高雄高等行政法院判決
101年度訴字第345號民國102年4月23日辯論終結原 告 臺灣嘉南農田水利會代 表 人 楊明風 會長訴訟代理人 黃裕中 律師被 告 嘉義縣政府代 表 人 張花冠 縣長訴訟代理人 呂怡坪
羅振維
參 加 人 陳忠和
陳忠榮上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國101年7月23日台內訴字第1010234703號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對原告申請准予領取坐落嘉義縣○○鄉○○段○○○○○○○號及慈安段6-1地號土地被代為扣交補償費之事件，應依本判決之法律見解另為適法之決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：原告原名為臺灣省嘉南農田水利會，於民國101年11月8日起變更為臺灣嘉南農田水利會，惟組織並未改變，是無須承受訴訟，爰逕為變更名稱，先予敘明。
貳、實體事項：
一、事實概要︰緣原告所有坐落嘉義縣○○鄉○○段○○○○○段)85-168地號(徵收前原母號85-67地號)及慈安段(下稱慈安段)6-1地號(徵收前原母號為6地號)等2筆土地(下稱系爭土地)，經被告於100年7月25日以府地權字第1000130554號公告徵收作為經濟部水利署辦理東石鄉塭子村落淹水防護設施改善工程用地，公告期間自100年7月27日起至同年8月26日止。公告期間參加人陳忠和、陳忠榮以100年8月12日聲明異議書檢附租賃契約書，略以其係系爭土地三七五租約承租人，被告未依規定補償其地價補償費3分之1等語。被告乃以100年8月19日府地權字第1000150587號函向嘉義縣東石鄉公所(下稱東石鄉公所)函查，經該所以100年8月25日嘉東鄉民字第1000008749號函復被告略以系爭土地無三七五租約登記資料。嗣被告以100年8月30日府地權字第1000153465號函復參加人並副知原告暫緩發放系爭土地3分之1徵收地價補償費。原告以100年8月31日嘉南財字第1000010953號及100年9月9日嘉南財字第1000011696號致函被告謂其與參加人未訂立三七五租約，請求被告發放全額補償費等語。被告以100年9月8日府地權字第1000157150號函復原告略以原告與參加人是否有訂立租約如有爭執應訴請法院審理，俟達成協議或循司法途徑處理後，再據以發給補償費。原告不服，提起訴願，經內政部以101年2月24日台內訴字第1000244042號訴願決定撤銷原處分，責由被告於2個月內另為適法之處分。被告乃以101年3月15日府地權字第1010051212號函請參加人檢具89年1月27日以前簽訂之租賃契約或其他足資證明文件送交被告，嗣並以101年4月19日府地權字第1010209559號函知原告：「．．．
說明：．．．四、綜上，陳忠和君等2人業已提證系爭土地修正公布農業發展條例施行前即已繳付租金收據及租賃文件，迄至今日尚在租期中，惟因貴會主張並無適用，是該2筆土地是否有三七五租賃關係存在，係屬私權，行政機關尚難認定，為維護租佃雙方之權益，本府仍將暫緩發放該2筆土地3分之1徵收地價補償費，俟貴會與陳忠和君等2人達成協議或循司法途徑處理後，本府再據以發給補償費。．．．。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)依據平均地權條例第11條第2項之規定，關於扣減系爭土地3分之1徵收地價補償費，應由主管機關於發放補償或依法提存時「代為」扣交，而該補償費應係源自於耕地三七五減租條例第17條第2項第3款之規定。而主管機關於發放補償或依法提存時，將原存有耕地三七五租約之被徵收土地，由發放補償機關代位計算補償費，並自被徵收土地所有人之徵收補償費扣減後，交付與耕地承租人，則被徵收土地於被徵收時必須明確存有耕地三七五租約，主管機關始得代位計算扣交，此乃適用平均地權條例第11條第2項規定之前提事實；又主管機關既係「代位計算扣交」，自應調查應扣交之金額，而非不經調查逕行扣減被徵收土地補償費全額之3分之1，合先陳明。
