高雄高等行政法院判決
101年度訴字第364號民國102年5月9日辯論終結原 告 陳素蓁（如附表所示當事人之被選定當事人）
曾桂芳（如附表所示當事人之被選定當事人）王麗芳（如附表所示當事人之被選定當事人）共 同訴訟代理人 林育如 律師被 告 勞工保險局代 表 人 羅五湖 總經理訴訟代理人 江淑靜
王金美上列當事人間勞工保險條例事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國101年7月11日勞訴字第1010000190號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣高雄市西區稅捐稽徵處於民國96年6月20日以高市稽人字第0962200364號函請被告准予將所屬被保險人49名約僱人員（含原告陳素蓁等人）之年終及考成獎金併入申報調整勞工保險投保薪資，經被告以因該單位係於行政院勞工委員會（下稱勞委會）95年10月26日勞保2字第0950114071號函生效後，始將年終及考成獎金併入申報調整勞工保險投保薪資，乃以96年8月31日保成職字第09660279310號函復未便受理在案。嗣該單位復於100年6月27日以高市西稽人字第1002200308號函請被告將林家宏等66名（含原告陳素蓁等39人）之年終及考成獎金併入投保薪資總額申報，亦經被告以100年7月22日保成職字第10060485690號函（下稱原處分）復該案因與規定不符，未便同意。原告不服，向勞工保險監理委員會申請審議，經該會審定申請審議駁回，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、按司法院釋字第525號函釋謂公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。
㈡、勞委會前以88年2月19日台88勞保2字第4937號函（下稱88年2月19日函）暨89年3月8日台89勞保2字第7628號函（下稱89年3月8日函），准投保單位於調查被保險人勞工之意願後，將勞工之年終獎金及考成獎金併入申報勞保投保薪資。惟勞委會復於89年11月14日以89台勞保二字第45662號函（下稱89年11月14日函）謂：勞工保險月薪資總額之認定係以勞動基準法規定之工資為準，有關勞保投保薪資之申報亦屬法律強制規定，投保單位或勞工皆應按被保險人之月薪資總額覈實申報，不應由勞資雙方自治協商議定是否併入。年終獎金及依年終考核發給之考成獎金非屬工資範疇，不宜併入月薪資總額申報勞保投保薪資並自89年11月14日起，停止舊函釋之適用。
㈢、於勞委會89年11月14日函生效前，勞工及投保單位已依勞委會88年2月19日函及89年3月8日函（人民信賴之基礎）完成勞工之年終獎金及考成獎金併入投保薪資之意願調查並擬後續辦理勞工保險投保薪資調整者，因對於信賴基礎之構成要件，已有客觀上之具體表現。縱未於89年11月14日函生效前完成勞工保險投保薪資調整之申報作業，勞委會94年5月20日勞保二字第0940022600號函（下稱94年5月20日函）、94年8月19日勞保二字第0940045100號函（下稱94年8月19日函）亦謂：「有關高雄市政府所屬機關、學校主張舉證其於89年11月14日函釋生效前，確實依舊函釋規定調查員工意願，但因未能及時完成申報投保薪資作業，請求從寬辦理時，須事實查證，請勞工保險局就投保單位所陳相關事實查明從寬辦理。」此外，被告94年10月21日保承職字第09460496240號函（下稱94年10月21日函），對於高雄市美術館申請將年終獎金與考成獎金納入勞保投保薪資案，亦曾援引上開勞委會函釋作為該案之核准理由：「綜上，貴單位如於89年11月14日函釋生效前，確實依舊函釋規定調查員工意願，但未能及時完成申報作業，基於信賴保護及勞工權益之維護，始得將89年11月14日前即任職貴單位迄今之員工之年終獎金及考成獎金併入月薪資總額申報勞保投保薪資，其調整均自通知之次月1日生效。」
