高雄高等行政法院判決
101年度訴字第328號民國102年1月23日辯論終結原 告 舒鳴鳳被 告 行政院國軍退除役官兵輔導委員會屏東農場代 表 人 陳喜恩 場長訴訟代理人 李俊文上列當事人間公地放領事件，原告不服行政院國軍退除役官兵輔導委員會中華民國101年12月20日輔法字第1010103036號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告於民國99年7月20日申請將其父舒水崽（於民國67年9月14日亡故）生前所占用被告經管之屏東縣○○鄉○○段7
48、753地號土地內2筆國有土地(面積約為0.0000000公頃，重測前分別為番子寮段630、645地號，舒水崽亡故後分別由原告及其姊占用0.143365公頃、0.314909公頃，下稱系爭土地）放領予原告，或請將該土地移交予財政部國有財產局(下稱國有財產局)以利原告向國有財產局承租，案經被告以99年10月1日屏農產字第0990001684號函復原告，略以原告之父舒水崽並非被告安置之場員，不符放領資格；至於原告占用之土地，請依「各機關經管國有公用被占用不動產處理原則」(下稱被占用不動產處理原則)規定，繳交歷年土地使用補償費，使用耕地(農作)部分依行政院國軍退除役官兵輔導委員會(下稱輔導會)會頒「農場管理經營辦法」委託經營作業流程，規定以簽定4年期合約方式辦理，並經法院公證後依約履行等語。原告不服，於101年2月10日向被告陳情請求將系爭土地移交國有財產局以利原告承租，經被告以101年2月20日屏農產字第1010000358號函復無法辦理。原告乃就被告未將系爭土地放領及移交國有財產局等情先後於101年3月9日、101年3月20日向被告提出訴願書，惟被告僅以101年3月28日屏農產字第1010000606號回復原告，原告乃於101年9月21日向輔導會提出訴願書，案經訴願決定不受理，原告遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)原告之父為榮民，在軍中服役34年多，早於被告經管系爭土地前，即於57年在系爭土地食宿耕作，雖非被告場員，亦屬自力農墾員，符合「行政院國軍退除役官兵輔導委員會開發農地放領辦法」(下稱放領辦法，已於92年1月10日廢止)規定放領開發農地之資格。況原告前曾依被告82年7月27日(82)屏農產字第0841號函說明三之指示辦理，以利放領，惟被告一直無法處理測量事宜，以致放領時間已過，被告自應原地放領。
(二)又原告於系爭土地上居住，為合法之違建，倘系爭土地移交國有財產局，依據國有土地承租相關辦法之規定，原告即可承租及購買，條件優於被告所稱之農業委託經營。又系爭土地為原告父親開墾，應放領予原告，被告卻濫用公權力，將原告父親占用土地之一部分剷平放領給訴外人陳嘉男，且不放領給原告，應賠償原告新台幣(下同)500萬元等情。並聲明求為判決：(一)先位聲明：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、被告應就系爭土地，作成准予放領予原告或將該土地移交國有財產局以利原告向該局承租之行政處分。(二)備位聲明：被告若無法放領或將土地移交國有財產局，應賠償原告500萬元。
三、被告則以︰
(一)被告辦理開發農地放領，係依據放領辦法第6條規定辦理，放領對象以經輔導會安置之現耕場員，進墾滿10年且志願繼續從事農業生產者為限。查原告之父並非輔導會安置於被告之現耕場員，縱然原告之父自57年即已於系爭土地上耕作，仍不符合放領辦法第6條規定之資格，是被告無法辦理放領事宜。
(二)被告經管之系爭2筆國有土地合計面積約2公頃，占用戶約31戶，被告擬將系爭土地變更為非公用財產移交國有財產局接管，案經國有財產局以97年6月19日台財產字第0974001090號函復，請占用戶檢附82年7月21日前設籍、用電證明等相關資料，原告無法提具完整佐證資料，且系爭土地為一般農業區內農牧用地，非屬建築用地，不符財政部訂頒之被占用不動產處理原則之規定，致無法移交國有財產局。
