高雄高等行政法院判決
101年度訴字第289號102年3月7日辯論終結原 告 張天欽（兼張天傑之選定當事人）被 告 內政部代 表 人 李鴻源部長訴訟代理人 秦錚錚
曾詩雯朱鍊上列當事人間撤銷土地徵收事件，原告不服行政院中華民國101年5月17日院臺訴字第1010130226號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」行政訴訟法第29條第1項、第3項分別定有明文。本件原告與張天傑共有位於嘉義縣○○鄉○○段○○○○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地，原告及張天傑之應有部分各為1/5），經被告以民國100年10月14日臺內地字第10000198767號函核准徵收，原告與張天傑不服，循序提起本件訴訟，並主張渠等乃有共同利益之人，故依行政訴訟法第29條第1項規定，選定原告為本件訴訟當事人，張天傑並於選定當事人後即脫離本件訴訟，業據提出選定書（本院卷第296頁）為證，核與行政訴訟法第34條規定訴訟當事人之選定應以文書證之，並無不合，先予敘明。
二、事實概要︰緣被告輔助參加人經濟部水利署（下稱水利署）為辦理朴子溪斷面36-38疏濬工程（下稱系爭工程），需用灣南段487-2地號等99筆土地，乃檢附徵收土地計畫書圖等有關資料，由經濟部以100年9月7日經授水字第10020210480號函請被告核准徵收，案經被告土地徵收審議委員會第267次會議決議通過後，被告遂以100年10月14日臺內地字第1000198767號函（原處分）核准徵收，並一併徵收其土地改良物，復交由嘉義縣政府以100年11月1日府地權字第1000188093號公告（公告期間自100年11月7日起至100年12月7日止），及以同文號函通知各土地所有權人及利害關係人。嗣原告向被告申請閱覽本件核准土地徵收之卷宗資料，惟關於被告土地徵收審議委員會第267次會議審議過程與會議紀錄資料（下稱系爭資訊）部分，被告認係行政決定前之擬稿或其他準備作業文件而拒絕。原告不服被告核准徵收處分及否准提供系爭資訊處分，合併提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）土地徵收條例第3條規定，國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限。又立法院之修法紀錄及新修正土地徵收條例第3條之2規定，需用土地人興辦事業徵收土地時，應評估興辦事業之公益性及必要性。是國家徵收私有土地應符合公益性、必要性、最後手段性及比例原則。本件依水利署朴子溪36-38疏濬工程徵收土地計畫書所載，計畫目的乃為辦理疏濬工程，而依疏濬計畫圖（原證8）所示，原告所有系爭土地不在疏濬範圍內，故縱因辦理疏濬工程而有使用系爭土地之需要，亦僅需依土地徵收條例第58條等規定徵用或借用、租用系爭土地即可，無須以徵收手段取得系爭土地，被告以原處分核准徵收，顯違反公益性、必要性、最後手段性及比例原則，應予撤銷。
（二）又水利法第82條係規定，水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，「得」依法徵收，而非「應」依法徵收，被告主張在堤防預定線內之土地均得依水利法規定合法徵收，有違前開徵收土地之公益性、必要性、最後手段性及比例原則。再者，朴子溪斷面工程僅是灣內大橋地段之一小部分，如再遇大雨仍然阻塞，需用土地人水利署未全面檢視治本之道，卻於土地徵收條例修正以市價徵收前，擬具徵收計畫書送由被告核准徵收，以遠不及市價之公告現值每平方公尺新臺幣（下同）350元加4成計算補償費，更令人懷疑徵收必要性、公益性之存在問題。另本件辦理徵收時程明顯與疏濬計畫時間不符，依土地徵收計畫書內容，疏濬計畫開工日為100年6月17日，預計101年4月11日完工。惟本件徵收公聽會於100年2月22日、4月12日舉辦，於同年5月27日通知土地所有權人於同年7月20日價購協議不成後，始於同年10月14日徵收，遠已超過開工日期，明顯不符計畫內容。且依嘉義縣政府100年8月16日府農務字第1000148388號函復水利署第五河川局（下稱第五河川局），因工程設計變更，同意變更作非農業使用案之面積縮減為79筆土地，即知100年8月後疏濬工程仍有變動，惟同年10月14日徵收時復又徵收99筆土地，為何變更，是否與原先計畫不同，土地所有權人一概不知，疏濬計畫內容並不明確，不符行政程序法第5條明確性原則之規定。
