高雄高等行政法院判決
101年度訴字第339號102年1月17日辯論終結原 告 王慶章訴訟代理人 陳淑香 律師被 告 嘉義市政府代 表 人 黃敏惠 市長訴訟代理人 謝鳳珊
黃國晉上列當事人間低收入戶事件，原告不服內政部中華民國101年7月23日台內訴字第1010243485號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告民國101年度低收入戶申請案，應依本判決之法律見解另為處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告以其單身、未婚、孤獨無依、三餐皆由慈善團體資助為由，向被告申請民國101年度低收入戶生活扶助，經被告核列原告為低收入戶扶助等級第3款資格（即家庭總收入平均分配全家人口，每人每月逾最低生活費三分之二即6,829元，但在最低生活費10,244元以下）。原告不服，於101年1月17日以其父母皆歿、未婚、無子女，家無恆產且年逾65歲，無工作能力為由，提出申復，請求改列為第1款低收入戶。案經被告重新審核結果，以101年2月20日府社救字第1011602299號函（原處分）仍核定原告為低收入戶扶助等級第3款資格。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰原告係00年00月00日生，未婚，無子女，雙親已歿，全戶僅原告1人，已逾法定強制退休年齡65歲，時生病痛，常需就醫，既無工作能力，亦乏收入及恆產，更無投資、存款、基金等任何收益，僅賴政府補助款維生。現借住他人屋齡60多年之舊屋，遇雨嚴重漏水，家具破舊，無電視、電腦、機車，僅有腳踏車代步。屋內之資源物品，係先前回收所遺，嗣因健康狀況不佳即未再從事，因所受領之低收入老人生活津貼7,200元不足以生活，只得依賴廟宇所提供飲食生存，是廟宇飲食亦應認屬救濟，若無低收入戶給付標準第1款之生活補助費支應食衣住行等日常生活開銷，勢必無以維生。至原告99年間自慈善機構受領之新台幣（下同）18,000元，係屬社會救助法第5條之1第1項規定之社會救助補助款，不應認原告係有收入而不符低收入戶給付標準第1款之規定。被告以原告住處遺有數年前回收之物品而認定原告有收入，及將補助款項列為收入，更將原告為生存經慈善機構提供飲食等認定原告非無法謀生，顯倒果為因等情，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷；被告應依原告之申請，作成准列原告為101年度低收入戶生活扶助等級第1款或第2款之行政處分。
三、被告則以︰本件原告雖年滿65歲，惟既自陳有撿拾廢棄物從事資源回收之事實，即應認係有工作能力之人，雖其自承每月僅有數百元收入，然若以每日撿拾資源回收可賣得100元計算，原告每月應有3,000元之收入；又原告自承住處係由他人無償借用，則依當地租屋行情核算，應等同原告每月有4,000元之收入，被告爰依社會救助法第5條之1第4項規定，本於權責認定原告每月共有7,000元收入，並無違誤。另原告平日均在人安基金會及廟宇等處用餐，無須支付膳食費用，且依99年之財稅資料顯示，原告曾受領財團法人全聯慶祥慈善事業基金會（下稱全聯慶祥基金會）撥付之18,000元，足見原告會積極主動向慈善單位尋求補助，生活開銷無虞。又依嘉義市西區北鎮聯合里辦公處所提供之DVD錄影資料顯示，原告曾向里幹事自承因賭博將錢輸光而請求協助等語，並據社工員訪查得知，原告平日習於賭博，有不當使用金錢之情，足見原告自陳無任何收入云云，顯有疑義。原告既屬被告核列在案之低收入戶，如一般通稱之貧戶，本應將政府給與之生活扶助費，用於實際生活開支上，原告竟因賭博而將補助款擲用殆盡，致生活陷困，顯悖社會救助法之救助意旨。從而，被告認定原告係有工作能力及收入，核屬低收入戶扶助等級第3款資格，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有原告申復書（第32頁背面）、被告101年2月20日府社救字第1011602299號函（第32頁）、嘉義市西區社會救助申請調查表（第74頁及背面）、低收訪視記錄表（第34頁及背面）、低收入戶個案訪視照片（第36、37頁）等件影本附本院卷可稽；又原告係00年00月00日生，未婚，無子女，雙親已歿，其101年度低收入戶資格審查，依社會救助法第5條第1項規定，其家庭應計算人口為原告1人等事實，為兩造所不爭執，並有原告全戶戶籍資料查詢結果附本院卷（第101頁）為憑，洵堪認定。本件兩造之爭點為：被告認定原告係有工作能力且每月收入7,000元，不符低收入戶扶助等級第1款及第2款規定之要件，而核定原告為101年度低收入戶扶助等級第3款資格，是否適法？茲分述如下：
