高雄高等行政法院判決
101年度訴字第347號民國101年12月18日辯論終結原 告 張國和
張明欽蔡泉成共 同訴訟代理人 顏萬文 律師被 告 高雄市仁武區公所代 表 人 呂世榮訴訟代理人 沈靜芬
林坤政
參 加 人 凌旭昇上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服高雄市政府中華民國101年7月2日高市府法訴字第10130470500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告承租參加人所有位於高雄市○○區○○段487及490地號土地（下稱系爭487、490地號土地），並訂有耕地三七五租約，租約均自民國97年12月31日租期屆滿，嗣原告分別於98年1月6日、98年1月12日及98年2月11日向被告申請續訂租約，參加人亦於98年2月16日檢附自任耕作切結書及相關文件，以擴大家庭農場經營規模事由申請收回系爭487、490地號土地自耕，案經被告審查以參加人收回之系爭487、490地號土地及其自耕地（即高雄市○○區○○段○○○○號土地）均已劃分為都市計畫內土地，核與內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋之「耕地」規定不符，遂於98年3月3日駁回參加人收回系爭土地之申請，並准予原告續訂租約6年，惟參加人不服，循序提起訴願及行政訴訟，案經本院98年度訴字第533號判決訴願決定及原處分均撤銷，被告並應依判決之法律見解作成決定。被告不服，提起上訴，亦經最高行政法院100年度判字第800號判決駁回而告確定。嗣被告於100年8月3日以高市仁區民字第1000013052號函通知原告，因原否准參加人收回系爭487、490地號土地之處分業經前開行政法院判決撤銷確定在案，故前核定原告續訂租約6年之處分亦一併撤銷。被告另依內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函頒「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」及其補充資料續行審查，核算原告及其配偶與同一戶內之直系血親96年全年所得及支出費用結果為正數（所有收益足以維持一家生活）；參加人符合耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項收回系爭土地之要件，且無同條例第17條第2項第1款及第2款規定應補償承租人之項目，遂准予參加人收回系爭487、490地號土地自耕，並於100年12月27日以高市仁區民字第1000023130號函報請高雄市政府地政局備查，經高雄市政府地政局以101年2月6日高市地政權字第1013003411號函予以備查後，被告遂分別以101年2月20日高市仁區字民字第1013002410號、第0000000000號及第0000000000號函通知原告上揭核定結果，並請原告繳回租約書註銷，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）依減租條例第19條第2項規定，出租人收回自耕，仍應合乎第1項第1款「出租人能自任耕作者」及第3款「出租人因收回耕地，不致承租人失其家庭生活依據者」之規定。
（二）發現真實應實際審查而非依形式觀察認定，原處分及訴願決定未經實際調查，均以出租人（即參加人）出具自任耕作切結書即認定出租人「能自任耕作」，有違法規精神。參加人00年00月0日生，其於98年2月16日申請收回耕地時已年高73歲，且居住臺北市，能否至數百公里外之耕地（坐落高雄市仁武區）自任繁重耕作，實有調查之必要。
（三）減租條例第19條第1項第1款所謂不能自任耕作，不僅指無耕作能力而須雇工耕作者而言，即出租人之住居所與耕地距離過遠，依日常經驗，不能自任耕耘收割者，亦包括在內（最高法院52年臺上字第834號判例參照）。原告之長輩約60年前即以佃農身分承租系爭487、490地號土地，當時農地處處石礫，無法耕作，經原告及親屬數十年經營，將劣田改進成良田，並帶動當地繁榮，如今卻勞而無功，顯無情理。又原告生活清苦，如承租耕地被收回，恐有致家庭生活失據之可能。
（四）參加人係依減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，收回與其自耕地「同一」或「鄰近」地段內之出租耕地自耕。則被告應就參加人是否已有經營家庭農場之事實為實質審查，不得未經調查即逕認其得以擴大家庭農場為由收回出租之土地。且實際上參加人既無家庭農場，何來「擴大」家庭農場，況家庭農場存在與否，亦應由參加人負舉證之責，被告自承未就此實質審查，原處分即有違誤。又參加人稱高雄市○○區○○段○○○○號土地面積3230.95平方公尺（下稱系爭581地號土地），其能否自耕，被告未詳查，已屬存疑，茲以擴大家庭農場經營為由申請收回系爭487地號土地，面積5674.28平方公尺及490地號土地，面積1513.80平方公尺，更令原告質疑其能自任耕作，參加人申請收回系爭487、490地號土地，不合減租條例第19條第1項第1款、第2項規定，被告及訴願決定機關未詳察事實致損害原告權利。
（五）參加人稱其自耕系爭581地號土地，為擴大家庭農場經營規模欲收回系爭487、490地號土地，然系爭581地號土地荒草一片，鄰地不是工廠就是稻田綠蔭，參加人使農地荒蕪，並無為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕之情事，有違憲法第146條、增修條文第10條第1項及司法院釋字第580號解釋精神。所謂農業科技化及企業化經營通常都有計畫性，且能提高產值、產能，但依事實觀諸，參加人並無計畫，焉能謂為企業化及科技化經營，且欲擴大經營規模，不能就原有田地有計畫性經營，焉能擴大更多土地經營。參加人多年來未聞欲擴大經營規模，今突然欲擴大經營，究其實際，應是欲高價出售耕地，參加人收回系爭487、490地號土地，不合司法院釋字第580號解釋發展農業工業化及現代化之意旨。況參加人無能力自耕，亦無為自己利益委託他人代耕，應是出租他人或無償任由他人不定時耕作，此由參加人自述務農無利可圖可推知，既無利可圖，焉會近年來年紀漸長才欲收回租地自耕，難令人信服。
（六）內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函發布「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊）六、辦理程序及作業方法、審查6、審核標準明定：「C、．．．出、承租人本人及配偶或同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益認定『得』以行政院勞工委員會最近1次公布之基本工資新台幣17,280元/月．．．。」所謂「得以」僅謂「可以」，並非「一定、絕對、必須」，尤其經濟不景氣，失業率極高之時，多數有工作能力者根本無工作機會，亦即無分文所得，被告竟將「得以」之文字解為「一定、絕對」，而執意將確無所得之農民認定「每月有如上基本工資之收入，故原告蔡泉成之妻蔡高美華計有新台幣（下同）198,720元之工資所得」，且現今物價高漲，竟僅准每人每月以最低生活費10,708元核計，農民又不知如何收集支出費用提供被告核計，因而喪失可扣抵之機會，故如依被告之核計方式，幾乎無農民可獲續租之機會，因收支相減絕對成正數，被告之審核計算方式對原告有欠公允。
