高雄高等行政法院判決
101年度訴字第227號102年3月7日辯論終結原 告 劉彩悅訴訟代理人 黃如流律師被 告 澎湖縣政府代 表 人 王乾發縣長訴訟代理人 謝燕堂上列當事人間地籍清理條例事件，原告不服內政部中華民國101年3月28日台內訴字第1010002557號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告於民國100年7月29日依地籍清理條例第19條規定檢附澎湖縣馬公市「福德祠」神明會（下稱系爭神明會）之會員（信徒）名冊、會員（信徒）系統表、不動產清冊及原始規約等資料，向被告申報系爭神明會所有坐落澎湖縣馬公市○○段○○○○○號土地，經被告以100年10月28日府民禮字第1000501302號函通知略以：「三、貴會沿革記載：大井頭街福德祠自古創建，何時肇基，年月不詳，亦無文獻可考。始於光緒17年辛卯年有記載，公簿上記錄只有例行祀典開銷由各舖戶分攤或由公款支付。會員數亦歷年有增減，可見有心祭祀福德爺之大井頭街戶，可為會員，無心祀拜者亦可退出。
公議亦明訂遷出大井頭街者就自然失去福德會之權利義務，會員資格亦消失。惟經審查貴會所送『會員（信徒）系統表』、『現會員（信徒）名冊』等表件資料結果，現會員只有吳劉彩喜及劉維熊及劉彩悅等3人（皆為劉作舟之子女），其他各舖戶皆無會員名冊可考，其會員系統表亦同。另明訂遷出大井頭街者，會員資格亦消失，無類似規約或記錄等資料可資佐證，請貴會再提供其他會員（信徒）名冊，並同時修正會員（信徒）系統表。四、依地籍清理條例第21條規定，檢附之文件有不全者，應通知申報人於6個月內補正；不能補正或屆期未補正者，駁回之。」原告於100年11月24日提出申覆書，主張系爭神明會已解散，並請被告協助查出解散之資料，經被告以100年12月8日府民禮字第1000064240號函（原處分）復略以：「二、有關『協助找出該福德祠神明會解散之資料』，經查本府民國70-74年間並無該會解散之檔案資料。三、另查本案所送抄本原始規約（影印本）部分內容，無法從中得知該會之組織成員（信徒）或出資證明文件等，以及共同遵守事項之記載，因此審認應不似原始規約憑證。四、本案因不符地籍清理條例第19條規定，所送申報資料原件檢還。」原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）地籍清理條例及其施行細則就神明會之原始規約應具備何種形式或內容，並無明文規定，而所謂規約實質上乃指團體成員間之合意約束，因此，倘為神明會信徒所為之公決合意，應即得認係神明會之規約，不因其名稱、形式而有異。本件原告所提系爭神明會之公簿，被告對其真正並不爭執，而上開公簿內容，已有成員、出資、權利義務、信徒（會員）歷次會議公決事項之記載，已該當規約之要件。退步言之，縱原告提出的公簿不屬於規約，然地籍清理條例第19條第2款規定，無原始規約者，得以神明會成立時組織成員或出資證明代替，而此部分資料，於原告所提出之公簿已經有記載，因此該公簿可以替代規約不全的情形。
（二）又系爭神明會成立當時所在位置係商店街（大井頭街），故公簿所載會員（信徒）名冊均為舖戶（舖號），公簿內亦明載遷出大井頭街之舖號，權利自然消滅。本件系爭神明會之會員舖戶除興發號（原告為興發號之後裔）外，其他舖戶至76年間皆已相繼遷離大井頭街而離籍，原管理人興發號劉作舟死亡後，現有信徒僅剩劉作舟之後裔即原告、吳劉彩喜及劉維熊等3人，而吳劉彩喜及劉維熊均推舉原告為申報本件地籍清理之代表人。而原告於100年7月29日檢具起訴狀附件一所示「會員（信徒）名冊」、附件二所示「會員（信徒）系統表、附件三所示「不動產清冊」等資料向被告申報時，即以切結書切結所提文件均屬實在，否則願負一切法律責任，則依內政部98年8月3日內授中民字第0980720263號（原告誤繕為98年8月21日內授中民字第0980034848號）函釋：「神明會土地申報時，申請人所檢附之原始規約憑證、組織成員名冊或出資證明文件等，受理機關應依規定予以書面形式審查，並依一般常識經驗法則判斷後，尚符合該神明會設立年代者，得公告徵求異議；如所檢附之文件經形式審查認定尚非偽造但無法判定其年代者，得請申報人加附切結書後予以公告。」之意旨，被告尚不得對原告所提文件有所疑義，而駁回原告之申請等情，並聲明求為判決（1）訴願決定及原處分均撤銷。（2）被告應准將「馬公市福德祠神明會」信徒名冊、信徒系統表及土地清冊予以公告。
三、被告則以：