（一）按依社會救助法第1條規定：「為照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害者，並協助其自立，特制定本法。」第2條規定：「本法所稱社會救助，分生活扶助、醫療補助、急難救助及災害救助。」第3條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第4條第1項規定：
「本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。」第5條第1項規定：「第4條第1項及前條所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親。
四、前三款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。」第5條之1第1項規定：「第4條第1項及第4條之1第1項第1款所稱家庭總收入，指下列各款之總額：一、工作收入，依下列規定計算：（一）已就業者，依序核算：1.依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。無法提出薪資證明者，依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。2.最近一年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。3.未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者，依中央勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資核算。（二）有工作能力未就業者，依基本工資核算。但經公立就業服務機構認定失業者或55歲以上經公立就業服務機構媒介工作三次以上未媒合成功、參加政府主辦或委辦全日制職業訓練，其失業或參加職業訓練期間得不計算工作收入，所領取之失業給付或職業訓練生活津貼，仍應併入其他收入計算。二、動產及不動產之收益。三、其他收入：前二款以外非屬社會救助給付之收入。」第5條之3第1項規定：「本法所稱有工作能力，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：一、25歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外學校，致不能工作。二、身心障礙致不能工作。三、罹患嚴重傷、病，必須三個月以上之治療或療養致不能工作。四、因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。五、獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。
六、婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作；或懷胎期間經醫師診斷不宜工作。七、受監護宣告。」準此，凡向主管機關縣（市）政府申請低收入戶生活扶助者，縣（市）政府自應本於職權，依上述規定調查審核申請人家庭人口範圍及其工作能力，並據以核算家庭總收入，以決定是否予以生活扶助及扶助程度。
（二）又社會救助制度在落實保障人民經濟生活安全之目的上，可分從「需求」與「資源」二面向予以觀察。國家應救助之對象，係指個人資源不足以滿足本身之需求，致無從維持基本生活條件者。就法規範而言，社會救助之主要對象乃需要接受生活扶助之「低收入戶」，其認定標準則依據前開社會救助法第4條第1項之規定為：「符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。」換言之，「最低生活費」即是從「需求之觀點」決定當事人能否享有社會救助之門檻，學理上稱為「貧窮線」之劃定。有關貧窮線之計算方式，或以「菜籃法」測定個人所需最低食物預算費用，再據以算出個人最低生活費用標準，或將此「需求預算」之理念對照多項「基本需求」，例如衣物、健康、食物、居住、交通等因素，以更精確之方法計算出貧窮線的設定標準。除此之外，影響當事人社會救助權利之另一因素即為維持生活所需之「資源」如何計算，亦即法規範所謂「家庭總收入」之計算方式。依上述社會救助法第5條第1項規定，此項總收入應計入之人口範圍為：「一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親。四、前三款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。」另一個計算資源之參數為「總收入」，依上述社會救助法第5條之1第1項規定，家庭總收入乃指「工作收入」、「動產及不動產之收益」與「其他收入」之總和。其中工作收入與其他收入二者，實際上即為全體家庭成員之「綜合所得」，而有關綜合所得之認定，有賴完整之租稅申報資料，以作為機關查證時之依據。因此，社會救法第13條第1項規定：「直轄市及縣（市）主管機關每年應定期辦理低收入戶、中低收入戶調查。」以符合社會救助「反映現實所需」之精神。準此以言，本件原告有無工作能力及收入多少，攸關原告家庭低收入戶生活扶助等級之認定，被告為辦理低收入戶生活扶助之主管機關，自有加以調查之義務。