(二)被告主張依參加人檢具之相關事證，仍難以判定系爭土地租賃契約是否屬三七五租佃關係等語，然被告既係援引平均地權條例第11條第2項規定代位計算扣交，則其所代位之請求權人應為參加人，而其代位之請求權基礎為耕地三七五減租條例第17條第2項第3款，則該項請求權當然必須以系爭土地確已存有耕地三七五租約為前提，若如被告所認「難以判定系爭土地租賃契約是否屬三七五租佃關係」，顯然被告亦認為原告與參加人間就系爭土地是否確實存有耕地三七五租約仍不明確，殊不知其所代位之請求權存否不明之前提下，如何計算應扣交補償費？參以參加人仍得循民事訴訟程序為請求，並非主管機關不扣交，渠等請求權即消滅，則平均地權條例第11條第2項規定之前提必須限縮於明確存有耕地三七五租約為前提始得適用，否則倘若雙方一直未為協議或循司法途徑處理，待提存時效經過收歸國庫，豈不造成法律關係長久不安定，最終卻由國庫獲利，損害原所有權人之權利，是被告擴張解釋平均地權條例第11條第2項規定適用客體及於「耕地三七五租約存否不明」之被徵收土地，容有未洽。
(三)次查，被告所引用內政部76年2月11日台內地字第476263號函、79年7月14日台內地字第819509號函、70年4月17日台內地字第17282號函，均非針對平均地權條例第11條第2項規定所為之函釋，充其量只能認為租佃關係屬私權，如就租佃關係存否有爭議時，應循民事司法途徑解決，但若逕以各該函釋意旨推認不論被徵收土地之租佃關係存否是否明確，只要有第三人主張有租佃關係，主管機關均得逕行扣交補償款云云，不但破壞代位權行使必須行使代位人(被告)主張被代位者(參加人)對被請求之人(原告)有權利存在之法理(但本件被告主張權利存否不明)，且將原應循耕地三七五減租條例第26條所規定租佃爭議事件之處理程序，必須待案件確定後始得執行之案件，由被告以不確定法律關係為由，提前扣交補償費，嗣又無需補償法定遲延利息，造成未審先扣之結果，顯有未合。
(四)退一步言，縱認被告所持見解並無違誤，則被告仍應調查參加人承租面積後，作為代位計算扣交金額之依據。經查，依原告與參加人間99年12月31日簽訂之農業用地租賃契約一、土地標示及租額之備註欄記載：「100.7.25嘉義縣政府辦理土地徵收，承租面積及年租額更正如後附表。」其中慈安段6地號土地承租面積更正為22,819.93㎡，較該筆土地原承租面積23,894.95㎡減少1,075.02㎡，是被告就慈安段6-1地號土地之地價徵收補償費應為新臺幣(下同)2,414,473元，而非被告所扣發之2,665,311元，是被告將慈安段6-1地號土地整筆徵收補償費3分之1全部予以扣交，亦有錯誤等情。並聲明求為判決：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應作成准予原告領取坐落系爭土地被代為扣交之3分之1補償費合計3,379,545元之行政處分。
三、被告則以︰
(一)關於平均地權條例第11條第1項、第2項及同條例施行細則第10條主管機關代為扣交與承租人之規定，係主管機關之公法上之義務；而補償承租人規定，則係承租人得向主管機關主張之公法上請求權。另歷來耕地承租人對主管機關依據前開規定決定是否扣交及扣交之金額有異議時，於最高行政法院90年度判字第2571號、90年度判字第1932號、90年度判字第1425號、90年度判字第1268號等判決亦認屬公法上爭議。
(二)原告訴稱被告單憑參加人書面異議就扣留系爭土地地價補償費3分之1計3,379,545元乙節，案經被告函請東石鄉公所後查無申請租約登記資料，惟原告出租耕地與參加人，雙方並訂有書面耕地租約，為農業發展條例89年1月4日修正施行前所訂立，雙方為地主與佃農關係，核與平均地權條例第11條第1項規定必以出租耕地為前提要件及需由佃農與地主雙方訂有書面耕地租約為必要之法定要件符合。本件雙方雖未依耕地三七五減租條例第6條規定申請登記，惟依最高法院51年台上字第2629號判例意旨，耕地三七五減租條例第6條規定耕地租約要式性與登記之規定，係為保護佃農及謀舉證上便利，非謂凡租約之訂立須經登記始能生效。易言之，該登記非為耕地租約之生效要件。本件參加人既就系爭土地與原告間所訂養殖魚類之耕地租賃契約係在農業發展條例89年1月4日修正施行前即有之，依耕地三七五減租條例第1條規定，難謂無該條例(耕地三七五減租條例)規定之適用。惟本件事涉耕地之租賃，屬私權關係，被告無權擅斷，故暫緩發放該款項。