㈣、高雄市稅捐處所屬約僱人員，確於88年8月13日及89年5月間，配合完成稅捐稽徵處關於勞保被保險人將年終及考成獎金納入投保薪資所得之意願調查，並將調查結果檢送高雄市政府人事處備案，惟由於機關編列經費之考量，故僅先將部分同意人員（職工40人）之年終及考成獎金納入投保薪資所得，俟經費許可後再予調整申請人等約聘僱人員。而原告均係於89年以前到職，且於勞委會89年11月14日函生效前，完成將年終及考成獎金納入投保薪資所得之意願調查，但因機關未能及時完成申報投保薪資作業（高雄市西區稅捐處100年6月4日高市西稽人字第100220308號函參照），依勞委會94年5月20日函、94年8月19日函及被告94年10月21日函，未能及時完成申報投保薪資作業既不屬於可歸責於被保險人之事由，自同受司法院釋字第525號函釋之信賴保護。詎被告卻拒絕同意調整，其選擇性法規解釋，實有違憲法保障人民權利之意旨，屬非法行政行為。
㈤、本件保險爭議審定書僅略謂：「渠等所陳之函釋均因與行政院勞委會95年10月26日勞保2字第0950114071號令釋（下稱95年10月26日令釋）及96年8月13日勞保2字第0960140337號函釋（下稱96年8月13日函釋）規定之意旨不符，而自95年11月1日後，均不再適用，據此，實難以業經廢止之令釋規定而據為有利之認定。」對於原告主張信賴保護原則部分，未載明不採之理由。然勞委會95年10月26日令釋及96年8月13日函顯有法令適用之瑕疵，茲分說明如下:
1、至原告提出訴願時，勞委會96年8月13日函釋於勞委會之勞工法令查詢系統網站仍查無內容，原告無從了解審議決定書駁回決定之法令基礎，是其駁回決定形式上即未載明處分所依據之法令內容。
2、勞委會95年10月26日令釋僅稱：「核釋勞工保險條例施行細則第32條第1項有關本條例第14條第1項所稱月薪資總額，以勞動基準法第2條第3款規定之工資為準。依勞動基準法第2條第3款規定，工資：謂勞工因工作而獲得之報酬；包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之。至於勞動基準法施行細則第10條規定之獎金，倘係雇主所為非經常性之給與，或單方目的且給付具有勉勵、恩惠性質之給與，則不計入月薪資總額。另符合『勞務對價』性質之工資，不論其名稱為何，均計入月薪資總額申報勞保投保薪資。本解釋自00年00月0日生效。」惟勞委會89年11月14日函關於「年終獎金及依年終考核發給之考成獎金非屬工資範疇，不宜併入月薪資總額申報勞保投保薪資」之見解，於89年11月14日起即已生效，並非自95年ll月1日起方生效，此事實亦無礙於原告主張信賴保護，蓋於勞委會89年11月14日函生效前，原告已依88年2月19日函及89年3月8日函規定，表達欲將年終及考成獎金納入投保薪資所得之意願，僅因高雄市西區稅捐處未及時完成申報作業此非可歸責於原告之事由，基於信賴保護及勞工權益之維護，原告等自得請求將年終獎金及考成獎金併入月薪資總額申報勞保投保薪資。審議決定書依勞委會95年10月26日令釋，率認95年11月1日為原告請求信賴保護之最後時限，顯屬法令適用上之違法。
㈥、基於信賴保護原則與勞工權益之維護，並訴求以統一性及公平、公正為原則，以免造成機關內部一國多制及薪資以多報少情形；且薪資所得（含年終獎金）亦確實申報及繳納所得稅之事實，被告應同意將原告之年終及考成獎金併入調整勞工保險投保薪資等情，並聲明求為判決：（1）原處分、保險爭議審定及訴願決定均撤銷；（2）被告應依高雄市西區稅捐稽徵處100年6月27日之申請作成准予將原告年終及考成獎金自100年6月26日起併入申報勞工保險投保薪資之行政處分。
三、被告則以︰
