高雄高等行政法院判決
101年度訴字第445號民國102年6月11日辯論終結原 告 賴彥德訴訟代理人 葉榮棠 律師被 告 經濟部水利署第五河川局代 表 人 洪丕振 局長訴訟代理人 李絃締上列當事人間使用補償金事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文被告應給付原告新臺幣陸萬零壹佰壹拾貳元，及自民國101年12月4日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔十分之三，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」為行政訴訟法第111條第1項、第2項所明定。本件原告原起訴請求被告應給付原告新臺幣（下同）962,129元，及自民國90年10月17日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。嗣於起訴狀送達後，於本院審理中，追加依公法上不當得利之法律關係，並減縮起訴之聲明，請求被告應給付原告204,708元，及自起訴狀繕本送達翌日即101年12月4日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息（本院卷第159頁、第253-254頁）。而被告對於原告所為訴之變更或追加並無異議，且為本案之言詞辯論（本院卷第254頁），依照上開說明，視為同意變更或追加，應予准許，合先敘明。
二、事實概要︰緣經濟部水利署為興辦北港溪大東堤防工程（下稱本件堤防工程），經內政部以90年9月14日台（90）內地字第9069865號函核准徵收雲林縣○○鎮○○○段（下稱平和厝段）137-17地號內等6筆土地（包含原告原所有平和厝段139-103地號土地〈嗣自該地號土地被徵收範圍分割出同段139-115地號土地〉），其後依序完成土地徵收程序，並由被告發包興建本件堤防工程，於90年8月間完工。嗣於97年8月27日訴外人林清月就平和厝段139-100地號土地因徵收後剩餘土地申請一併徵收案至實地會勘，發現有部分土地漏未徵收，乃補辦徵收程序，經內政部以98年7月21日台內地字第0980137050號函核准徵收平和厝段137-17地號內等6筆土地（包含原告原所有平和厝段139-103地號土地〈嗣自該地號土地被徵收範圍分割出同段139-146地號土地、面積0.1013公頃〉、同段139-67地號土地〈嗣自該地號土地被徵收範圍分割出同段139-145地號土地、面積0.0432公頃〉），並經雲林縣政府以98年8月27日府地權字第09807026381號公告在案。惟因原告所有平和厝段139-103地號土地、同段139-67地號土地，經臺灣雲林地方法院（下稱雲林地院）98年度司執字第441號強制執行事件實施拍賣程序，於98年7月22日拍定，並於同年8月14日登記為拍定人所有，爾後即由拍定人向雲林縣政府領取平和厝段139-145地號、同段139-146地號土地（下稱系爭2筆土地）之土地徵收補償費及配合施工獎勵金。原告以被告於系爭2筆土地未經完成補辦徵收程序前，無法律上之原因，占有使用原告原所有系爭2筆土地而受有利益，致原告受損害，故提起本件訴訟。
三、本件原告主張︰㈠原告原所有之系爭2筆土地，於98年7月22日始經雲林地院強
制執行拍賣拍定，同年8月14日登記為拍定人所有。其間被告為施作本件工程，委由雲林縣政府公告30天，並以90年10月11日府地權字第9007105339號函知各土地所有權人依法徵收工程用地，惟公告及通知函均未徵收原告原所有之系爭2筆土地。然被告於施作本件堤防工程時，卻占用系爭2筆土地作為工程用地，遲至98年8月27日始公告補徵收，而將土地徵收款發給拍定人領取。原告原為系爭2筆土地所有權人，被告未依法徵收，即先行占用系爭2筆土地，致原告受有相當於租金之損害，被告應有公法上不當得利，依民法第179條前段、第181條但書及最高法院61年台上字第1695號判例意旨，應返還該利益。
