高雄高等行政法院判決
101年度訴字第390號102年8月22日辯論終結原 告 許龍輔
許龍智共 同訴訟代理人 陳三兒律師被 告 高雄市大社區公所代 表 人 許錦泰區長訴訟代理人 許卿鵬
莊建勝
參 加 人 許福添
許直雄許枝法上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服高雄市政府中華民國101年8月8日高市府法訴字第10130579300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告許龍輔就高雄市○○區○○○段159、163、169地號土地及原告許龍智就同段176地號土地申請收回自耕事件，應作成准許原告收回出租耕地之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告許龍輔所有高雄市○○區○○○段○○○○號及原告許龍智所有同段176地號土地，原與參加人許福添、許直雄訂有耕地三七五租約（仁翠字第134-2號，下稱系爭A租約）；另原告許龍輔所有同段159、169地號土地，亦與參加人許枝法訂有耕地三七五租約（仁翠字第134-3號，下稱系爭B租約）。系爭A租約及B租約租期均至民國97年12月31日屆滿，原告2人於98年1月5日檢附自任耕作切結書等文件，以擴大家庭農場經營規模為由，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定，向被告（即改制前高雄縣大社鄉公所）申請收回上開土地（下稱系爭土地）自耕，參加人許福添、許直雄及許枝法亦申請續訂租約。案經被告審核後，以原告2人所有之系爭土地及同段156、171地號自耕地，均已劃分為都市計畫內土地，核與內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋（已於102年8月13日停止適用，下稱97年7月1日函釋）之「耕地」規定不符為由，乃分別以98年9月3日社鄉民政字第0980010986號函及第0000000000號函否准原告2人之收回自耕之申請，並准由參加人續訂租約6年。原告許龍輔不服，循序提起行政訴訟，經本院99年1月20日98年度訴字第689號判決略以：減租條例第19條第2項所謂「耕地」應包含耕地及耕地以外之農業用地，內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋認該條項所謂「耕地」不包含耕地以外之農業用地，於法不合，應不予援用，被告據以駁回原告許龍輔收回出租耕地自耕之申請，即屬違法等由，將訴願決定及被告98年9月3日社鄉民政字第0980010986號函關於高雄縣○○鄉○○○段○○○○號土地部分暨98年9月3日社鄉民政字第0980010987號函全部均撤銷，並命被告對於原告許龍輔98年1月5日申請收回出租耕地事件，應依該判決之法律見解作成決定。被告不服，提起上訴，經最高行政法院100年5月27日100年度判字第855號判決駁回上訴而告確定。嗣被告依上開判決意旨，重依內政部函頒「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊），核算各參加人（承租人）及其配偶與同一戶內之直系血親96年全年所得及支出費用結果為負數（所有收益不足以維持一家生活），有減租條例第19條第1項第3款所定出租人不得收回自耕之情形，乃再以101年1月30日高市社區民政字第1013000886號（關於原告許龍智部分重新為實體上審查並有所處置，係第二次裁決處分）及第0000000000號函（即本件原處分）核定出租人不得收回出租耕地，由承租人續定租約6年（租期自98年1月1日起至103年12月31日止）。原告2人均表不服，提起訴願，經遭駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)參加人皆擁有高雄市大社區（下稱大社區）之黃金店面，及其他不動產為生活依據，其中許福添名下共○○○區○○段○○○○號面積353平方公尺、同段347-2地號面積53平方公尺、同段343地號面積100平方公尺土地；許直雄共有同段611地號面積353平方公尺、同段347-2地號土地面積53平方公尺、同段348地號土地面積359平方公尺土地；許福添、許直雄之前述土地，均早已出租為停車位、攤位，而獲有豐厚之租金收入，每個車位及攤位每月收入至少新臺幣（下同）1,000元以上，遠高於原告就出租耕地所收取之每坪0.32元之租金，卻故意漏報系爭租金收入。另許枝法名下所○○○區○○段76-4、76-5、76-6地號土地，多年來均出租予他人放置塑膠管，惟被告就此部分之租金收益並未計入許枝法之所得；且其尚○○○區○○段○○○○號面積344.01平方公尺、同段913地號面積1,877平方公尺、同段914地號面積2,211平方公○○○區○○○段○○○○號面積4,109.9平方公尺土地，合計面積8,542平方公尺，用以種植棗子，依行政院農業委員會農糧署（下稱農糧署）之統計資料，96年我國農民種植棗子每公頃之平均收益為663,466元，則依此推算許枝法96年種植棗子之收益應為566,732元，惟被告未為查證，在毫無憑據之情形下，逕以許枝法之陳述，認定其自有農地之收益為70,000元，顯未善盡調查義務；又依農糧署上開資料，96年我國農民種植麻竹筍之每公頃平均收益316,543元，而許枝法所承租之觀音段159、169地號耕地面積分別為0.130611公頃及0.140861公頃，合計0.271472公頃種植麻竹筍，依前述農糧署資料，其承租土地之收益應為85,932元，而非15,000元；且許枝法於自有土地上經營早餐店，收入可觀，惟其故意漏報早餐店的營業收入。
