高雄高等行政法院判決
101年度訴字第38號民國102年3月6日辯論終結原 告 周青村訴訟代理人 孔福平 律師被 告 屏東縣萬丹鄉公所代 表 人 郭寶聯 鄉長訴訟代理人 陳彥勝 律師
參 加 人 林仁山上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服屏東縣政府中華民國100年11月22日100年屏府訴字第55號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對原告民國98年6月2日就屏東縣屏萬字第4519號私有耕地租約之耕地（即屏東縣○○鄉○○段○○○○號，重劃前為社皮段1328地號）租約期滿申請續訂租約之事件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告承租參加人所有坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），並訂有耕地三七五租約（屏萬字第4519號），該租約於民國98年5月31日租期屆滿。嗣參加人於98年6月16日檢附自任耕作切結書及相關文件，以擴大家庭農場經營規模事由申請收回系爭土地自耕，原告於98年6月2日亦申請續租耕作，經被告審查原告之96年度本人、配偶及戶內直系親屬戶籍資料、全年度生活明細表單及財政部南區國稅局（原名為財政部台灣省南區國稅局，於102年1月1日變更名稱如上）提供96年度綜合所得稅各類所得資料清單，並於98年10月14日完成收益訪談筆錄算出，原告及其戶內直系親屬之96年度所得核計淨收入為新臺幣（下同）72,187元（收入565,959元－支出493,772元），案由被告審核參加人合於耕地三七五減租條例第19條第2項規定，且報經屏東縣政府備查在案，被告即以99年3月23日屏萬字0000000000號核定出租人收回自耕通知書函知原告、參加人上揭核定結果，並將上開耕地租約註銷，因送達不合法，又再以100年8月1日屏萬字第1000008940號函（下稱原處分）完成合法送達程序。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
甲、兩造不爭執之事項：系爭土地重劃前為社皮段1328地號土地（地目：田、使用分區：特定農業區、使用地類別：農牧用地面積1,895平方公尺），原屬第三人林月乃所有，於50年6月1日起即與原告成立耕地三七五租約，89年11月17日林月乃以贈與為原因，將系爭土地所有權移轉於參加人。
乙、兩造爭執之事項：
(一)參加人以擴大家庭農場經營規模申請收回，經被告認符合耕地三七五減租條例第19條第2項規定，報請屏東縣政府99年3月17日屏府地權字第0990061238號核定准由出租人收回自耕，被告並據以原處分將臺灣省屏東縣屏萬字第4519號私有耕地租約註銷，惟依耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之規定，出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人亦不得收回自耕。從而：本件爭點為參加人收回耕地，是否足致原告失其家庭生活依據。而收回自耕，是否致承租人失其家庭生活依據，以租期屆滿收回耕地時承租人之收支情形為據（最高行政法院69年判字第842號判例、最高法院52年台上字第1237號判例、52年台上字第1240號判例參照）。該法條之立法意旨在保護佃農，於租期屆滿時不致因出租人收回耕地嚴重影響其家庭生活及生存權利，亦有司法院釋字第422號解釋意旨可參。
(二)被告審核原告97年全年（97年1月1日至97年12月31日）收支明細表，原告雖有意見，惟仍為負數（-7,082元）。該明細表係被告提出鈞院，嗣被告復主張系爭租約，租期於98年5月31日期滿，應以租約期滿前1年即97年6月1日至98年5月31日全年收支為據，並經被告101年10月22日陳報97年6月至98年5月全年收支明細表，主張原告97年6月1日至98年5月31日全年收支明細表，收入為521,401元，支出為515,796元，尚有淨收入5,605元。
(三)該97年6月至98年5月全年收支明細表，係被告多次修正後最後一次提出，自應以該次全年收支明細表為據，而由原告表示意見如下：