㈠、依勞工保險條例第14條及其施行細則第27條規定，勞工投保薪資應按其月薪資總額，以勞動基準法第2條第3款規定之工資為準，即勞工因工作而獲得之報酬，包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之。其每月收入不固定者，以最近3個月收入之平均為準，再依「勞工保險投保薪資分級表」規定等級之金額填報，此係強制規定，非投保單位或被保險人可自由增減。同條例第14條第2項規定，被保險人之薪資，如在當年2月至7月調整時，投保單位應於當年8月底前將調整後之月投保薪資通知保險人；如在當年8月至次年1月調整時，應於次年2月底前通知保險人。其調整均自通知之次月1日生效。
㈡、依行政院人事行政局98年5月7日局企字第0980009372號函（下稱人事行政局98年5月7日函）亦謂：軍公教人員年終工作獎金，係為激勵年終仍在職之軍公教人員（含技警工友）之工作士氣，安定軍公教人員生活，並因應農曆春節之需要，爰分年訂定年終工作獎金之發給規定發給之。該項獎金之發給自61年起迄今雖未中斷，惟仍須配合政府年度財政狀況辦理，性質上並非每年固定應付之給與，而係勉勵性質之非法定給與，非屬勞務對價性質之工資。
㈢、原告於勞委會89年11月14日函生效前，雖依規定完成將年終及考成獎金納入投保薪資所得之意願調查，惟高雄市西區稅捐稽徵處於該函生效前，並未將原告之該2項獎金併入申報調整投保薪資，則原告縱有完成將年終及考成獎金納入投保薪資所得之意願調查，仍未完成申報調整投保薪資作業。
㈣、原告雖主張之適用勞委會94年5月20日函及94年8月19日函，惟勞委會95年10月26日令略以：勞動基準法施行細則第10條規定之獎金，倘係雇主所為非經常性之給與，或單方目的且給付具有勉勵、恩惠性質之給與，則不計入月薪資總額。另符合「勞務對價」性質之工資，不論其名稱為何，均計入月薪資總額申報勞保投保薪資。本解釋自00年00月0日生效。
另勞委會96年8月13日勞保2字第0960140337號函（下稱96年8月13日函）亦謂：年終獎金及考核獎金併入勞工保險月投保薪資計算之疑義，應依其95年10月26日令釋規定辦理，勞委會及勞工保險局函與解釋令意旨不符者，於解釋令00年00月0日生效後均不再適用。故原告自不得以之作為信賴基礎，難謂其得據以主張信賴保護。高雄市西區稅捐稽徵處遲至96年6月20日及100年6月27日始函請被告將原告之年終及考成獎金併入薪資總額申報調整投保薪資，核與規定不合，被告所為原處分，應無不符等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載之事實，有高雄市稅捐稽徵處96年6月20日高市稽人字第0962200364號函、100年6月27日高市西稽人字第10022003008號函、被告96年8月31日保承職字第09660279310號函、100年7月22日保承職字第10060485690號函附原處分卷、訴願卷及本願卷可稽，且為兩造不爭執，應堪認定。本件兩造爭點為：原告主張應受信賴保護，請求被告適用變更前之舊行政解釋函令，將其年終及考成獎金併入調整勞工保險條例所稱之月投保薪資，是否有據？茲分述如下：
㈠、按勞工保險條例第6條第1項規定：「年滿15歲以上，60歲以下之左列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人：．．．。」第13條規定：「本保險之保險費，依被保險人當月投保薪資及保險費率計算。普通事故保險費率，為被保險人當月投保薪資百分之七點五至百分之十三．．．。」第14條第1項前段規定：「前條所稱月投保薪資，係指由投保單位按被保險人之月薪資總額，依投保薪資分級表之規定，向保險人申報之薪資；‧‧‧。」第14條之1規定：「投保單位申報被保險人投保薪資不實者，由保險人按照同一行業相當等級之投保薪資額逕行調整通知投保單位，調整後之投保薪資與實際薪資不符時，應以實際薪資為準。依前項規定逕行調整之投保薪資，自調整之次月1日生效。」第72條第3項規定：「投保單位違反本條例規定，將投保薪資金額以多報少或以少報多者，自事實發生之日起，按其短報或多報之保險費金額，處四倍罰鍰，並追繳其溢領給付金額。