(二)96年間一般銀行存款利率約為1％，則按參加人許福添之存款利息收入44,259元、許直雄51,831元、許枝法259,225元，而回推存款之本金，許福添應為4,425,900元、許直雄為5,183,100元、許枝法為25,922,500元。而依被告所認定參加人00年生活費不足之金額，許福添為48,367元、許直雄為220,022元、許枝法則為261,150元，如以參加人上述存款之本金支應，足以維持生活至少20年。其次，參加人前述不動產之市價均在3,000,000元以上，如處分該不動產，亦足可供參加人及其家人維持生活10年以上，其中參加人許枝法名下土地之公告現值合計達46,447,403元，如加計依利息收入推算之存款本金，二者合計72,369,903元以上。故依參加人目前名下之財產，客觀上已足供其家庭30年以上之生活無慮，被告竟稱原告收回系爭出租耕地，有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形，其事實之認定，顯有違誤。又參加人陳稱承租系爭土地1年所得收益，許福添僅為5,000元、許直雄10,000元、許枝法15,000元。可見參加人自承租之系爭土地所得收益極為微薄，占其家庭生活收入比例可謂微不足道，可有可無，並非承租人主要之生活經濟來源。系爭土地之收益既非參加人生活之主要收入，故原告縱收回系爭耕地，對參加人及其家人之生活影響，亦屬極為輕微，不致有「致承租人失其家庭生活依據者」之情事。
(三)按凡經濟上可供吾人使用或交易之有形或無形財產，均得為吾人生活上之經濟來源，此為吾人日常之常識經驗。故凡財產可供利用或交易之物或權利，即得作為生活之依據。有關判斷承租人是否失其生活依據，除所得稅法第4條及第14條所列各項所得應納入所得收入之判斷依據外，凡可供利用或交易之動產、不動產或權利，均應予以考量，以判斷承租人是否生活失其所依。故如僅就承租人前一年度之所得做為考量，勢必造成承租人坐擁千萬資產，其生活本可藉由處分該資產維持生活，卻因無實際所得之紀錄，被認為租約終止後生活失其所依，此種承租人比出租人富有，卻又藉由出租人土地供養其生活之不合理現像，顯與司法院釋字580號所稱「按承租人之家庭生活既非無依，竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務，要難認有正當理由」之意旨不合。故被告為審理是否續定租約時，有關承租人及其有扶養義務之親屬及家屬間，其一切可供吾人使用或交易之有形或無形財產，自均應做為承租人是否生活無依之判斷依據，內政部「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」，僅要求被告就承租人之綜合所得為調查，並以之為准否續租之依據，自非合法等情。並聲明求為判決㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應依原告之申請作成准原告收回高雄市○○區○○○段16
3、176、159、169地號土地之行政處分。
三、被告則以︰系爭A租約及B租約之租期均於97年12月31日屆滿，原告許龍輔、許龍智分別於98年1月5日檢附自任耕作切結書及相關文件，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭耕地自耕，參加人許福添、許直雄、許枝法亦分別提出續訂租約之申請，案經被告依內政部函頒「工作手冊」規定審查，除依參加人之全戶戶籍謄本、稅捐機關所核發之96年度綜合所得稅各類所得資料清單、96年度農民健康保險費、全民健康保險費及訪談筆錄外，並參酌96年度生活費用以臺灣省每人每月9,509元計算，及查訪參加人耕作系爭土地之收益情形，經審核參加人及其配偶與同一戶內直系血親96年全年所得及支出費用，計算收入與支出費用相減結果，其中參加人許福添為負48,367元、許枝法為負261,150元、許直雄為負112,795元。準此，參加人各自所有之收益，既均有不足維持一家生活之情形，被告因認原告收回系爭耕地，核有減租條例第19條第1項第3款情形，乃核定出租人不得收回出租耕地，由承租人續定租約6年，依法並無不合。原告主張參加人有漏報租金及早餐店營業等收入，致參加人所得、收益與事實不符等情，均應由其負舉證之責，惟原告僅抗辯事實，並未能確實提出任何證據，是原告主張顯非事實，誠屬渠等個人之見解，實不足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則主張：
(一)依工作手冊之審查條件，係以租約期滿前1年（96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準據，並不包含承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親之「非屬綜合所得」之其他收入及財產。因此有關參加人及其配偶等人之財產（包括不動產及動產）資料，以及其等在金融機關之存提款（包括活期存款及定期存款）資料，因均非屬於所得之性質，應不得列入綜合所得總額計算。而依被告審核參加人許枝法96年全年收支明細表之記載，許枝法與其配偶許黃秀菊及其同一戶內之直系卑親屬許齡方、許銘仁之綜合所得總額為377,329元，全年生活費用總額為623,479元；參加人許福添96年全年收支明細表記載其與配偶許盧耹之綜合所得總額為193,259元，全年生活費用總額為236,626元；參加人許直雄96年全年收支明細表記載其與配偶許郭月女之綜合所得總額為133,831元，全年生活費用總額為236,626元，其結果均證實為「不足維持一家生活」。雖被告對於參加人許福添之全年收入加計停車場及店面租金收入，而將其全年全戶收入總額更改為393,259元，然就參加人許福添當庭表示於96、97年間有聘請外勞照顧其配偶許盧耹，每月支出21,000元，全年合計增加支出252,000元，又因配偶許盧耹罹患重病，於96、97年間就醫治療，共花費醫療費用十餘萬元，卻未見增列於全戶全年生活費用總額，此部分應予計入，故參加人許福添部分之全年全戶生活費用應為588,626元，其結果仍應維持為「不足維持一家生活」。