1、就原告本人收入欄所載「226,600元」乙節，容有異議：被告係以101年10月16日訪談筆錄：第（二）項承租系爭土地收入16,000元，第（三）項承租屏東縣○○鄉○○段○○○○號、261地號、1096地號、1095地號休耕補助及耕地收獲小計59, 640元，第（四）項老農津貼3,000元及基本工資120,960元小計為150,960元，合計為16,000＋59,640＋150,960＝226,000元。顯見被告係採「未就業」依基本工資概括式計列收入，復採列舉計列收入，即有重複計列之情！而原告既從事農耕，即非「未就業」，採擇「未就業，以基本工資計列所得」，即與行為時屏東縣身心障礙者生活補助審核作業規定（下稱作業規定）第8點第1項第8款之規定有悖。依規定殘障者計列基本工資採三分之二，惟該第（四）項竟採全部基本工資每月17,280元計列，更有不符！而第（三）項有關承租屏東縣○○鄉○○段○○○○號（原告之子周凱疄所承租）、261地號（原告配偶所承租）、1096地號、1095地號土地，其中250地號、261地號、1096地號土地，既各領11,440元、6,750元、4,050元之「休耕」補助，即不可能各有21,000元，10,000元、6,400元之耕地收穫。該耕地收穫之陳述，係指「未休耕」之情況，所為從事耕作，扣除肥料等支出所為約略之淨收穫。從而第(三)項耕地收穫21,000元、10,000元、6,400元，合計37,400元應予刪除。
2、就原告其他家屬收入部分所載「294,801元」乙節，亦容有異議：101年10月16日訪談筆錄就第（五）項有關周凱疄（原告之子）收入，以基本工資計列207,360元乙節，本屬無據。理由如下：周凱疄無業，為兩造所不爭，何來全年「基本工資」207,360元之計列？被告以私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊（下稱97年工作手冊）為據，據以論列周凱疄基本工資為207,360元，本無法律根據。周凱疄非身心障礙者請求生活補助，要難類推援引作業規定。非身心障礙，係有從事工作，如攤販或臨時工，而收入未定者始採概括式以全年基本工資207,360元計列，無業者即無從採概括式論列全年基本工資收入為207,360元。且就周凱疄部分，既採「概括式」計列基本工資，就林秀菊（原告配偶）部分卻採「列舉式」計列所得資料15,441元、老農津貼72,000元，顯見就家屬收入部分，即有重複計列之情。
3、所列支出515,796元，亦有爭議。就97年6月1日至98年5月31日間醫療費部分：林秀菊支出5,740元、周凱疄支出4,350元、原告支出1,130元，合計為11,220元。此部分為該收支明細表所未編列，業據原告提出書據，並經兩造於101年12月13日當庭不爭執，原告請求補行列入。支出部分，既採列舉式，則承租屏東縣○○鄉○○段○○○○號土地，97年1月至98年12月，共2年租金7,056元以1年計為3,528元，亦即應列入支出，始符公平。此部分支出為：515,796元＋11,220元＋3,528元＝530,544元。
(四)綜上，原告97年6月1日至98年5月31日全年收支為負數，顯足證參加人收回耕地，足致原告失其家庭生活依據，有違反耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定等情。並聲明求為判決：（1）撤銷訴願決定及原處分。（2）被告對原告98年6月2日就屏東縣屏萬字第4519號私有耕地租約之系爭土地租約期滿申請續訂租約之事件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分。
三、被告則以︰
(一)出租人於承租人租約期滿，依耕地三七五減租條例第19條第1項第1款「不能自任耕作者」，依內政部90年5月9日台（90）內地字第9064901號函釋意旨，為便利基層執行審查認定，能自任耕作之情形，得由申請人自行切結為之。本件參加人依規定檢附「自任耕作」切結書，被告依此審定參加人有自耕能力，並無不妥。另參加人向被告提出其所有坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○號土地，以證明與租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地。依內政部89年8月3日台內地字第8908828號函釋之意旨，鄰近地段係指出租人收回之租約耕地與其自耕地距離未超越15公里。參加人所提出之萬興段334地號土地與系爭土地，距離僅距0.6公里，亦可明證系爭土地與自耕地為鄰近地段內之土地無誤。
(二)原告主張參加人收回系爭土地，致其家庭生活失其依據云云，亦有未符。因查本件系爭三七五租約，係於98年5月31日期滿，租約期滿前1年係97年5月31日。然因個人申報所得稅在每年之5月1日起至同月30日止。是若以97年5月31日為所得計算基準日，因財政部所得申報相關作業尚未完成，無法取得97年度個人所得資料，為此，將計算標準日自前推移，而以96年底為家戶所得及支出計算標準日。本件被告曾於92年間以92年5月底租約期滿申請收回案件收支審核標準，請示屏東縣政府租約到期之收支審核標準為何？屏東縣政府依內政部函釋意旨，同意以90年度收支為計算標準，故被告乃以原告96年度所得為計算標準。