勞工因此所受損失，應由投保單位賠償之。」勞工保險條例施行細則第27條第1項規定：「本條例第14條第1項所稱月薪資總額，以勞動基準法第2條第3款規定之工資為準；其每月收入不固定者，以最近3個月收入之平均為準；實物給與按政府公布之價格折為現金計算。」勞動基準法第2條第3款規定：「本法用辭定義如左：‧‧‧三、工資：謂勞工因工作而獲得之報酬；包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之。」勞動基準法施行細則第10條第2款規定：「本法（指勞動基準法）第2條第3款所稱之其他任何名義之經常性給與係指左列各款以外之給與。‧‧‧二、獎金：指年終獎金、競賽獎金、研究發明獎金、特殊功績獎金、久任獎金、節約燃料物料獎金及其他非經常性獎金。」是勞工保險係採強制納保，凡符合一定條件之勞工均應參加該保險，投保單位並應強制申報勞工之月薪資總額，勞工則按當月之月投保薪資總額一定比例計算應分擔之保險費，與投保單位之分擔額及各級政府之補助組成保險基金之來源。勞保之月薪資總額則係以勞動基準法第2條第3款規定之工資為統一之計算基準，為使勞工保險基金財務結構健全，得以永續經營，依勞工保險條例規定之投保薪資收取保險費及給與勞保給付，符合公平性，乃勞工保險條例賴以維繫之基礎，投保單位或勞工自應覈實申報，不許以多報少，或以少報多，更不許雇主與勞工協商變更勞工之月投保薪資。又依勞動基準法第2條第3款計入薪資總額之工資，係指勞工因工作而獲得之報酬而言，凡與工作不具對價性，屬雇主為勉勵、恩惠目的所給予之獎金，不論其名義、金額多寡及過往曾否中斷，因其給付與否由雇主單方意思決定，均不屬經常性給與之工資範疇。從而，僱主每年度發給僱用員工之年終獎金及考成獎金，乃屬對員工慰勞及勉勵之性質，原得由機關單方面撙節政府財政狀況等因素決定發給之數額，性質非屬工資範疇，自不能併入月薪資總額申報勞保投保薪資。
㈡、次按，關於公務機關及公營事業單位每年度發給僱用員工之年終及考成獎金性質上是否為工資，可否納入勞工保險投保薪資調整申報，勞委會及行政院人事行政局先後作成下列解釋函令，解釋意旨先後變更，致引發本件爭議，爰將相關解釋函令臚列如下：
1、勞委會88年2月19日函：「按勞工保險條例第14條規定，投保單位應按被保險人之月薪資總額，依投保薪資分級表之規定申報投保薪資，另依同條例施行細則第32條規定之月薪資總額，係以勞動基準法第2條第3款規定之工資為準。查事業單位每年年終發給勞工之年終獎金及依年終考核發給之考成獎金，依勞動基準法第2條及同法施行細則第10條規定，均非屬工資範疇，可不併入計算平均工資，若雇主優於法令併入，亦屬適法。至勞保投保薪資之申報，得依前開規定辦理。」
2、勞委會89年3月8日函：「有關年終獎金及考成獎金併入勞保投保薪資申報疑義，前經本會88年2月19日台88勞保2字第4934號函釋在案。至投保單位與勞工是否或如何優於法令規定將前開獎金項目併入工資範疇作為申報勞保投保薪資，係屬勞資雙方協商議定問題，貴局（高雄市政府）為當地勞工行政主管機關，請依權責處理。」
3、勞委會89年11月14日函（嗣勞委會對上述2函認有適法性疑義，遂發布本函）：「．．．按勞工保險條例第14條規定，投保單位應按被保險人之月薪資總額，依投保薪資分級表之規定申報投保薪資，另依同條例施行細則第32條規定之月薪資總額，係以勞動基準法第2條第3款規定之工資為準。查勞工保險月薪資總額之認定係以勞動基準法規定之工資為準，有關勞保投保薪資之申報亦屬法律強制規定，投保單位或勞工皆應按被保險人之月薪資總額覈實申報，不應由勞資雙方自治協商議定是否併入。年終獎金及依年終考核發給之考成獎金非屬工資範疇，不宜併入月薪資總額申報勞保投保薪資。另本會88年2月19日台88勞保2字第4934號及89年3月8日台89勞保2字第7628號函示予以停止適用。」