(二)系爭租約之起始日為98年1月1日，前次租約之最末日為97年12月31日，故不應以98年l月1日以後之所得收入作為本件訴訟之判斷依據。參加人許枝法係100年1月1日才將其所○○○區○○段○○○號土地出租予訴外人余慶德，約定每月租金10,000元，在99年12月31日以前，該筆土地並未出租，亦無租金收入。參加人許枝法於準備程序時表示其農地種植棗子賣出之價款扣除成本，全年收入僅約70,000元。原告主張參加人許枝法自有之農地於96年間應有種植麻竹筍收入85,932元及種植棗子收入566,732元云云，應非屬實。原告因繼承而取得系爭土地，原告許龍輔竟於96年10月至同年11月12日期間多次持電鋸至觀音山段159、169、163地號土地，將參加人許枝法所植之黑麻竹木823枝及許福添所種植之黑麻竹木270枝，予以鋸斷，更僱請挖土機將黑麻竹木之頭部及根部予以挖掘，致使黑麻竹木死亡再也無法生長竹筍。原告許龍輔另於97年4月間僱工挖除參加人許枝法、許福添於前開土地上種植之芭樂樹苗，僱請挖土機挖土整地，僱工購料於前開土地邊界建築檔土牆、架設圍籬、搭設蘭花架、工作屋等地上物，並栽植樹苗，且在其興建之圍籬上鎖，原告許龍輔上開違法強占土地之行為，經參加人許枝法、許福添對其提起毀損罪及妨害自由罪之刑事告訴後，經臺灣高雄地方法院98年度簡上字第355號、98年度簡上字第992號刑事判決有罪確定。然原告許龍輔竟藐視法院之確定判決，仍繼續強占土地，致參加人許枝法及許福添空有耕地三七五租約，卻無法使用系爭土地收益迄今。參加人世代在系爭土地上從事耕作收益，對於系爭土地地力之維持有著無法抹滅之功能，依大法官解釋意旨，原告並非全部不用補償，如今系爭土地因經濟發展而增值，原告百般興訟無非欲毫無負擔地取回系爭土地，謹請體念參加人均已有年事，無法在農耕以外之勞動市場競爭賺取維持生活之收入，請依法駁回原告之起訴等語，資為論據。
五、上揭事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有原告私有耕地租約期滿收回耕地申請書（第124、128頁）、本院98年度訴字第689號判決（第44-52頁）、最高行政法院100年度判字第855號判決（第54-62頁）、被告101年1月30日高市社區民政字第1013000886號函及第0000000000號函（第10-11頁）、高雄市政府101年8月8日高市府訴字第10130579300號訴願決定書（第13-18頁）附本院卷可稽，應堪認定。本件之爭點為：被告核認原告申請收回參加人所承租之系爭土地，有減租條例第19條第1項第3款規定「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，出租人不得收回自耕」之情形，而以原處分核定原告不得收回系爭土地，並由承租人（參加人）續定租約6年（租期自98年1月1日起至103年12月31日止），是否適法？是應審究者，為本件是否符合減租條例第19條第1項第3款，因原告收回系爭土地致參加人失其家庭生活依據而不得收回之要件，爰分述如下：
(一)按「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。（第4項）出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉(鎮、市、區)公所耕地租佃委員會予以調處。」「（第2項）依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額3分之1。」為減租條例第19條及第17條第2項所規定。又「72年12月23日增訂之減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2項第3款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之3分之1補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。況耕地租約期滿後，出租人仍須具備自耕能力，且於承租人不致失其家庭生活依據時，方得為擴大家庭農場經營規模而收回耕地。按承租人之家庭生活既非無依，竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務，要難認有正當理由。是上開規定準用同條例第17條第2項第3款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿2年時，失其效力。」「．．．耕地三七五減租條例第19條第3項，自95年7月9日起失其效力，不得再行適用，請查照並轉知所屬。」則經司法院釋字第580號解釋及內政部95年7月19日台內地字第0950117562號函釋在案。準此，減租條例第19條第3項準用同條例第17條第2項第3款部分自95年7月9日起已失其效力，則出租人於租約期滿後以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕，已無減租條例第17條第2項第3款規定，按當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額3分之1補償承租人之義務，合先敘明。