（七）被告係以96年之所得審核原告蔡泉成與其妻蔡高美華之工資所得，然現今經濟低靡，原告蔡泉成已數月無打零工之機會，且其妻及子均罹重病，原告蔡泉成現今相當依賴耕地耕作為生，又原告蔡泉成之妻蔡高美華既罹癌症，臥病在床何能有每月17,280元之工資所得，更證被告之審核並不確實亦無理。其次，原告張國和係年長老農，不知如何舉證收據或詳細記明項目數額，被告僅以表面數目核計原告張國和之收支相減為正數，並不合理，況原告張國和夫妻目前僅賴耕作維生，若無耕地耕作，老農年金亦失格，原告張國和夫妻生計必頓陷困境。另原告張明欽與配偶非同一戶籍，其次子於新竹工作並於新竹祖屋居住，被告依內政部88年10月22日台內地字第8812350號函「．．．出承租人與配偶未設籍同一戶，其生活費用之審核標準如何核計乙節疑義，由於上開函釋未有明定，參照行政法院88年度判字第3351號判決之意旨『．．．此所謂出租人與其配偶分戶居住（即不同在一戶籍）應解為與其配偶同一戶內直系血親之綜合所得稅之總額，亦應包括在內．．．。』其生活費用之審核標準，應將出承租人與同一戶內直系血親之綜合所得一併計算在內。」將次子年所得769,818元併計原告張明欽戶內，更僅依高雄市最低生活費10,708元/月抵扣（10,708×12＝128,496），顯與原告張明欽及其親屬實際日常生活有間，又原告張明欽雖有工作，然僅能補貼家用，需耕作時原告張明欽夫妻均參與農事，偶有農忙再僱工幫忙，有耕地耕作，對原告張明欽夫妻生計均有幫助。綜上，參加人實際並未自耕系爭581地號土地，且收回耕地後亦任其荒蕪，並無擴大家庭農場經營之意，反觀原告均有賴承租之耕地耕作補助家庭生計，若收回耕地難以生存度日。
（八）臺中高等行政法院98年度訴字第478號判決意旨：釋字第580號解釋中認所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託化耕者亦屬之。此所謂「自任耕作」縱認係就是否能自任耕作之解釋，然「委託代耕」依上開農業發展條例第3條第15款之規定，係指自行經營之家庭農場，僅將其農場生產過程之部分或全部作業，委託他人代為實施，即仍須於經營家庭農場之前提下，始有「委託代耕」可言；苟出租人係將其所有耕地，委由他人全權處理（非僅就生產部分委由他人處理），而未對於耕地之經營有實際之參與，如就家庭農場之生產內容、所生產作物之銷售對象、價格等重要事項不參與決定，則難謂有「從事農業經營」而為家庭農場，亦不得據以認能自任耕作，方合上開釋字第580號解釋「減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要」之意旨。查參加人係以自耕系爭581號土地，為擴大家庭農場經營規模為由欲收回由原告承租之系爭487、490地號土地，然經被告查明系爭581號土地原由第三人林陳貴金耕作，現由第三人朱傳壽耕作，農作物所得全歸耕作人，參加人庭訊稱不認識第三人朱傳壽，即明參加人對於農地生產內容、生產農作物銷售對象、價格皆無參與，甚至委託何人代耕均不清楚，難謂有從事農業經營，難認能自任耕作。又減租條例第19條第1項規定，有關出租人於耕地租約期滿時收回自耕之條件，以出租人不能自任耕作、出租人所有收益足以維持一家生活和致承租人失其家庭生活依據為限制，其係基於租賃雙方當事人之經濟狀況為租約是否有存續必要之考量依據，並為改善農民生活，其判斷承租人之基本生活，應排除因承租所獲得之收益，僅就其他收益及生活花費為標準（參臺北高等行政法院99年度訴字第1755號判決），被告計算原告收入，將原告承租耕地所得併入計算，似非合法。尤其原告張國和如排除每年耕地收入2萬元及老農津貼96年時每月6,000元，即1年72,000元，原告張國和夫妻2人，每年計144,000元，則收入減支出為負數，因此如失去耕地承租權，則失去領老農津貼資格，即不能維持生活。再者，減租條例第19條第1項第3款出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據，所謂「家」依法律規定及司法實務見解多認為應指以永久共同生活為目的而同居之親屬團體，而非「同一戶籍」，然被告計算原告家庭收入以「同一戶籍」計算，與法不合。另依減租條例第1條規定，有關耕地之租佃於本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定，原告租約均至97年12月31日止（屆滿），屆滿後均由原告繼續耕作且繳交租金，繳交租金至101年，依土地法規定應視為不定期租約，參加人係於98年2月16日即租賃期間向被告申請收回耕地，被告卻認為參加人係於租約期滿申請收回耕地，認事有誤等情，並聲明求為判決：一、訴願決定及原處分（被告101年2月20日高市仁區字民字第1013002410號、第0000000000號及第0000000000號函）均撤銷。二、被告應就原告張國和98年1月6日、原告張明欽98年2月11日、原告蔡泉成98年1月12日申請書，依耕地三七五減租條例相關規定，作成准予原告張國和、張明欽就高雄市○○區○○段○○○○號土地、原告蔡泉成就高雄市○○區○○段○○○○號土地續訂三七五耕地租約6年之行政處分。
三、被告則以︰
（一）工作手冊六、辦理程序及作業方法、公告及受理申請規定：「．．．2、承租人申請續訂租約者，應檢附下列文件：1、『續訂租約申請書』．．．。2、原租約書正本1份。3、承租人自任耕作切結書．．．。4、身分證．．」第六點（二）4、規定：「出租人以『擴大家庭農場經營規模』為由申請收回自耕者，應檢附下列文件：1、『收回出租耕地申請書』．．．。2、原租約書正本。3、出租人自任耕作切結書．．．。4、與租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本1份。5、身分證．．．。」
（二）為執行減租條例第19條及第20條，處理私有出租耕地97年底租約期滿之租約管理工作，不論出租人依減租條例第19條申請收回耕地自耕或承租人依第20條申請續訂租約，有關申請人能否自任耕作之審查，按前揭工作手冊均以當事人切結自耕為已足，此乃內政部為利地方行政機關執行減租條例第19、20條規定事項，所訂定作為認定事實準則之行政規則，其內容慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，並對出租人及承租人適用同一標準認定之。