（三）有關原告有無工作能力之認定部分：按社會救助法第5條之3第1項明文規定：「本法所稱有工作能力，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：
一、25歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外學校，致不能工作。二、身心障礙致不能工作。三、罹患嚴重傷、病，必須三個月以上之治療或療養致不能工作。四、因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。五、獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。六、婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作；或懷胎期間經醫師診斷不宜工作。七、受監護宣告。」並參酌該條文之94年1月19日立法理由：「一、本條新增。二、為確立工作能力審核之法源依據，爰將社會救助法施行細則第9條修正移列。三、依勞動基準法第44條規定，15歲以上未滿16歲之受僱從事工作者乃為童工，相關法令並給予特別之保護，宜於工作能力認定時，將之排除，以貫徹保護意旨，爰於序文規定之。」可知，社會救助法所謂有工作能力，係指16歲以上，未滿65歲且無該條項後段所列7款特定情事者而言。是以，凡16歲以下或年滿65歲者，自非社會救助法所指有工作能力者甚明。經查，本件原告係00年00月00日出生，其於100年11月14日、101年1月1日向被告申請101年度低收入戶生活扶助時，已年滿65歲之事實，為被告所不爭執，並有原告之全戶戶籍資料查詢結果附本院卷（第101頁）可稽。準此，原告依社會救助法第5條之3第1項規定，並無工作能力，應堪認定。
（四）有關原告家庭總收入之認定部分：按內政部101年3月13日公告之「101年度低收入戶類別條件一覽表」略以：「省市：臺灣省。類別及條件：第1款『全家人口均無工作能力、且無收入及財產。』；第2款『全家人口有工作能力者在總人口數三分之一以下，且家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費三分之二以下。』；第3款『家庭總收入平均分配全家人口，每人每月逾最低生活費三分之二，且在最低生活費以下。』101年度最低生活費：10,244元。」由上開規定可知，凡家庭總收入平均分配全家人口，每人每月逾最低生活費三分之二即6,829元，且在最低生活費10,244元以下者，始為第3款之低收入戶；每人每月逾最低生活費三分之二即6,829元者，則為第2款之低收入戶；至於全家人口均無工作能力、且無收入及財產者，即為第1款之低收入戶。本件原告未婚，無子女，雙親已歿，被告依社會救助法第5條第1項規定為101年度低收入戶資格審查結果，認其家庭應計算人口僅原告1人，業如前述，是以，原告家庭總收入之認定，自以原告個人實際收入為準。而被告核列原告為低收入戶扶助等級第3款資格，無非以其100年12月7日及101年2月10日派請社工人員實地訪查時，原告自陳有撿拾廢棄物從事資源回收之事實，即以每日撿拾資源回收應可賣得100元而設算原告每月約有3,000元之收入；又以原告自承住處係向他人無償借用，而另行設算原告因此每月收入4,000元，合計原告上述每月收入共計約7,000元，已超過低收入戶給付標準第2款規定最低生活費用三分之二（6,829元），但未超過第3款規定之最低生活費用（10,244元）為論據。然查：
