高雄高等行政法院判決
101年度訴字第225號101年12月13日辯論終結原 告 臺南市北區華興振興里聯合活動中心管理委員會代 表 人 姜豊田被 告 臺南市北區區公所代 表 人 謝振益 區長訴訟代理人 林瑞成 律師上列當事人間有關人民團體事務事件，原告不服臺南市政府中華民國101年4月24日府法濟字第1010321456號暨第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文臺南市政府中華民國101年4月24日府法濟字第1010321456號及第0000000000號訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告之代表人（主任委員）原為姜豊田，因第五屆華興社區發展協會理事長於民國100年6月10日改選完畢，依臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第10條第3項規定，原告應配合解散同時辦理改選管理委員，並由新任委員互選1人擔任主任委員，惟原告遲未配合辦理改選，被告乃以100年10月12日南北民字第1000019874號函請原告儘速於100年10月31日前辦理，屆時未改選，則由被告擇期辦理。因原告逾期仍未辦理改選，被告乃於100年11月11日召開改選會議，選舉結果由訴外人謝昌成當選原告新任主任委員，並經被告以100年12月6日南北民字第1000024077號函（下稱系爭100年12月6日函）同意核備在案。嗣復因姜豊田拒不辦理交接，被告乃再於101年2月7日以南北民字第1010002525號公告（下稱系爭101年2月7日公告）略以：「一、公告原因：華興振興里聯合活動中心管理委員會已於100年11月11日改選完畢。二、有關該活動中心之一切運作，應自改選次日起由新任主任委員暨管理委員會依規定辦理，並負管理維護之責。三、里民若需使用或借用該活動中心場地，請洽新主任委員謝昌成．．．辦理相關事宜。」姜豊田對系爭100年12月6日函及101年2月7日公告不服，分別以原告為訴願人，姜豊田為原告代表人身分提起訴願，均遭訴願不受理決定，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告代表人姜豊田係於99年12月30日在臺南市北區華興振興里聯合活動中心經選舉結果當選主任委員，依原告99年12月30日第1屆第1次會議記錄決議（本院卷第18頁）、被告100年1月25日南北民字第1000001055號函（本院卷第16頁），可知姜豊田之主任委員任期自99年12月30日至101年12月31日止為2年。被告系爭100年12月6日函及101年2月7日公告為提前1年改選原告主任委員所作成之決定，違反上開被告100年1月25南北民字第1000001055號函。又臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第10條第3項規定：「里活動中心管理委員會應配合里長選舉同時辦理改選。社區活動中心管理委員會應配合社區發展協會理事長選舉同時辦理改選。聯合活動中心管理委員會應配合里長、社區發展協會理事長改選、解散同時辦理改選。」原告為華興里及振興里聯合活動中心之管理委員會，依上開規定，委員會改選必須兩里里長、兩里社會發展協會理事長改選、改組，始同時辦理本管理委員會之改選，並非華興里社會發展協會理事長改選，本管理委員會就必須配合其改選。系爭100年12月6日函及101年2月7日公告提前1年改選，亦違反前開規定及地方制度法第59條「里長4年改選」之規定，應予撤銷。
（二）依據內政部100年10月17日內授中社字第1000705038號函說明二「人民團體理事、監事應於任期屆滿前1個月內辦理改選，．．．事涉現任理、監事權益，應經全體理事、監事同意，始得提前改選」，被告於100年11月11日所召開之管理委員改選會議，除振興里李信興、陳文忠、許海良3位委員退席抗議外，姜豊田亦未參加選舉，並表示抗議；故被告提前1年改選產生之主任委員謝昌成及常務監察童小芸，依據上開內政部函釋及行政程序法第111條第6款及第7款規定，因缺乏事務權限（主管機關為市政府民政局，非被告）及具有重大明顯之瑕疵（違反4年改選之規定），應屬無效，依同法第110條第4項規定，無效之行政處分自始不生效力，故並未改變姜豊田為原告主任委員之身分，系爭100年12月6日函、101年2月7日公告剝奪姜豊田主任委員身分，姜豊田依法當然可提起訴願及行政訴訟等情。並聲明求為判決訴願決定及系爭100年12月6日函、101年2月7日公告均撤銷。
