高雄高等行政法院判決
101年度訴字第369號民國101年12月5日辯論終結原 告 吳敏春被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊 市長訴訟代理人 楊裕銘上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國101年8月28日交訴字第1010023002號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣被告於民國101年2月3日接獲民眾檢舉高雄市○○區○○路○○○號4至7樓涉有違法經營日租屋之情事，遂於101年2月7日搜尋網際網路，查得「好客日租套房」網路資料，並於101年2月22日派員進行稽查，發現原告係未領取旅館業登記證，擅自於高雄市○○區○○路○○○○○○號4樓、5樓（檢舉人所述地址為一髮廊，日租屋係於該址隔壁，下稱系爭處所）經營「好客日租大小套房」（市招名稱）旅館業務，現場經營房間數8間，乃以101年4月5日高市府觀產字第10130106900號函請原告陳述意見，原告未提出陳述，被告認原告違反發展觀光條例第24條第1項規定，爰按同條例第55條第3項及發展觀光條例裁罰標準（下稱裁罰標準）第6條附表2第1項規定，以101年5月10日高市府觀產字第10130409300號執行違反發展觀光條例事件處分書，裁處原告新臺幣（下同）9萬元罰鍰，並禁止其營業。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)查鄰居髮廊屋主與原告素有「嫌隙數十年從大樓起造就檢舉糾紛不斷」，然單憑檢舉即遽認原告坐落高雄市○○區○○路○○○號4-7樓住處涉有違法經營日租屋（原告所有建物實際上係坐落於系爭處所，被告之指述有所不實），並稱101年2月7日（原告誤繕為97年）網路搜尋有「好客日租套房」資料，據此於101年2月22日派員稽查，當時原告正在住家打掃房間，被告所轄相關人員完全不待解釋即猶如抓重大要犯般逐層搜索全部房間，原告並無從事出租業，因此無出租招牌、無工作人員、無營業櫃臺更無所指述之事實，詎料被告所屬觀光局逕認定原告有違法經營日租屋之事。然查網路「好客日租套房」資料雖係原告所有，之前有想過要經營但是卻不曾營業過，因為沒經營過旅館業生意而作罷；退步言之，倘若有意營業，豈會無出租招牌、無工作人員、無營業櫃臺，被告未查，逕處罰原告9萬元罰款，實令原告不服。
(二)次查，被告處分的理由竟然係以原告沒有依規定在期限內提出申覆等語。然原告沒有申覆是認為本身既無從事上述營業等情，而稽查人員亦完全不理會當事人的陳述，就速斷處分原告涉嫌「違法經營日租屋」，故認為即使申覆亦屬多餘，且經向被告電詢所得回應是「申覆」後還是會維持原處分，有不服者，可收到罰單再訴願等語。既然被告已認定原告違法且無可撼動，那何必再依「行政程序法第102條、第105條第3項」給予原告陳述意見之機會？這根本是在愚弄人民。
(三)按政府機關欲以國家公權力處分人民時，應以嚴謹的態度才能使受處分人甘服。進一步言之，國家公權力屬於高權行為，人民均應遵守，但是應提出明確的事證及法律依據為根本，否則即有速斷之嫌。再進一萬步言之，政府機關如果沒有積極證據即屬理由不備，從而不得任意對人民科罰等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
(一)經查，本件原告於網際網路「痞客邦」(網址：http://Z000000000000.pixnet.net/album/set/722254)「岡山論壇」(網址：http://www.gangshan.tw/forum.php?mod=viewthread&tid=10294)及「cnyesblog」(網址：http://blog.cnyes.com/My/tzfpwpjwh/article600833)等網站公告住宿時間、訂房與營業時間、訂房電話、休息及住宿價格、盥洗備品價格及其大樓區位等資訊招攬旅客；經被告於101年2月22日聯合稽查時，發現原告未領取旅館業登記證，逕於系爭處所以日租方式提供8間客房供不特定人日或週住宿而收取費用，此有被告所屬觀光局101年2月22日旅館業現場會勘紀錄表及「好客日租套房」網頁宣傳資料影本等附原處分卷可稽。
(二)按交通部99年12月29日交路字第0990012444號令示「．．．，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營。」經查，被告瀏覽列印之「好客日租套房」網站資料，其上刊有住宿時間、訂房與營業時間、訂房電話、休息及住宿價格、盥洗備品價格及其大樓區位等資訊招攬旅客，且提供寢具、個人用品並出售單人盥洗備品等，依房型大小而訂有休息500元-1,000元、住宿990元-1,980元不等之價格。被告於101年2月22日稽查當日亦發現系爭處所1樓設置「好客日租套房」「好客4樓5樓大小套房日租0000000」等招牌，於4樓設置櫃臺，櫃臺上亦有名片及標示出售盥洗用品，櫃臺旁設置存物櫃。稽查房間內提供床鋪、寢具、衛浴設施及印製「好客日租套房」之毛巾，稽查表上亦紀錄原告租賃方式為「從事1、2日租賃、不租月」，且原告亦同意稽查表上之紀錄並簽名。顯見原告有以日為基礎，向旅客招攬提供住宿或休息服務，已屬經營旅館業範疇，則原告未領有旅館業登記證之違規事實，洵堪認定。又經被告稽查人員現場所攝照片顯示，「好客日租套房」客房內部有床鋪、被單、衛浴、盥洗用具等住宿設施，可認定係供旅客隨時入住之營業狀態；雖然被告稽查當日無旅客住宿，惟原告已達成其經營旅館業之目的，故原告陳述其未曾經營旅館云云，不足採信。
