高雄高等行政法院判決
101年度訴字第446號民國102年4月11日辯論終結原 告 沈易廷訴訟代理人 裘佩恩 律師
魏琳珊 律師複代理人 王盛鐸 律師被 告 屏東縣滿州鄉公所代 表 人 熊師範 鄉長訴訟代理人 莊志昌上列當事人間有關農業事務事件，原告不服屏東縣政府中華民國101年8月30日101屏府訴字第21號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
一、事實概要︰緣被告於民國99年8月13日核發「農業用地作農業設施容許使用同意書」（下稱容許使用同意書），同意原告在其所有坐落屏東縣○○鄉○○○段○○○○○○號土地（面積4,993平方公尺，使用分區為國家公園區，用地別為農業用地，下稱系爭土地）作農業設施（農業資材室）使用，許可使用面積為45平方公尺。嗣經民眾檢舉原告於系爭土地上搭蓋建物有使用面積及外觀與原核定之計畫不符等情形，被告於100年10月3日至現場勘查後，認定使用面積及外觀明顯與原計畫不符，違反申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱容許使用審查辦法）第26條規定，遂以100年10月14日滿鄉觀農字第1000010564號函通知原告限期改善，惟逾期仍未改善，乃以100年12月26日滿鄉觀農字第1000013428號函（下稱原處分）廢止前開容許使用同意書，並副知墾丁國家公園管理處（下稱墾管處）。被告於101年1月10日會同墾管處再至現場勘查，經現場丈量該農業設施面積為153.36平方公尺，確已超過原申請許可之45平方公尺，墾管處乃以原告未經申請許可擅自於系爭土地新建建築物，依國家公園法第14條規定裁處原告罰鍰。嗣原告於101年3月15日申請將遭廢止容許使用之農業設施變更為興建農舍，案經被告以101年3月16日滿鄉觀農字第1010002802號函詢墾管處該申請案是否牴觸該處主管法令，復將申請案陳轉屏東縣政府辦理。原告不服上開被告100年10月14日函、101年3月16日函及原處分，提起訴願，分別遭決定不受理及訴願駁回；原告就廢止容許使用同意書原處分部分（其餘部分不在本件訴訟範圍），猶不甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、被告踐行之行政調查程序顯有瑕疵，且事實認定顯與事實不符：
1、原告否認系爭農業資材室面積超過申設許可之45平方公尺，被告應舉證證明之。被告雖辯稱有現場勘驗，並提出外觀照片為證，然原告對於被告何時進行現勘、現勘範圍及結果是否正確均不知悉，被告未曾通知原告在場表示意見，原處分所憑之調查程序顯有瑕疵。又被告就原告資材室面積之勘測，係依何種方式測量，亦未見被告說明。況實務上於訴訟程序中爭執建物面積時，通常係委由地政機關以專業測量儀器測量建物面積，並繪製成果圖。然被告僅提出資材室局部外觀照片，並未提出繪測成果圖，其現勘結果是否專業、正確，顯有可疑，自不能僅憑被告所提出之現場局部照片，遽認資材室面積超過45平方公尺。
2、容許使用審查辦法第26條僅規範「應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用」，並未有不得「鋪設水泥地面」「搭建圍離」「加蓋廚房」「興建庭院造景」之規定。原告固有於系爭農業資材室四周「鋪設水泥地面」「搭建圍離」「加蓋廚房」之行為，但無礙於系爭土地之農業使用，亦無礙於系爭資材室供用放置農作資材之用途。被告未就上情予以個案審查，已構成裁量濫用及裁量怠惰，屬不適法之行政處分。
3、原告於系爭農業資材室四周並無「興建庭院造景」之行為，被告誤將原告栽植之佳冬樹、鳥松樹、細葉橄仁樹、椰子樹等為防落山風並保護所種植之農作物，在未予原告說明陳述之機會下，逕認定屬於庭園造景，亦有裁量濫用之違法。
㈡、被告辯稱墾管處認定系爭農業資材室為違章建築且對原告開罰，被告始對原告作成廢止許可之行政處分云云，然原處分廢止許可之時間為100年12月26日，而墾管處會勘及開罰時間則為101年1月10日，被告顯未實際勘測原告資材室有無超過同意書之範圍及用途，即廢止之。