三、被告則以：
（一）被告100年12月6日函及101年2月7日公告之內容，係屬單純之觀念通知，非對原告之請求有所准駁，既不因該項通知而生何法律上之效果，故非屬行政處分，自不得為行政爭訟之標的。退步言，原告請求撤銷之100年12月6日函及101年2月7日公告，係就出席100年11月11日會議之全體「委員個人」所作成之行政處分，並非對原告為行政處分，故只能由姜豊田個人名義起訴。況原告暨主任委員已於100年11月11日改選完畢，由謝昌成當選主任委員，原告之法定代理人應為謝昌成，姜豊田已喪失法定代理權，故原告之法定代理權即有欠缺，應依行政訴訟法第28條準用第49條規定，定期命原告補正。
（二）臺南市政府為使該市里（社區）活動中心興建有所遵循，並鼓勵民間參與市政建設，特制訂「臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法」，該辦法第9條規定：「（第1項）活動中心之使用及管理受區公所指揮、監督及考核．．．。（第2項）區公所應輔導轄內各活動中心依本辦法訂定使用管理規則。」第10條規定：「（第1項）活動中心各項設施由區公所交予里辦公處（社區發展協會）成立管理委員會，負責管理及維護工作：．．．四、聯合活動中心管理委員會由里辦公處及社區發展協會共同籌組，里長、社區發展協會理事長為當然委員，並由各里里長各聘請3名管理委員，各社區發展協會理事長各聘請3名社區發展協會之理、監事擔任管理委員組成。（第2項）前項管理委員會置主任委員1人，由管理委員互選，管理委員人數為偶數時，由區公所推派內部職員1人擔任管理委員。（第3項）里活動中心管理委員會應配合里長選舉同時辦理改選。社區活動中心管理委員會應配合社區發展協會理事長選舉同時辦理改選。聯合活動中心管理委員會應配合里長、社區發展協會理事長改選、解散同時辦理改選。」又營造物之設立，通常以設置機關所制定之營造物規章為依據，並為營造物之組織法，決定營造物之目的、內部結構、服務人員、權限以及可供支配之資源等。本件由上開規定內容觀之，該活動中心之管理及利用須受被告之指揮、監督及考核，原告並因此而與被告具有上下隸屬及監督關係，則基於行政一體原則，被告基於監督機關之地位，對於所屬編組所為之指示，並非對外具法效性之行政處分，原告即使有異議，亦不得依行政爭訟之方式尋求救濟（最高行政法院98年度判字第368號判決參照）。
（三）至原告主張其主任委員任期應至里長4年任期屆滿等情，顯違反臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第10條第3項後段「聯合活動中心管理委員會應配合里長、社區發展協會理事長改選、解散同時辦理改選」之規定；另原告並非人民團體組織，且被告未曾同意核備「臺南市北區華興振興里聯合活動中心管理委員會組織章程」，原告引用該組織章程，主張里長、華興社區發展協會理事長任期為4年，均不足採等語，資為抗辯；並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院查：