4、其後，勞委會對於事業單位已依上開勞委會88年2月19日函及89年3月8日函規定，將年終及考成獎金併入月薪資總額申報勞保投保薪資情形，再作成90年2月23日台90勞保2字第5329號函：「如事業單位已依本會88年2月19日台88勞保2字第4934號函及89年3月8日台89勞保2字第7628號函示規定將年終獎金及考成獎金併入月薪資總額申報勞保投保薪資者，得繼續適用舊函示規定，並以此為計繳保險費及請領給付之標準，但未依舊函示規定併入者，應於本會89年11月14日台89勞保2字第45662號函示生效後依新函示規定辦理。」
5、勞委會復就事業單位已確實依上開勞委會88年2月19日函及89年3月8日函規定調查員工意願，但未能及時完成申報作業情形，再作成94年5月20日函：「．．．查案中高雄市政府秘書處如於前開89年11月14日函示生效前確實依舊函示規定調查員工意願，但未能及時完成申報作業，基於信賴保護及勞工權益之維護，請貴局（即勞工保險局）就所陳該處個案事實查明從寬辦理，惟不得追溯生效。」另作成94年8月19日函：「高雄市政府所屬機關、學校主張或舉證其於該會89年11月14日函示生效前確實依舊函示規定調查員工意願，但因未能及時完成申報投保薪資作業，請求從寬辦理時，須事實查證，請勞工保險局就投保單位所陳相關事實查明從寬辦理，惟不得追溯生效。另如有其他投保單位亦為前開主張或如何申報之疑義時，並請告知其應敘明之事實、文件等資料送請勞工保險局審查辦理。」
6、勞委會再以94年6月13日勞保2字第0940031820號函覆邱毅委員國會辦公室、訴外人周高蓮、高雄市政府勞工局及被告：「查本案被保險人原係依本會相關函示規定將年終獎金及依年終考核發給之考成獎金併入申報勞保投保薪資，嗣因配合政府精簡、裁併或移撥等因素，而改聘僱轉換至從未將前開獎金併入計算申報勞保投保薪資之投保單位者，係屬非可歸責於當事人之事由，為從寬考量其權益之保障，該等被保險人得再將前開獎金併入申報投保薪資，惟不得追溯生效。」
7、嗣勞委會就此項爭議，再作成95年10月26日令釋：「核釋勞工保險條例施行細則第32條第1項有關本條例第14條第1項所稱月薪資總額，以勞動基準法第2條第3款規定之工資為準。
依勞動基準法第2條第3款規定，工資：謂勞工因工作而獲得之報酬：包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之。至於勞動基準法施行細則第10條規定之獎金，倘係雇主所為非經常性之給與，或單方目的且給付具有勉勵、恩惠性質之給與，則不計入月薪資總額。另符合『勞務對價』性質之工資，不論其名稱為何，均計入月薪資總額申報勞保投保薪資。本解釋自00年00月0日生效。」及同日勞保2字第0000000000-0號函：「有關年終獎金及依年終考核發給之考成獎金併入月薪資總額申報勞保投保薪資疑義，業經本會95年10月26日以勞保2字第0950114071號令發布，並依事實認定之。依『後令優於前令』之法令適用原則，於本解釋令生效前之本函釋內容與本解釋不一致者，以本解釋令為準。」勞委會96年8月13日函亦謂：年終獎金及考核獎金併入勞工保險月投保薪資計算疑義，應依勞委會95年10月26日令釋規定辦理，該解釋令生效前，勞委會及被告函與解釋令意旨不符者，於解釋令00年00月0日生效後均不再適用。
8、人事行政局98年5月7日則謂：「軍公教人員年終工作獎金，係為激勵年終仍在職之軍公教人員（含技警工友，以下同）之工作士氣，安定軍公教人員生活，並因應農曆春節之需要，爰分年訂定年終工作獎金之發給規定發給之。該項獎金之發給自61年起迄今雖未中斷，惟仍須配合政府年度財政狀況辦理，性質上並非每年固定應付之給與，而係勉勵性質之非法定給與，非屬勞務對價性質之工資。」