㈡原告原所有系爭2筆土地至90年遭被告占用之前，尚在養鴨
、養魚，且既為魚池，其地勢當然低漥，則被告所述雲林縣政府查估當時案內土地實際使用情況，辦理查估結果，僅有帝漢汽車有限公司（下稱帝漢公司）與林清月等有土地改良物外，其餘土地均為雜草叢生，無種植農林作物或其他使用情形，顯與事實不合。又被告於90年施工中即知實際建築線與徵收土地面積位置不符，執行單位人員告知原告會補辦徵收，人民相信政府，被告不得事後反悔失信於民，且施工前、完工後，被告均會實測，可見被告早已知情，不可因公務員之疏忽，傷害人民之權益。被告所述於97年9月15日水五產字第09718004180號函請雲林縣虎尾地政事務所（下稱虎尾地政事務所）派員實地辦理複丈，始發現有部分土地漏列徵收，爰以98年3月16日水五產字第09818001370號開會通知單通知相關土地所有權人於98年5月11日，假雲林縣虎尾鎮公所中山堂2樓會議室召開補辦協議取得會議，原告於98年3月19日簽名收執前述開會通知單，亦與事實不符。而被告提出之照片無法證明拍攝時間、地點，原告否認之，因被告占用系爭2筆土地施工，原告當然無法種植，則被告事後始行補辦徵收，即應依公法上不當得利法律關係，返還所受利益予原告，與查估結果無關。
㈢被告抗辯本件工程係永久性河防構造物，非臨時性之公共工
程，應依土地徵收條例第11條辦理用地取得作業，不適用同法第58條規定。惟依土地徵收條例第11條規定，需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，所有權人拒絕參加協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。被告未踐行上開程序即先行占用原告原所有之系爭2筆土地，自無從依同法第11條查估計算地上改良物之補償。又被告自90年10月16日起占用系爭2筆土地，至98年7月22日拍定為止，原告請求自96年11月17日起算20個月占用系爭2筆土地之不當得利，其不當得利返還範圍應適用或類推適用土地徵收條例第31條第2項及第58條第5項之規定計算，故被告應給付原告共計204,708元【計算式如下：（432㎡＋1013㎡＝1445㎡）×850元/㎡×1/10÷12（月）×20（月）＝204,708元】。
㈣被告雖另稱系爭2筆土地經臺灣省政府於85年4月2日公告為
水道治理計畫用地，並限制使用。惟被告提出之圖說並不明確，是否包含系爭2筆土地在內尚屬不明，由事後補徵收系爭2筆土地，可推知應非在公告限制範圍內等情。並聲明求為判決被告應給付原告204,708元，及自起訴狀繕本送達翌日即101年12月4日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
四、被告則以︰㈠系爭2筆土地係屬本件堤防工程補辦徵收土地，該工程位於
北港溪平和橋下游左岸，係依據前臺灣省政府86年4月21日府建水字第149961號函核定發布公告之北港溪水道治理計畫用地範圍線辦理工程施設與用地取得作業，為減除該堤段堤後地區居民長期遭受北港溪上游暴洪所帶來生命財產損失之威脅，被告爰依前揭治理計畫辦理工程興建與用地取得等作業。本件堤防工程用地範圍內私有土地均位處北港溪行水區內，依水利法第82條規定，水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之。嗣為辦理本件堤防工程用地取得作業，被告依土地徵收條例第11條之規定，以89年12月12日89水利五管字第Z000000000號開會通知單通知相關土地所有權人及單位，於89年12月21日假雲林縣虎尾鎮公所3樓會議室召開用地取得說明會議，原告曾參與本次說明會議並於會議紀錄署名到場。為使本件堤防工程於其用地徵收奉核定前得以順利進行並如期完工，被告於會議中曾敘明略以：「土地所有權人出具土地使用權同意書先行提供施工者，或於徵收補償繳存保管專戶前出具配合施工切結書者；按每公頃120萬元計算發給配合施工獎勵金。」並作成會議紀錄結論，被告並以90年1月4日90水利五管字第Z000000000號函以副本抄送該會議紀錄於相關土地所有權人。