(二)次按內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函頒「工作手冊」（本院卷第63-73），其中六（三）6（2）審核標準A、B、C、E、F、G、H分別規定：「A、減租條列第19條第1項第2款所稱『出租人所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前一年（即96年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前一年（即96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」「B、出、承租人生活費用審核標準如下：（內政部86年9月5日臺內地字第8687938號函）甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前一年（即96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年12月8日臺內地字第8897458號）。又核計出、承租人全年生活費用支出時，對於出、承租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算（內政部86年12月24日臺內地字第8609424號函）。並應由當事人提供該租約期滿前一年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算標準，準用內政部、臺北市政府及高雄市政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省9,509元/月；臺北市14,881元/月；高雄市10,708元/月）。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：I、其本人及配偶租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出（內政部89年2月18日臺內地字第8903298號）。II、得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）III、得加計災害損失支出．．．．。丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8日臺內地字第8897458號函）。」「C、出、承租人收益審核標準如下：（內政部86年9月5日臺內地字第8687938號函）甲、出、承租人之收益，以租約期滿前一年（即96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前一年（即96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌行政院勞工委員會最近一次公布（95年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受雇員工平均每人月薪資（附件3），核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以行政院勞工委員會最近一次公布之基本工資新臺幣17,280元/月（註：行政院勞工委員會96年6月22日勞動二字第0960130576號令修正發布，並自中華民國00年0月0日生效；至於96年6月30日以前之基本工資為新臺幣15,840元/月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：Ⅰ、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。Ⅱ、身心障礙致不能工作（須領有身心障礙手冊）。Ⅲ、罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅳ、獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅴ、獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。Ⅵ、婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅶ、受禁治產宣告。．．．丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計．．．。」「E、減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結．．．。」「F、出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日臺內地字第828311號函）。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里（內政部89年8月3日臺內地字第8908828號函），且均必須符合農業發展條例第3條第11款之規定：『耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。』」「G、查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄．．．。」「H、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應彙整填載於『96年全年收支明細表』．．．，計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」查此等規定，乃內政部為執行減租條例第19條規定，所為協助下級機關認定事實之行政規則，既屬與認定事實有關之行政規則，即非固定不變之金額標準，仍應斟酌各別農家具體收支情形或其他特殊狀況，審酌耕地收回後是否實際對承租人發生困窘狀況，以切近實際，而符公允，否則上開工作手冊反而成為出租人收回耕地之限制，違反減租條例第19條第2項之意旨。
(三)依前揭內政部工作手冊所訂審核標準，減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前一年（即96年）承租人本人及其配偶與同一家內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一家內之直系血親全年生活費用者而言。查，被告依參加人所述及戶籍謄本記載，於本件系爭租約期滿前一年（即96年），參加人許福添係與其配偶許盧耹同戶生活；參加人許直雄與其配偶許郭月女同戶生活；參加人許枝法則係與其配偶許黃秀菊、三女許齡方及次子許銘仁同戶生活，各有其等戶籍謄本附訴願卷（第210、217、235、236頁）可按。被告計算參加人96年度收入及支出情形，雖為負數：