(三)次按所謂行政救濟，是指人民因權益或公益受到國家機關瑕疵行政行為之侵害時，對於受侵害人民依法給予之保護措施，被告依行政程序法第102條、第105條第3項規定，函請原告陳述意見且依訴願法於處分書中載明訴願之規定係為確保人民行政救濟之權益。原告所述被告稽查人員未理會其當事人之陳述、電詢所得回應申覆仍維持原處分云云，係被告依法處分並依法告知原告行政救濟之權利並無不法。另被告之處分係依所得事證所為，非原告所述未在規定期限內提出申覆而為之處分等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有被告線上即時服務系統人民陳情案件處理聯單（案號：A-TB-0000-0000）、被告101年2月7日查得「好客日租套房」網路資料、被告101年2月22日聯合檢（複）旅館現場紀錄表及現場稽查照片36幀、被告101年4月5日高市府觀產字第1013016900號函請原告陳述意見函、被告101年5月10日高市府觀產字第1013049300號函及其所附被告執行違反發展觀光條例事件處分書、訴願決定書等影本在卷可稽，自堪認為真正。則本件之爭點為：被告以原告係經營旅館業，未依發展觀光條例第24條第1項規定向被告申領旅館業登記證即營業，依同條例第55條第3項及裁罰標準第6條附表2規定，以原處分裁處原告9萬元罰鍰，並禁止營業，是否適法？本院判斷如下：
(一)按「本條例所用名詞，定義如下：．．．八、旅館業：指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新台幣9萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」「依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之。」分別為發展觀光條例第2條第8款、第24條第1項、第55條第3項及第67條所規定。次按「本標準依發展觀光條例（以下簡稱本條例）第67條規定訂定之。」「違反本條例及依本條例所發布命令之行為，依本標準之規定裁罰。」「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表2之規定裁罰。」該附表2則明定：「（第1項）未領取旅館業登記證而經營旅館業．．．房間數10間以下，處新臺幣9萬元，並禁止其營業．．．。」為裁罰標準第1條、第2條、第6條及附表2第1項之規定。核上開裁罰標準係中央主管機關交通部依發展觀光條例第67條規定之授權訂立，其附表之裁罰標準表乃為使下級機關辦理此類違規案件之裁罰金額有客觀標準可循，以避免因行政機關之恣意決定或專斷致有輕重之差別待遇而訂定。其中上述附表2第1項按房間數定處罰之基準，乃考量違規行為之態樣及情節之輕重而為，亦與發展觀光條例母法規定之意旨無違，自得適用。又交通部99年12月29日交路字第0990012444號令釋：「發展觀光條例第2條第8款及旅館業管理規則第2條規定：『旅館業指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。』除合法經營之觀光旅館業及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息之事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營。」上開函令乃交通部基於中央主管機關之權責，於適用發展觀光條例第2條第8款之規定時，為協助其下級機關解釋法令、認定事實，而訂頒之解釋性行政規則，以為下級機關行使職權、認定事實及適用法律之準據，經核尚與發展觀光條例第2條第8款之立法目的無違，本院自得予以援用。
(二)經查，被告101年2月7日於網際網路「痞客邦」(網址：http://Z000000000000.pixnet.net/album/set/722254 )「岡山論壇」(網址：http://www.gangshan.tw/forum.php?mod=viewthread&tid=10294)及「cnyesblog」(網址：http://blog.cnyes.com/My/tzfpwpjwh/article600833)等網站，查得原告有公告、相片導覽介紹「好客日租套房」之房間設備、訂房與營業時間、訂房電話、匯款資訊、休息及住宿價格、盥洗備品價格及其大樓區位等資訊。又上開網站刊登好客日租套房之營業資料行為，係原告所為等情，為原告所不爭執，並有前揭網站資料等影本附於本院卷可稽。