㈡又為辦理本件堤防工程施工，被告並以89年12月12日89水利
五管字第Z000000000號函通知相關土地所有權人及單位，將於89年12月25日實地辦理案內土地改良物查估作業。被告於89年12月25日實地會同相關單位與土地所有權人實地勘估案內土地改良物（原告未到場），其土地改良物除帝漢公司與林清月等有土地改良物外，其餘土地均為雜草叢生，無種植農林作物或其他使用情形。因被告於89年12月25日會同相關土地所有人及相關單位實地辦理查估作業時，系爭2筆土地雜草叢生，基地高程與舊有護岸高程高差達近1米深，呈低窪狀態，且無種植農林作物，故相關查估單位依「雲林縣辦理徵收土地農林作物補償費及漁類、畜禽遷移費查估基準」附則第3點規定：「查估現場應備具農作物調查紀錄表，並據實紀錄後由會辦人員和權利人簽章，補償數量以實地查估為準。」不予查估認定。原告既然未種植農林作物，有關其請求類推適用土地徵收條例相關規定補償一節，顯屬不合理且不當。又依土地徵收條例第19條規定，被告係屬需地單位與撥款單位，其土地改良物補償發放作業係依據雲林縣政府查估後繕造且審核後補償清冊，辦理其土地改良物補償費發放作業，系爭2筆土地於查估當時經雲林縣政府實地查估，並確認無種植農林作物且未有土地使用情況，被告自無法據以給付系爭2筆土地改良物補償費。
㈢本件堤防工程係為確保本堤段堤後地區居民生命財產安全之
永久性河防構造物，不適用土地徵收條例第58條規定，而應依土地徵收條例第11條規定辦理用地取得作業，又系爭2筆土地業經依土地徵收條例相關規定提報並奉內政部核定徵收，且由雲林縣政府依相關作業程序辦理公告徵收及其地價補償費公告徵收與發放作業，前述作業均依相關法令規定與作業程序辦理，自非無法律上原因而受利益，而與最高法院61年台上字第1695號判例意旨不合，原告所陳述不合情理且依法無據。原告雖又以被告未踐行土地徵收條例第11條規定程序，即先行占用原告原所有之系爭2筆土地，在被告占用之期間，應適用或類推適用土地徵收條例第58條第5項準用第31條規定給予補償云云，予以爭執。惟平和厝段139-145地號土地（面積0.0432公頃），因徵收原因分割自平和厝段139-67地號土地（面積2.3209公頃），平和厝段139-146地號土地（面積0.1 013公頃），因徵收原因分割自平和厝段139-103地號土地（面積2.5426公頃），而平和厝段139-103地號土地分割自平和厝段139-67地號土地。平和厝段139-67與139-103地號等2筆土地於89年12月25日土地改良物查估作業時，即已雜草叢生且部分遭人傾倒廢棄物，平和厝段139-67與139-103地號等土地經拍賣移轉所有權予王麗萍等人，並於100年3月間將平和厝段139-68、139-103、139-105、139-
110、139-123地號等土地合併計入平和厝段139-67地號土地，並自平和厝段139-67地號土地分割增加139-160、139-161、139-162、139 -163、139-164地號等5筆土地，該139-67與139-103地號等2筆土地於本件堤防工程施工前，其地面高程與本件堤防工程施工前既有護岸高程高差達近1米深，即平和厝段139-67地號與139-103地號等2筆土地（面積合計4.8635公頃）於施工前即屬低窪地區，而系爭2筆土地（徵收土地面積合計0.144 5公頃，未奉核定徵收補償並辦理分割登記前尚包含於前述4.8635公頃面積內）於本件堤防工程施工使用前，亦屬於低窪地區，原告若有心經營管理並種植農林作物，自應對於其原有坐落平和厝段139-103與139-67地號等2筆土地細心經營管理，卻任其荒蕪雜草叢生並遭人任意倒置廢棄物，而斤斤計較微小徵收土地面積之土地改良物補償權，故原告自訴因被告占用使用，原告當然無法種植云云與事實不符。