１、收入部分：
(1)參加人許福添（00年出生）96年度綜合所得稅各類所得計有利息所得44,259元，承租系爭土地收入5,000元，領有老農津貼72,000元，其配偶許盧耹亦領有老農津貼72,000元，收入合計193,259元。
(2)參加人許直雄（00年出生）96年度綜合所得稅各類所得計有利息所得10,405元，承租系爭土地收入10,000元，領有老農津貼72,000元；其配偶許郭月女則有利息所得41,426元，收入合計133,831元。
(3)參加人許枝法（00年出生）96年度綜合所得稅各類所得計有利息所得158,832元，營利所得31,104元，承租系爭土地收入15,000元，自有耕地收入72,000元；其配偶黃秀菊則有利息所得100,393元，收入合計377,329元。
２、支出部分：
(1)參加人許福添為241,626元【即保險費8,410元＋核定生活費228,216元（9,509元×12個月×2人）＋承租耕地支出5,000元，＝241,626元】。至許福添雖於102年8月22日具狀表示其曾當庭主張於96、97年間有聘請外勞照顧其配偶許盧耹，每月支出21,000元，全年合計增加支出252,000元，又因配偶許盧耹罹患重病，於96、97年間就醫治療，共花費醫療費用十餘萬元，卻未見增列於全戶全年生活費用總額，此部分應予計入云云。然查，參加人許福添於本院102年4月23日準備程序中僅提出其配偶許盧耹101年之醫療支出收據，另自陳並無96年的醫療資料，96年亦未僱請外勞看護等語，有準備程序筆錄（詳見本院卷第225頁）可稽，且迄本件言詞辯論期日止，亦未提出證據以供審酌，尚難遽採。
(2)參加人許直雄為246,626元【即保險費8,410元＋核定生活費228,216元（9,509元×12個月×2人）＋承租耕地支出10,000元，＝246,626元】。
(3)參加人許枝法為638,479元【即保險費14,948元＋核定生活費456,432元（9,509元×12個月×4人）＋子女學費152,089元（許齡方97,466元、許銘仁54,633元）＋承租耕地之支出15,000元＝638,479元】。
３、以上各情固有被告所提參加人及其家屬96年度收支明細表及相關證明資料附卷可參（許福添部分見本院卷第82-88頁；許直雄部分見本院卷第89-101頁；許枝法部分則見本院卷第106-121頁），且依上述各參加人一家96年度收入減除其支出之總和均為負數，參加人許福添為負48,367元（計算式：
193,259元－241,626元＝負48,367元）；參加人許直雄為負112,795元（計算式：133,831元－246,626元＝負112,795元）；參加人許枝法則為負261,150元（計算式：377,329元－638,479元＝負261,150元）。
(四)惟基於下述事實，本院認縱使准許原告收回系爭土地，亦不致使參加人失其家庭生活依據：
１、依各參加人家庭之不動產內容觀之，顯見其富有相當資力：
(1)參加人許福添部分：依卷附之稅務電子閘門系統財產查調結果，參加人許福添於96年計有財產即房屋14筆、土地13筆。
房屋部分，除門牌編號高雄市○○區○○路○○○號係自住使用外，餘13筆位於高雄市○○區○○路○○○號右邊未編門牌之房屋均係共有，其應有部分均為4分之1；土地部分，除坐落高雄市○○區○○段341、343、349、495地號4筆土地係單獨所有外，其餘同段345-2、345-3、347-2、350、391-20、611、285、285-1、336-1地號9筆土地則均為共有，又參加人許福添之配偶許盧耹另共有坐落同段347地號土地1筆，應有部分4分之1。觀諸上述房地於當年度即96年之現值總額，僅計算其單獨所有之興農段341、343、349、495地號4筆土地之現值總額即達39,049,000元，有上述查調結果及土地異動索引查詢資料附本院卷（第239-240頁、第357-364頁、第375-377頁、第243-244頁）可稽。
(2)參加人許直雄部分：依卷附之稅務電子閘門系統財產查調結果，參加人許直雄於96年計有財產即房屋16筆、土地11筆。
房屋部分，除門牌編號高雄市○○區○○路○○○號○○區○○路○○○巷○號、499號右邊房屋係單獨所有外，餘13筆位於高雄市○○區○○路○○○號右邊未編門牌之房屋均係共有，其應有部分均為4分之1；土地部分，除坐落高雄市○○區○○段342-1、345、348、354-1地號4筆土地係單獨所有外，其餘同段345-2、345-3、347-2、350、391-20、611、336-1地號7筆土地則均為共有，又其配偶許郭月女另共有坐落同段347地號土地1筆，應有部分4分之1。觀諸上述不動產之價值，僅計算其單獨所有之興農段342-1、345、348、354-1地號4筆土地之現值總額即達16,960,000元，有上述查調結果及土地異動索引查詢資料附本院卷（第245-246頁、第365-379頁）可稽。
(3)參加人許枝法部分：依卷附之稅務電子閘門系統財產查調結果，參加人許枝法於96年計有財產即房屋2筆、土地18筆。
房屋部分，除門牌編號高雄市○○區○○路○○○號住屋係單獨所有外，高雄市○○區○○路○○○巷○○號房屋則為共有；土地部分，除坐落高雄市○○區○○段76、76-2、76-3、76-4、76-5、76-6地號○○區○○段○○○○○○號○○區○○段9
12、913、914地號○○區○○○段○○○○號11筆土地係單獨所有外，○○○區○○段484、732-2、732-3、735-1、735-○○○區○○段780、781地號7筆土地則均為共有。觀諸上述不動產之價值，僅計算其單獨所有之興農段76、76-2、76-3、76-4、76-5、76-6地號○○區○○段○○○○○○號○○區○○段912、913、914地號○○區○○○段○○○○號11筆土地之現值總額即達54,147,820元，有上述查調結果及土地異動索引查詢資料附本院卷（第253-255頁、第380-399頁）可稽。