（三）原告以出租人年齡太大、住居所與耕地距離過遠及耕地面積太大，質疑其能自任耕作云云。依司法院釋字第580號解釋，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。復依最高法院71年台上字第2841號判例「自任耕作」應包括其家屬在內，原告主張應審查出租人能否自任耕作之項目，顯與司法院解釋及最高法院判例意旨相違，係對於出租人收回耕地之不必要限制等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：
（一）被告於101年2月20日以高市仁區民字第1013002415號等函知參加人及原告准予參加人收回耕地，並繳回租約註銷。但告知如不服本處分得依訴願法提起訴願一節，與高雄市政府地政局函准予收回耕地註銷租約有所牴觸，蓋參加人准予收回耕地已獲得保障，應無不服再提起爭訟之理，先前之處分經終局判決撤銷後，被告以判決時（最後言詞辯論終結時）之法規及事實狀態為基準，作成參加人收回耕地之合法決定，先前之處分即自始歸於無效。參加人（出租人）之權利已受保障。最高行政法院44年判字第44號判例「當事人於終局判決後，不得就同一法律關係更行起訴，此為一事不再理之原則，違背此原則者，即為法所不許。」即否認第二次裁決，如再開權利救濟之途徑，則違反憲法上法安定性原則以及平等原則，再者對於信賴行政處分已確定之受益第三人，亦將強制其忍受重大的訴訟風險，當非妥適。基於訴訟經濟原則，不適當要求人民必須反覆爭訟曠時費日，始能獲得救濟途徑；從「權利保護之實效性」原則，亦應擔保人民得以迅速有效獲得權利保護，否則遲延之正義已非正義；基於法之安定性之理由，與妨止差別待遇之風險，應否認第二次裁決之可能性。因此參加人認為被告101年2月20日高市仁區民字第1013002415號等函告知參加人、原告如有不服得提起訴願一節係告示錯誤，因應受既判力之拘束，不因告知錯誤而得再事爭訟，此為訴願法第90條、行政訴訟法第211條所規定。依訴訟經濟原則之要求，有關當事人間之紛爭，應儘可能一次的解決，防止反覆爭訟不休，無庸重新踐行訴願前置程序始作成變更處分，倘僅基於形式理由，要求再踐行前置程序，即屬有違法律規定前置程序之意旨，不符訴訟經濟原則；且若要求再提訴願，則勢必使該項訴訟案件，分裂成2個（或數個）行政訴訟。本件既經終局判決，被告、原告及第三人均應受行政訴訟法第214條至216條既判力、拘束力與一事不再理原則之拘束。
（二）參加人於98年申請收回耕地自耕，符合收回耕地要件，被告本應核准參加人收回耕地，因被告違法處分所延誤，幸經判決由被告重為決定，准予收回耕地，依法律實體從舊原則，被告以申請收回耕地時之法律與事實狀態為準，合法核定參加人收回耕地，並無違法。又受理訴願官署就訴願人聲明不服之範圍而為審查決定，其未經當事人提起訴願之事項，自無為訴願決定之餘地（最高行政法院57年判字第304號判例），原告（承租人）自行提供被告96年度所得及費用資料，對於參加人收回耕地時不失其生活依據之事實於訴願時並不爭執，因此對於此部分不得聲明不服。原告提起訴願僅對法律所定審查範圍外之事項，提出意見或理由，經訴願決定認為無理由而駁回，並無違法，原則上，訴願機關決定僅就卷宗內書面資料審查行政處分事實上及法律上有無瑕疵即為已足。依最高行政法院75年度判字第225號判決指出「審查行政處分是否違法，原則上應以原處分作成時，有無違法為準，至發生後之情事，除原適用法規之變更，或前後見解之互異，依法應溯及適用者外，要與原行政處分不生影響。」且依最高行政法院78年度判字第1408號判決，與訴願法及行政訴訟法再審規定，亦禁止於前訴訟程序早已知悉得使用而未使用之證據為理由，反覆爭訟。原處分及訴願決定既未違法，原告對於收回耕地不失生活依據部分亦不爭執，應不得聲明不服，原告亦未就此部分依訴願法第97條規定，於30日內提起再審，訴願及起訴所提事項又非減租條例所定審查範圍，其起訴與行政訴訟法第4條規定未合，請依同法第107條第1項第10款規定裁定駁回或依同條第3項規定，不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
（三）按「行政院（49）內字第7226號令所謂之『承租人與同居一家而以永久共同生活為目的之人，綜合所得總額內扣除收耕地之所得額後，能否支應承租人及其同居一家而以永久共同生活為目的之人全年生活費用』係就承租人是否因收回耕地而失其家庭生活依據所定之標準。」（最高行政法院63年判字第799號判例參照）。農業耕作收入扣除必要成本費用後之餘額（見自力耕作收入成本及必要費用標準），依所得稅法規定應合併課徵綜合所得稅，依上開文意，其算式如下：（全年綜合所得含收回耕地所得等－生活費支出）－收回耕地所得＝±生活依據剩餘，負數為剩餘不足。後來因農業耕作虧損，核定無所得，其成本與必要費用為耕作收入之100%，核定無課稅所得後其算式為：
（收回耕地以外之各類綜合所得＋承租地所得0元）－生活費用－收回耕地所得0元＝±生活依據剩餘。又在過去農業社會，農耕為唯一或主要生活依據時期，計算淨額為正數時可以收回耕地，為負數時不可收回耕地，在此時期，生活依據剩餘是收回耕地之充分與必要條件，有剩餘（所得淨額）時始可收回，無淨額則不得收回。但工商社會以非農耕所得為主要生活依據，耕地核定為無所得以後，依上開算式，耕地已非生活依據來源，生活依據剩餘（所得淨額）不論為正或負，收回耕地均不失其生活依據，所得淨額為正數時，可以收回，為負數時亦可收回，所得淨額為正數只是收回耕地充分條件而非必要條件，因負數亦可收回，此即生活依據（所得淨額）與收回耕地之邏輯關係。本件原告對於生活依據剩餘（即所得淨額）經核定為正數，即收回耕地不失生活依據，原告於訴願時均不爭執，參加人收回耕地並無不合。另系爭487、490地號土地原由2人承租，60年來分由5人繼承耕作，每人面積縮小，其中已有仁外字374號租約承租人張正明、375號租約承租人蔡考等兩人自動退租，即可證明唯有擴大經營規模減輕成本提高經營效率始有獲利可能。
（四）另案出租人林顯堃依擴大家庭農業經營數規模，申請收回嘉義縣○○鄉○○段○○○段○○○○號耕地案，經鈞院98年度訴字第509號判決及最高行政法院100年度判字第584號判決（判決內容與本件相同），已於100年9月註銷租約收回自耕。
（五）依司法院釋字第580號解釋，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，委託代耕亦屬之，自力耕作即自耕，不論實施何種技術必須自負耕作盈虧，而非出租收取租金之意，收回自耕之日即自力耕作之始。參加人先父母於仁武、橋頭等地自力耕作，農地5公頃，至90歲始停止耕作，原告張國和較參加人年長1歲，體能較參加人衰老10年，其於100年12月22日上午被告會勘有無未收穫農作物現場，自歎體弱多病，已不能耕作，也失去獲得補償機會云云。若原告不能生活，亦不可因承租土地關係，即要求參加人負扶養義務。