(三)原告提證與參加人99年12月31日簽訂農業用地租賃契約，因依農業發展條例第22條規定，89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，其租賃關係終止，由出租人收回其農業用地時，不適用平均地權條例第11條有關由出租人給付承租人補償金之規定。惟本案嗣經參加人提證農業發展條例施行前之繳付租金收據及租賃文件迄至102年12月31日止，亦為原告所不爭執，依同條例第20條第2項規定，89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。是以，本案被告對於原告系爭土地與承租人間，因耕地三七五租佃關係存否發生爭議，致代扣款應發給何人不明，故經審酌後暫緩發放，迨渠等達成協議或訴請由司法機關審理，倘經協議結果或司法機關判決確認，即據以發給，並無違誤。
(四)另平均地權條例第11條第1項及第2項規定關於以補償地價扣除土地增值稅後餘額3分之1補償承租人部分，明訂應由土地所有權人負擔，主管機關僅於發放補償或依法提存時，代為扣交，足認此部分法律關係存於耕地所有權人(即出租人)與承租人之間，尤其在出租人否認租約關係存在時，該爭執屬於耕地租約成立與否之民事範疇，甚為顯然。次按司法院釋字第579號解釋亦揭櫫該條立法意旨，係就耕地所有權之現存價值及耕地租賃權之價值，而代位總計各別分算代償之方法，將出租耕地上負擔之租賃權價值代為扣交耕地承租人，作為補償。揆諸上開說明，自屬私法爭執，則被告暫緩發放該系爭土地3分之1徵收地價補償費，請參加人與原告達成協議或循司法途程處理後，再據以發給，應無違誤。承上所述，原告如不再爭執是否適用耕地三七五減租條例，而爭議徵收面積占承租面積多寡問題，即應與參加人達成協議，被告再依協議結果發給，方符法制。尚無由被告據其單方所記載承租面積而計算扣交金額。
(五)又該暫緩發放款項，被告業依土地徵收條例第26條之規定，存入土地徵收補償費保管專戶，依土地徵收未受領補償費保管辦法第9條規定，未受領補償費之利息，應於請求領取或取回時，由保管處所依臺灣銀行活期存款牌告利率計算給付。另按平均地權條例第11條第1項及第2項規定，係出租之耕地因公用徵收時，立法機關依憲法保障財產權及保護農民之意旨，審酌耕地所有權之現存價值及耕地租賃權之價值，採用代位總計各別分算代償之方法，將出租耕地上負擔之租賃權價值代為扣交耕地承租人，以為補償，其於土地所有權人財產權之保障，尚不生侵害問題，此亦經司法院釋字第579號著有解釋，原告訴稱損害其權利，容對法令規定誤解等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人主張：參加人之祖父、父親就系爭土地曾與原告訂有租約，嗣由參加人繼續承租，但不知道租約要去鄉公所登記。分割前後埔段85-67地號土地因大部分面積被徵收，致使參加人承租的面積縮小；至於在分割前慈安段6地號土地被徵收範圍內，參加人承租的面積僅占一小部分，因此參加人才就該2筆土地與原告變更租約，換言之，租約變更前後相差的面積即為被徵收的面積。
五、本件事實概要欄所載事實，業經兩造各自陳明在卷，並有上揭各函文、參加人100年8月12日聲明異議書、內政部101年2月24日台內訴字第1000244042號、101年7月23日台內訴字第1010234703號訴願決定書附於訴願卷及本院卷可稽，洵堪信實。茲兩造所爭執者為原告請求被告將其所扣交之補償費全額發放給原告，是否有理？
六、本院判斷如下：
