂約之申請，並無不合；訴願決定不予受理所持理由雖未盡相同，惟其駁回之結論並無二致，仍應予以維持。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 1 月 2 日
審判長法官 呂 佳 徵
法官 李 協 明法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形 之一者，得不 委任律師為訴 訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 102 年 1 月 2 日
書記官 涂 瓔 純