（六）參加人（出租人）自幼即追隨先母參與農事，現今稻穀繳交農會，常因乾燥度不足或成熟度不夠等問題拒收，既無法繳交公糧，又因儲藏設備不足，只能將濕穀賤價賣給糧商。有關水田種稻事務部分，參加人委託第三人林陳貴金就近代為操作，據其告知，近來農民於收割時，即將濕穀交由糧商運走。為因應加入世界貿易組織，農委會開放自83年至92年為基期，種水稻、什糧、甘蔗之地主均可請領休耕補助，由於二期稻作產量較低，生產成本亦高，農政單位選擇二期稻作辦理分區輪休，凡種植綠肥之輪休區稻田，可獲得補助，惟若輪休區稻田繼續種稻，則不辦理保價收購。91年12月2日農委會農糧署糧食管理科長廖進芳曾表示「外國稻米進口後，國內稻米一定要減產，才不會對稻米產業造成嚴重衝擊，至於休耕補助，政府事前都有仔細評估。但農民配合意願不高，與農民的生活、工作習性有關。輪流休耕，不是強迫政策，政府除了鼓勵輔導外，只能希望農民們共同體認大環境的變化。」但有關農地休耕、休養、防虫害、契作等仍視情況或民意而調整，現時水稻已停止保價收購獎勵。
（七）系爭581地號土地每年第1期委託第三人林陳貴金從事種稻耕作，第2期辦理休耕種田菁申請獎勵，以配合農委會農糧署政策。原告謂系爭581地號土地荒草一片，農地荒蕪，並無自行耕作或委託代耕情事，有違憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項精神云云，蓋憲法第146條及增修條文第10條第1項規定，其對象或主體為國家並非人民或參加人，國家依政策制定法律，法律未牴觸憲法，參加人未牴觸法律，有何違憲之處，原告所提101年10月22日照片為種菁後翻耕之狀態，足證所言與事實不合。又原告謂參加人無計畫性，多年來未聞有所擴大經營規模，應是欲高價出售耕地云云，按法律並無規定擴大經營規模收回耕地需具備計畫書，參加人無法律上之義務提供計畫書，且尚未收回耕地，如何認定參加人無計畫，參加人與原告數十年來未曾往來，僅於100年12月22日上午10時被告現場會堪時相見，與原告訴訟代理人更不相識，所謂「多年來未聞」應是事實，原告未提出證據證明參加人在法律上無自耕能力與無委託他人代耕，即認定參加人無能力自耕，亦無委託他人代耕，屬憑空捏造理由。至原告所謂「實際上應是欲待價而沽，欲高價出售耕地一節」，數十年前第三人王玉雲在高楠新村建立華榮工廠，當時土地每坪漲至
7、8萬元參加人未出賣，現每坪只1萬多至2萬元，且農地免徵遺產稅，賤賣祖產無異贈送他人，況系爭487、490地號土地狹小，小規模耕作不合經濟原則，唯有擴大規模經營才能減輕成本，產生經濟效益。另因減租條例第19條第3項規定準用第17條收回耕地應補償承租人之規定，依司法院釋字第580號解釋為違憲，應自95年7月9日起失效，因此參加人於97年底租期屆滿時，提出申請，收回耕地乃法律賦予出租人之權利。又減租條例第19條擴大家庭經營規模之規定，於72年12月23日增訂，參加人家族自清朝以來早即大規模經營（大農戶），迄今在高雄市橋頭區仍有名聲。
（八）原告自83年起每年第2期轉租與菱角批發商林麗華種植菱角，每公頃收取租金20,000元，另向農委會農糧署申請輪作菱角獎勵金每公頃24,000元，經參加人於100年發函表明收取租金（未據繳納）後，自100年第2期起即不再轉租，依減租條例第16條規定，承租人除因服兵役致耕作勞力減少而托人代耕，不視為轉租外，應自任耕作，不得委託代耕，亦不得休耕，並不得將耕地全部或一部轉租於他人，違反前項規定時，原訂租約無效，得由出租人收回自行耕種或另行出租。原告並未親自耕作，竟委託他人代耕種稻及轉租種菱角，與上開規定未合，要求續租，更於法不合，應由參加人收回自耕。又原告對所主張之事實，有舉證責任（行政訴訟法第136條），未踐行其法律上之舉證或證明義務，法院僅須依照卷宗資料對於行政機關之決定，審查其事實及法律上性質之瑕疵，即已盡調查義務，而不能指責法院未盡調查義務。本件因原處分並無違法，原告提起訴訟所言事項均屬法律外之杜撰，非有理由。
（九）參加人每期均與代耕人林陳貴金互通電話，連絡何時種稻、種菁、申報休耕等事宜，據代耕人林陳貴金稱因近期較忙，請鄰居朱傳壽幫忙參與耕作，對參加人委託事項並無影響。又原告於庭上坦承承租地係僱人代耕，收入不敷支出，耕作對家庭經濟並無實益，應依靠其他收入生活，因此耕作非其生活依據來源，不應繼續佔有耕地，耕作目的在產生所得，既無所得，即無耕作必要，參加人收回耕地不影響其生活。再者，參加人原有系爭487地號土地1,896平方公尺，與同地號出租與原告張國和1,903平方公尺、原告張明欽1,875平方公尺，及鄰地490地號土地出租與原告蔡泉成1,513平方公尺，收回後全部併為整塊，合計面積增為7,187平方公尺，擴大4倍，可發揮經濟效益。
（十）司法院釋字第580號解釋「出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化，及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之」，此為大規模經營之必然，與承租人之小規模耕作必須以人力親自耕作之規定不同，參加人擁有3公頃農地，並研修各類學識，亦具有農業實務經驗，非無自耕能力。政府為農地活化，擴大經營規模，推行專任委託租賃計畫，參加人數年前曾向農會提出委託仲介，但無適當承租人登記。又農委會擔心稻米產銷過量，101年7月起，不再受理大佃農新訂租約申請種稻，亦已停止水稻保價收購之輪作獎勵，農業經營亦是一種投資，具有風險，如何耕作也要視政府政策而定，原告事實上並不願意耕作，只是希望獲得無法律規定之補償金而已。綜上所述，參加人有自耕能力，收回耕地承租人不失生活依據，原告起訴無理由。
五、上揭事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有系爭土地耕地租約、原告租約期滿續訂租約申請書、參加人收回耕地申請書、被告100年12月27日高市仁區民字第1000023130號、101年2月20日高市仁區字民字第1013002410號、第0000000000號、第0000000000號函、高雄市政府地政局101年2月6日高市地政權字第1013003411號函、本院98年度訴字第533號判決及最高行政法院100年度判字第800號判決等附於原處分卷足稽，洵堪信實。兩造之爭點為被告以參加人符合減租條例第19條第2項，且無同條例第17條第2項第1款及第2款規定應補償承租人之項目，准參加人收回系爭土地自耕，並否准原告續訂租約，是否適法？本院查：