(一)按平均地權條例第11條第1項、第2項規定：「(第1項)依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之3分之1，補償耕地承租人。(第2項)前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。」上開第2項規定，係出租之耕地因公用徵收時，立法機關依憲法保障財產權及保護農民之意旨，審酌耕地所有權之現存價值及耕地租賃權之價值，採用代位總計各別分算代償之方法，將出租耕地上負擔之租賃權價值代為扣交耕地承租人，以為補償(司法院釋字第579號解釋參照)。是「代為扣交」係徵收補償發放主管機關之公法上義務甚明。
(二)查，系爭土地被徵收前均為養殖用地，嗣經被告於100年7月25日以府地權字第1000130554號公告徵收作為經濟部水利署辦理東石鄉塭子村落淹水防護設施改善工程用地(本院卷第49頁)，參加人於公告期間提出異議謂其係系爭土地耕地三七五租約承租人等語(本院卷第51頁)。雖被告向東石鄉公所函查結果，據覆系爭土地無三七五租約登記資料(本院卷第56頁)，惟因參加人已提出其與原告訂立之系爭土地租賃契約及參加人父親陳建火繳納76、77、78、80、81、82、84年暨參加人繳納往後年度租金收據為證(本院卷第182-212頁)，被告乃通知原告系爭後埔段85-168地號(原母號85-67地號)及慈安段6-1地號(原母號6地號)土地補償費核定為2,142,700元及7,995,932元，並暫緩發給其中3分之1補償費各714,234元、2,665,311元(合計3,379,545元)，待原告與參加人就租賃爭議循司法途徑處理後，再據以發給等語(見本院卷第16-18頁)。原告雖稱依農業發展條例第20條規定，於該條例89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，不適用耕地三七五減租條例之規定；而參加人提出之租約，因原告所屬檔案保管單位嘉義縣朴子管理處曾遭淹水已無從尋找查證，且從參加人提出之繳付租金收據亦看不出其於84年以前繳租之事實云云。惟查，經本院裁定參加人參加訴訟後，業據參加人提出租約及繳租收據原本，核與被告依職權查得而提出於本院之影本相符(見本院卷第162頁筆錄)，據此足證參加人父親陳建火於84年以前即與原告訂立系爭租約，其後陳建火過世，由參加人繼承租約，並經原告以87年6月2日嘉南財字第15978號函准為承租人名義變更(本院卷第88頁)，之後一直由參加人續租之事實，有各該租約及繳租收據附卷可稽(本院卷第182-212頁)；而此，復經原告找到參加人之被繼承人陳建火原承租池沼範圍圖說及地籍圖後，表示不再爭執在案(本院卷第232頁原告陳報狀、第243頁筆錄)。是以參加人與原告間在農業發展條例89年1月4日修正施行前已訂有系爭土地租約之事實，洵堪認定。至原告與參加人就該租約之屬性是否確為耕地三七五租約之實體上爭議，依據最高法院51年台上字第2629號判例：「耕地三七五減租條例第6條第1項載『本條例施行後耕地租約應一律以書面為之，租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記』云云。係為保護佃農及謀舉證上便利而設，非謂凡租約之訂立、變更、終止或換訂，須經登記，始能生效。」及最高行政法院50年判字第70號判例：「人民因耕地租佃關係所發生之爭執，屬於私權之爭執，依耕地三七五減租條例第26條第1項之規定，應另循租佃爭議程序，申請調解調處，不服調處者，移送該管司法機關裁判，自不得依行政爭訟方法以求救濟。」等意旨，應循民事訴訟為終局實質之確定。然在此之前，被告依其職權調查所得事實，於形式上已可確認參加人為系爭土地之承租人，原告又未能提出足以推翻上開證據之資料供核，從而被告依據平均地權條例第11條第2項規定，就系爭土地補償費3分之1予以扣交暫緩發給原告，固無不合。