（三）內政部土地徵收審議委員會組織規程第7條、第9條規定，土地徵收審議委員會審議土地或土地改良物徵收或區段徵收有關案件時，得推派委員或商請業務有關機關指派人員實地調查，或組成專案小組審核，並得邀請需用土地人或與徵收業務有關機關、人員列席說明。次依最高行政法院101年度判字第1067號判決意旨，土地徵收審議委員會審議土地徵收案件，應就各該徵收案件之具體情形，核實審議需用土地人於申請徵收前已否確實踐行協議價購等程序？倘未落實審查而徒具審議形式，其審議程序，難謂適法，則依該審議結果所作成之核准徵收處分，自亦有瑕疵。本件土地徵收審議委員會不僅未派員至現場實地調查，於短短1個月時間即通過本件徵收案，且依第五河川局100年7月20日所召開用地取得協議會會議紀錄，有關協議價購相關事項僅是宣示性說明協議價購價格之計算及土地增值稅稅收如何減免事宜，未經實質協議價購程序，違反土地徵收條例第11條規定，內政部土地徵收審議委員會顯未詳予審查，即通過本件徵收案，難謂適法，原告訴請撤銷，自有理由。
（四）土地徵收侵害人民財產權極甚，依法應踐行正當法律程序，並使人民有知悉及表達意見機會，惟原告自始被排除於土地徵收審議委員會審議過程，事後又不准原告閱覽卷宗，已違反正當法律程序，且原處分未記載理由，應予撤銷：
１、原處分為核准徵收處分，而行政處分記載之法定方式，土地徵收條例既無特別規定，即應循行政程序法第96條規定記載「理由」及「法令依據」，然原處分僅略綴數語表示已經土地徵收審議委員會第267次會議決議通過，未記載理由及法令依據，違反行政程序法第96條規定，依最高行政法院101年度判字第953號判決意旨，應予撤銷。
２、本件於100年9月中申請徵收，期間剛好在研議土地徵收條例修法期間，更是苗栗大埔案件新聞廣佈全國之時，被告於1個月餘內倉促通過核准徵收，時序太巧，顯為趕在修法前通過，以免修法後遭指正，程序上並不適當。
３、閱覽卷宗權（瞭解徵收內容細節），為保障人民表達意見基本權利之基礎，此由行政程序法第46條、政府資訊公開法第6、7、8條及檔案法第17條等法令規定即知。又內政部土地徵收審議委員會是以「各行政機關代表」占多數所組成的委員會，難免有球員兼裁判之嫌，其結構性之缺陷，令人無法不質疑其公正性。其組織既有其結構缺陷，更應謹慎處理人民申請閱覽資料或卷宗案件，並依法公開審議過程，以免「黑箱作業」之疑。惟原告依「內政部檔案申請閱覽須知」申請閱覽土地徵收審議委員會第267次會議相關卷宗時，被告未以書面且無故拒絕，並無理由。
４、原告要求被告提供之系爭資訊資料，並非函稿、簽呈、會辦意見或準備作業文件，至多僅得認係被告作成決定時之基礎文件，參照最高行政法院97年度判字第19號判決之意旨，當無限制或不予公開資訊之問題，被告執此駁回原告申請，即有未當。又原告申請提供者為土地徵收審議委員會第267次會議過程紀錄，用以確認徵收討論過程是否符合徵收法規、公益性及比例原則之考量，並不包括徵收土地清冊，即無涉及他人財產隱私部分，被告竟藉詞拒絕提供，侵害原告權益至甚等情，並聲明求為判決（1）撤銷訴願決定及原處分（即被告核准徵收處分及否准提供系爭資訊處分），由被告另為適法之處分。（2）被告應依原告之申請作成提供系爭資訊予原告之行政處分。
四、被告則以：
（一）按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：．．．四、水利事業。」「水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之；未徵收者，為防止水患，並得限制其使用．．．。」「尋常洪水位行水區域之土地，不得私有；其已為私有者，得由主管機關依法徵收之，為徵收者，為防止水患，並得限制其使用．．．。」為行為時土地徵收條例第3條第4款、水利法第82條及第83條所明定。