（一）按「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。」「判決對於經行政法院依第41條及第42條規定，裁定命其參加或許其參加而未為參加者，亦有效力。」行政訴訟法第42條第1項及第47條定有明文。本件原告分別於98年2月11日、98年1月6日及98年1月12日向被告申請續訂租約，參加人亦於98年2月16日檢附自任耕作切結書及相關文件，以擴大家庭農場經營規模事由向被告申請收回系爭土地自耕，經被告審查結果以高雄市○○區○○段○○○○號土地及系爭土地為都市計畫內農業區土地，依內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋意旨，否准參加人收回系爭土地自耕之申請，並核定原告續訂租約6年，惟參加人不服，循序提起訴願及行政訴訟，案經本院98年度訴字第533號判決訴願決定及原處分均撤銷，被告並應依判決之法律見解作成決定。被告不服，提起上訴，亦經最高行政法院100年度判字第800號判決駁回而告確定等情，有上開本院及最高行政法院判決附原處分卷（第60-93頁）足憑，經查，原告對於參加人提起之前案訴訟，並未參加訴訟，亦無經法院裁定命其參加或許其參加而未為參加之情事，為兩造所不爭（本院卷第204頁言詞辯論筆錄第8頁），揆諸前揭規定，則前案判決之結果對原告並不發生效力，原告又未對被告之前處分提起訴願，本應受其拘束不得再行爭執。然查，被告先前否准參加人收回系爭土地自耕並核定原告續訂租約之處分既經撤銷確定在案，則該處分即自始不存在，且被告於98年間係以參加人申請收回之系爭土地與系爭581地號土地均已劃分為都市計畫內土地，核與內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋之「耕地」規定不符，而否准參加人收回系爭土地之申請，並未審核參加人是否符合減租條例第19條第2項收回系爭土地之要件，則被告就原告及參加人之申請，重新作成准予參加人收回系爭土地自耕，並否准原告續訂租約之處分，對此一新的行政處分，本件自應實體審理，合先敘明（反之，參加人就被告此一行的行政處分，自屬前揭行政訴訟法第42條第1項之利害關係人，亦應參加本件訴訟，否則一旦將來裁判確定不利參加人時，被告亦將依行政程序法第128條規定，撤銷其准參加人收回自耕之原處分。乃參加人辯以：其准予收回自耕之行政處分業經確定，原告就同一事件不得提起訴願及行政訴訟，本院應裁定駁回其訴云云，顯對前揭法規有所誤解，併此敘明）。
（二）次按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」為減租條例第19條第1項、第2項、第20條所規定。又查，內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條之執行，而依行政程序法第159條第2項第2款規定，訂立工作手冊，以作為下級機關認定事實之準則，而該工作手冊六、辦理程序及作業方法、公告及受理申請規定：「．．．4、出租人以『擴大家庭農場經營規模』為由申請收回自耕者，應檢附下列文件：（1）『收回出租耕地申請書』．．．。（2）原租約書．．．。（3）出租人自任耕作切結書．．．。（4）與租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本．．．。（5）身分證．．．。」另工作手冊六（三）6（2）審核標準A、B、C、E、G、H分別規定：「A、減租條列第19條第1項第2款所稱『出租人所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前一年（即民國96年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前一年（即民國96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」「B、出、承租人生活費用審核標準如下：（內政部86年9月5日臺內地字第8687938號函）甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前一年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年12月8日臺內地字第8897458號）。又核計出、承租人全年生活費用支出時，對於出、承租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算（內政部86年12月24日臺內地字第8609424號函）。並應由當事人提供該租約期滿前一年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算標準，準用內政部、臺北市政府及高雄市政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省9,509元/月；臺北市14,881元/月；高雄市10,708元/月）。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：
I、其本人及配偶租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出（內政部89年2月18日臺內地字第8903298號）。II、得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）III、得加計災害損失支出．．．．。丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8日臺內地字第8897458號函）。」「C、出、承租人收益審核標準如下：（內政部86年9月5日臺內地字第8687938號函）甲、出、承租人之收益，以租約期滿前一年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前一年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌行政院勞工委員會最近一次公布（按：民國95年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受雇員工平均每人月薪資（附件3），核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以行政院勞工委員會最近一次公布之基本工資新臺幣17,280元/月（註：行政院勞工委員會96年6月22日勞動二字第0960130576號令修正發布，並自中華民國00年0月0日生效；至於96年6月30日以前之基本工資為新臺幣15,840元/月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：I、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。II、身心障礙致不能工作（須領有身心障礙手冊）。