㈣本件堤防工程用地取得作業係依據虎尾地政事務所函送分割
測量成果辦理徵收作業，其用地取得說明會議係於89年12月21日召開，經報奉內政部90年9月14日台（90）內地字第9069865號函核准照案徵收，且經雲林縣政府90年10月11日90府地權字第9007105339號函辦理公告徵收30天，且以90年11月19日90府地權字第9007301050號函通知相關土地所有權人於90年11月28日辦理徵收補償價款發放作業，再經雲林縣政府以91年3月11日府地權字第9107101157號函請虎尾地政事務所辦理案內徵收土地所有權移轉登記作業。如原告於90年間即已知曉本件堤防工程用地徵收面積與工程施工面積不符，為保障其權益，自應依土地徵收條例第22條規定，於雲林縣政府公告徵收期間，以書面異議徵收面積與施工面積不符，並請雲林縣政府查明處理。何況被告於虎尾地政事務所派員於97年12月間實地檢測後，始知本件堤防工程徵收範圍與施工範圍不符。原告所述被告於90年施工中即知實際建築線與徵收土地面積位置不符，執行單位人員即告知原告會補辦徵收云云，亦與事實不符。且原告確實於90年11月28日具領平和厝段139-115號土地（徵收面積1.4609公頃）地價補償費（含配合施工獎勵金）在案，足證原告知悉本件堤防工程施工之事實，且本件堤防工程施工期間原告均未提出異議或以實際行動阻撓施工，原告亦以實際行動表達對本件堤防工程先行施工使用之默許。換言之，依據土地徵收條例第18條之
1、第19條規定，被告係屬需用土地人及撥款單位，有關徵收補償款項核發業務權責單位係屬雲林縣政府。且本件堤防工程用地徵收土地係由虎尾地政事務所派員依據被告實地點交工程用地範圍樁並實地辦理分割測量作業後，將其分割測量成果清冊與地籍圖以90年3月20日90虎地二字第1241號函送交被告據以辦理徵收作業，故本案報奉內政部90年9月14日台（90）內地字第9069865號函核准照案徵收時即未包含系爭2筆土地。而原告於署名參加被告89年12月21日召開本件堤防工程用地取得說明會議時即知被告將於會後完成土地改良物查估作業，隨即進行工程施工情事，原告如於雲林縣政府90年10月11日府地權字第9007105339號公告徵收30日時，即已知悉上開地號等2筆土地漏列徵收，自應依前開公告事項第5項（土地權利人對於公告事項如有異議應在公告期間內檢附有關文件以書面向雲林縣政府提出，逾期概不受理）以書面於公告期間向雲林縣政府提出異議，為何事隔11年始提出異議？顯見原告所訴不實。嗣因平和厝段139-100地號土地所有權人林清月依土地徵收條例第8條規定申請一併徵收，案經雲林縣政府通知相關申請人及單位於97年8月27日實地勘查，發現申請人所指申請案土地位置與虎尾地政事務所指界位置不符，為釐清前述疑點並確保相關土地所有權人之權益，被告以97年9月15日水五產字第09718004180號函請虎尾地政事務所派員實地辦理複丈，經該所複丈結果，始發現尚有部分土地漏列徵收。被告為確保相關土地所有權人之權益及土地管用合一，爰以98年3月16日水五產字第09818001370號開會通知單通知相關土地所有權人於98年5月11日假雲林縣虎尾鎮公所中山堂2樓會議室召開補辦協議取得會議，原告於98年3月19日簽名收執前述開會通知單。
㈤系爭2筆土地係屬雲林縣政府66年8月30日（66）府建都字第