查朴子溪係以臺一線牛稠溪橋為界，其上游稱為牛稠溪，下游稱為朴子溪，自79年公告堤防預定線後，即分年度陸續辦理堤防工程興建，惟近20年間，隨著朴子溪流域降雨強度增強，計畫洪水量逐年增加，中上游土石不斷流入，造成多數河段淤積情形嚴重，98年莫拉克風災重創南臺灣，其龐大雨勢挾雜之大量土石，促使中下游淤積狀況更益加劇，已影響通洪斷面及河防構造物之安全，故水利署自98年起即陸續辦理疏濬工程，朴子溪亦然，而疏濬原則自是以人口稠密、河川斷面淤積嚴重者優先，分年分期辦理疏濬工程，自98年至101年度業已辦理10件，本案河段位屬嘉義縣六腳鄉灣內、灣南、中庄里附近，村落人口聚集，更屬土方淤積嚴重區，為避免汛期間該河段淤積土石遭洪水沖至下游河段，影響橋樑及河防設施安全，甚至因河床淤積，通洪斷面不足，造成溢堤或潰堤情事，故本案依據當地居民之陳情及水利管理機關之專業判斷，自應辦理本案疏濬工程以保障人民生命財產安全。本件疏濬工程涉及當地居民生命財產安全，前經嘉義縣六腳鄉灣南、灣北二村村長及當地村民等63人連署於99年9月6日向水利署、第五河川局及嘉義縣政府書面陳情，彼等認為灣內大橋下游處淤積大量泥沙土雜草等，嚴重阻塞河道，每遇颱風豪雨，即有發生潰堤或溢堤淹水之虞，懇請相關單位重視。第五河川局旋於99年9月17日派員實地會勘，與會單位均認為有疏濬之必要，惟需俟經費獲准後方能據以施作。嗣水利署寬籌經費後，於100年由第五河川局辦理用地取得及工程施作，工程名稱為「朴子溪斷面36-38疏濬工程」，經實地測量、交樁、分割，工程範圍內使用坐落灣南段487-2地號等99筆土地，面積14.350334公頃，其中原告所有系爭土地（面積0.255138公頃，應有部分1/5）亦位處本案疏濬工程範圍內，該範圍臺灣省政府早於59年10月2日府建水字第91456號公告劃○○○區○○○○道治理計畫用地範圍線（堤防預定線）則於79年9月27日府建水字第159129號核定公告，依水利法第82條及第83條規定，均屬依法得徵收之土地。水利署為辦理系爭工程，乃依水利法及土地徵收條例規定擬具徵收土地計畫書圖，申請徵收含系爭土地在內之99筆土地，並一併徵收其土地改良物，經內政部土地徵收審議委員會第267次會議決議通過，被告乃以原處分核准徵收，並無不合。
（二）原告主張徵收處分不具必要性，不符比例原則乙節，業據第五河川局101年10月17日水五產字第10118050960號函及同年月31日水五產字第10150173870號函查復略以：本河段水道治理計畫用地範圍線約380-420公尺，目前現有深槽趨於灣內大橋下由200公尺處河道呈S形流向，影響河岸穩定及通洪，且本河段位屬嘉義縣六腳鄉灣內、灣南、中庄里附近，周邊村落人口聚集，為疏導水流及增加通洪斷面，及避免汛期間該河段淤積土石遭洪水沖刷淤積於下游河段，影響橋樑及河防設施安全，需辦理疏濬作業以保障人民生命及財產安全。本案徵收之私有土地均位於行水區中，颱風季節均淹沒於河水中，土地所有權人均希望政府儘快辦理徵收，為達成朴子溪100年重現期洪水保護設計標準，河道內淤土應予以挖除，始可免於颱風季節溢堤情況發生，以保護附近村落之安全，且工程用地範圍大部分已優先使用公有土地，所徵收之私有土地亦位於河床內，所勘選之用地已儘量減少，已達適當必要之合理範圍且無可替代○區00000000道淤積情況，辦理此河段疏濬工程，經評估應以取得土地所有權較符合經濟效益，無法以設定地上權、租用、徵用等方法取得，經與土地所有權人協議價購，因協議不成，故依土地徵收條例規定之程序辦理徵收並取得工程用地。
（三）原告所稱系爭土地不在疏濬範圍內，本案徵收不符公共利益，且販賣土石獲取暴利乙節，據第五河川局101年8月6日水五產字第10150125580號函查復略以，系爭土地係位處朴子溪堤防預定線內，屬依法得徵收之土地，原告指稱系爭土地非疏濬之土地，並非事實。本案疏濬工程內容包含深○區00000000道整理及整平，上述工程所需範圍經地政機關辦理測量後，並依測量成果據以辦理用地取得，故本案用地徵收範圍確為疏濬工程所需。又本案工程用地於申請徵收前，業依行為時土地徵收條例第10條、第11條規定舉行公聽會及辦理協議價購，與會土地所有權人及利害關係人皆同意辦理本件疏濬工程，惟因部分土地所有權人不滿意協議價格偏低，故未能達成協議，基於工程有急迫之需，遂依水利法第82條及土地徵收條例第3條第4款等規定申請徵收。