㈢、原處分違反比例原則，而有裁量瑕疵：
1、依設施容許使用審查辦法第13條第2項附表「農業資材室之申請基準或條件」規定：「限供存放肥料、農藥、種子、農具、器皿、農產品等使用，自有農業用地面積達0.1公頃以上者，每0.1公頃得興建33平方公尺，最大興建面積為330平方公尺。」另同辦法第11條規定：「申請設置相同項目之農業設施，該設施原有面積及申請新增面積之總和，不得超過本辦法所定各項農業設施設置面積之規定。」是申請設置相同項目之農業設施，該項目設施原有面積及申請新增面積，係以累計方式計算其容許使用之最大興建面積。另鑒於農業資材室係配合個別農戶之農業生產管理所需，故前開審查辦法係以自有農業用地合併計算得興建農業資材室之面積，故同一申請人於不同筆之自有農業用地上申請興建農業資材室，其累計最大興建面積仍應以330平方公尺為限。
2、原告第1次購買農地時，申請建資材室45平方公尺，但原告之農地面積總計4,993平方公尺，依面積每0.1公頃得興建33平方公尺計算，原告可申請興建的「資材室」最大面積約為165平方公尺。故縱退萬步認系爭資材室面積有使用153平方公尺之事實，仍尚在165平方公尺之合法面積內。
3、依容許使用審查辦法第11條及第13條規定，原告並非不得就超出申請面積範圍部分，再行申請新增面積，以符合實際使用範圍。衡諸行政程序法第7條比例原則規定，被告之行政行為在裁量權限內，應採取對人民侵害最小之手段。被告未先採取通知原告補正申請增設面積之行政手段，遽以100年10月14日滿鄉觀農字第1000010564號函限期原告改善，卻未具體指出改善方法，原告不諳法令且被告教示不足，根本不知從何改善，故被告隨即以原處分廢止資材室之許可。被告選擇之行政行為並未符合最小侵害，顯然違反比例原則而有裁量瑕疵至明。
㈣、依容許使用審查辦法第12條規定，農民可以興建曬場：以自有農業用地面積百分之5計算，最大興建面積為330平方公尺。但遍尋相關之農業法規，並無任何規定禁止農民在農地興建水泥道路，以利車輛或農用機具之運輸或運送。墾管處於101年1月10日到現場開立兩張罰單，一張是資材室違建部分，一張是舖設水泥路面（600平方公尺）。但原告興建曬場及水泥路面，仍屬於農用，並無不當。原告自購買農地與興建農業資材室迄今，確實有種植各種蔬果、樹木、牧草等實際農作與農用行為，有照片為憑，並無其他非農用行為，尚不構成被告廢除資材室許可之要件等情，並聲明求為判決訴願決定關於訴願駁回部分之決定及原處分（被告100年12月26日滿鄉觀農字第1000013428號函）均撤銷。
三、被告則以︰
㈠、原告於99年7月20日申請於系爭土地容許作農業設施使用，申請項目為「資材室」，面積45平方公尺，建造材料或結構以磚塊、水泥、輕鋼架為主體，案經被告會同原告、墾管處及相關單位實地勘查結果，認現況種植牧草符合農業用地作農業設施容許使用審查辦法之規定，遂於99年8月13日發函同意發證。嗣於100年9月23日獲民眾檢舉原告有未依原申請計畫施工情形，經被告派員前往勘查結果，確有未依核准事項及面積施工且擴建事實，被告函請原告於100年11月30日前限期改善，嗣改善日期屆期後，被告於100年12月1日再派員勘查時，違規事實未排除，多次電話催請原告研商，原告仍置之不理，被告乃以原處分廢止原核准之許可。經副知墾管處後，該處亦以101年2月20日墾企字第1012900526號函說明略以：原申請45平方公尺以下農業設施，業經農業管理機關撤銷許可在案，且現有違法設施面積經現場丈量為153平方公尺，比核定面積大於45平方公尺，超出108平方公尺等語，足認確有違法事實。
㈡、依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第13條規定，申請農業資材室面積45平方公尺以下，其容許目的係放置農具、器材、材料、肥料、種子等工具材料。原告資材室既大於45平方公尺，其使用面積及農業設施之內、外觀可知有供居住使用、停車廣場、架設圍籬情形，顯與規定不符。