III、罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅳ、獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅴ、獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。Ⅵ、婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅶ、受禁治產宣告。．．．丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計．．．。」「E、減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結．．．。」「F、出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日臺內地字第828311號函）。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里（內政部89年8月3日臺內地字第8908828號函），且均必須符合農業發展條例第3條第11款之規定：『耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。』」「G、查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄．．．。」「H、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應彙整填載於『96年全年收支明細表』．．．，計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」等語。而所謂「家」者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3條：「戶籍登記，以戶為單位。在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。一人同時不得有兩戶籍。」之規定，可知，於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同；亦即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此款要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。租約工作手冊：「．．．同條（指減租條例第19條）第3款所稱出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，係指租約期滿前1年（即96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」就「承租人失其家庭生活依據」以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，與前揭說明尚有未合，因其性質係屬內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，故於個案若適用此函釋結果，係違反民法「家」之規定者，仍應依據民法關於「家」之規範，核實認定（最高行政法院100年度判字第1082號判決要旨參照）。
至未牴觸之部分因其內容已慮及實際存在事實及難以調查事實之認定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，而未違反減租條例第19條規定之意旨，仍得作為認定事實之準據，爰予援用。準此，所謂「承租人所有收益足以維持一家生活者」，係謂租約期滿前1年（即96年）承租人本人及其配偶與同一家內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付承租人本人及其配偶與同一家內之直系血親全年生活費支出者而言。另承租人及其配偶、同一家內之直系血親若為16歲以上，未滿65歲，而未具法定情形致不能工作，即認有工作能力，縱無固定職業、收入或其收入未達法定基本工資，亦須按法定基本工資，核計其全年之收入。至民法第1117條及社會救助法第5條之3所定被扶養之要件，核與上揭核算「承租人所有收益足以維持一家生活者」無涉。
（三）經查，參加人於原告承租之系爭487、490地號土地附近，尚有系爭581地號之耕地，面積3230.95平方公尺，直線距離僅0.44公里，縱經通行公路，亦僅長達1公里、車行約3分鐘，依前揭工作手冊說明，足資作為擴大家庭農場經營規模之基礎，有土地登記第二類謄本、地籍圖資查詢系統多目標地籍圖、Google地圖查詢單5張附卷（見原處分卷第121頁、本院卷第117至122頁）可稽。又按減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之，業經司法院釋字第580號解釋在案。司法院釋字第581號解釋並認：「『自耕能力證明書之申請及核發注意事項』（以下稱注意事項）係中華民國65年1月26日內政部為執行土地法第30條之規定（89年1月26日刪除）所訂定。79年6月22日修正之注意事項第四點規定，公私法人、未滿16歲或年逾70歲之自然人、專任農耕以外之職業者及在學之學生（夜間部學生不在此限），皆不得申請自耕能力證明書，致影響實質上具有自任耕作能力者收回耕地之權利，對出租人財產權增加法律所無之限制，與憲法第23條法律保留原則以及第15條保障人民財產權之意旨不符，上開注意事項之規定，應不予適用‧‧」等語，足見年滿70歲之人即難遽認其當然已無自任耕作之能力及意願；再者，農業發展條例第3條第15款明定：「委託代耕：指自行經營之家庭農場，僅將其農場生產過程之部分或全部作業，委託他人代為實施者。」亦即出租人或承租人，得委託代耕，且其委託代耕範圍尚可包含全部農場生產作業，只要該農場作業之經營權掌握於出租人或承租人手中，由出租人或承租人決定種植方式、休耕與否、自負農場生產之盈虧（至於受託代耕之人無論農場盈虧，均僅領受約定之報酬），亦難謂其即無自耕能力。是以，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言。且減租條例第19條第1項第1款所稱之「自任耕作」，實指「將來對收回土地自耕耕作」之客觀可能性及主觀意願，當然可以切結書為證（參見最高行政法院100年度判字第1663號判決要旨、101年度裁字第955號裁定要旨），此於出租人或承租人均可一體適用。雖原告等人亦有出具自任耕作切結書予被告（見原處分卷第97、124、146頁），然嗣經本院分別詢問參加人及原告後，除原告張國和、蔡泉成有少部分親自參與農耕生產過程外，大多數均是委託代耕，只是委請他人代耕作業範圍有部分及全部之差異而已（見本院卷第107至108頁、第147至154頁），如認參加人因委託代耕而不具自耕能力，則身為承租人之原告又有何自耕能力可言？因此，當不得以出租人已年滿70歲，或其定居於北部，無法實際從事系爭耕地日出而作、日落而息之生活形態，遽認其即無自耕能力。抑且參加人復已出具自任耕作切結書1份（見原處分卷第117頁），並無不能自任耕作情事。