另因朴子溪每遇颱風過後，中、上游河段挾帶大量土石沖刷而下，造成多數河段河床嚴重土石淤積，阻塞河道，河寬縮小，而本案工程用地範圍線約380-420公尺，目前現有深槽區於灣內大橋下游200公尺處河道呈S形流向，影響河岸穩定及通洪斷面，為加強洪汛期間該河段淤積土石影響橋樑及河防構造物安全，亟需辦理河道疏濬，以增加通洪斷面及降低水位，有效提高通洪能力，確保河防安全，以保障當地居民生命財產安全，復因政府財政預算有限，僅能就嚴重淤積河段分年分期逐年編列預算辦理。再者，該疏濬斷面土方材質非屬營造土石，土石平均標價每立方公尺僅20元，標售所得均悉數繳庫，並無牟取暴利之事實，且該河段疏濬完成後，可保護河防及堤後人民的生命財產安全，並達到100年重現期洪水保護標準設計，以滿足朴子溪整體治理基本計畫之保護標準（公益性、必要性、適當性、合法性皆已載明於公聽會紀錄），徵收土地目的係以公共利益為前提，並無原告所稱係為販賣土石興利而徵收土地之情事。
（四）有關原告主張徵收程序有明顯瑕疵乙節，按行為時土地徵收條例施行細則第10條規定：「需用土地人依本條例第10條第2項規定舉行公聽會，應辦理事項如下：一、於7天前將舉行公聽會之事由、日期及地點公告於需用土地所在地之公共地方、當地直轄市或縣(市)政府、鄉(鎮、市、區)公所及村(里)辦公處之公告處所，並刊登政府公報或新聞紙。二、說明興辦事業概況，並聽取土地所有權人及利害關係人之意見。三、對於土地所有權人及利害關係人陳述意見之處理情形作成紀錄．．．。」據第五河川局101年10月17日水五產字第10118050960號函查復略以本案分別於100年2月22日及4月12日召開第1次及第2次公聽會，並於召開公聽會7天前張貼公告於各地方政府及相關村里辦公室，並在公聽會會場張貼工程用地範圍平面圖及指派工程及用地主辦人員就本案工程及用地執行情形向與會土地所有權人及利害關係人詳細說明，並逐一詳盡回答土地所有權人所提問問題，公聽會會議記錄業於100年3月17日及同年4月27日分別寄達全部土地所有權人在案，符合前開規定，於法並無不合。有關原告所指徵收日期遠超過開工日期，明顯不符計畫內容乙節，該疏濬工程原訂工期自100年6月17日至101年4月11日，期間因用地因素致工程進度延誤28天至8月1日始進場施工，期間因疏濬工程係採總量管制，故配合作業尚需完成電力申請、地磅、管制站、洗車設備等設置及擋土牆等設施，廠商應於開工日起75日曆天完成上述設施至可提供出貨狀態，此為本案工程契約所明定，本案地磅度量衡檢驗，經經濟部標準檢驗局100年10月6日檢驗合格，承包廠商始能進場載運土石，又因本案工程用地範圍高達3/5以上為公有地，其疏濬自是就公有地先行施工，私有地部分俟完成徵收程序後始進場施工，故本案工程實際竣工日期為101年5月24日，原告所指依時程即明顯無法符合疏濬計畫，顯係對工程作業程序不瞭解或有所誤解。本工程於規劃階段，即以全斷面進行測設，其2次公聽會所張貼工程用地範圍平面圖均係以全斷面疏濬，向土地所有權人及利害關係人說明，然因用地費編列預算有所不足，致原工程設計需辦理變更，縮減用地面積，以符合預算經費，故函請農業主管機關（嘉義縣政府）將其變更非農業用地縮減為79筆，其後為發揮整體疏濬防洪功能特寬籌經費，並經奉准由100年度中央管河川復建工程用地費結餘款調整支應，嗣需用土地人即以原規劃99筆土地陳報徵收，此與2次公聽會及協議價購會議所說明之工程內容均具一致性。
（五）原告認本件徵收僅以書面審查，並於短時間內即行通過乙節，按土地徵收作業手冊第二章作業程序略以：「拾壹、徵收核准及通知．．．二、徵收案件之審議（一）書面審查：由內政部人員依下列情形先為書面審查，經審查如不合程式，或應提出之文件不符或欠缺者，應通知補正。經審查無誤或經通知補正完竣後，提內政部土地徵收審議委員會審議：．．．。」經濟部於100年9月7日報被告申請徵收，依土地徵收條例及上開土地徵收作業手冊相關規定由被告人員先為書面審查，經審查無誤後，提土地徵收審議委員會審議討論後於第267次會議決議通過，被告以原處分核准徵收，於法並無不合。至有關原告要求提供土地徵收審議委員會第267次會議紀錄乙節，依政府資訊公開法第18條規定略以：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。．．．政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」本件有關被告土地徵收審議委員會會議資料，係屬作成徵收處分前，內部單位之擬稿及準備作業文件，該當屬限制公開之資訊，依法不應提供閱覽等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、被告輔助參加人水利署除與被告之部分主張相同外，另主張：本件已於公聽會說明係全斷面徵收，系爭土地在疏濬範圍（徵收範圍）內，至於原告主張原證8較深色部分是未登錄公有地等語。