54856號函發布之高速公路斗南交流道特定區計畫範圍內河川區，既屬河川區，依92年1月7日公告發布實施水利法第78條之1條規定：「河川區域內之下列行為應經許可：…六、圍築魚塭、插、吊蚵或飼養牲畜。…。」原告主張系爭2筆土地有養鴨、養魚行為，應提出前述水利法第78條之1規定申請許可證明文件為憑。又依畜牧法第4條規定，飼養家畜達中央主管機關公告指定之飼養規模以上者，應申請畜牧場登記。前述水產養殖與家畜之遷移補償均需經雲林縣政府實地查估認定屬實後列冊送交需用土地人據以辦理撥付遷移補償費。再依經濟部92年9月5日經授水字第09220211430號令頒「經濟部水利事業工程用地核發獎勵金及救濟金要點」第3點第1款規定：「工程用地徵收前，土地所有權人出具土地使用同意書先行提供施工，…且均未阻撓施工者，按每公頃120萬元計算發給配合施工獎勵金。」前述要點即列入被告98年5月11日北港溪大東堤防工程用地（補辦）協議取得會議紀錄結論㈡-2，其用意即在獎勵相關土地所有權人於相關工程用地奉核定徵收前提出其所有土地先行使用權同意書並將其所有土地交由被告進行堤防興建作業。被徵收土地應有農林作物種植狀態，始能有土地徵收條例第31條規定之適用，而非原告出乎情理之外漫天討價。另依北港溪河川圖籍第163幅與第164幅可知，案內同段139-115地號土地於本件堤防工程90年整建前係屬既有護岸，139-145與139-146地號等2筆土地屬既有護岸堤外坡外之低窪土地，前述3筆土地均在北港溪水道治理計畫用地範圍線，前述平和厝段139-115地號土地經雲林縣政府90年8月20日90府工都字第9000073891號函證明為河川用地且無妨礙都市0000000段139-145（分割自同段139-67地號）與139-146（分割自同段139-103地號）地號等2筆土地經雲林縣政府98年4月27日府城都字第09800484601號函確認為高速公路斗南交流道特定區計畫範圍內河川區。綜上所述，原告請求顯屬依法無據且不當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有內政部90年9月14日台（90）內地字第9069865號函（被告101年12月10日水五產字第10150198640號函送附件影本〈下稱外放卷第21頁）、北港溪大東堤防工程奉准徵收土地清冊（外放卷第23頁）、徵收土地地價補償清冊（外放卷第27頁）、北港溪大東堤防工程用地徵收土地地價補償費、配合施工獎勵金印領清冊（外放卷第29頁）、雲林縣政府97年11月19日府地權字第0970703786號函（外放卷第31頁）、被告召開北港溪大東堤防工程用地（補辦）協議取得會議開會通知單、會議紀錄（外放卷第32頁、第34-37頁）、經濟部水利署為興辦北港溪大東堤防工程用地補辦徵收土地清冊（外放卷第37-39頁）、系爭2筆土地土地登記第二類謄本、登記簿謄本（外放卷第40-52頁）、內政部98年7月21日台內地字第0980137050號函（外放卷第55頁）、雲林縣政府98年8月27日府地權字第09807026381號公告（外放卷第55-56頁）、經濟部水利署辦理北港溪大東堤防工程徵收土地地價補償清冊（外放卷第60-62頁）、北港溪大東堤防工程用地補辦徵收土地配合施工獎勵金清冊（外放卷第63-64頁）、虎尾地政事務所102年1月28日虎地一字第1020000501號函附系爭2筆土地移轉登記資料及異動清冊（本院卷第56-71頁）及被告發包興建本件堤防工程年度工程登記冊（本院卷第194頁）等附卷可稽，復有雲林地院98年度司執字第441號民事執行卷可參，洵堪認定。
六、本件兩造之爭點為原告依公法上不當得利之法律關係向被告為本件請求，有無理由？原告得請求返還不當得利之數額為若干？茲將本院之判斷分述如下：
㈠按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之
