高雄高等行政法院判決
101年度訴字第338號101年11月22日辯論終結原 告 上庄企業有限公司代 表 人 梁景銘訴訟代理人 洪世崇 律師
許惠珠 律師被 告 屏東縣政府代 表 人 曹啟鴻 縣長訴訟代理人 林憲華上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國101年6月28日台內訴字第1010196412號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告為興辦事業，就屏東縣○○鄉○○段○○○○號一般農業區農牧用地（下稱系爭土地）申請變更編定其使用地類別為礦業用地，被告審查其興辦事業計畫後，報經濟部轉相關機關複審同意變更編定，經濟部於民國99年7月12日以經授務字第09920111240號函（下稱99年7月12日函）復被告；被告即以99年7月22日屏府水政字第0990170013號函（下稱99年7月22日函）轉知同意系爭土地變更編定為礦業用地，及變更編定為礦業用地之系爭土地應僅限於設置核定計畫用途之設施（砂石碎解洗選場及處理合法取得之砂土石料源）之旨；復於同年9月29日以屏府地用字第0990236111號函（下稱99年9月29日函）請屏東縣里港地政事務所於辦理系爭土地之異動登記時，於土地登記簿標示部其他登記事項欄加註「依據屏東縣政府99年9月29日屏府地用字第0990236111號函核准變更編定，限依其興辦事業計畫作為砂石碎解洗選場使用。」嗣原告在系爭土地經營預拌混凝土場，經被告以其係未經申請許可，於一般農業區礦業用地上違法經營預拌混凝土場使用，違反區域計畫法第15條及非都市土地使用管制規則第6條規定，爰依區域計畫法第21條規定，以101年3月23日屏府地用字第1010054966號函附裁處書（下稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並限於同年6月10日前變更為符合原礦業用地興辦事業計畫內容使用之規定。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張︰系爭土地係一般農業區礦業用地，依經濟部88年10月10日經
（88）礦字第88273536號函修正發佈之「非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計劃審查作業要點」（下稱審查作業要點）第1條明定，經濟部為審核非都市土地變更編定為礦業用地、土石堆置、儲運及加工等興辦事業，特訂定本要點；第2條復訂明，本要點所稱土石堆置、儲運及加工等興辦事業包括興辦碎解洗選場、砂石儲運場、砂石堆置及碎解洗選場附設之預拌混凝土場或瀝清拌合場等事業，及其他在土石業上必要之工程設施及附屬設備。顯見原告於系爭土地上因經營碎解洗選場而附設預拌混凝土場，並未違反經濟部所訂審查作業要點。再者，非都市土地管制規則第6條第3項規定，各種使用地容許使用之項目如附表1。其附表1之項目表9之礦業用地內第（二）為採取土石。再依「非都市土地容許使用執行要點」第4點明定，使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目。而依項目表21採取土石內第5項，即包括「砂石堆置、儲運、土石碎解洗選場及其一貫作業之預拌混凝土場、瀝清拌合場」，益見原告並無違反非都市土地管制規則第6條之規定等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰原告辦理系爭土地之礦業用地興辦事業計畫，前經經濟部99年7月12日函複審符合規定，再經被告以99年7月22日函核准通過，並以99年9月29日函核准由一般農業區農牧用地變更編定為一般農業區礦業用地，限依其興辦事業計畫作為砂石碎解洗選場使用；且上開經濟部99年7月12日函說明三略以：「．．．並於函文加註變更編定為礦業用地之土地，應僅限於設置核定計畫用途之設施。」及被告99年7月22日函說明二略以：「．．．（二）變更編定為礦業用地之土地，應僅限於設置核定計畫用途之設施（砂石碎解洗選場）及處理合法取得之砂土石料源。」；準此，系爭土地係依興辦事業計畫核准內容變更編定為「礦業用地」，其土地之使用管制自當依上開管制規則54條規定，依其核准興辦事業計畫內容使用。原告於系爭土地上設置預拌混凝土場使用，經被告於101年1月5日前往取締，會勘查明原核准之興辦事業計畫內容及其配置圖並無預拌混凝土場之配置，顯與上開經濟部核准函「．．．變更編定為礦業用地之土地，應僅限於設置核定計畫用途之設施。」規定不符，有違管制規則之規定，被告裁處其罰鍰6萬元，並限期變更為符合原礦業用地興辦事業計畫內容使用之規定，於法有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造各陳明在卷，並有經濟部99年7月12日函（第40頁）、被告99年7月22日、99年9月29日函（第43頁至第45頁）及101年3月23日屏府地用字第1010054966號函暨裁處書（第30頁、第31頁）、會勘紀錄及現場照片（第27頁、第28頁）附本院卷可稽，應堪認定。
兩造之爭點在於被告以原告違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條規定裁處原告罰鍰6萬元，並限其於101年6月10日前變更為符合原礦業用地興辦事業計畫內容使用之規定，是否適法？茲論述如下：
(一)按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條規定：「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。．．．」次按非都市土地使用管制規則第1條規定：「本規則依區域計畫法第15條第1項規定訂定之。」第5條第1項規定：