六、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分陳在卷，並有經濟部100年9月7日經授水字第10020210480號函（第13頁）、水利署為辦理朴子溪斷面36-38疏濬工程徵收土地計畫書（第14頁以下）、內政部土地徵收審議委員會第267次會議紀錄（第6頁以下）、被告100年10月14日臺內地字第10000198767號函附原處分卷，及嘉義縣政府100年11月1日府地權字第1000188093號公告及同文號函、原告訴願書等附訴願卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原處分核准徵收系爭土地，並拒絕提供系爭資訊予原告，是否適法？茲分述如下：
（一）按「（第2項）土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。（第3項）其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」為行為時土地徵收條例第1條第2項及第3項所明定。
由上開規定可知，土地徵收條例乃為各種行政法律中有關土地徵收之一般總則性規定，故於其他各該法律中如就土地徵收之要件及其他適用法則另有特別規定者，自應優先適用各該法律之規定；惟有關徵收程序及徵收補償標準，則應優先適用土地徵收條例之規定。又行為時土地徵收條例第3條第4款固規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：．．．四、水利事業。」惟水利法第82條已就水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，特別規定：「水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之；．．．。」依中央法規標準法第16條之規定，水利法自應優先於土地徵收條例而適用。
（二）經查，本件原告所有系爭土地坐落朴子溪36-38斷面，該斷面堤防業已興建完成，而系爭土地係位於朴子溪已興建完成之堤防內，為水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，前經臺灣省政府依水利法第82條規定，於79年9月27日以79府建水字第159129號公告朴子溪治理基本計畫及水道治理計畫用地範圍圖，並依法限制使用在案（詳見本院卷第53頁）等情，業經被告及其輔助參加人陳明在卷（詳見本院卷第211頁），並有朴子溪斷面36-38疏濬工程用地平面圖附本院卷（第163頁）及原處分卷（第239頁）可稽，是系爭土地屬經主管機關核定公告水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，應受水利法之規範，足堪認定。次查，朴子溪36-38斷面河段位於嘉義縣六腳鄉灣北、灣南村附近，村落人口聚集，更屬河床嚴重淤積之地區，前經嘉義縣六腳鄉灣南、灣北二村村長及當地村民等63人連署於99年9月6日向水利署及其所屬第五河川局、嘉義縣政府陳情，認為灣內大橋下游處淤積大量泥沙土雜草等，嚴重阻塞河道，每遇颱風豪雨，即有發生潰堤或溢堤淹水之虞，懇請相關單位重視。第五河川局旋於99年9月17日派員實地會勘，與會單位均認為有疏濬之必要，惟需俟經費獲准後方能據以施作，嗣被告輔助參加人水利署籌措經費後，為辦理系爭工程，乃依水利法第82條及土地徵收條例第3條第4款規定，擬具徵收土地計畫書圖，申請徵收含系爭土地在內之99筆土地，並一併徵收其土地改良物等情，除如前述外，並有第五河川局99年10月4日水五管字第09902018580號函暨其檢附之會勘案件紀錄表、陳情書、連署人名冊附本院卷（第222-235頁）可按。