給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」為行政訴訟法第8條第1項前段所明定。次按公法上不當得利之返還，係指在公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受有利益者，請求其返還所受利益之權利。此項制度之目的，係為將當事人間不當之損益變動調整至合法狀態，故判斷是否構成不當得利，應以「權益歸屬說」為標準，倘欠缺法律上原因而違反權益歸屬對象取得其利益者，即應對該對象成立不當得利。又於我國司法實務中，以司法院釋字第515號解釋為代表，實定法中則僅行政程序法第127條有其規定，惟不當得利之返還，於其他公法事件，亦有其必要，始能達依法行政及公平正義之要求，應認其適用範圍不以行政程序法第127條規定及司法院釋字第515號解釋規範所及者為限，亦即目前尚無實定法加以規範之公法上不當得利類型，應類推適用民法不當得利制度之規定，以調整當事人間不當之損益變動。
㈡其次，公法上不當得利如以造成不當得利之原因為分類，可
區分為「給付型不當得利」與「非給付型不當得利」，二種原因所發生之損益變動欠缺法律上理由時，應均有調整不合法之損益變動之必要，是公法上不當得利返還請求權之行使，應不僅限於給付型之不當得利。而不合法之損益變動既有調整之必要，請求權人就同一損益變動事件除不當得利返還請求權外，或有其他權利可資行使者，其欲行使何項權利以達其目的，應無須作嚴格之限制，蓋以各種不同之權利，其行使之要件、範圍、限制及權利減損消滅之原因各有不同，苟非各種權利間存有法定之行使順序，應許請求權人自由選擇，俾免產生有損失（損害）而無救濟，或得救濟之範圍不足將損益變動調整至合法狀態，或因權利行使之限制及權利減損消滅事由發生而不得行使之闕漏。是於特定場合，可能發生不當得利返還請求權與國家賠償請求權、損失補償請求權競合之情形，惟究不得因已有他種權利得以選擇行使，即謂應限縮於僅得行使其中一特定權利，而不得行使其他權利。準此，應認不當得利返還請求權，於給付以外之原因所致之不法損益變動，亦得行使之。
㈢經查，原告原所有平和厝段139-145地號（面積0.0432公頃
）及同段139-146地號（面積0.1013公頃）之土地，被告雖於90年間發包施作本件堤防工程，占有使用該土地作為工程用地，惟當時漏未將該土地列入內政部准允徵收之範圍，迄至98年7月21日始經內政部核准徵收該土地，並於98年8月27日經雲林縣政府公告徵收在案。則被告於系爭2筆土地補辦徵收程序前，基於公權力之作用，無權占有原告原所有之系爭2筆土地，供作本件堤防工程用地，應為公法關係之爭議。又系爭2筆土地於徵收程序完成前之96年11月17日至98年7月22日遭被告無權占有使用期間，縱被告誤認其有法律上之正當原因（完成徵收程序）而占有使用該土地，然因該原因在被告於前揭占有使用期間當時並不存在，則被告於系爭2筆土地徵收程序完成前即占有使用該土地，自難認有何正當法律權源。另依經濟部水利署各河川局組織通則第2條第4款、第5款：「經濟部水利署設第一至第十河川局（以下簡稱各局），掌理下列事項：…。四、河川、海堤區域之勘測、擬訂及管理事項。五、河川、排水與海堤工程之興辦、設計、用地取得、工務行政及監工事項。」之規定，可知被告具有辦理發包興建本件堤防工程之法定職權，而被告亦陳稱本件堤防工程係由被告發包興建，被告係實際占用系爭2筆土地之機關等語（本院卷第257頁），足認被告係占有使用系爭2筆土地之自主占有人，而非輔助占有人。又國家因公益需要，固得以徵收方式興辦水利事業，惟人民之財產權亦應受法律保障，故國家為公共利益而占用人民財產，自仍應依法為之。是以，被告占有使用系爭2筆土地，原應於依法完成徵收程序後使用之，惟其卻於未合法徵收或未經原告同意前即予占有使用，已侵害原告土地所有權利益歸屬，當然致原告受有損害，而被告就其無權占有本身即屬受有利益，依法自應負返還不當得利之責任。
㈣次按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不