（一）按「臺南市政府（以下簡稱本府）為使本市里（社區）活動中心（以下簡稱活動中心）興建有所遵循，並鼓勵民間參與市政建設，特訂定本辦法。」「申請興建活動中心，應事先覓妥適當土地，並完成撥用手續或取得使用同意書。以已辦妥所有權移轉本府之私有土地興建者，優先編列預算辦理。」「申請興建活動中心應鼓勵民間參與贊助，自行籌募興建費用五分之一，並會同區公所成立管理基金，以支應維護與管理費用。」「無法取得用地之里(社區)，得由本府價購適當建物供作活動中心，並依前條規定辦理。」「未設置活動中心之里(社區)，自行籌措新臺幣一百萬元，本府得提撥新臺幣四百萬元，會同區公所成立基金，以孳息租借設置。」「活動中心之使用及管理受區公所指揮、監督及考核，區公所應輔導轄內各活動中心研訂開放時間並公佈於門口公告欄，以提高活動中心使用率。」「（第1項）活動中心各項設施由區公所交予里辦公處（社區發展協會）成立管理委員會，負責管理及維護工作：．．．四、聯合活動中心管理委員會由里辦公處及社區發展協會共同籌組，里長、社區發展協會理事長為當然委員，並由各里里長各聘請3名管理委員，各社區發展協會理事長各聘請3名社區發展協會之理、監事擔任管理委員組成。（第2項）前項管理委員會置主任委員1人，由管理委員互選，管理委員人數為偶數時，由區公所推派內部職員1人擔任管理委員。（第3項）里活動中心管理委員會應配合里長選舉同時辦理改選。社區活動中心管理委員會應配合社區發展協會理事長選舉同時辦理改選。聯合活動中心管理委員會應配合里長、社區發展協會理事長改選、解散同時辦理改選。（第4項）新建完成之活動中心管理委員會應於落成典禮後2個月內籌組完畢。」臺南市政府98年8月25日南市行法字第09826562560號令修正發布之臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第1條、第2條、第5條、第6條、第7條、第9條第1項、第10條分別定有明文（嗣於101年10月9日以法規字第0000000000A號令訂定發布全文22條；並自101年12月25日施行）。由上開規定可知，臺南市政府所轄各里、社區（聯合）活動中心及其管理委員會屬公營造物性質，區公所則為上開公營造物之行政主管機關，負責指揮、監督及考核各活動中心之使用及管理。
（二）經查，本件原告為里及社區聯合活動中心之管理委員會，其代表人（主任委員）原為姜豊田，因第五屆華興社區發展協會理事長於100年6月10日改選完畢，依行為時臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第10條第2項及第3項規定，原告應配合解散同時辦理改選管理委員，並由新任委員互選1人擔任主任委員，因原告遲未配合辦理改選，被告乃本於行政主管監督機關之地位，以100年10月12日南北民字第1000019874號函請原告儘速於100年10月31日前辦理，屆時未改選，則由被告擇期辦理。嗣因原告逾期仍未辦理改選，被告乃於100年11月11日召開改選會議，選舉結果由訴外人謝昌成當選原告新任主任委員，並經被告以系爭100年12月6日函略以：「主旨：有關100年11月11日華興振興里聯合活動中心管理委員會暨主任委員改選之會議紀錄，本所同意核備，請儘速於文到1個月內辦理交接，詳如說明，請查照。說明：．．．三、查100年11月11日會議之全體委員應有15人，現場出席委員為14人（華興里辦公處：謝昌成、馬心蕙、歐淑珍、顏月英等4人；振興里辦公處：姜豊田、許海良、陳文忠、李信興等4人；華興社區發展協會：黃三埔、馮麗勤、王永明等3人；振興里社區發展協會：鄭光復、陳政典及林王錦碧等3人），主委姜豊田因故不願主持該管委會改選事宜，遂由出席委員馮麗勤等共10人推選謝昌成為主席，主持該次管委會改選事宜；宣布改選會議開始並清點現場委員共10人（謝昌成、馬心蕙、歐淑珍、顏月英、黃三埔、馮麗勤、王永明、鄭光復、陳政典及王林錦碧），全體委員共15人，實際出席人數已超過應有全體委員過半數（8人）之出席，且主委選舉有效票數為10票，由謝昌成當選新任主任委員（得票數為10票），合乎會議規範。．．．五、綜上，100年11月11日華興振興里聯合活動中心管理委員會暨主任委員改選之會議暨決議為有效，請儘速於文到1個月內辦理交接（請製移交清冊，含里聯合活動中心管委會之印、專戶存簿、相關會計帳簿、憑證清冊、財產、非消耗品．．．等，以利活動中心管理委員會之正常運作。」同意核備在案等情，此有被告100年10月12日南北民字第1000019874號函（第55頁）、系爭100年12月6日函（第67頁）及原告100年11月11日改選會議記錄（第65頁）等影本附本院卷可稽。