(三)又被告為善盡土地管理之責，乃依被占用不動產處理原則之規定，向原告追繳5年土地使用補償費，並就其中屬占耕部分收回土地、辦理委託經營，屬占建部分協調占用戶拆屋返還占用地，並至拆屋還地止收取土地使用補償費。嗣被告以100年12月2日內埔龍泉郵局000153號存證信函及101年3月28日屏農產字第1010000606號函通知原告繳交土地使用補償費，經多次派員與原告溝通協調，並為維護公產權益，乃依輔導會訂頒之「農場管理經營辦法」之規定，以101年9月27日屏農產字第1010002055號函通知原告辦理農業委託經營，原告雖已於同年6月8日繳交土地使用補償費，惟對於農業委託經營一事則尚未辦理。系爭土地為監察院列管應依法處理之被占用土地，被告依法行事，未准放領或將系爭土地交由國有財產局，並無違誤，原告請求賠償，於法無據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，業經兩造各自陳明在卷，並有原告各該陳情書、土地登記謄本、戶籍謄本、被告各該函文附卷可稽，洵堪信實。茲兩造所爭執者為被告否准放領系爭土地予原告及否准將系爭土地移交國有財產局以利原告向該局承租，是否合法？原告合併請求被告賠償其損害，是否有據？
五、本院判斷如下：
甲、程序事項︰
(一)按行政程序法第98條第3項規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」次按行政訴訟法第5條規定：「(第1項)人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期限內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。(第2項)人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」
(二)經查，原告之訴願書所載不服之行政處分書雖為被告101年2月20日屏農產字第1010000358號函(見訴願卷第56頁背面)，惟查，本件係因原告前於99年7月20日申請將系爭土地放領予原告或將該土地移交國有財產局以利原告向該局承租，經被告以99年10月1日屏農產字第0990001684號函復原告，略以原告之父舒水崽並非被告安置之場員，不符放領資格；至於原告占用之土地，請依被占用不動產處理原則規定，繳交歷年土地使用補償費，使用耕地(農作)部分依輔導會會頒「農場管理經營辦法」委託經營作業流程，規定以簽定4年期合約方式辦理，並經法院公證後依約履行等語(見本院卷第42頁)。而被告此回函並未教示救濟期間，依行政程序法第98條第3項規定，其聲明不服之期間得自處分書送達後1年為之。原告先於101年2月10日向被告陳情請求將系爭土地移交國有財產局以利原告承租(見訴願卷第88頁)，繼於101年3月9日、101年3月20日向被告提出訴願書(見訴願卷第64、65頁)，應認原告已在1年內對被告99年10月1日屏農產字第0990001684號函提起訴願，其訴願應係合法。惟被告對原告所為不服及訴願之表示或以101年2月20日屏農產字第1010000358號函答覆無法辦理(見訴願卷第72頁、本院卷第46頁)，或以101年3月28日屏農產字第1010000606號函回復原告(見訴願卷第53頁)，卻未見其依循訴願程序辦理，原告除逕向本院提起行政訴訟外，繼而於101年9月21日直接向輔導會提出訴願書(見訴願卷第112頁)，經訴願決定不受理後，於本件訴訟程序中追加聲明撤銷該訴願決定，此有訴願決定書及言詞辯論筆錄可稽(本院卷第139-147頁)。是以原告101年2月10日之陳情書，核係不服被告99年10月1日屏農產字第0990001684號函否准放領系爭土地或將之移交國有財產局之決定所為之意思表示，並非另一申請案，因此，被告對之以101年2月20日屏農產字第1010000358號函答覆原告，即係重申前揭否准之意旨，固非行政處分，惟無礙原告實係對被告99年10月1日屏農產字第0990001684號函提起訴願之意，訴願決定未究明原告真意，逕以被告101年2月20日屏農產字第1010000358號函為原處分而為決定，固非正確，惟無礙原告提起本件訴訟已踐行訴願程序，尚難因訴願決定之上述瑕疵，而謂原告未先行訴願程序，並認原告起訴不合法。至於訴願決定所為不受理之決定，理由雖有未洽，惟其駁回之結論既與本件訴訟之結論並無不同，理由詳如下述，仍應予以維持，合先敘明。