㈢、經查，原告受僱於高雄市西區稅捐稽徵處工作期間，經投保參加勞工保險；嗣該處於96年6月20日，以原告等人於前揭勞委會89年11月14日函生效前，即依據勞委會88年2月19日函及89年3月8日函規定，完成調查將年終及考成獎金併入月投保薪資所得之意願，惟未能及時完成申報作業，符合前揭勞委會94年8月19日函意旨，乃函請被告准予將所屬被保險人49名約僱人員（含原告）之年終及考成獎金併入申報調整勞工保險投保薪資；案經被告以因該單位係於勞委會95年10月26日函生效後，始將年終及考成獎金併入申報調整勞工保險投保薪資，乃以96年8月31日保成職字第09660279310號函復未便受理在案；該單位於100年6月27日，復以所屬林家宏等66名約僱人員（含原告）於88年調查結果，業已完成意願之意思表示，同意將該2項獎金併入月投保薪資，惟未能及時完成申報作業，係屬非可歸責於當事人之事由，符合勞委會94年6月13日函及94年8月19日函意旨，遂函請被告將其年終及考成獎金併入投保薪資總額申報，亦經被告以原處分函復略以：「‧‧‧按公務機關及公立學校之司機、技工、工友之年終獎金及依年終考核發給之獎金非屬『勞務對價』性質之工資，不應計入月薪資總額申報勞保投保薪資。‧‧‧惟按現行規定（即勞工保險條例第14條及其施行細則第27條、勞委會95年10月26日函、96年8月13日函、人事行政局98年5月7日書函），年終獎金及考績獎金不可併入月薪資總額申報勞工保險投保薪資，本局未便同意。」等情，有前揭被告及高雄市稅捐稽徵處函文，暨檢附之高雄市政府88年8月13日高市府人4字第21445號函、勞保被保險人年終及考核獎金併入月投保薪資意願調查表、通報、稅捐稽徵處人事室簽、高雄市稽徵處調整勞保投保金額名冊附卷可稽，堪信為真實。
㈣、前開各釋解函令，乃行政機關就行政法規所為之釋示，性質上係闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用（司法院釋字第287號意旨參照）。又信賴保護原則不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用（司法院釋字第525號意旨參照）。故新解釋函令變更先前舊解釋函令之見解後，行政機關作成行政行為時，除人民有因信賴舊解釋函令而受信賴保護之例外情形，原則上，自應溯及至被解釋法令制定時開始優先適用新解釋函令。準此，前揭勞委會89年11月14日函、95年10月26日令、96年8月13日函及人事行政局98年5月7日函，認年終工作及考成獎金之性質非工資，並認該2項獎金不應計入月薪資總額，不容許雇主與勞工雙方協商計入之釋示意旨，已變更88年2月19日函、89年3月8日函、94年5月20日函、94年8月19日函之見解，核其內容未悖離勞動基準法第2條第3款及勞動基準法施行細則第10條第2款規定之旨趣，是高雄市西區稅捐稽徵處申請將原告之年終及考成獎金併入調整勞工保險條例所稱之月投保薪資，被告於100年7月22日作成本件原處分，適用新解釋函令據以審查原告月投保薪資總額，並否准其申報，符合上述原則情形，於法並無違誤。
㈤、原告雖於勞委會89年11月14日函生效前，早於88年8月13日及89年5月間，即配合完成高雄市稅捐稽徵處員工意願調查，同意將年終及考成獎金納入月投保薪資，並經檢送高雄市政府人事處備案，惟投保單位未能及時完成申報作業等情，為兩造所不爭，固可信為真實。至原告主張因信賴88年2月19日函、89年3月8日函，已有信賴基礎及客觀具體行為，依94年5月20日函及94年8月19日函釋，應受信賴保護而准將年終及考成獎金併入月投保薪資總額云云。惟查：