２、依各參加人家庭之定期存款金額觀之，均見生活安定無虞：
(1)參加人許福添部分：其於96年間在臺灣土地銀行大社分行（下稱土銀大社分行）共有定期存款4筆，金額各為1,000,000元、300,000元、600,000元、100,000元，合計2,000,000元，有土銀大社分行客戶歷史交易明細查詢附本院卷（第410-413頁）可稽。
(2)參加人許直雄部分：其於96年間在高雄市大社區農會（下稱大社農會）有定期存款3筆，金額各為500,000元、500,000元、499,823元；其配偶許郭月女則在大社郵局有定期存款1筆，金額1,000,000元，合計2,499,823元，有大社農會交易明細表、大社郵局客戶歷史交易清單、郵政定期儲金續存存款單附本院卷（第299-302頁、第311頁、第313頁）可稽。
(3)參加人許枝法部分：其於96年間在合作金庫銀行大社分行（下稱合庫大社分行）有定期存款5筆，金額各為200,000元、200,000元、300,000元、600,000元、700,000元；在台東區中小企業銀行（下稱台東企銀，嗣由荷蘭銀行概括承受）有定期存款6筆，金額各為500,000元、200,000元、200,000元、300,000元、300,000元、300,000元；在大社農會及大社郵局各有定期存款1筆，金額各為498,990元、500,000元；在土銀大社分行共有定期存款14筆，金額各為50,000元、200,000元、200,000元、100,000元、50,000元、200,000元、200,000元、300,000元、600,000元、600,000元、200,000元、100,000元、400,000元、300,000元。至參加人許枝法之配偶許黃秀菊則於96年間在合庫大社分行另有定期存款4筆，金額各為200,000元、700,000元、300,000元、500,000元；在台東企銀有定期存款7筆，金額各為100,000元、300,000元、400,000元、300,000元、200,000元、200,000元、100,000元；在土銀大社分行共有定期存款7筆，金額各為70,000元、300,000元、500,000元、500,000元、50,000元、150,000元、150,000元，以上定期存款總額合計14,398,990元，有各該金融機構交易明細、存摺帳卡明細、郵政定期儲金續存存款單、客戶歷史交易明細查詢等資料附本院卷（第266頁、第275-277頁、第294頁、第310頁、第312頁、第432-445頁；第269頁、第278 -281頁、第418-4 24頁）可稽。
３、依各參加人就其共有或自有不動產之使用收益結果觀之，均能獲有相當之收益：
(1)參加人許福添、許直雄係兄弟，二人就共有之上述位於高雄市○○區○○路○○○號右邊未編門牌之12間店面房屋均出租他人營業使用，每間月租5,000元；另於共有之興農段348地號及同段611地號土地上設置收費停車場，各有12個、28個停車位出租使用，每個停車位月租1,000元，若一次給付一年租金則僅收取8,000元，所得收入由四兄弟均分等情，為參加人許福添、許直雄於審理中所自承（詳見本院101年12月26日準備程序筆錄），復經被告陳明曾至現場確認上開店面與停車位數量，（詳見本院102年4月23日準備程序筆錄），並有現場攝得照片13幀附本院卷（第189-196頁）可佐，核與原告於101年3月23日訴願中所提現場照片（附訴願卷第84-86頁）所示不動產使用情形大致相符，足堪信實。準此以言，上述12間店面房屋每年可獲得租金收入為720,000元（計算式：5,000元12間12月＝720,000元）；上述停車位如以參加人許直雄於審理中所自承每個停車位月租1,000元，若一次給付一年租金則僅收取8,000元，總共有10個停車位，所得收入由四兄弟均分等情計算，每年可獲得停車位租金收入為80,000元（計算式：8,000元10＝80,000元）。是以，依參加人許福添、許直雄所述店面及停車位租金所得係按其應有部分4分之1均分為計，其等每年至少可分得之租金為200,000元【計算式：（720,000元＋80,000元）4＝200,000元）。則前述被告依參加人及其家屬96年度收支明細表及相關證明資料審認參加人許福添、許直雄之96年度收入減除支出之總和結果，參加人許福添為負48,367元，參加人許直雄為負112,795元，即非正確，如考量其等另有店面及停車位租金所得200,000元而重為計算，參加人許福添、許直雄之96年度收入減除支出之總和結果應均轉為正數即各為151,633元、87,205元。至被告雖於言詞辯論時辯稱上述參加人許福添、許直雄收取租金之店面及停車位數量乃本件準備程序時被告調查之結果，96年時未必有此收入云云，然而本件參加人許福添、許直雄雖就數量有所爭執，惟從未否認96年有收取店面及停車位租金之事實，且近年來未聞景氣上升、經濟復甦之聲，亦未見薪資所得提高之實，依此推斷，本件參加人許福添、許直雄目前就上述不動產所獲租金收益應低於96年始符常理，被告所辯，委無可採。又參加人許福添雖於言詞辯論期日具狀表示其當庭主張於96、97年間有聘請外勞照顧其配偶許盧耹，每月支出21,000元，全年合計增加支出252,000元，又因配偶罹患重病，於96、97年間就醫治療，共花費醫療費用十餘萬元，卻未見增列於全戶全年生活費用總額，此部分應予計入云云。然查，參加人許福添於本院102年4月23日準備程序中，僅提出其配偶許盧耹之101年醫療支出收據，另自陳並無96年之醫療資料，96年亦無僱請外勞看護等語，有準備程序筆錄（詳見本院卷第225頁）可稽，且迄言詞辯論為止，亦未提出證據以供本院審酌，尚難遽採。