１、依卷附之社工人員所攝原告居家環境照片，顯示原告住處中堆有資源回收物品，固足信原告確曾有撿拾廢棄物回收資源之行為，惟被告逕行認定原告每日撿拾資源回收可賣得100元而設算每月有3,000元其他收入，尚乏實據，已嫌速斷；況參諸被告所提出社工人員於100年12月7日及101年2月10日訪談原告所作低收訪視記錄表之「經濟來源」欄各載明「收入：撿回收幾百元」「收入：每月500元」；另「訪談內容及意見」欄各載：「腦、胃有部分疾病，長期在陽明拿藥，吃東西都至人安基金會，未婚、無子女、無親屬。」「1.常腸胃不適、咳嗽，陽明醫院就醫，97年車禍左眼視力不好，中耳炎。平常以腳踏車代步。之前撿的回收，還堆在家裡。去廟裡吃飯。」以及原告提出嘉義市陽明醫院出具之各診斷證明書所載，原告自99年5月12日起至99年11月19日止，因頭痛、背痛、胃腸功能障礙、皮膚炎而門診治療19次；自99年5月12日起至100年1月5日止，因腰椎狹窄、坐骨神經壓迫及左肩拉傷、肌腱裂傷而到院治療12次；自99年5月12日起至100年3月2日止，因消化性潰瘍、上呼吸道感染、頭神經痛、皮膚炎、骨質疏鬆症、肌腱炎、中耳炎而門診治療22次；自100年1月5日起至100年1月16日止，因頭痛、頭暈、上腹痛、中耳炎而門診治療21次；另於101年5月17日因中耳炎失聽而至財團法人天主教聖馬爾定醫院接受右鼓室成形術之手術治療等情，有診斷證明書及手術同意書影本附本院卷（第48頁至第50頁）可稽，足見原告長期就醫、求診頻繁，健康情形顯非良好，能否如被告所推計每月持續穩定收入3,000元，亦非無疑；而該資源回收之收入多寡涉及原告低收入戶生活扶助等級之認定，被告未查證原告之實際收入，逕以推定方式核定原告之回收收入，復未就其推計設算所依據之客觀事實提出主張及證據以供調查審認，自難遽採。
２、至被告以原告住處係向他人無償借用，而設算原告因此每月收入4,000元一節。按上述社會救助法第5條之1第1項所規定之家庭總收入，係指工作收入、動產及不動產之收益與其他收入之總和；其中工作收入與其他收入二者，實際上即為全體家庭成員之「綜合所得」，而有關綜合所得之認定，係指錢財款項之實際收進而言，故有賴完整之租稅申報資料，以作為機關查證時之依據，業如前述，而原告無償借用他人房屋，充其量僅係減少租屋之支出，並非實際獲得房租之收入，故此種支出之減少並不會成為租稅申報資料所應顯示之綜合所得收入，自非社會救助法第5條之1第1項所稱之其他收入，此參諸租稅實務，被告所提原告99年度綜合所得稅各類所得資料清單中，並不會將該無償借用他人房屋所減少租屋之支出列入原告之綜合所得即明。是被告以原告每月減少房租之支出計算原告每月有約4,000元之收入，亦有違社會救助法第5條之1第1項規定，自非有據。另被告雖主張原告平日皆至人安基金會或廟宇用餐，並無支出膳食費用，且於99年間自全聯慶祥基金會受領18,000元，足見原告會積極主動向慈善單位尋求補助，生活開銷無虞云云，惟前者或能令原告因而減少部分基本生活支出，非可據此認為原告因而獲有實際收入；後者乃偶然之其他收入，應於各該申請年度考量，始符合社會救助「反映現實所需」之精神，被告以原告曾於99年間自全聯慶祥基金會受領18,000元，即據以推認其101年之生活開銷無虞，核與社會救助法第13條第1項：「直轄市及縣（市）主管機關每年應定期辦理低收入戶、中低收入戶調查。」規定之意旨有違，尚不足採。
３、被告又主張原告平日習於賭博，不當使用金錢，足見原告陳稱無任何收入顯有疑義，原告因賭博而將補助款擲用殆盡，致生活陷困，顯悖社會救助法之救助意旨云云，並提出嘉義市西區北鎮聯合里辦公處所提供之錄影資料以為證明。然查，該錄影內容雖顯示原告應里幹事之詢問而答稱略以「並沒有賺錢藏起來，一年來只有過年賭博兩天把錢輸光」，有本院言詞辯論期日之勘驗筆錄可稽，惟該應答內容並非具體，無從判斷所指涉金錢來源、額度，尚難據以認定原告生活陷於困境係因賭博所導致，進而逕認原告必有其他收入。況本件爭點為被告設算原告每月收入7,000元（設算每月撿拾資源回收之收入3,000元，及原告住處係向他人無償借用，而設算原告每月收入4,000元），不符低收入戶扶助等級第1款及第2款規定之要件，而核定原告為101年度低收入戶扶助等級第3款資格，有無違法，與原告是否有賭博行為，尚無關涉，併予指明。
五、綜上所述，被告以設算方式認定原告每月收入7,000元，而核定原告101年度低收入戶扶助等級第3款資格，尚有違誤；訴願決定未予糾正，亦有未合。原告起訴意旨執以指摘，並訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。至原告求為判決逕命被告應作成准列原告為101年度低收入戶生活扶助等級第1款或第2款之行政處分部分，因依卷附之嘉義市西區社會救助申請調查表及低收訪視記錄表等資料，原告究竟有無其他收入或收入若干，合於何款低收入戶資格，事證未臻明確，爰依行政訴訟法第200條第4款之規定，判命被告應依本判決之法律見解重為調查，另為適法之處分。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第200條第4款、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 1 月 31 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 1 月 31 日
書記官 李 昱