（一）原告於100年7月29日申報書檢附之系爭神明會沿革記載略以：「大井頭街福德祠自古創建，何時肇基，年月不詳，亦無文獻可考。始於光緒17年辛卯年有記載，公簿上記錄只有例行祀典開銷由各舖戶分攤或由公款支付。會員數亦歷年有增減，可見有心祭祀福德爺之大井頭街戶，可為會員，無心祀拜者亦可退出。公議亦明訂遷出大井頭街者就自然失去福德會之權利義務，會員資格亦消失。」會員（信徒）系統表記載略以：「今馬公市○○街○○號，係福德爺公店，並非一般土地公廟。成立何時，因年代久遠，已不可考。惟從現存資料、公簿等文書，詳載興發號劉家有出資記錄外，其餘各舖戶查不出有任何出資記載。只有例行祀典開銷由各舖戶分攤或由公款支付。」現會員（信徒）名冊列有：「管理人劉作舟（亡）之長女吳劉彩喜（00年0月00日生）、次女劉彩悅（00年0月00日生）及長男劉維熊（00年0月00日生）等合計3名。」另所附之原始規約（影印本）係由系爭神明會公簿摘錄而來，其內容並無該會組織成員或出資情形之明確記載，雖載有「妥議」、「公議」、「公議事項」、「議決事項」，惟其內容多為房租繳交之相關事宜，爐主、頭家名號變更，以及會首、會副選舉期間、辦理事務期間與祭祀方式等事項。本件原告無法提出可作為認定符合之申報文件，卻要求被告對其所送申報文件（即公簿）予以認定符合規定，進而予以公告，實難照辦。至原告主張其於提出申報時，已檢具切結書證明文件屬實，自不得對其所提文件有所疑義，而拒絕原告請求公告之申報，似有所誤解被告對其提出文件真實性有所疑義，而拒絕原告請求公告之意。
（二）臺灣民事習慣調查報告記載：「會份大率由共同繼承人協議，歸其中一人繼承，原則上係由嫡長子孫繼承；但不無例外。甚至兄份弟繼，神明會亦予承認。」、「但股份究屬有財產價值之權利，棄之固屬可惜，其擁有龐大財產者如將來處分，尚有期待利益。從而會員資格之認定，亦屬重要。」「處分會員權時，既以每一股為單位，其法律關係當甚明確，若會員死亡後，其繼承人有數人時，究應由何人繼承？．．．神明會仍以其長子為全體繼承人之代表。如其他繼承人有相反意見，神明會即將其應得分配額保留，以至確定繼承人為止。」本件原始規約及相關繼承慣例闕如，參考前述有關記載，系爭神明會興發號劉家，似應比照以長子為全體繼承人之代表，故吳劉彩喜及原告2人會員身分，應提出證明，否則應不予以採信。又劉維熊目前住址登記為台北市○○區○○路○段○○號5樓，吳劉彩喜住址登記為澎湖縣馬公市○○里○○街○○號，原告住址登記為澎湖縣馬公市○○里○○街○○號，渠等是否仍有祭祀神明之情形，其關係到神明會既以祭祀神明會為其主要目的，如議決不再祭祀神明，即應認為其目的事業已不能完成而解散。再者，有關神明會會員或系統表之登列，應依該神明會之原始規約或繼承慣例為之。查系爭神明會系統表，僅列舖號名稱，依前述申報規定，已有不符之處。且依系爭神明會公簿記載，輪值由各舖戶輪流擔任爐主、頭家，後改為會首、會副等名稱，作為祀拜及處理宴會事務，上述記載無法釐清成立時出資證明或組織成員。既然系爭神明會之成立時間應係在清光緒11年以前，即應提出該神明會成立時組織成員或出資證明，以符法律規定等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳明在卷，並有原告於100年7月29日（被告收文日期）所提申報書（第21頁）、系爭神明會沿革（第37-40頁）、會員系統表（第41-50頁）、現會員名冊（第51頁）、不動產清冊（第52頁）、原告切結書（第53頁）、原始規約（第55-69頁）、被告100年10月28日府民禮字第1000501302號函（第22-23頁）、原告100年11月24日申覆書（第24頁）及原處分（第25頁）附訴願卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原告申報時所檢附之原始規約（成立時組織成員或出資證明）、現會員名冊、會員系統表等文件，不符合地籍清理條例第19條第1項之規定，而以原處分駁回原告之申報，是否違法？爰分述如下：
（一）按地籍清理條例第1條規定：「為健全地籍管理，確保土地權利，促進土地利用，特制定本條例。」第3條規定：「主管機關為清查權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，經釐清權利內容及權屬後，應重新辦理登記；．．．。」第19條第1項規定：「神明會土地，應由神明會管理人或三分之一以上會員或信徒推舉之代表一人，於申報期間內檢附下列文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關申報：一、申報書。二、神明會沿革及原始規約。無原始規約者，得以該神明會成立時組織成員或出資證明代替。三、現會員或信徒名冊、會員或信徒系統表及會員或信徒全部戶籍謄本。四、土地登記謄本及土地清冊。五、其他有關文件。」第20條規定：「神明會依前條規定所為之申報，直轄市或縣（市）主管機關於審查無誤後，應．．．公告．．．。」第22條規定：「神明會依第19條第1項規定所為之申報，於公告期滿無人異議或經調處成立或法院判決確定者，直轄市或縣（市）主管機關應即將神明會現會員或信徒名冊、系統表及土地清冊予以驗印後發還申報人，並通知登記機關。」