「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」第6條第1項前段規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用土地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。」第6條第3項規定：「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表1。」前揭附表1各種使用地容許使用項目及許可使用細目表規定：「．．．（使用地類別）九、礦業用地（容許使用項目）．．．㈡採取土石．．．（須經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可使用細目）砂石堆置、儲運、土石碎解洗選場及其一貫作業之預拌混凝土場、瀝清拌合場．．．。」第54條規定：「非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫編定或變更編定、或經目的事業主管機關同意使用者，由目的事業主管機關檢查是否依原核定計畫使用；其有違反使用者，應函請直轄市或縣(市)聯合取締小組依相關規定處理，並通知土地所有權人。」依上開規定可知，凡使用地類別編定為礦業用地者，其使用項目固容許採取土石，惟使用細目如係作為砂石堆置、儲運、土石碎解洗選場及其一貫作業之預拌混凝土場、瀝清拌合場之用者，則就各該細目所列之使用均須經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可始得為之，未經申請許可之使用細目，其使用行為自屬有悖上述非都市土地使用管制規則第6條之規定，核係違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地，應依同法第21條規定處罰甚明。
(二)經查，原告辦理系爭土地之礦業用地興辦事業計畫，原擬作為砂石碎解洗選場及預拌混凝土場使用，惟因系爭土地位於自來水水源、水質水量保護區範圍內，被告所屬環境保護局於書面審查時認依規定於涉及預拌混凝土場使用行為時，應依環境影響評估法第7條規定實施環境影響評估，原告遂修正其興辦事業計畫，僅申請作為砂石碎解洗選場使用，並未申請作為預拌混凝土場使用之事實，有原告所提興辦事業用地（礦業用地）計畫書核定本所附興辦事業計畫書（第75頁）、設備及砂石堆置場位置圖（第77頁）、土地使用計畫之興建設施配置圖（第130頁）、非都市土地變更編定申請書（第137頁）、臺灣省自來水股份有限公司第七區管理處94年1月17日台水七工字第09400010760號函（第170頁）、書面審查意見答覆表（第222頁、第223頁）、環保機關審查非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計畫書審查表（第237頁）、興辦事業計畫應查詢項目表（第243頁）影本附本院卷可稽，且為原告所不爭。次查，上開經濟部99年7月12日就系爭土地申請變更編定一事函復被告略以：「主旨：
上庄企業有限公司申請貴○○○鄉○○段○○○○號土地面積
0.4100公頃由一般農業區農牧用地變更編定為同區礦業用地作為砂石碎解洗選場設施使用案，既經審查符合規定，違規開發部分並已依區域計畫法規定處理，並經本部轉請中央相關主管機關複審同意，同意變更編定為礦業用地使用，．．．。說明：．．．二、本興辦事業計畫業經行政院環境保護署、本部水利署及內政部等有關機關依照『非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計審查作業要點』複審完竣，符合上述審查作業要點規定；．．．，並請轉知申請人應依照『非都市土地使用管制規則』、『非都市土地變更編定執行要點』，向貴府地政單位申辦用地變更編定。三、請於完成相關程序辦理變更編定後，隨時派員查核其所變更土地是否切實依照核定計畫用途使用。並於函文加註變更編定為礦業用地之土地，應僅限於設置核定計畫用途之設施。四、．．．」被告即以99年7月22日函將經濟部上述函文意旨轉知原告，並於說明二載明：「有關貴公司申請將旨揭土地變更編定為礦業用地案，既經經濟部同意變更編定為礦業用地使用，請貴公司儘速辦理下列事項：．．．（二）變更編定為礦業用地之土地，應僅限於設置核定計畫用途之設施（砂石碎解洗選場）及處理合法取得之砂土石料源。．．．」另以99年9月29日函知屏東縣里港地政事務所核准系爭土地由一般農業區農牧用地變更編定為同區礦業用地之旨，並請該所於依原告99年8月9日非都市土地變更編定申請書辦理異動登記時，在土地登記簿標示部其他登記事項欄加註「依據屏東縣政府99年9月29日屏府地用字第0990236111號函核准變更編定，限依其興辦事業計畫作為砂石碎解洗選場使用。」是以，系爭土地係依興辦事業計畫核准內容變更編定為礦業用地，其土地之使用管制自當依前揭管制規則第6條第3項附表一規定之「（使用地類別）九、礦業用地（容許使用項目）．．．㈡採取土石．．．（須經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可使用細目）砂石堆置、儲運、土石碎解洗選場及其一貫作業之預拌混凝土場、瀝清拌合場．．．。」及該管制規則第54條規定依其興辦事業計畫內容使用。本件原告既修正興辦事業計畫，僅申請作為砂石碎解洗選場使用，並未申請作為預拌混凝土場使用，業如前述，則其未經申請核准，擅將系爭土地作為預拌混凝土場使用，變更原核准之礦業用地興辦事業計畫內容，經被告派員於101年1月5日前往會勘時，原告所經營之混凝土場仍未清除等情，有會勘紀錄影本（第49頁）、現場照片（第50頁）附訴願卷可憑，其違規事實明確，洵堪認定。更何況申請預拌混凝場使用行為時，依法應實施環境影響評估，本件原告於申請前揭使用編定變更時並未實施環境影響評估，此為兩造所不爭，則被告之核准使用自不可能包含應經環境影響評估項目之預拌混凝土場使用。從而，原告主張其經營預拌混凝土場係合於非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計畫審查作業要點，並未違反非都市土地使用管制規則第6條規定云云，委無可採。
五、綜上所述，原告之主張，並無可採。原告未經申請許可即於系爭土地擅自作預拌混凝土場使用，其行為該當區域計畫法第15條第1項所規範違反分區使用管制使用土地之行為甚明，則被告依區域計畫法第21條第1項規定，裁處原告6萬元罰鍰，並限期於101年6月10日前變更為符合原礦業用地興辦事業內容之使用，即無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合；原告提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，至兩造其餘主張，經核與本件判決結果無涉，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 11 月 30 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 簡 慧 娟法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 11 月 30 日
書記官 李 昱