則訴外人謝昌成既經主管機關即被告召開之改選會議由新任管理委員通過推選為原告之主任委員，並經被告以系爭100年12月6日函同意核備在案，訴外人謝昌成即為原告之新任代表人，且系爭100年12月6日函乃被告本於主管機關之地位，就華興振興里聯合活動中心之使用及管理加以指揮、監督及考核，自為政府機關依法行使公權力之行政行為，乃屬行政處分性質，依行政程序法第110條第1項及第3項規定，該行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起，對其發生效力；且在該行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效前，其效力繼續存在。則上開被告系爭100年12月6日函既未經撤銷，其效力仍繼續存在，姜豊田已非原告之代表人，合先敘明。
（三）次按「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」「地方自治團體、法人、非法人之團體應由其代表人或管理人為訴願行為。」「訴願應具訴願書，載明左列事項，由訴願人或代理人簽名或蓋章：一、訴願人之姓名、出生年月日、住、居所、身分證明文件字號。如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所及管理人或代表人之姓名、出生年月日、住、居所。」「受理訴願機關認為訴願書不合法定程式，而其情形可補正者，應通知訴願人於20日內補正。」「受理訴願機關必要時得通知訴願人、參加人或利害關係人到達指定處所陳述意見。」「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：．．．五、地方自治團體、法人、非法人之團體，未由代表人或管理人為訴願行為，經通知補正逾期不補正者。」分別為訴願法第18條、第20條第2項、第56條第1項第1款、第62條、第63條第2項及第77條第5款規定甚明。
（四）次查，原告之原代表人（主任委員）姜豊田經被告以系爭100年12月6日函解除其主任委員之職務後，於訴願期間內先後於100年12月11日、26日、29日及31日書具訴願書向被告及訴願管轄機關臺南市政府表示不服（以上訴願書附101年4月24日府法濟字第1010321456號訴願卷第14頁至第30頁）；雖訴願書記載訴願人為「臺南市北區華興振興里聯合活動中心管理委員會」，代表人為「姜豊田」，惟其100年12月11日訴願書內容已載明：「訴願之請求：請撤銷臺南市北區區公所100年12月6日南北民字第1000024077號函。事實及理由：一、本管理委員會於99年12月30日選舉決定主任委員為姜豊田．．．任期為2年．．．至101年12月31日。二、區公所於100年11月4日以南北民字第1000022193號函通知於本年11月11日晚上7時30分於本活動中心3樓會議室舉行改選會議。三、．．．北區華興里社區發展協會之改選，並不符合兩里里長改選、社區發展協會理事長改選、解散之規定，故本管理委員會不必改選主任委員，．．．臺南市北區區公所改選本次本管理委員會之主任委員為違法改選．．．臺南市北區區公所系爭100年12月6日函之決定應予撤銷。」等語，訴願書末則蓋有姜豊田私章可稽；又本件原告之代表人既經被告以系爭100年12月6日函同意核備訴外人謝昌成為原告之新任主任委員，姜豊田已非原告之代表人，業如前述；綜此以觀，上開訴願書雖以原告為訴願人，姜豊田為原告代表人而提起訴願，惟該訴願書內已表明係不服姜豊田之主任委員職務被剝奪（被告系爭100年12月6日函核備謝昌成為主任委員）之旨；故縱有誤植訴願人之情事，尚非不得由訴願機關查明探究其真意是否係由姜豊田個人以利害關係人身分對於被告系爭100年12月6日函表示不服；倘有疑義及必要時，亦得依上揭訴願法第63條第2項規定，通知姜豊田到場陳述意見，倘其堅持仍以原告「臺南市北區華興振興里聯合活動中心管理委員會」為訴願人提起訴願，因姜豊田已非原告之代表人而有不能補正之情形，依訴願法第77條第1項第5款規定，自應為訴願不受理之決定；茲訴願機關臺南市政府僅以100年12月28日府法濟字第1000987103號函（詳見前開訴願卷第46頁）略以：「有關貴管理委員會因改選主任委員事件提起訴願案，請於文到20日內補正訴願人簽章至本府，．．．