乙、實體部分：
Ａ、關於先位聲明部分：
(一)按國軍退除役官兵輔導條例第4條規定：「輔導會為執行主管業務，得設置各種附屬事業機構，並依安置需要與事業性質，釐訂管理經營辦法，報請行政院核定實施。」次按「行政院國軍退除役官兵輔導委員會(以下簡稱輔導會)為開發農地放領，輔導退除役官兵從事農業生產，特訂定本辦法。」「依本辦法放領之開發農地其放領業務，由輔導會辦理並督導所屬各農場經辦之。」「各農場辦理放領農地之程序如左：…五、受理申請並完成審查。六、報請核定放領農地。…」為放領辦法第1條、第2條、第9條所明定，據此，被告既為輔導會所屬農場，並為農地放領法定受理聲請之機關，對於是否合於放領之要件，非無審查之餘地。如經初步審查結果，認與規定不合，而作成否准之決定時，即屬就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為(最高行政法院91年10月份庭長法官聯席會議決議參考)。又「依本法申請放領者，以經輔導會安置之現耕場員，進墾滿10年且志願繼續從事農業生產者為限。其原為號分耕者，應於辦理分割後分別放領之。前項現耕場員，係指一般場員、自力農墾員、個別農墾員、義民及經核定有案之繼耕人。」則為同辦法第6條所規定。
(二)第按放領辦法係基於照顧榮民之生活而設，為對榮民之特殊優惠措施，並非基於榮民身分享有之固有權利，主管機關為使國家資源合理運用，自得訂定其適用期限。查，放領辦法業經輔導會以92年1月10日輔捌字第0920000183號令發布廢止，是在此之後，即無依該辦法申請放領農地之餘地。經查，本件原告係於99年7月20日申請放領系爭土地，此有原告之陳情書附卷(本院卷第36頁)可佐，則原告申請之時間已在放領辦法廢止之後，其申請即屬無據。至原告主張其前曾於82年間申請放領乙節，惟查，原告當次申請放領者為坐落屏東縣○○鄉○○○段第225-9、225-14、225-47地號3筆土地，與系爭土地無關，有被告於82年7月27日(82)屏農產字第0841號函附卷可稽(本院卷第24頁)；雖被告於該函說明三答覆原告謂：「依據台端申請函附件位置圖該毗鄰同段630號(註：重測後為系爭榮華段748地號)係本場代管之國有土地，仍請將實際使用範圍測繪後提供本場，俾便處理。」縱可因此認為原告82年當時已有申請放領系爭土地之意，惟被告之答覆亦帶有否准之意，而原告對之並未於法定期間循行政救濟程序提起救濟，是被告該次否准處分已告確定，其與原告本次之申請無涉，不能混為一談。原告主張其前於82年間已曾申請放領云云，不足作為有利原告之認定。
(三)次按得依放領辦法申請放領土地者，不論係一般場員、自力農墾員、個別農墾員、義民及經核定有案之繼耕人，均以經輔導會安置為場員，進墾滿10年且志願繼續從事農業生產者為限，此觀放領辦法第6條規定自明。查，原告之父舒水崽並非輔導會核定在案予以安置之場員，為原告所不爭，是被告否准放領系爭土地，並無違誤。又自力農墾員亦以經輔導會核定安置者為限，非謂祇要私自占用墾植土地者，均為放領辦法第6條所稱具有放領資格之自力農墾員，原告訴稱其父舒水崽於57年間就在系爭土地開墾而為自力農墾員，符合放領辦法第6條之放領資格云云，顯有誤會，並非可採。
(四)又如前所述，放領辦法係基於照顧榮民之生活而設，為對榮民之特殊優惠措施，係以輔導會安置之現耕場員本人為放領對象，並不及於其繼承人。雖放領辦法第6條擴大照顧範圍至場員之繼耕人，然而，所謂繼耕人並非等同繼承人，仍以該場員亡故後，其繼承人曾獲輔導會依「各農場有眷場員亡故後其遺眷申辦繼耕作業要點」(下稱繼耕作業要點)核定為該亡故場員之繼耕人為前提要件，換言之，原場員之繼承人所以能夠取得放領資格，非因繼承事由之發生當然取得，而是因輔導會核定其為繼耕人，本其取得之繼耕人身分而來。本件申請人既為原告，得否放領系爭土地，自應視原告是否符合放領辦法第6條之資格要件而定。