第24條規定：「申報人於收到直轄市或縣（市）主管機關驗印之神明會現會員或信徒名冊、系統表及土地清冊後，應於3年內依下列方式之一辦理：一、經會員或信徒過半數書面同意依法成立法人者，申請神明會土地更名登記為該法人所有。二、依規約或經會員或信徒過半數書面同意，申請神明會土地登記為現會員或信徒分別共有或個別所有。申報人未依前項規定辦理者，由直轄市或縣（市）主管機關逕依現會員或信徒名冊，囑託該管土地登記機關均分登記為現會員或信徒分別共有。」據上可知，地籍清理條例之立法目的乃在健全地籍管理、確保土地權利及促進土地利用，對於權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，經主管機關「釐清權利內容及權屬」後，重新辦理登記。又主管機關於受理申報後，雖就涉及私權事項不作實質上之認定，然尚非不問申報人所提出之相關資料，是否有相互矛盾，或在論理上因有其他事實存在，而顯有疑義下，均予以公告。因此，地籍清理條例第19條第1項第2款及第3款規定，神明會土地之申報，應由神明會管理人或三分之一以上會員或信徒推舉之代表一人向主管機關提出申報，並應檢附神明會沿革、原始規約（若無原始規約者，得以該神明會成立時組織成員或出資證明代替）、現會員名冊及會員系統表等資料；另同條例第21條亦規定，神明會依第19條第1項規定所為之申報，其應檢附之文件有不全者，直轄市或縣（市）主管機關應通知申報人於6個月內補正；不能補正或屆期未補正者，駁回之。
（二）經查，本件原告依地籍清理條例第19條規定，於100年7月29日向被告申報系爭神明會所有澎湖縣馬公市○○段○○○○○號土地系爭土地，雖檢具系爭神明會沿革、會員系統表、現會員名冊及原始規約等資料，惟上開資料均係原告由系爭神明會公簿摘錄而來，而觀之該公簿關於房租繳交之相關事宜，係記載系爭神明會原有公店原出租予興發號（原告主張其為興發號之後裔），因遭焚燬而由興發號出資重建，故由會員「妥議」除興發號不續租外，方可出租予他人（公簿第25-26頁）；後因增建1樓，故再「公議」除興發號劉家子孫不續租外，方可出租予他人（公簿第59頁）；嗣於37年8月15日更「議決」地租及房捐等統由永興發由店租支付，並列明系爭神明會37年8月15日當時之會員有永興發、永協和等共計11家舖戶（公簿第334頁）；另公簿其他內容則為經「妥議」、「公議」爐主、頭家名號變更，以及會首、會副選舉期間、辦理事務期間與祭祀方式等事項，並無系爭神明會成立時組織成員或出資情形之明確記載，是無論自該公簿之外觀或內容，均難以認定其屬系爭神明會之原始規約或成立時組織成員或出資證明之相關文件，自不符地籍清理條例第19條第1項第2款之規定意旨。故原告主張該公簿為系爭神明會原始規約或代替原始規約之成立時組織成員或出資證明云云，尚非可採。
（三）至原告主張公簿內有載明遷出大井頭街之舖號，權利自然消滅乙節，經查僅係原告之父劉作舟個人於其所掌理公簿所為「曾有協定如舖戶住址遷離本大井頭街者自然消滅本祠種種權利義務」之記載（公簿第342頁、第347頁），並未經會員「妥議」或「公議」程序，亦無類似規約或記錄資料可資佐證，故原告主張系爭神明會之會員至76年間皆已遷離大井頭街而離籍，原管理人興發號劉作舟死亡後，現有會員僅剩劉作舟之繼承人原告、吳劉彩喜及劉維熊等3人云云，自難謂有據。從而，原告於申報時所檢附之「會員（信徒）系統表」、「會員（信徒）名冊」之會員僅有劉作舟之繼承人即長女吳劉彩喜（00年0月00日生）、次女原告（00年0月00日生）及長男劉維熊（00年0月00日生）等3人，其他各舖戶均無會員名冊可考，此亦不符地籍清理條例第19條第1項第3款之規定意旨。另被告以100年10月28日府民禮字第1000501302號函通知原告6個月內補正其他會員（信徒）名冊，並同時修正會員（信徒）系統表，原告於100年11月24日提出申覆書主張系爭神明會已解散，請被告協助查出解散之資料，因被告查無相關資料，乃於6個月補正期間未屆滿前，即於100年12月8日以原處分駁回原告之申報，程序雖有不當，惟原告迄未補正，應認該程序瑕疵已治癒，爰予維持，併此敘明。
（四）綜上所述，原告之主張均不足採。被告以原處分駁回原告之申報，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求判命被告將系爭神明會信徒名冊、信徒系統表及土地清冊予以公告，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，對於判決結果不生影響，尚無逐一論述之必要，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 3 月 28 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 3 月 28 日
書記官 楊 曜 嘉