(三)本件原告為輕度身心障礙者，有工作能力，經以其96年度各類所得資料清單所載內容計算其個人收入為130,330元，並未另以其基本工資198,720元計算所得，此對於原告已屬有利之認定。另據其戶內直系親屬戶籍資料、全年度生活費用明細表單、財政部南區國稅局提供之96年度綜合所得資料、承租人收益訪談筆錄計算出，原告及其戶內直系親屬之總所得合計為565,959元，總支出計493,772元。年度淨收入為72,187元。嗣發現原告另有承租屏東縣○○鄉○○段○○○○號、261地號、1096地號土地，領取休耕補助金，故應再加計領取崙頂段250地號休耕補助一期5,720元，二期共計補助11,440元：另崙頂段261地號休耕補助6,750元：崙頂段1096地號休耕補助4,050元，總共補助金額為22,240元，依該收支明細表，淨收入應更正為95,027元（72,787元＋22,240元＝95,027元）。可證原告不致因收回耕地，生活失其依據。從而審認准予參加人收回系爭土地，並無違誤。雖於本件審理時，依鈞院所諭示，被告雖另計算「96年6月1日至97年5月31日」、「97年全年度」、「97年6月1日至98年5月31日」等時期原告之收支情形，以供鈞院參考，惟上開事後計算之資料，並非被告為原處分之時所得獲取參考。
(四)本件被告共製作4份原告之全年收支明細表，茲分述如下：
1、96年全年度，收入565,959元，支出493,772元，淨收入72,787元（原處分卷第6頁），嗣發現原告另有承租3筆土地，總共補助金額為22,240元，依該收支明細表，淨收入應更正為95,027元（72,787元＋22,240元＝95,027元）。
2、96年6月1日至97年5月31日止，收入563,920元，支出489,504元，淨收入104,416元（本院卷1第152頁），另加計休耕補助金22,240元，故淨收入為126,656元（104,416元＋22,240元＝126,656元）。
3、97年全年度，收入507,928元，支出515,010元，淨收入負7,082元（本院卷1第125頁），惟另加計休耕補助金22,240元，淨收入更正為15,158元（－7,082元＋22,240元＝15,158元）。
4、97年6月1日至98年5月31日，收入521,401元，支出515,796元，淨收入5,605元（本院卷2第47頁）。原告另主張97年6月1日至98年5月31日，醫藥費用部分，原告之配偶林秀菊支出5,740元、周凱疄支出4,350元，原告支出1,130元，合計11,220元，被告不爭執，則原告此段期間之淨收入為負數。
(五)本件原告就被告所提出97年6月1日至98年5月31日全年收支明細表有關原告本人收入欄所載「226,600元」有意見云云.，謹說明如下：
1、有關系爭崙頂段250地號原告有申領第1、2期休耕補助11,440元，且因地上有種植狼尾草，出售後收入有21,000元之收入；系爭崙頂段261地號，原告第1期有耕種收入10,000元，另有申領第2期休耕補助6,750元；系爭崙頂段1096地號，原告第1期有種植水稻，收入6,400元，另申領第2期休耕補助4,050元。依97年工作手冊之規定，出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以行政院勞工委員會近一次公布之基本工資17,280元/月，核計基本工資，及出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計。故被告將原告之全年收入以基本工資計算及休耕補助，一起核算總額，並無違誤。故原告認應扣除21,000元、10,000元、6,400元之耕地收獲，確無理由。
2、依作業規定第8點第1項第8款，身心障礙者等級為輕度者，為有工作能力，身心障礙未就業者之工作收入，依基本工資核計工作收入。原告係00年00月00日生，故97年6月至12月係以基本工資計算（17,280元×7＝120,960元），98年1月至5月，因已滿65歲，得領老農津貼，故以實際收入計算（6,000元×5＝30,000元），則原告所得為150,960元，並無違誤。
3、有關原告之子周凱疄部分，依97年工作手冊規定，出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定以基本工資核定其基本收入。故被告以基本工資（17,280元×12＝207,360元）核算，並無違反97年工作手冊之規定。
4、有關原告配偶林秀菊部分，因其已年滿65歲，故其收入老農津貼72,000元（6,000元×12＝72,000元），另其利息所得97年為22,570元，98年為8,312元，2年平均利息所得為15,441元。至於林秀菊承租系爭崙頂段261地號支出之3,528元，因上開支出部分並非「97年6月至98年5月全年生活費用明細表」中應予加計之有關生活費用項目，故未予扣除。若原告認被告核定之數額偏高，與實際不符，其自應提出憑據說明，僅空言反對，其所主張實不足採信。