而依前揭朴子溪斷面36-38疏濬工程用地平面圖（本院卷第163頁、原處分卷第239頁）所示，原告所有系爭土地位在系爭工程用地範圍內。綜上以觀，系爭土地既位於臺灣省政府79年9月27日府建水字第159129號公告朴子溪水道治理計畫線（堤防預定線）內，且土地所在朴子溪36-38斷面並經民眾陳情淤積嚴重，每遇颱風豪雨，即有發生潰堤或溢堤淹水之虞，水利署為辦理系爭工程，乃依水利法第82條及土地徵收條例第3條第4款規定，申請徵收含系爭土地在內之99筆土地，經核確有必要。且系爭土地既屬系爭工程用地範圍內之土地，為興辦事業所必需，則水利署檢具徵收計畫書、圖及公聽會、協議價購會議紀錄等資料，申請徵收含系爭土地在內之99筆土地，其土地徵收程序如無違反土地徵收條例之相關規定（詳下述），被告核准徵收，揆諸首揭說明及水利法第82條之規定，即無不合，亦難謂與公益性、必要性、最後手段性及比例原則有違。原告主張系爭土地依原證8疏濬計畫圖所示，不在疏濬範圍云云，容有誤解。
（三）次按，關於土地徵收程序，行為時土地徵收條例第10條規定：「（第1項）需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。（第2項）需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見．．．。」第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」第13條規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣(市)主管機關。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」第15條規定：「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」
（四）查，水利署申請徵收系爭工程之私有土地前，其所屬第五河川局曾分別以100年1月28日水管五字第10002002150號及100年3月29日水管五字第10002004801號公告，於100年2月22日及同年4月12日在六腳鄉公所會議室及灣南活動中心召開公聽會，並函請其資產課張貼公告週知，及將該公告刊登新聞報紙，公聽會中已說明興建工程之興辦事業概況，並聽取土地所有權人及利害關係人意見，嗣後始報經目的事業主管機關經濟部以100年5月18日經授水字第10020205090號函同意辦理乙節，亦有第五河川局前揭函、公告、報紙、公聽會記錄、土地權利人陳述意見書及經濟部前述函附原處分卷（第19頁以下）可查，是本件水利署於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，確已舉行公聽會，並聽取土地所有權人及利害關係人之意見無訛。另查，水利署於前述報經目的事業主管機關經濟部同意辦理後，其所屬第五河川局再以100年5月27日水五產字第10018006880號開會通知單送達原告等人訂於100年7月20日在六腳鄉公所會議室召開用地取得協議會，原告並於是日親自出席該會議，會議中原告陳述「應以市價價購，不宜以偏低之公告現值做為價購條件，如以徵收方式辦理，仍請以市價徵收，以免屢遭民怨」等情，此有五河川局前述開會通知單及系爭工程用地取得協議會記錄附於處分卷（第121頁、第136頁）可稽，足證本件在協議價購之會議時，原告及第五河川局雙方已就價購之金額提出主張與協議，並無原告所指未實質進行協議價購之情事。是水利署於申請被告徵收原告系爭土地時，確已依土地徵收條例第11條之規定，與原告進行協議價購，因未能達成協議，始申請被告徵收原告系爭土地，應無疑義。則水利署為辦理系爭工程，申請徵收含系爭土地在內之99筆土地，既已先後完成與土地所有權人辦理協議價購、召開公聽會及報請目的事業主管機關許可等程序，故其檢具土地徵收計畫書、圖及公聽會、協議價購會議記錄等資料報經內政部土地徵收審議委員會第267次會議決議通過，被告以原處分核准徵收，其相關土地徵收程序，揆諸前揭法令規定，核無不合。