行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」行為時行政程序法第131條第1項及第2項定有明文（行政程序法第131條第1項雖於102年5月22日經修正公布為「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。」惟因時效規定，係有關實體上請求權行使之實體規定，依實體從舊原則，關於本件公法上請求權之行使，並無上開修正規定之適用，附此敘明）。本件被告於系爭2筆土地徵收程序完成前之96年11月17日至98年7月22日期間（即20個月餘），無法律上之原因，占有使用原告原所有之系爭2筆土地而受有利益，致原告受損害，應負返還不當得利之責任，既堪認定，而原告係於101年11月7日提起本件行政訴訟（參本院卷第5頁原告起訴狀之本院收文戳日期），是原告之不當得利返還請求權，自起訴日即101年11月7日回溯5年算至96年11月7日起尚未消滅，而無權占有他人土地，可獲得相當於租金之利益，乃為社會通常之觀念，則原告請求被告應返還其自96年11月7日起算20個月期間無權占有使用系爭2筆土地所受相當於租金之不當得利，要屬有據。
㈤原告雖主張本件不當得利返還範圍應適用或類推適用土地徵
收條例第31條第2項及第58條第5項之規定，計算不當得利之數額云云；惟查：不當得利制度並不在於填補請求權人所受損害（積極損害或消極損害），而係在於命義務人返還依權益歸屬內容不應取得之利益予請求權人。又在非給付類型之不當得利，只要因侵害應歸屬他人權益而受利益，即可認為基於同一原因事實致他人受損害，不以有財產移轉為必要，縱使所有人對其所有物並無任何使用計畫，亦可認為有損害發生。準此，本件被告於前揭期間無權占有使用系爭2筆土地本身即屬受有利益，致原告受損害，而被告無權占有系爭2筆土地所須返還之利益乃相當於地租之利益，要與農作改良物無涉，自無適用或類推適用土地徵收條例第31條第2項農作改良物徵收補償費規定之餘地。是以，原告主張系爭2筆土地至90年遭被告占用之前，尚在養鴨、養魚，被告應以農作改良物補償費計算返還不當得利之數額云云，不論是否屬實，均非可採。其次，土地徵收條例第58條係規定國家因興辦臨時性之公共建設工程，徵用私有土地或土地改良物，而給予使用補償費，此與本件堤防工程係為確保北港溪大東堤防堤後地區居民生命財產安全，所興建之永久性河防構造物，性質顯不相同，且衡諸目前尚無實定法加以規範之公法上不當得利類型，應類推適用民法不當得利制度之規定，以調整當事人間不當之損益變動，基於法律適用之整體性，尚難逕予適用或類推適用土地徵收條例第58條第5項之規定。
㈥本院審酌系爭2筆土地之地目為旱，土地○○○區○於○○
○路斗南交流道附近特定區計畫之河川區，為受水利法管制使用之土地，有雲林縣虎尾地政事務所分割結果土地清冊（本院卷第126-129頁）、虎尾鎮公所簡便行文表（本院卷第245頁）及河川圖籍（本院卷第195、236頁）在卷足佐。又依水利法第78條之1規定：「河川區域內之下列行為應經許可：一、施設、改建、修復或拆除建造物。二、排注廢污水或引取用水。三、採取或堆置土石。四、種植植物。五、挖掘、埋填或變更河川區域內原有形態之使用行為。六、圍築魚塭、插、吊蚵或飼養牲畜。七、其他經主管機關公告與河川管理有關之使用行為。」而系爭2筆土地既屬河川區域內之土地，應受上述使用方式之限制，且其地目為旱，可認其使用行為應以農作、養殖或畜牧為主。再按「地租不得超過地價百分之8，約定地租或習慣地租超過地價百分之8者，應比照地價百分之8減定之，不及地價百分之8者，依其約定或習慣。前項地價指法定地價，未經依法規定地價之地方，指最近3年之平均地價。」「土地所有權人依本法所申報之地價，為法定地價。」「規定地價後，每3年重新規定地價1次。但必要時得延長之。重新規定地價者，亦同。」土地法第110條、第148條及平均地權條例第14條分別定有明文。準此，在平均地權條例施行區域，法定地價係指土地所有人於地政機關舉辦規定地價或重新規定地價時之公告期間內申報之地價。參酌系爭2筆土地之使用行為應以農作、養殖或畜牧為主，而土地法第110條規定耕地地租不得超過法定地價8%計收地租之規定，於本件公法上不當得利返還事件，應可據為計算返還範圍之標準。