1、信賴保護原則，旨在保護人民對公權力行使結果所生之合理信賴。而行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。是人民因信賴於法規廢止或修改前依行政法規而取得之權利或實體法上地位有受不利影響時，基於信賴保護原則，應予以適當保障（司法院釋字第525號、第529號解釋意旨參照）。關於信賴保護原則於法規修改或廢止之適用，司法院釋字第525號解釋理由書略以：「‧‧‧制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序停止法規適用或修改其內容，若因此使人民出於信賴先前法規繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，倘現有法規中無相關補救規定可資援用時（如稅捐稽徵法第48條之3等），基於信賴之保護，制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害。至有下列情形之一時，則無信賴保護原則之適用：一、經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形者；二、相關法規（如各種解釋性、裁量性之函釋）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布，其信賴顯有瑕疵不值得保護者；三、純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者，蓋任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範之對象並非毫無預見，故必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足當之。‧‧‧。」是信賴保護原則之適用，必須行政機關之行政法規足以引起當事人信賴（即所謂信賴基礎），又當事人因信賴而在客觀上有具體之行為（即所謂信賴表現），且無信賴不值得保護情事，始足當之；倘行政機關並無何足以使當事人產生信賴之行為，或當事人純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實，或經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形者，均屬欠缺信賴要件，即不在保護範圍。
2、原告指為信賴基礎之勞委會88年2月19日函及89年3月8日函，就公務機關每年度發給僱用員工之年終及考成獎金是否為工資之爭議，已明白闡釋此2種獎金非屬工資，卻就可否將之納入勞工保險投保薪資調整申報乙節，另說明放寬准予勞資雙方協商議定是否併入月薪資總額計算；然勞委會因認其舊函示有適法性之疑義，遂於89年11月14日函重申年終及考成獎金非屬工資範疇而不宜併入月薪資總額申報勞保投保薪資之意旨，並停止適用勞委會88年2月19日函及89年3月8日函；嗣勞委會雖就已依廢止前勞委會舊函示將年終及考成獎金併入月薪資總額申報勞保投保薪資，或已完成調查員工意願，但未能及時完成申報作業，或原已完成申報，嗣因配合政府精簡、裁併或移撥等非可歸責於被保險人之因素，改聘轉僱至從未將前開獎金併入申報之投保單位等情形，再分別以90年2月23日函、94年5月20日及94年6月13日函、及94年8月19日函准從寬辦理各該被保險人繼續適用勞委會舊函示之規定，惟旋以勞委會95年10月26日令釋，認雇主所為非經常性之給與或單方目的且給付具有勉勵、恩惠性質之給與，不計入月薪資總額，並以勞委會96年8月13日函示不再適用與該號令釋意旨不符之函文，而廢止勞委會各該准予勞資雙方協商議定是否將之併入月薪資總額計算之函文。是勞委會基於公益之考量而停止適用其88年2月19日函及89年3月8日函時固應兼顧規範對象信賴利益之保護。然月投保薪資額非僅與勞雇雙方之權益相關，尚因屬各種勞工保險給付之核算基礎，攸關國家財政支出，涉及公共利益，自應以勞工之實際薪資額為據，既不許雇主短報或多報，亦無從任由勞雇雙方自行為不符合實際薪資額之約定，此乃勞工保險條例第14條第1項前段、第2項、第14條之1、同條例施行細則第27條第1項明示之立法意旨，該勞委會舊函示准許勞雇雙方協商是否併入，顯有重大明顯違反上位規範情形，即無引起當事人信賴之基礎可言，自無信賴保護原則之適用。