(2)原告主張參加人許枝法在其所有○○○區○○段○○○○號（面積344.01平方公尺）、913地號（面積1,877平方公尺）、914地號（面積2,211平方公尺）、尖山腳段891地號（面積4,109.99平方公尺）等合計面積8,542平方公尺土地上種植棗子等情，為參加人許枝法所是認，並有參加人許枝法提出之上述農地種植現場照片附本院卷（第335-338、341、342頁）可稽，足信屬實。惟參加人許枝法主張上開4筆土地種植棗子之每年純益，扣除經營成本後，僅約72,000元等語，並提出其為此而購買割草機、選果機、貨車、搬運機、噴藥機、馬達、電鋸等機器，設置燈照設備、深水井、自動噴水設備、網室設施等設備，及支出殺草藥、農藥、肥料、紙箱、工資等項目而耗資2,942,650元之清單及匯款回條、統一發票、收據、銷貨單影本與照片附本院卷（第230-232頁、第322-342頁）為證。惟經營農業所得成果（收益），涉及氣候、土壤、選種、種植技術、市場及經營者心理等複雜因素，固難有確切之數據標準，原則上應視個案所呈現之具體內容為斷，惟如個案所呈現之內容不夠具體或付之闕如，而難以判斷，則有關機關依統計資料所得之數據，亦不失為可行之判斷依據。經查，參加人許枝法所舉上開機器與設備，依其所提單據之記載觀之，均係在97年至101年間所陸續購置，尚與本件有關96年之收支判斷無涉，非得資為其有利之依據；至其所統計支出殺草藥、農藥、肥料、紙箱、工資等項目而耗用之生產成本合計451,150元，固為101年之支出，惟核與原告所引用之農糧署96年農業統計年報（見本院卷第210頁）所載，「棗」之每公頃生產費用（含種苗費、肥料費、人工費、農藥費、能源費、材料費、購水費等直接費用，及農用設施折舊費、農機具折舊費等間接費用）總計為522,132元，如以參加人許枝法上述4筆土地之種植面積8,542平方公尺換算，所需生產費用446,005元，核與參加人許枝法主張其101年耗用之生產成本451,150元相當，足見農糧署96年農業統計年報之數據應具有極高準確度，應可作為本件之判斷依據。準此，本院即以該統計年報有關「棗」之每公頃家族勞動報酬628,129元（已扣除上開各類生產費用），作為本件之判斷依據，從而，以參加人許枝法上述4筆土地之種植面積8,542平方公尺比例換算，其96年所得收益應為536,547元，故參加人許枝法主張每年純益僅約72,000元云云，即非可採。則前述被告依參加人及其家屬96年度收支明細表及相關證明資料，審認參加人許枝法之96年度收入減除支出之總和結果為負261,150元，並非正確，應依上述4筆土地種植「棗」所獲家族勞動報酬536,547元而重為計算，從而參加人許枝法之96年度收入減除支出之總和結果應為正數即203,397元【計算式：總收入841,876元（即許枝法本人利息所得158,832元、營利所得31,104元、承租系爭土地收入15,000元、自有耕地收入536,547元及其配偶黃秀菊之利息所得100,393元之總和）－總支出638,479元（即保險費14,948元、核定生活費456,432元、子女學費152,089元及承租耕地支出15,000元之總和）＝203,397元】。
４、依參加人就承租系爭土地所獲收益觀之，其等顯非以耕種系爭土地維生：
經查，被告主張其依工作手冊之規定，訪談參加人調查結果，參加人許福添、許直雄、許枝法各就所承租之系爭土地於96年所獲收益分別為5,000元、10,000元、15,000元等情，為各參加人所不爭執，並有被告97年底私有耕地租約期滿承租人收益情形訪談筆錄附本院卷（第84、91、108頁）可稽，堪信屬實，如以之與參加人許福添、許直雄、許枝法一家96年全年度收入各為393,259元、333,831元、841,876元相較，可見系爭土地收益對參加人家庭收入貢獻度甚為微小；又觀諸參加人許直雄在大社農會之帳號00000-0-0活期存款帳戶資料顯示，其於96年1月至7月間每月上旬5日左右均有一筆固定金額13,000元之進帳（97年3月至11月每月中旬亦有同額進帳）；另參加人許枝法在大社農會之帳號00000-0-0活期存款帳戶資料顯示，其於96年度每月上旬10日左右均有一筆固定金額33,000元之進帳（97年6月起金額更增加為每月35,000元）等情，亦有大社農會交易明細表附本院卷（第293-304頁）可稽，益徵參加人並非依賴耕種系爭土地維生。換言之，參加人家庭生活之收入，來源另有其他，足以維持其全家生活無虞，與系爭土地耕作收入，毫無關聯，洵堪認定。
５、參加人雖主張依工作手冊規定之審查條件，係以租約期滿前1年（96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準據，並不包含承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親之「非屬綜合所得」之其他收入及財產等語。惟查：
(1)減租條例第19條第1項第3款所謂承租人失其家庭生活依據，係指承租人於出租人收回耕地後，其所有收益不足以支付一家生活需要。而出租人收回耕地，是否足使承租人失其生活依據，參酌司法院釋字第422號解釋之意旨，應就承租人的收益及支出兩方面予以審究，並斟酌承租人家庭生活之具體情形及實際所生之困窘狀況以為判斷，始能切近實際，臻於合理。上開工作手冊六（三）6（2）審核標準Ａ規定僅以「綜合所得稅所得總額」之記載為承租人收入之唯一判斷標準，顯悖上開解釋意旨。蓋所得總額乃由當事人自行申報，難免以多報少，稽徵機關查核既不周全，更難期正確，故審核出租人收回耕地是否足使承租人失其生活依據時，不宜以自行申報之綜合所得稅所得額為唯一之標準，尚應審酌承租人其他經濟情形，以查明其實際收益是否足供全年生活費用之支出，亦即應就其整個家庭生活狀況加以審酌，以為決定，始稱允當（參楊與齡著，耕地三七五減租條例實用，第243-246頁）。