至於土地法第97條第1項：「城市地方房屋之租金，以不超過土地及其建築物申報總價額年息百分之10為限。」第105條：「第97條、第99條及第101條之規定，於租用基地建築房屋均準用之。」之規定，係有關城市地方房屋租金或租用基地建築房屋租金之規範，尚與系爭2筆土地之使用性質有異，故不宜作為本件返還不當得利範圍之計算標準。其次，斟酌系爭2筆土地所在位置、附近繁榮程度及實際經被告利用之公益價值等一切情狀，依此可認原告此項相當於租金之不當得利請求，應以系爭2筆土地申報地價年息8%計算為適當。而平和厝段139-145地號土地（面積432平方公尺）及同段139-146地號土地（面積1,013平方公尺），於96年申報地價均為312元/平方公尺，依每3年重新規定地價一次之規定，96年申報地價可適用於98年，則系爭2筆土地96年至98年之法定地價（申報地價）均為312元/平方公尺，有虎尾地政事務所102年3月28日虎地三字第1020001511號函附系爭2筆土地公務用地價謄本附卷可參（本院卷第168-170頁），是依此計算被告所受相當於租金之不當得利為60,112元【計算式：312×（432＋1013）×0.08÷12×20＝60112】。從而，原告依公法上不當得利之法律關係，請求被告返還利益60,112元，為有理由，至逾此數額之主張，難謂有據。
㈦另被告雖主張本件堤防工程施工期間，原告均未提出異議或
以實際行動阻撓施工，且原告於90年11月28日具領平和厝段139-115地號土地徵收補償費（含配合施工獎勵金）在案，亦以實際行動表達對本件堤防工程先行施工使用之默許云云；然查，按「經濟部（以下簡稱本部）為加速推動水利事業工程興辦，鼓勵民眾先行提供土地配合施工，紓緩土地取得之阻力，特訂定本要點。」「徵收或協議價購私有土地與公有出租土地之獎勵項目及標準如下：㈠工程用地徵收前，土地所有權人出具土地使用同意書先行提供施工，或於未領取徵收補償費存入保管專戶前出具配合施工切結書，且均未阻撓施工者，按每公頃120萬元計算發給配合施工獎勵金。」固為經濟部水利事業工程用地核發獎勵金及救濟金要點第1點及第3點第1項第1款所明定。惟被告既陳稱原告所領取之配合施工獎勵金係針對90年被徵收之平和厝段139-115地號土地，且未曾提供系爭2筆土地使用同意書予被告等語（本院卷第256-257頁），自難謂原告有同意或默許被告占有使用系爭2筆土地之舉動。再者，單純之沈默，與默許同意之意思表示不同，亦即單純之沈默，並不生任何法律效果。本件原告對於無權占有使用系爭2筆土地之被告，縱未有異議或制止之行為，然其情形亦僅係單純之沈默，尚難認係默許同意被告繼續使用之意思表示。又被告於90年間開始無權占有原告原所有之系爭2筆土地，觀之原告請求被告返還自96年11月7日起算20個月無權占有使用系爭2筆土地之不當得利期間，其不當得利返還請求權人應為原告，因此，系爭2筆土地於98年間雖經補辦完成徵收程序，被告並依上開要點之規定，發給配合施工獎勵金予系爭2筆土地之拍定人張永成、王麗萍及黃江郎等人（外放卷第63-64頁），惟依債權相對性原則，被告所為並不會使原告對被告於上揭期間之不當得利請求權消滅。是故，被告雖以前揭情詞置辯，難謂可採。
七、綜上所述，原告基於公法上不當得利之法律關係，請求被告應給付原告60,112元，及自起訴狀繕本送達翌日即101年12月4日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，為有理由，應予准許。至逾此部分之請求，於法未合，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。中 華 民 國 102 年 6 月 25 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 6 月 25 日
書記官 陳 嬿 如