（五）再按行政程序法第96條第1項第2款及97條第2款分別規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰．．．2、主旨、事實、理由及其法令依據。」「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由︰．．．2、處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者。」經查第五河川局於舉行系爭工程公聽會及用地取得協議價購會議後，經由經濟部於100年9月7日檢具徵收土地計畫書報請被告核定，經提請內政部土地徵收審議委員會第267次會議審議通過後，被告始以原處分核准徵收，並函請嘉義縣政府依土地徵收條例第18條規定公告，並依規定辦理補償費發放及通知土地所有權人申領抵價地等事宜。而被告核准徵收之行政處分，其所附徵收土地計畫書內已敘明本件辦理徵收之法令依據及理由，及被徵收土地所有權人對於本件之陳述意見及處理情形，則本件徵收處分之相對人或利害關係人已可知悉本件徵收之原因、事實及理由。揆諸前揭說明，自無原告所主張原處分有違反行政程序法第96條第1項第2款規定之情形。
（六）又行為時內政部土地徵收審議委員會組織規程第7條規定：「本會為審議土地或土地改良物徵收或區段徵收有關案件，得推派委員或商請業務有關機關指派人員實地調查，或組成專案小組審核。」乃係授權內政部土地徵收審議委員會於審議土地徵收案件時，按諸該法條之規定，得視個案情節決定是否派員實地調查，本件核准徵收處分自不因土地徵收審議委員會未派員實地調查而影響徵收處分之合法性，況且本件業務機關第五河川局確於99年9月17日會同相關單位實地勘查，已如前述，原告以審議委員會未派員實地調查據以指摘，並不足採。至原告質疑辦理徵收時程與疏濬計畫時間不符，及農業主管機關嘉義縣政府曾同意將變更非農業用地縮減為79筆等節，核與本件徵收處分之合法性無關，且業據被告陳明疏濬工程用地範圍3/5以上為公有地，疏濬自是就公有地先行施工，私有地部分俟完成徵收程序後始進場施工；及本工程於規劃階段，即以全斷面進行測設，2次公聽會所張貼工程用地範圍平面圖均係以全斷面疏濬，向土地所有權人及利害關係人說明，然因用地費編列預算有所不足，致原工程設計需辦理變更，縮減用地面積，以符合預算經費，故函請農業主管機關（嘉義縣政府）將其變更非農業用地縮減為79筆，其後為發揮整體疏濬防洪功能特寬籌經費，並經奉准由100年度中央管河川復建工程用地費結餘款調整支應，嗣水利署即以原規劃99筆土地陳報徵收，與2次公聽會及協議價購會議所說明之工程內容均具一致性。是以原告上開主張，亦非可採。另本件原告係主張被告核准徵收系爭土地之處分違法，而提起本件撤銷訴訟（原告對徵收補償價額不服部分已另案循序提起行政訴訟），故原告其餘有關徵收補償價額及販賣疏濬土石等主張，核與本案無涉。又最高行政法院101年度判字第953號判決，其案內土地並非水利法第82條所規定水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，且該案徵收目的與本案不同，尚無從據為原告有利之認定。
（七）末按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」「下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：．．．十、合議制機關之會議紀錄。．．．第1項第10款所稱合議制機關之會議紀錄，指由依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，其所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單。」「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」「政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。．．．。」政府資訊公開法第1條、第5條、第7條、第18條第1項第3款、第2項及行政程序法第46條第1項、第2項第1款分別定有明文。依上開規定可知，為保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，固賦予人民有申請提供政府資訊之權，惟為保障機關作成決定得為翔實之思考辯論，俾參與之人員能暢所欲言，無所瞻顧，故該等決策過程之內部意見溝通材料豁免公開，是以政府資訊公開法第18條第1項第3款、行政程序法第46條第2項第1款明定如屬政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業有關之資訊，應限制公開或不予提供。