（四）又原告主張所謂農業科技化及企業化經營通常有計畫性，且能提高產值、產能，但依參加人提出資料觀之，參加人除檢具自任耕作切結書、系爭581地號土地登記謄本等文件，向被告向申請收回自耕時，實無擴大家庭農場經營規模之計畫，且經原告經現場查看，系爭581地號土地為荒草一片，鄰地不是工廠就是稻田綠蔭，且參加人對系爭581地號土地實際實施耕作之人均不清楚，顯見參加人有讓農地荒蕪，並無為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕情事云云，並提出渠等於101年10月22日拍攝系爭581地號土地照片2張為證（見本院卷第113頁）。惟查，依前揭工作手冊六（二）4規定：「出租人以『擴大家庭農場經營規模』為由申請收回自耕者，應檢附下列文件：（1）『收回出租耕地申請書』（格式7）1式2份。（2）原租約書正本1份。（3）出租人自任耕作切結書（格式10）1份。（4）與租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本1份（5）身分證。．．．（6）委託他人申請者委託書（格式8）1份。（7）委託他人申請者，出租人身分證影本及受託人之身分：．．．。」揆諸該規定可知出租人擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，僅須檢附收回出租耕地申請書、原租約書正本、出租人自任耕作切結書、租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本等，尚無須於申請時提出擴大家庭農場經營規模計畫等相類似文件。準此，參加人於向被告申請收回自耕之同時，未提出擴大家庭農場經營規模計畫文件，惟參加人依減租條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模申請收回系爭
487、490地號土地，已於申請時提出其有相距系爭487、490地號土地15公里內之耕地及其土地登記簿謄本為證，且被告亦依據參加人提出之自任耕作切結書及相距系爭耕地15公里內之耕地及其土地登記簿謄本資料，審酌參加人有無自耕能力及有無租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地，作為以擴大家庭農場經營規模之審定，故被告作成系爭處分，尚無不合。雖原告提出系爭581地號土地於101年10月22日現場照片2張，欲證明參加人並無耕作事實，然經本院核閱前開照片，系爭581地號土地平整、土質疏鬆、並無生長任何雜草，顯係剛翻土後之耕地，且依原告拍攝時間觀察，此亦係南部一期稻作收割後之農閒時期，尚難逕認參加人即無耕作事實；且經被告另於101年10月31日至系爭581地號土地現場履勘時，上開土地業經整地完成，地面田埂分明、地上普遍栽種花椰菜苗等情，亦有被告提出系爭581地號土地照片2張附卷（見本院卷第123頁），此核與參加人所述：系爭581地號土地第一期種稻，第二期種植田菁、花椰菜等物辦理休耕等語（見本院卷第146、201頁）相符。雖參加人向來委託第三人林陳貴金代耕，嗣後第三人林陳貴金另找第三人朱傳壽協助該土地之農作，亦不違反農業發展條例第3條第15款所定之委託代耕要件，更無論參加人亦係向其戶籍所在地之區公所辦理系爭581等地號土地之休耕申報手續（見本院卷第130至132頁之休耕申報書），而非由第三人林陳貴金、朱傳壽等人申報，足見參加人確有參與系爭581地號土地農耕之決策，並自負系爭581地號土地營運之盈虧，揆諸前揭說明，參加人就系爭581地號土地確有自任耕作事實，乃原告逕以前詞否認參加人有擴大家庭農場規模情事云云，要屬無據。依此，除非因參加人收回系爭土地將導致原告失其家庭生活依據，否則參加人依減租條例第19條第2項申請收回系爭487、490地號土地，即屬有據。
（五）至按減租條例第19條第2項規定，耕地出租人擴大家庭農場經營規模申請收回耕地，只不受同條第1項第2款之限制，但仍應受同條第1項第1款及第3款之限制，即出租人無不能自任耕作及若因出租人收回耕地，致承租人失其家庭生活依據之情事，出租人即不得收回自耕。依前揭內政部工作手冊所訂審核標準，減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前一年（即96年）承租人本人及其配偶與同一家內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一家內之直系血親全年生活費用者而言。經查：
1、關於原告張國和部分：原告張國和於本院準備程序中陳稱：伊已78歲，有3個兒
子、1個女兒，子女都4、50歲，女兒已出嫁，大多數時間是大兒子協助其農耕，有時會從事臨時工，其餘兩個兒子也都有自己工作（臨時工或承包商），但彼三人工作賺取所需，都用在自己家庭及小孩教育費上尚有不足，根本無多餘費用扶養二老，伊與妻子主要收入為老人年金及老農津貼，至於伊向參加人所承租之系爭487地號中之1分9釐土地，因現今種稻沒有什麼收入，支出與收入幾乎打平，如伊無老人年金或老農津貼，實在很難生活等語（見本院卷第149至150頁），此核與被告對原告張國和訪談筆錄、原告張國和戶籍記載資料相符（即原告張國和之同居家屬主要為其妻張陳水秀，見原處分卷第132、136至137頁）。而被告依前揭工作手冊，並審酌對原告張國和之訪談筆錄、財政部高雄市國稅局提供原告張國和及其妻張陳水秀96年度綜合所得稅各類所得資料清單、原告張國和自行填表之96年全年生活費用明細表（見原處分卷第132至135頁），認定96年度原告張國和收入總計259,754元（所得清單187,754元加上老農津貼72,000元）、其妻張陳水秀收入總計155,363元（所得清單83,363元加上老農津貼72,000元），扣除原告張國和所列彼二人全年消費之生活費256,992元、承租系爭487地號土地可獲得之收入20,000元（此即不能承租系爭耕地之損失，列入扣減項目）後，尚餘138,125元（計算表列附於原處分卷第131頁），即屬正數。雖原告主張但若原告張國和無法承租系爭487地號土地，即將喪失農保資格，而不得請領每月6,000元老農津貼，則原告張國和96年度收支總和應為負數，而具備不能維持生活之要件云云。惟查，原告張國和向高雄市高雄地區農會申辦會員資格，係以「自耕農」身分入會，而原告張國和當時名下有數筆田賦，顯見原告張國和當時農保會員之取得，與其承租之系爭487地號土地毫無干係；且依老年農民福利津貼暫行條例第3、4條規定所示，只要農民於申領當時符合前揭條例第3條所定領取老農津貼之要件，即可發放至其本人死亡之當月為止，此不因被保險人嗣後喪失會員農保資格，即影響其老年農民津貼之領取乙節，有第三人高雄市高雄地區農會101年12月11日高區農務字第1010002011號函及原告張國和財產查詢清單各1份附於本院卷（第184至187頁）可稽，是原告前揭主張，要無足取。依此，原告張國和全家全年收支相抵既為正數，即原告張國和全家之收入仍大於生活費用之支出，其應能維持一家生活，堪以認定。