查原告之父舒水崽並非場員，原告即無繼耕可言；而即使原告之父舒水崽曾為場員，然其已於67年9月14日亡故，原告雖係舒水崽之繼承人，但原告本身並非場員，復未獲輔導會核定為繼耕人，此觀原告所提「土地開墾使用沿革記」記載即可知原告係沿續其父私占土地之事實(見本院卷第23頁)，原告並非輔導會核定有案之合法繼耕人甚明。從而，原告既不符放領辦法第6條之資格，被告否准其放領之申請，並無違誤。原告徒以其父舒水崽自57年間至67年9月14日間曾在系爭土地墾植及原告自舒水崽亡故後亦在系爭土地食宿耕作之事實，主張其具備放領辦法第6條之放領資格云云，亦無可採。
(五)末按「(第1項)財政部承行政院之命，綜理國有財產事務。(第2項)財政部設國有財產局，承辦前項事務；其組織以法律定之。」「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之。」「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」國有財產法第9條、第11條及第12條定有明文。而財政部為處理各機關經管國有公用被占用不動產，訂定被占用不動產處理原則，其中固然定有管理機關得將經管被占用不動產移交國有財產局接管之規定，然此核係各管理機關與國有財產局間就國有財產如何銜接管理之規定，屬機關間管理財產權責分工之規定，並非使人民得介入國有財產管理權之分配，並賦予人民有請求主管機關將管理之土地移交國有財產局之權利。查，被告曾本諸職權洽國有財產局移交系爭土地之可行性，案經國有財產局97年6月19日台財產局管字第0974001090號函覆本件尚難審認符合被占用不動產處理原則得按現狀點交之規定(見本院卷第95頁)，是國有財產局未同意被告移交系爭土地，乃行政機關間就財產事務之協商結果，原告並無請求被告將之移交之權利，故原告請求被告應將系爭土地移交國有財產局以利原告承租乙節，亦無可採。
Ｂ、關於備位聲明部分：
(一)按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」為行政訴訟法第7條所明定。本條之立法目的，在於因其請求之損害賠償或財產上之給付訴訟，與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提關係或因果關係，使行政法院就合併之訴訟為裁判時，基於訴訟資料之共通，可以節省勞力、時間、費用，並避免二訴訟裁判之衝突。而依此規定合併提起之訴包括預備合併情形（學者吳庚著行政法之理論與實用，增訂11版，第684頁；行政爭訟法論第3版第142頁、學者陳計男著行政訴訟法釋論第203頁）。
(二)原告有關系爭土地為其父舒水崽開墾，應放領予原告或將之移交國有財產局以利原告向該局承租之主張既不可採，被告否准其請求，即無不合。原告復以被告將其父生前開墾之一部分土地剷平放領給訴外人陳嘉男，且不將系爭土地放領予原告，損害原告權利云云，備位聲明合併請求被告應賠償其500萬元，即非有據，應併予駁回。
六、綜上所述，原告之主張均非可採，被告否准原告放領系爭土地或將系爭土地移交國有財產局以利原告向該局承租之申請，並無違誤，訴願決定不予受理，理由雖有未洽，惟駁回之結論，並無不同，原告先位聲明求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應就系爭土地，作成准予放領予原告或將該土地移交國有財產局以利原告向該局承租之行政處分，為無理由，應予駁回；其備位聲明求為判決被告若無法放領或將土地移交國有財產局，應賠償原告500萬元，亦屬無據，亦應併予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 1 月 31 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 李 協 明法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 1 月 31 日
書記官 涂 瓔 純