(三)惟查，「代為扣交」係徵收補償發放主管機關之公法上義務，惟應扣交多少金額，主管機關仍應就當事人主張之耕地承租範圍依職權為審查，並據以計算代為扣交之數額，始為合法。蓋平均地權條例第11條第2項規定之「代為扣交」既在審酌耕地所有權之現存價值及耕地租賃權之價值，採用代位總計各別分算代償之方法，將出租耕地上負擔之租賃權價值代為扣交耕地承租人，以為補償，其計算方式並以補償地價扣除土地增值稅後餘額之3分之1為準，則耕地承租人之承租範圍是否位在被徵收土地內，事關被告代為扣交金額之計算，若耕地承租人承租位置不在被徵收土地範圍內，則耕地承租人之承租權即不受影響，主管機關即無為其「代為扣交」之餘地。則查，關於原告主張：①後埔段85-67地號土地(徵收後為85-168地號)，未徵收前陳建火原承租位置(黃色部分)為該筆土地東側部分。②重測前塭子段53-1地號土地(重測後為慈安段6地號)，未徵收前陳建火承租位置(黃色部分)為該筆土地中段部分；再比對本件徵收工程用地圖顯示：①後埔段85-67地號土地因徵收分割出85-168地號土地位於分割前85-67地號土地東側。②慈安段6地號土地因徵收分割出6-1地號土地位於分割前6地號土地東側；原告乃據此將原保存圖與徵收分割圖進行套圖比對，認為後埔段85-67地號土地原承租位置與徵收位置大致相同，而慈安段6地號土地原承租位置僅部分在徵收範圍乙節(本院卷第232-237頁)；經查，後埔段85-67地號及慈安段6地號土地並非整筆土地遭徵收，而是一部分即自其中分割出後埔段85-168地號及慈安段6-1地號部分被徵收，此有土地登記簿謄本附卷可資對照(本院卷第213-217頁)；加以參加人果於本件徵收後與原告合意變更承租面積，其變更之原因為：①後埔段85-67地號土地原承租面積5,638㎡扣除徵收面積3,061㎡，變更面積為2,577㎡。②慈安段6-1地號徵收面積11,422.76㎡，扣除陳建火原承租面積外，徵收前6地號東側土地面積為10,347.74㎡，剩餘1,075.02㎡即陳建火承租被徵收面積，再以之自原承租面積扣除，變更面積為22,819.93㎡，換言之，參加人減少之租約面積才是坐落在本次徵收範圍內，而其餘承租面積並未在徵收範圍內，故而才變更租約繼續承租等情，為參加人所不爭(本院卷第164、243、244頁筆錄)，並有原告提出之參加人被繼承人陳建火原承租池沼範圍圖說、地籍圖(本院卷第233-237頁)，及原告與參加人99年12月31日續訂之租約備註欄記載「100.7.25嘉義縣政府辦理土地徵收，承租面積及年租額更正如後附表。」等詞可佐(本院卷第30頁正、反面)。綜上各情，足證原告主張系爭被徵收之慈安段6-1地號土地並非全部是參加人所承租，並非無據。而此事實既有原告提出之上開租約及參加人被繼承人陳建火原承租池沼範圍圖說及地籍圖可資為證，並可向參加人查證，被告即非無從審查，乃被告未予詳查，逕認系爭被徵收土地全部坐落在參加人承租土地範圍內，即有違誤，其進而以系爭土地全部補償費為基準，將其中3分之1金額合計3,379,545元扣交暫緩發給原告，即非正確而有違平均地權條例第11條第2項規範意旨，自有未合。訴願決定未予糾正，亦有未洽。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
(四)末查，本件原告之訴雖有理由，惟原告得請領之補償金額及被告得代為扣交之金額各為何，既繫於系爭被徵收土地與參加人承租位置之關聯性，則此尚待被告審究原告所提資料及參加人意見，依職權為審查後，始能確定，故本件案件事證即尚未臻明確，依行政訴訟法第200條第4款規定之意旨，本院自應認原告有關「被告應作成准予原告領取坐落系爭土地被代為扣交之3分之1補償費合計3,379,545元之行政處分」部分之起訴，並未達全部有理由之程度。因此，原告在請求命被告遵照本院判決之法律見解對原告作成行政處分部分為有理由，應予准許；其餘部分則無理由，應予駁回。
七、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第200條第4款、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 5 月 7 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 林 勇 奮法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 5 月 7 日
書記官 凃 瓔 純