(六)綜上所陳，依內政部函釋意旨，故本件被告以原告96年度所得為計算標準，並無違誤，原告主張仍執陳詞，任意指摘被告原處分違法云云，確無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人主張：
(一)參加人本職為自耕農，具備自耕能力，依規定向被告提出申請、切結，並經被告之實質審查結果通過在案，符合耕地三七五減租條例第19條第1項第1款收回自耕之要件。參加人自85年開始從事農業工作，參加行政院農業委員會高雄區農業改良場之果樹栽培班受訓課程，並師事莊櫻豐老師（傑出農民、玉荷包栽培神農獎得主），接受其指導種植鳳梨及玉荷包果樹。87年加入屏東市農會，會籍號碼：00000000。100年加入屏東縣萬丹鄉農會紅豆產銷班。早期之鳳梨，玉荷包交易皆由盤商以現金袋給付，因年代久遠已無留存，僅附相關之送貨紀錄。近期之銷售網絡有水果盤商行口、台北果菜運銷公司、黑貓宅急便。種植牧草交由屏東縣萬丹鄉上村村村長陳冠向先生予以現金收購。參加新豐稻米產銷計畫，備有契作合約書及交貨款項收執聯可憑。積極參加在職繼續教育訓練，以儲備擴大農業經營能力，不定時參與產銷班之討論會與所安排之教育課程，另參與社區大學、國立屏東科技大學、以及各農業機構所授與之教育課程及觀摩會。而參加人所有經營農場之土地，依地籍資料顯示，大部分土地皆與系爭土地，相差在15公里之內，其中最接近之耕地○○○鄉○○段○○○○○號，1126地號及萬興段334地號、335地號，其相差距離不到1公里。次依耕地三七五減租條例第19條第2項之規定，出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受耕地三七五減租條例第19條第1項第2款之限制。因此，出租人之收益縱足以維持一家生活，並不列入以擴大家庭農場經營規模收回耕地之消極要件。
(二)按被告對承租人之收益與生活費用之審核標準，其行政作業方式全國皆有一致之遵循與認定模式，以此做出裁判才不會有所紛爭。本件參加人收回自耕案，參加人係於98年5月提出，因此被告對原告之收益與生活費用之審核是以「耕地租約期滿前1年」為行政作業之裁量準則，所謂前1年乃係指96年，而非97年，概因在98年時國稅局尚未有97年之綜合所得資料單。所以全國之鄉公所在98年所提出之耕地三七五減租條例出租人收回自耕，依內政部之指示，其對承租人之收益與生活費用之審核皆以96年之收支為審核標準。且承租者往往會在得知地主將對耕地收回自耕後，就會規避、作假，開始轉移財產，虛報所得，增加報帳額度。例如把公司轉移，作會計假帳，將收入轉入地下經濟活動（如民間會款）等。國稅局之資料其實有限，與事實上之收支有差距。
(三)原告並非經濟弱勢：由財政部南區國稅局綜合所得稅各類所得資料：原告擁有不動產○○○鄉○○村○○路○段○○○號○○鄉○○村○○路○○巷○○○號。原告經營「本產強力食品企業社」，資本額登記為102萬元，獨資。該公司目前已轉移給其子周凱疄經營，周凱疄並非無業。原告有銀行存款，96年度之利息所得總共為49,155元，若以當年之利率回推存款，其本金應有3至4百萬元之譜，然是否尚有其他隱匿之部分，參加人亦無法去調查，且其有充分之資金屢次聘任律師來興訟。依據歷次「萬丹鄉公所私有耕地期滿承租人收益情形訪談筆錄」，原告歷年之年收入皆50餘萬元，但其承租系爭土地之年收入才1萬元，佔其收入不到50分之1，又何以會因租期屆滿，出租人收回耕地而嚴重影響其家庭生活及其生存之權利。
(四)原告不誠實申報：在歷年的租約期滿出/承租人收益情形訪談筆錄，第6條第3項有問及除了耕作上開耕地外，您是否還有其他自耕地或出/承租其他耕地之收入?數額為何?原告皆答覆曰無。一直到101年10月被告發現原告尚有申領其他之休耕補助，經查證才知原告還向國有財產局承租系爭崙頂段250地號，面積0.2209公頃、系爭崙頂段261地號，面積0.15公頃、系爭崙頂段1096地號，面積0.0919公頃、系爭崙頂段1095地號，面積0.2362公頃。因此除了耕作收入外，尚領有休耕補助或災害補助。如此推知其在往後之訪談筆錄裡，原告所陳述之其他收入是否正確，是否屬實，實在值得懷疑。依該訪談筆錄第7條，原告是否要負法律責任。
(五)原告屢經參加人催索，甚至經被告調解委員會於99年7月20日進行調解，皆無善意回應，而同年度98年，其兄周德仁也同時三七五耕地租約到期，被告核定由地主收回，經過溝通協調，皆能以合理之補償金，雙方圓滿的完成耕地收回工作，唯獨原告以不合理的價格要求，並拒絕歸還，繼續在系爭土地耕種。
(六)原告為博同情，在法庭上聲稱為殘障人士，其所附之照片應該是病歷上所片段攫取之手術過程之照片，照片當然血腥。原告如果為重度殘障，當然不再有耕作能力，為何還要再承租系爭土地耕種?事實上，原告之「中華民國身心障礙手冊」所審核評定之障礙等級為「輕障」，視為有工作能力。