（八）原告雖主張系爭資訊係為確認核准徵收討論過程是否符合徵收法規、公益性及比例原則之考量，參照最高行政法院97年度判字第19號判決之意旨，被告拒絕提供予原告並無理由云云。經查，原告確向被告申請提供系爭資訊，經被告口頭否准之事實，為被告所不爭（詳言詞辯論筆錄），雖不符合政府資訊公開法第16條第3項規定，惟其口頭否准仍屬行政處分，原告循序提起行政爭訟，並無不合。然依行為時土地徵收條例第15條及內政部土地徵收審議委員會組織規程等規定可知，內政部土地徵收審議委員會性質應屬「機關內部任務編組之組織」，縱屬合議制之決策階層，但非為機關組織型態，故內政部土地徵收審議委員會非屬所謂之「合議制機關」甚明，進而該委員會之會議紀錄亦非政府資訊公開法第7條規定之「合議制機關之會議紀錄」，而無主動公開原則之適用，自不待言。況且，縱認內政部土地徵收審議委員會為「合議制機關」，但其作成之資訊是否公開，仍應受政府資訊公開法第7條第3項、第18條及行政程序法第46條第2項第1款規定之限制。即其公開者僅限於案由、議程、決議內容及出席會議成員名單（政府資訊公開法第7條第3項參照），而非決策之過程。
蓋合議制機關決策之過程，係依法獨立行使職權之成員（各委員）表達不同意見而形成多數共識之過程，多元社會之意見整合需要凝聚更多共識之機關，會採取合議制而非首長決策制，即取向獨立行使職權成員間，多元意見之整合，乃社會多元價值觀之交換與融合，係合議制行政機關作成意思決定前之內部準備作業，為合議制機關設計之精華，惟應非提供予不同價值觀者為批判之空間（政府資訊公開法第18條第1項第3款立法理由參照），故政府資訊公開法第18條第1項第3款乃將之列為應限制公開或不予提供之例外。查本件原告要求被告提供之系爭資訊，並非土地徵收委員會所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單，而係委員在開會討論過程中之發言紀錄，被告雖未否認有該紀錄之存在，惟該部分屬於政府資訊公開法第18條第1項第3款、行政程序法第46條第2項第1款得限制公開之範圍，依前開說明，被告否准原告之請求，自屬有據。原告主張系爭資訊非屬「限制公開或不予提供」之資訊云云，顯屬誤解。至原告援引最高行政法院97年度判字第19號判決，其情節與本件相異，故此判決所表示之法律見解，於本件自無從予以援用，是原告援引此判決為爭執，亦有誤解，不足採取。
七、綜上所述，原告前揭主張既均無可採。則被告以原處分（100年10月14日臺內地字第10000198767號函）核准徵收系爭工程所需用之系爭土地，及拒絕提供土地徵收審議委員會第267次會議之會議記錄予原告閱覽，核無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告提起本件行政訴訟求為撤銷，並請求被告應依原告之申請作成提供系爭資訊予原告之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，原告另請求調查（1）朴子溪其他部份水利署報請內政部徵收（徵用或其他手段）之資料，或最近3次水利署疏濬報請徵收處分（徵用或其他手段）之資料；（2）被告土地徵收審議委員會第267次會議記錄；（3）朴子溪斷面36-38段前1次疏濬工程相關資料（如疏濬計畫、疏濬圖及疏濬結果等）、本河段近50年內前3次疏濬工程相關資料，以及水利署報請疏濬工程最近5年或最近3次之資料。（4）本疏濬計畫販售土石之招標、得標等相關文件；（5）水利署其他河川局（如第七河川局）最近5年之土石販售（招標、得標）價格等相關資料，核無必要，另兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 3 月 28 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 3 月 28 日
書記官 楊 曜 嘉