2、關於原告張明欽部分：原告張明欽於本院準備程序中陳稱：伊係凱甲企業有限公司之負責人，伊公司製作煉油廠的儲存槽，由煉油廠將儲油工程發包，伊標到後就去製作5萬噸或10萬噸之儲油槽。伊公司員工有18名，家族成員約5、6人，其餘為聘僱人員。又伊有2個兒子，一個在伊公司幫忙，向伊領取薪資，另一個在其他科技公司上班，而渠等均有自己薪資，以供自己生活開銷，伊無須另外支給彼等費用，且伊亦未曾受彼等之供養等語（見本院卷第151至152頁），此核與被告對原告張明欽訪談筆錄、原告張明欽戶口名簿記載資料相符（即原告張國和之同居家屬主要為其母張盧尾吉、妻蔣金燕、長子張育誌、次子張育賓，見原處分卷第107至109頁）。而被告依前揭工作手冊，並審酌對原告張明欽之訪談筆錄、財政部高雄市國稅局提供原告張明欽、第三人蔣金燕、張盧尾吉、張育誌、張育賓等人96年度綜合所得稅各類所得資料清單、原告張明欽自行填表之96年全年生活費用明細表（見原處分卷第106至107、110至115頁），認定96年度原告張明欽收入總計265,997元、其他家屬收入總計1,451,525元（蔣金燕500,677元、張盧尾吉老農津貼66,000元、張育誌115,030元、張育賓769,818元），扣除原告張明欽所列彼五人全年消費之生活費642,480元、承租系爭487地號土地可獲得之收入20,000元（此即不能承租系爭耕地之損失，列入扣減項目）後，尚餘1,055,042元（計算表列附於原處分卷第105頁），即屬正數。雖原告嗣後主張其實原告張明欽之二子並未與之同住，均各自在外居住云云，然此等事後更異說明，已與原告張明欽於被告訪談時之陳述，以及其自行製作之同一戶內直系血親96年度生活費用明細表（見原處分卷第106至107頁）記載內容顯不相符，已難採信，況且縱認原告張明欽之二子並非與之同居共財之家屬，亦僅將彼二人自家屬行列中剔除，此舉固將減少原告張明欽全家之收入（僅餘832,674元），但同時亦一併減少原告張明欽全家生活費用之支出（共計支出385,488元），依法扣減結果，仍有447,186元，仍屬正數，揆諸前揭說明，原告張明欽全家之收入仍大於生活費用之支出，縱無承租系爭487地號土地，其尚能維持一家生活，亦堪以認定。
3、關於原告蔡泉成部分：原告蔡泉成於本院準備程序中陳稱：伊係臨時工，工作並不固定，伊與伊妻育有2男2女，有的作散工，有的在加工區工作，並無居住在一起，也沒有拿錢來奉養伊等，至於伊所承租之系爭490地號土地之收入根本不足維持生活，有時反而有虧損，因此伊主要收入還是依靠作臨時工之薪資等語（見本院卷第153至154頁），此核與被告對原告蔡泉成訪談筆錄記載內容相符（即原告蔡泉成之同居家屬主要為其妻蔡高美華，雖彼二人並不在同一戶籍，見原處分卷第155至157頁）。而被告依前揭工作手冊，並審酌對原告蔡泉成之訪談筆錄、財政部高雄市國稅局提供原告蔡泉成及其妻蔡高美華96年度綜合所得稅各類所得資料清單、原告蔡泉成自行填表之96年全年生活費用明細表（見原處分卷第155、158至160頁），認定96年度原告蔡泉成收入總計368,350元（所得清單）、其妻蔡高美華收入總計198,720元（雖當年度無所得，但第三人蔡高美華時年55歲，仍有工作能力，計算當年1至6月基本工資每月15,840元、7至12月基本工資每月17,280元之所得），扣除原告蔡泉成所列彼二人全年消費之生活費302,750元、承租系爭490地號土地可獲得之收入20,000元（此即不能承租系爭耕地之損失，列入扣減項目）後，尚餘244,320元（計算表列附於原處分卷第154頁），即屬正數。雖原告主張原告蔡泉成之妻蔡高美華罹癌，整日臥床根本無工作能力，何來所得198,720元？更無論原告蔡泉成還要負擔重病之兒子以及沈重之家計，故被告計算方式非屬事實云云，並提出高雄市楠梓區瑞屏里辦公處證明書、義大醫院診斷證明書、高雄長庚醫院醫療費用繳費證明等文件各1份為證（見本院卷第177至181頁）。惟查，第三人蔡高美華固有肺炎併呼吸衰竭、敗血症等病症，而於義大醫院、高雄長庚醫院等處接受治療，然觀第三人蔡高美華因病至醫療院所接受治療最早期間為101年2月8日，有高雄長庚醫院前揭醫療費用繳費證明可稽，故第三人蔡高美華發現罹癌，應係101年2月以後之事，尚不足推論其於96年間即已罹癌並全日臥床之事實，是以前揭證據資料，尚不足否定被告對原告蔡泉成全家96年度收支明細之認定，揆諸前揭說明，原告蔡泉成96年度全家之收入仍大於生活費用之支出，縱無承租系爭490地號土地，其尚能維持一家生活，亦堪以認定。
4.綜上，96年度原告三人之全家全年收支相抵均為正數，即原告全家之收入，縱使無承租系爭487、490地號土地，仍大於生活費用之支出，並均能維持一家生活。則原告三人均無減租條例第19第1項第3款規定之情事，渠等不因參加人收回耕地致失其家庭生活依據甚明。從而，被告准參加人收回系爭487、490地號土地自耕，與減租條例第19條第2款規定並無不合。
六、綜上所述，原告上開主張，均無可採，則被告以參加人符合減租條例第19條第2項收回系爭487、490地號土地之要件，且無同條例第17條第2項第1款及第2款規定應補償承租人之項目，遂准予參加人收回系爭487、490地號土地自耕，並於100年12月27日以高市仁區民字第1000023130號函報請高雄市政府地政局備查，經高雄市政府地政局以101年2月6日高市地政權字第1013003411號函予以備查後，被告遂分別以101年2月20日高市仁區字民字第1013002410號、第0000000000號及第0000000000號函通知原告上揭核定結果，並請原告繳回租約書註銷等情，核其認事用法，洵無違誤；訴願決定遞予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷前揭原處分及訴願決定，並請求被告應就原告張國和98年1月6日、原告張明欽98年2月11日、原告蔡泉成98年1月12日申請書，依減租條例相關規定，作成准予原告張國和、張明欽就系爭487地號土地、原告蔡泉成就系爭490地號土地續訂三七五耕地租約6年之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證業臻明確，兩造及參加人其餘攻擊防禦方法核與判決之結果並無影響，亦無逐一論述之必要，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 102 年 1 月 2 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 1 月 2 日
書記官 洪 美 智