訴願人名稱前為臺南市北區華興振興里聯合活動中心管理委員會，後為姜豊田，故訴願程序於法仍屬未合，應予補正。」通知訴願人臺南市北區華興振興里聯合活動中心管理委員會補正代表人之簽章，並未查明探究姜豊田所書具上開訴願書之真意是否係以其個人名義提起訴願，復未究明是否屬依訴願法第62條之規定，應定期命補正之情形，率以臺南市北區華興振興里聯合活動中心管理委員會為訴願人，姜豊田為原告之代表人，作成101年4月24日府法濟字第1010321456號訴願決定，認原告與被告間具有上下隸屬及監督關係，被告以系爭100年12月6日函同意核備100年11月11日改選會議記錄，並請原告於1個月內辦理交接，原告既受監督，即不得以行政爭訟方式尋求救濟，本件非屬訴願救濟範圍內之事項，逕為不受理決定，容有未洽。
（五）又姜豊田於100年12月6日經被告解除其原告主任委員之職務後，因拒不辦理交接，被告乃再以系爭101年2月7日公告略以：「公告事項：一、公告原因：華興振興里聯合活動中心管理委員會已於100年11月11日改選完畢。二、有關該活動中心之一切運作，應自改選次日起由新任主任委員暨管理委員會依規定辦理，並負管理維護之責。三、里民若需使用或借用該活動中心場地，請洽新主任委員謝昌成．．．辦理相關事宜。」姜豊田不服，先後於101年2月8日、3月3日、4月6日書具訴願書向被告及訴願管轄機關臺南市政府表示不服（以上訴願書附101年4月24日府法濟字第1010322611號訴願卷第15、39、46頁）；雖訴願書記載訴願人為「臺南市北區華興振興里聯合活動中心管理委員會」，代表人為「姜豊田」，惟該101年2月8日訴願書內容已載明：「訴願之請求：請撤銷臺南市北區區公所101年2月7日南北民字第1010002525號公告之決定。事實及理由：一、本管理委員會於99年12月30日選舉決定主任委員為姜豊田．．．任期為2年．．．至101年12月31日。二、區公所於100年11月4日以南北民字第1000022193號函通知於本年11月11日晚上7時30分於本活動中心3樓會議室舉行改選會議。三、．．．北區華興里社區發展協會之改選，並不符合兩里里長改選、社區發展協會理事長改選、解散之規定，故本管理委員會不必改選主任委員，．．．臺南市北區區公所改選本次本管理委員會之主任委員為違法改選．．．臺南市北區區公所系爭101年2月7日公告之決定應予撤銷。」等語，訴願書末則蓋有姜豊田私章可稽；綜此以觀，上開101年2月8日訴願書雖以原告為訴願人，姜豊田為代表人身分提起訴願，惟該訴願書內亦已表明係不服姜豊田之主任委員職務被剝奪之旨；故訴願機關尚非不得查明探究其真意是否係由姜豊田個人以利害關係人身分對於系爭101年2月7日公告表示不服；倘有疑義及必要時，亦得依上揭訴願法第63條第2項規定，通知姜豊田到場陳述意見；茲訴願機關未查明探究該訴願書之真意，復未究明是否屬依訴願法第62條之規定，應定期命補正之情形，率以原告為訴願人，姜豊田為原告之代表人，作成101年4月24日府法濟字第1010322611號訴願決定，認原告與被告間具有上下隸屬及監督關係，則原告對被告系爭100年2月7日公告即不得以行政爭訟方式尋求救濟，本件非屬訴願救濟範圍內之事項，逕為不受理決定，亦有未洽。
（六）綜上所述，本件訴願決定於程序上既有上開所指違誤，原告起訴意旨雖非以前開理由而為指摘，仍應認原告之訴為有理由，應由本院將臺南市政府101年4月24日府法濟字第1010321456號及第0000000000號訴願決定均予撤銷，由臺南市政府依本院上開意旨究明後，另為適法之決定，以昭折服。又本件既係依上述理由而為判決，有關原告本件撤銷訴訟聲明已無另為裁判之必要，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 27 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 12 月 27 日
書記官 李 昱