(七)又判例依人、事、地、時空之背景而有所不同的狀況發生，52年之社、政、經，狀況也與現在不同，內政部所作之解釋則在92年，其時空背景則與現代較為接近，因此52年之判例不應該再被援引。
(八)耕地三七五減租條例由政府主導，地主配合至今也已逾越1甲子，其時代任務也已完成，地主之社會責任承擔也仁盡義至。參加人務農，想擴大農業經營，卻苦於無法索回土地。觀看現今之耕地三七五減租條例之租金，若與目前民間或是台糖土地出租之租金比較起來，實在低的不合理，長期的犧牲與剝削，地主親身從事農作，瞭解農業生態，但又是情何以堪。現今有些佃農甚至沒有親身耕種，反而還轉租給第三者耕種，作二房東賺取租金價差，甚至還領取休耕補助及災損補助，讓地主看在眼裡憤憤不平。如果政府要活化休耕地，要推行小地主大佃農政策，又強調農地出租，不會適用耕地三七五減租條例，小地主老農經過前輩之驚嚇，豈會無所顧忌而放心出租，政府之政策也將窒礙難行。參加人已是耕地三七五減租條例實施後之第三代，還要等多久土地正義才得以伸張，希望先祖之囑託得以在參加人這一代做個結束，也不希望把這個怨懟再傳給下一代。被告依內政部之指示，其對原告之收益與生活費用之審核皆以96年之收支為審核標準，准由參加人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，收回系爭土地自耕，於法並無不合。
五、本件事實概要欄所載事實，業經當事人分別陳明在卷，並有原告98年6月2日私有耕地租約期滿續訂租約申請書、參加人98年6月16日私有耕地租約期滿收回耕地申請書及被告原處分等附於原處分卷可稽，洵堪認定。次查，參加人具有自耕能力，其擬以擴大家庭農場經營規模所自耕之土地，均與系爭土地相距在15公里以內等情，為原告及被告所不爭執，並有土地登記簿謄本、地籍圖謄本、參加人所提出之自任耕作切結書、屏東市農會會員證、共同運銷合作書、契作合作書、結業證書、學分證明書等影本附於本院卷可稽，自堪認定。是本件之爭點在於原告有無耕地三七五減租條例第19條第1項第3款所規定因參加人收回系爭土地，致原告失其家庭生活依據之情事？參加人依耕地三七五減租條例第19條第2項申請收回系爭土地，是否合法？
(一)按「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」為耕地三七五減租條例第19條第1項、第2項及第20條定有明文。而「憲法第15條規定，人民之生存權應予保障；第153條復明定，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例即屬上開憲法所稱保護農民之法律，其第19條第1項第3款規定，出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕，目的即在保障佃農，於租約期滿時不致因出租人收回耕地，嚴重影響其家庭生活及生存權利。」亦經司法院釋字第422號解釋在案。
(二)次按「A、減租條例第19條第1項第2款所稱『出租人所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前1年（即民國96年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即民國96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」「B、出、承租人生活費用審核標準如下：（內政部86年9月5日台內地字第8687938號函）甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年12月8日台內地字第8897458號）。又核計出、承租人全年生活費用支出時，對於出、承租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算（內政部86年12月24日台內地字第8609424號函）。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。
乙、生活費用之計算標準，準用內政部、臺北市政府及高雄市政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省9,509元/月；臺北市14,881元/月；高雄市10,708元/月）。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：．．．