次查，由被告101年2月22日聯合稽查時，發現原告於系爭處所並未領取有旅館業登記證，卻在1樓設置有「好客日租套房」「好客4樓5樓大小套房日租0000000」等旗幟、招牌，通往2樓樓梯間亦有「觀迎光臨，好客日租套房，請洽4樓」之字樣，而於4樓發現設有好客日租套房之櫃臺，櫃臺上亦有名片及標示出售盥洗用品之價格，櫃臺旁設置存物櫃；另在現場8間房間內稽查，發現有提供床鋪、寢具、茶具、盥洗用品、衛浴設施及印製「好客日租套房」之毛巾等備品，而現場稽查表上亦紀錄原告自己表示租賃方式為「從事1、2日租賃，不租月」等語，為原告所是認，復有前述被告101年2月22日聯合檢（複）旅館現場紀錄表及現場稽查照片36幀、及原告同意稽查表上紀錄之簽名可憑。另按，發展觀光條例第24條第1項規定之立法理由，係為健全旅館業之管理，乃規定經營旅館業者除應事先依其他法令辦理有關登記外，並應向地方主管機關登記，俾納入輔導管理體系。可知，發展觀光條例為確保提供旅客住宿之便利與安寧之權益，而對於旅館之輔導與管理採申請許可制，並處罰未經領取營業執照即經營旅館業務者，藉以防止旅館業者未經主管機關核准，即自行營業，造成旅客身心健康及交易安全之危害。故發展觀光條例第55條第3項所稱未依本條例領取營業執照而「經營旅館業務者」，其所欲規範之對象係對已妥善準備住宿相關之軟硬體設施，可隨時從事對旅客提供住宿、休息服務之業務，卻未依發展觀光條例領取營業執照者，即足當之，並不以已有旅客實際住宿或休息為要件。蓋若對已妥善準備住宿相關之軟硬體設施，可隨時從事對旅客提供住宿、休息服務之業務者，仍須俟主管機關於稽查現場當場查獲有旅客實際住宿或休息之事實，無異鼓勵業者於違反發展觀光條例第24條第1項之規定，實際從事經營旅館業務者，於經營時只要對相關帳證嚴格管理，且未於對旅客提供住宿、休息服務時，經主管機關當場查獲，均得免除依同條例第55條第3項規定之處罰，將使前揭發展觀光條例第24條第1項、第55條第3項規定對經營旅館業務者之輔導與管理之立法目的無法達成。是本件原告未依發展觀光條例第24條第1項規定申請登記，即透過網路刊登套房日租之相關消息資料，並於現場8間套房內完備各項使用設施及使用規範，揆諸前揭說明，顯已符合發展觀光條例第55條第3項規定裁罰之要件。況觀諸原告刊登於前述網站之資料，可知原告所經營之「好客日租套房」係早於100年12月1日即開幕，而如前述，至被告於101年2月22日至系爭處所稽查時，原告仍保持妥善準備住宿相關之軟硬體設施，且可隨時從事對旅客提供住宿、休息服務之狀態，則其稱在此期間其均未實際有營業之行為，亦顯與常情不合。則原告主張：原告並無從事出租業，因此無出租招牌、無工作人員、無營業櫃臺更無所指述之事實，網路「好客日租套房」資料雖係原告所有，之前有想過要經營，但是卻不曾營業過，因為沒經營過旅館業生意而作罷云云，即無可採。
(三)再按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」「不於期間內提出陳述書者，視為放棄陳述之機會。」為行政程序法第102條前段、第105條第3項規定明確。再查，被告於本件裁處前，曾以101年4月5日高市府觀產字第10130106900號函通知原告於收受該函15日內向被告陳述意見，該函於101年4月9日送達原告乙節，此有該函及送達證書附本院卷可稽，洵堪認定。惟原告未於期限內提出陳述理由，依行政程序法第105條第3項規定則視為原告已放棄陳述之機會。是嗣後被告於101年5月10日依稽查所得之事實，而為本件裁處處分，依上述行政程序法第102條前段、第105條第3項之規定，自無不合。從而原告復稱：被告處分的理由竟然係以原告沒有依規定在期限內提出申覆(應係陳述意見)，經向被告電詢所得回應是「陳述意見」後還是會維持原處分，有不服者，可收到罰單再訴願，被告已認定原告違法且無可撼動，那何必再依行政程序法第102條、第105條第3項給予原告陳述意見之機會？這根本是在愚弄人民云云，仍不足採。又如上所述，旅館業係屬登記制之行業，業者於申請營業前，須先向主管機關提出申請，經核准登記後，主管機關即核發旅館業登記證及專用標識，以資證明其合法性。而經營旅館業務，須投入大量資金從事相關之軟硬體設施建設，是欲經營旅館業務者，對取得旅館業登記證自有注意之義務，然原告違反其登記領照之義務，無照經營旅館業，其縱非故意為之，惟其應注意、能注意而疏未注意，則其違反發展觀光條例第24條第1項規定之行為，亦顯有過失，自堪認定。是被告依原告違反發展觀光條例第24條第1項規定，按同條例第55條第3項及裁罰標準第6條附表2第1項規定，就原告未依規定領取旅館業營業執照而經營旅館業務，業衡酌違規經營房間數目多寡，而裁處原告9萬元罰鍰，並禁止其營業，該處分核屬與法有據，自無違誤。
五、綜上所述，原告上開主張，均非可採。本件原告未依規定領有旅館業登記證即經營旅館業務之違規事實明確，被告以原告違反發展觀光條例第24條第1項規定，爰依同條例第55條第3項及裁罰標準第6條及其附表2第1項規定，裁處9萬元罰鍰，並禁止其營業，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 19 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 12 月 19 日
書記官 林 幸 怡