再者，任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，故必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足認其對遭變更廢止之法規確有所信賴。惟原告指為信賴基礎之系爭勞委會88年及89年舊函示，明白闡釋年終及工作獎金非工資性質，原則上不併入月投保薪資申報，但允許雇主與勞工協商同意併入計算。94年5月20日函及94年8月19函亦僅請勞保局就在89年11月14日函生效前完成員工調查者，依個案查明事實從寬辦理，衡情一般人均得經由其法律解釋之文義脈絡，預見該舊函釋有違反母法意旨而遭變更或廢止之可能性，是原告對於勞委會88年及89年舊函示未來遭修改或廢止即非毫無預見，故必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足認其對舊函釋確有所信賴。然查，勞委會頒布89年11月4日函停止適用其88年2月19日函及89年3月8日函後，為兼顧信賴利益之保護，已另以90年2月23日函、94年5月20日及94年6月13日函、94年5月20日函及94年8月19日函之過渡期間條款，就在89年11月14日函生效前完成員工調查者，放寬條件通融准予適用舊解釋函令。倘原告對勞委會舊函示確有所信賴，本得據以要求投保單位向被告提出申報，然原告於88年8月13日及89年5月間，雖配合完成將年終及考成獎金納入投保薪資所得之意願調查，惟投保單位於當年度未能完成申報作業，迄勞委會95年10月26日令停止適用各該過渡條款（00年00月0日生效）後之96年6月20日，始向被告提出申報，而在此長達7、8年之期間，原告並未促使投保單位提出申報，或為其他足認原告有因信賴該勞委會舊函示而在客觀上表現之具體行為。是原告除配合完成機關員工調查之行為外，長期間以來並無其他積極具體行為，其表現行為之信賴強度尚低，對於期待被告依勞委會舊函示准予將年終及考成獎金併入月投保薪資乙節，純屬其願望、期待，尚不足以認定有表現其已生相當程度信賴之事實，揆諸前揭司法院釋字第525號解釋之說明，亦屬欠缺信賴要件。從而，原告主張被告基於信賴保護原則，應依勞委會88年2月19日函、89年3月8日函、94年5月20日函及94年8月19日函規定，准將其年終及考成獎金併入月投保薪資總額云云，即非可採。
3、又行政機關於新舊法規變動時，為調和人民對舊法規之信賴利益及變更或廢止舊法規之公共利益，不僅可決定容許新法規施行後，施行前部分申報案件得繼續適用舊函示，該機關亦可決定新法施行後繼續適用舊法之期間。然查，勞委會94年5月20日函及94年8月19日函屬勞委會廢止其88年2月19日函及89年3月8日函後之過渡條款，迄於95年11月1日適用截止日，過渡期間已長達1年餘，賦予當事人據以申報之機會，就調和追求公益與當事人信賴利益之平衡，亦已採取適當保護措施，尚非全然未給予保護。
五、綜上所述，原告前揭主張應受信賴保護云云，尚非可採。被告依勞工保險條例第14條及其施行細則第27條規定及勞委會95年10月26日函、96年8月13日函、人事行政局98年5月7日書函意旨，認年終獎金及考績獎金不可併入月薪資總額申報勞工保險投保薪資，而以原處分否准原告之投保單位高雄市西區稅捐稽徵處之申請，並無違誤；保險爭議審定及訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為判決撤銷原處分、保險爭議審定及訴願決定，並聲明被告應依高雄市西區稅捐稽徵處100年6月27日之申請，作成准予將原告年終及考成獎金併入申報勞工保險投保薪資之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 5 月 23 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 5 月 23 日
書記官 宋 鑠 瑾