II、得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開之立據，．．．。）」「C、出、承租人收益審核標準如下：（內政部86年9月5日台內地字第8687938號函）甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌行政院勞工委員會最近1次公布（按：民國95年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受雇員工平均每人月薪資（附件3），核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以行政院勞工委員會最近1次公布之基本工資新臺幣17,280元/月（註：行政院勞工委員會96年6月22日勞動二字第0960130576號令修正發布，並自中華民國00年0月0日生效；至於96年6月30日以前之基本工資為新臺幣15,840元/月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5-3條規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：．．．II、身心障礙致不能工作（須領有身心障礙手冊）。．．．丙、審核出、承租人收益時，對於下列兩種收益，如經出、承租人之一方舉證並查明屬實者，亦應併入收益總額核計：Ⅰ、漏報或匿報之收入，或依所得稅法規定免納所得稅之所得（所得稅法第4條）。Ⅱ、以動產或不動產借與他人使用未收取租金者，亦應按當時當地一般租金或收益率核定其收益，納入收益總額。
丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計（內政部86年10月2日台內地字第8608597號函）。」「G、查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄（格式12）。」「H、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應彙整填載於『96年全年收支明細表』（格式13）計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」亦為97年工作手冊第六、(三)、6、(2)審核標準A、B、C、G、H所明定。按此等規定，核乃內政部為執行耕地三七五減租條例第19條規定，所為協助下級機關認定事實之行政規則，就出租人及承租人均適用同一標準判定，無違立法意旨，原則上固得為鄉（鎮、市、區）公所受理相關案件時所援用。惟觀諸三七五減租條例第19條第1項第3款之立法意旨，係保障承租人於耕地租約期滿時，承租人不致因出租人收回耕地，而失其家庭生活依據，而97年工作手冊第六、(三)、6、(2)審核標準A規定該款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，雖謂係指租約期滿前1年（即96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言（因國稅局尚無法完整提供97年度綜合所得額資料），然如上述，97年工作手冊既僅屬與認定事實有關之行政規則，則事實審法院於審理時，依法調查證據之結果，於租約期滿時（本件租約於98年5月31日租期屆滿），承租人確有因出租人收回耕地，而失其家庭生活依據之事實，法院自得依該結果為裁判之依據，始較符合前揭司法院釋字第422號解釋意旨及耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之立法意旨。
(三)再按「本規定所稱家庭總收入，係指下列各款之規定．．．
8、身心障礙等級為輕度者，視為有工作能力；身心障礙未就業者之工作能力，依基本工資核計工作收入；精神障礙及智能障礙等級為輕度未就業者之工作收入，依基本工資三分之二核計工作收人。」並為作業規定第8點第1項第8款規定明確。
(四)本件被告嗣於審理中，依97年工作手冊第六、(三)、6、(2)審核標準A至H相關規定，計算原告於系爭土地租約期滿前1年（97年6月1日至98年5月31日，下稱98年度）之全戶收支情形確為負數：
1、原告98年度收入部分：
(1)查原告同一戶共同生活之直系血親一親等卑親屬周凱疄（次子）及直系血親二親等卑親屬周至彥（長孫，原名周家齊，於95年12月15日改名），及配偶林秀菊（雖不同戶，但依民法第1122條規定，應認係與原告以永久共同生活為目的而同居之親屬團體，亦應列入核算範圍，最高行政法院100年度判字第733號判決參照）共4人，有原告及其配偶林秀菊之98年度之戶籍謄本附於原處分卷（第18頁至第20頁）可稽。
(2)次查，原告98年度承租系爭土地收入16,000元，原告及其子周凱疄、配偶林秀菊另承租系爭崙頂段1096地號、系爭崙頂段250地號、崙頂段261地號土地，另有休耕補助及耕地收入