(2)誠如大法官許玉秀在93年7月9日司法院釋字第580號解釋之一部協同暨一部不同意見書所指出：「五十五年前的減租政策，原本即是一場幾近革命的財富重新分配。減租政策本身，固然使富人財富縮水，但未成為赤貧；佃農雖然藉以翻身，但未立即成為暴發新富；地主與佃農的經濟條件，獲得某種程度的調整，但並未造成完全相反的改變。對於穩定農村產業關係，減租條例自有一定程度的貢獻。然而，經過數十年的特殊保護，佃農的經濟情況獲得顯著改善之後，當財產的重新分配獲得具體成效之後，完全剝奪耕地出租人一方契約自由的手段，理應有所調整。」隨著社會環境的變遷，耕地三七五租約已不再給予承租人對耕地享有類似物權法的法律地位，使其能有機會分享地主對土地交換價值的經濟利益。所以，國家強制續租耕地的規制性決定，應該是在經過詳細嚴謹的事實調查程序後，確認承租人是現今社會中的極少數非靠耕作承租的耕地，否則難以維持生活的先決條件下，才有規範上的正當性。因此，對承租人生活維持與耕地租賃間的審查，應該要實質的進行。上開工作手冊是內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則的行政規則，核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之考量，在別無特殊實證情況下，原則上得作為認定事實之準據。該工作手冊以對於出、承租人等人於租約期滿前1年之綜合所得稅所得總額為審核標準，係慮及調查事實、舉證困難及將來情事無從推估等情形，而以綜合所得稅收入總額等為標準。但是，這不應該是唯一的依據，如果承租人實際有其他財產、收益，而足為推估承租人的家庭生活狀況，當然可以作為衡量的標準，此時仍應本於職權調查原則核實認定。
(3)本件依前述卷附之稅務電子閘門系統財產查調結果，及各金融機構所提供之存提款資料，均顯示各參加人家庭所擁有之不動產及定期存款之數量甚為可觀，而不動產除可使用，亦可換價，透過不動產交易市場，即轉為現金之形式，而現金亦可透過各類交易市場，再轉為股票、債券、期貨、黃金等不同形式，產生不同之利得或孳息。惟不論係不動產，或股票、債券、期貨、黃金等財產，均構成家庭或個人之資力、財力。於審酌承租人能否維持生活或是否失其家庭生活依據時，卻不管其資力、財力如何，誠屬不可想像，更不符減租條例之立法本旨。是以，參加人主張本件不應審酌「綜合所得稅所得總額」以外之財產（包括不動產及動產）及存提款（包括活期存款及定期存款）資料云云，為本院所不採。
６、按減租條例之制定係在重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向，其中第19條第1項及第2項則是憲法第143條第4項扶植自耕農及憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之展現。倘若承租人並非以耕種耕地為其維持家庭生活之來源，即失減租條例保護自耕農之意義，則租約期滿時，出租人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回耕地，符合減租條例第19條第2項農業工業化及現代化之意旨，自應准予收回。本件綜合前述參加人之資力，系爭土地被收回，並不致使參加人失其家庭生活依據，反而可減輕其照料系爭土地之負擔，另方面則增加原告之可耕作面積，有利農業現代化，核與減租條例第19條第2項准收回之要件相符，自應許原告收回。
(五)又原告收回系爭土地，依減租條例第19條第3項及司法院釋字第580號解釋，如準用同條例第17條第2項第1款及第2款而有應補償「承租人改良土地所支付之費用（但以未失效能部分之價值為限）」及「尚未收穫農作物之價額」之情事者，因減租條例第17條第2項規定之補償，與同條第1項第5款所規定之終止租約收回耕地，並非立於互為對待給付之關係，自不發生同時履行抗辯問題，最高法院著有83年台上字第2400號判例可資參照。是以契約期滿後，租賃關係既已消滅，其另行規定出租人補償承租人改良土地所支付之費用及尚未收穫農作物價額之義務，核僅在衡平租佃雙方私法上之權利義務關係，並非令出租人負擔承租人之生活照顧義務，使之成為出租人收回耕地之限制，反而牴觸鼓勵擴大家庭農場經營規模及促進農業現代化之立法目的。故在出租人期前終止租約之情形下，出租人依減租條例第17條第2項規定補償承租人之義務與同條第1項第5款所規定之終止租約收回耕地，尚非立於互為對待給付之關係，自不生同時履行抗辯問題，則本於同一法理，出租人於租約期滿後，其應依減租條例第19條第3項準用同條例第17條第1項第1款及第2款補償承租人之義務，自與出租人依同條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模收回耕地，亦非立於互為對待給付之關係，自不生同時履行抗辯問題。參加人徒以其等世代在系爭土地上從事耕作收益，對於系爭土地地力之維持有著無法抹滅之功能，依大法官解釋意旨，原告應予補償始能收回云云，尚非得資為拒絕原告收回系爭土地之理由。參加人如認原告應給予減租條例第17條第2項第1款及第2款之補償，乃其雙方所生之私法爭議，應循民事訴訟途徑解決，被告並無介入決定權限，亦非原告可否收回耕地之要件，併此敘明。
(六)綜上所述，被告以原處分否准原告收回系爭土地自耕之申請，並准由參加人自98年1月1日起至103年12月31日止續訂租約6年，即有違誤，業如前述，訴願決定予以維持，於法亦有未合。原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，並請求被告應依原告之申請，就系爭耕地作成准予收回之行政處分，均為有理由，自應准許。又本件事證業臻明確，兩造及參加人其餘攻擊防禦方法核與判決之結果並無影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 9 月 5 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 9 月 5 日
書記官 楊 曜 嘉