59 ,640元，另原告於97年12月25日年滿65歲，其基本工資計算7個月計120,960元（17,280元×7＝120,960元），老農津貼30,000元（6,000元×5＝30,000元）；其配偶林秀菊老農津貼72,000元，利息所得15,441元（以97年及98年平均計算得之）；其子周凱疄無固定收入，按基本工資計算為207,360元（17,280元×12＝207,360元），原告本人及同一家庭共同生活者98年度收入總額應為521,401元（16,000元＋59,640元＋150,960元＋72,000元＋15,441元＋207,360元）等情，有被告審核原告97年6月至98年5月全年收支明細表、被告98年底私有耕地租約期滿原告收益情形訪談紀錄、97年2期水旱田利用調整計畫輪作、休耕直接給付獎勵金發放清冊、財政部南區國稅局有關原告、周凱疄98年度、林秀菊97年度、98年度綜合所得稅各類所得資料清單等影本附於本院卷可稽。
(3)再查，本件原告屬輕度肢體障礙，非屬輕度精神障礙及智能障礙者，此有其身心障礙手冊影本附於原處分卷可憑，其98年之收益資料，並無具體之證據可參考，被告乃依原告自行陳述之系爭土地收入，加計被告自行查得之原告及其子周凱疄、配偶林秀菊另承租系爭崙頂段1096地號、系爭崙頂段250地號、崙頂段261地號土地所領取之休耕補助，及上述耕地未休耕時另行種植牧草、水稻之收入（因原告未告知被告此部分之實際收入，被告依其種植面積及上述作物當時之市價評估其收入）；並因其屬輕度肢體障礙，非屬輕度精神障礙及智能障礙者，乃於其未滿65歲時以基本工資計算其所得，滿65歲時則加計其所領取之老農津貼，是原告所領取之休耕補助及老農津貼，均屬收益性質；另上述耕地原告未休耕時另行種植牧草、水稻，衡諸常情，本應有相當收入，被告依其種植面積及上述作物當時之市價評估其收入，亦屬合理，此部分應屬原告匿報之收入，是被告核定原告上述收入，揆諸97年工作手冊第六、(三)、6、(2)審核標準C、乙、丙、丁及作業規定第8點第1項第8款之規定，並無不合。是原告所稱：被告係採「未就業」依基本工資概括式計列收入，復採列舉計列收入，即有重複計列之情，並與作業規定第8點第1項第8款之規定有悖，有關承租系爭崙頂段250地號、261地號、1096地號土地，既各領11,440元、6,750元、4,050元之休耕補助，即不可能各有21,000元，10,000元、6,400元之耕地收穫，從而該部分耕地收穫應予刪除云云，尚非可採。
(4)另查，原告之子周凱疄00年00月0日生，於98年度係符合社會救助法第5條之3所規定有工作能力之人，因無具體收入資料可供參考，則被告依97年工作手冊第六、(三)、6、(2)審核標準C、乙之規定，以基本工資核算其98年度收入207,360元，亦屬有據。復查，原告之配偶林秀菊00年0月0日生，於98年度已年滿65歲，已無工作能力，被告依其實際收入即領取老農津貼72,000元，利息所得15,441元，核定其98年度之收入，參諸上述97年工作手冊之規定，並無不合。是原告另稱：周凱疄非身心障礙者請求生活補助，要難類推援引作業規定之相關規定，且非身心障礙，係有從事工作，而收入未定者始採概括式以全年基本工資207,360元計列，無業者即無從採概括式論列全年基本工資收入為207,360元，另就周凱疄部分，既採「括概式」計列基本工資，就林秀菊（原告配偶）部分卻採「列舉式」計列所得資料15,441元、老農津貼72,000元，顯見就家屬收入部分，即有重複計列等詞，仍不可採。
(5)另參加人雖主張：原告擁有不動產○○○鄉○○村○○路○段○○○號○○鄉○○村○○路○○巷○○○號（其配偶林秀菊所有），原告經營「本產強力食品企業社」，資本額登記為102萬元，目前並轉移給其子周凱疄經營，原告有銀行存款，96年度之利息所得總共為49,155元，若以當年之利率回推存款，其本金應有3至4百萬元之譜，且其有充分之資金屢次聘任律師來興訟，原告並非經濟弱勢；又在歷年的租約期滿承租人收益情形訪談筆錄，原告均不誠實申報，嗣經被告查證才知原告還向國有財產局承租系爭崙頂段250地號、系爭崙頂段261地號、系爭崙頂段1096地號等3筆土地，除了耕作收入外，尚領有休耕補助，可推知其在往後之訪談筆錄，所陳述之其他收入是否正確，實在值得懷疑云云。然查，原告及其配偶或家屬於以前年度所有之不動產、所為投資之投資金額，、據以取得利息之本金及爭訟聘請律師之費用，依97年工作手冊第六、(三)、6、(2)審核標準C之規定，並未計入承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額，是參加人前述主張，縱然屬實，亦無從據以認定原告於98年度另有其他收益。至嗣經被告查得原告另向國有財產局承租系爭崙頂段250地號、系爭崙頂段261地號、系爭崙頂段1096地號等3筆土地，其所領取之休耕補助及被告所估算之合理之耕作收入，如上所述，均已併計於原告98年度之收入，至參加人據此推論原告應另有隱匿其他收入，即非有據，尚非可採。
2、原告98年支出部分：
(1)生活費：依被告核算之原告98年全年生活費用明細表（本院卷2第70頁）所示，原告、配偶林秀菊、次子周凱疄及長孫周至彥等4人98年之生活費用均為117,948元（按98年度臺灣省最低生活費用核計），合計總額為471,792元（117,948元×4）。
(2)醫療費用暨保險費用：查依前述原告98年全年生活費用明細表所示，原告之醫療費用17,420元、保險費用4,380元；配偶林秀菊之保險費用4,380元；次子周凱疄保險費用4,380元；長孫周至彥保險費用3,444元，合計總額為34,004元等情，並附有原告、配偶林秀菊、次子周凱疄97年農民健康保險暨全民健康保險保險費繳納收據單、屏東醫療財團法人屏東基督教醫院收據、義大醫院門診收據副本等附於本院卷（卷2第49頁至第61頁）可稽。另原告雖主張支出部分，既採列舉式，則其配偶林秀菊承租屏東縣○○鄉○○段○○○○號土地，97年1月至98年12月，共2年租金7,056元以1年計為3,528元，亦即應列入支出，始符公平云云。惟觀諸97年工作手冊第六、(三)、6、(2)審核標準B、丙之規定，上述租金之費用並不得計入承租人之生活費用，是原告上述主張，尚屬無據。次查，經被告核算原告98年全年生活費用明細表提出本院後，原告嗣另提出97年6月1日至98年5月31日間之醫療費部分：林秀菊支出5,740元、周凱疄支出4,350元、原告支出1,130元，合計為11,220元乙節，業據原告提出相關之屏東醫療財團法人屏東基督教醫院收據、義大醫院門診收據副本、張家瑜診所診斷證明書等資料附於本院卷（卷2第89頁至第95頁）足憑，此部分並為被告及參加人所不爭執，自應列入原告00年生活費用。再查，被告依內政部97年工作手冊第六、(三)、6、(2)審核標準H（格式13）所制作審核原告全年收支明細表所示，於計算承租人本人收入時，均加計原告所陳述該年度其承租系爭土地之收入，再於支出部分，於承租耕地收入欄同額列入，予以減除，此有被告前述提出之4份原告全年收支明細表附於原處分卷及本院卷可查。此種計算方式可以更正確顯示原告於該年度若無系爭土地之收入，是否失其家庭生活之依據，自無不合。惟查，被告於98年度計算原告收入時，列入原告系爭土地之收入16,000元，但於支出部分僅列入10,000元，揆諸上揭說明，自應再增列6,000元。
(3)小結：原告98年度支出總額為533,016元（505,796元＋11,220元＋10,000元＋6,000元）。
3、綜上，原告同一戶共同生活之直系血親及配偶98年度總收入減除總支出為負11,615元（521,401元─533,016元＝負11,615元）。
(五)本件若准許原告收回系爭土地，將使原告失其家庭生活依據：
觀諸被告嗣於審理中，依97年工作手冊第六、(三)、6、(2)審核標準A至H相關規定，所計算原告於系爭土地租約期滿前1年即98年度之全戶收支情形，如上所述，確為負數，則本件若准許原告收回系爭土地，將使原告失其家庭生活依據，雖被告前依上述規定所計算原告96年度或97年度總收入減除總支出之結果，仍為正數，惟其期間距系爭土地租約期滿已屬較遠，相較之下，上述98年度計算之結果，應較能呈現原告於系爭土地被收回後，其家庭生活之真實狀況，則被告及參加人主張本件應依內政部97年工作手冊之規定，以原告96年度之收支為據云云，自不可採。另參諸被告所計算原告4份原告之全年收支明細表之結果，其家庭結餘有逐漸下降之情形，至97年度僅屬勉予維持生活，至98年度若系爭土地被參加人收回，已屬不足；而各年度原告及其家人主要之收入均係推計而來，並非其確實已得之收入；復參酌參加人主張原告96年度全家利息所得為49,155元，97年度利息所得為45,992元（參加人答辯狀、言詞辯論意旨狀參照)，惟至98年度其利息所得僅餘13,247元，此亦有原告、配偶林秀菊、次子周凱疄財政部南區國稅局98年度綜合所得各類所得資料清單附於本院卷可憑。是經本院審酌前述各項資料，系爭土地於98年租約期滿時，確為原告不可或缺之賴以維生之耕地，其若遭參加人收回將使原告家庭生活失其依據，足堪認定。
六、綜上所述，被告原處分准許參加人收回系爭土地自耕之申請，並否准由原告就系爭土地續訂租約之申請，即有違誤，訴願決定予以維持，於法亦有未合；原告執前詞訴請撤銷，並請求被告對原告98年6月2日就屏東縣屏萬字第4519號私有耕地租約之系爭土地租約期滿申請續訂租約之事件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 3 月 19 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 3 月 19 日
書記官 林 幸 怡