㈢、依同審查辦法第26條規定，依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用，未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。又依附表「農業設施種類及分類別規定」，農業資材室之申請基準或條件，限於作存放肥料、農藥、種子、農具、器皿、農產品等使用，被告據以認定違法，核無違誤。
㈣、被告已給予原告相當期限改善及研商空間，惟原告卻未配合辦理，基於維護農地農用之使用規定及依法行政之原則，爰廢止原許可之農業用地作農業設施容許使用同意書等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如前揭事實概要欄所載之事實，有被告農業用地作農業設施容許使用同意書、100年10月14日滿鄉觀農字第1000010564號函、原處分、墾管處101年1月18日墾企字第1012900201號函、違章建築查報查報單、101年2月20日墾企字第1012900526號函、舉發違反國家公園法案件通知單（101年1月10日公園警行字第705874號）、被告101年3月16日滿鄉觀農字第1010002802號函、101年4月11日滿鄉觀農字第1010003896號函、屏東縣政府101年3月29日屏府農企字第1010085457號函、訴願決定書附訴願卷及本院卷可稽，且經兩造分別陳明在卷，應堪認定。本件兩造爭點為：系爭農業設施有無未依原核定之經營計畫書內容使用之事實？被告以原處分廢止容許使用同意書，有無違誤？茲分述如下：
㈠、按「農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬1層樓之建築者，免申請建築執照。
」「前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」為農業發展條例第8條之1第2項前段及第3項所明定。主管機關行政院農業委員會依據上開條例第8條之1第3項規定之授權，訂頒容許使用審查辦法，核其內容未逾越授權範圍，並符合授權之目的，自得予以援用。依容許使用審查辦法第6條規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，經審查合於規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核發農業用地作農業設施容許使用同意書。」第28條：「直轄市或縣（市）主管機關為執行本辦法規定事項，得將權限之一部分委任或委辦所轄鄉（鎮、市、區）公所辦理，並依法公告。其作業方式由直轄市或縣（市）政府定之。」故農業用地作農業設施容許使用，其容許使用同意書之核發或未依計畫內容使用之廢止，原則上係由縣主管機關辦理，惟亦得將此權限之一部分委任或委辦所轄鄉公所辦理。經查，系爭土地位於屏東縣，業經屏東縣政府將其此部分業務委託被告辦理等情，有屏東縣政府94年10月25日屏府農務字第0940206359號公告附本院卷（第309頁）可稽。被告依上開規定，對於容許使用之廢止自有管轄權，原告以之為被告提起本件行政訴訟，尚無不合，合先敘明。
㈡、次按，容許使用審查辦法第26條規定：「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。」同辦法第5條規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附下列文件各三份，向．．．主管機關申請：．．．二、經營計畫。．．．。」同辦法第12條規定：「申請農作產銷設施之容許使用，其經營計畫應敘明下列事項：一、．．．四、興建設施之基地地號及興建面積。．．．。」是農業設施之興建面積，係申請容許使用之經營計畫應敘明事項，且被告核發之容許使用同意書亦有「使用面積」一欄，則其興建面積自屬容許使用之核定計畫內容，如有超出容許使用面積，即構成容許使用審查辦法第26條所指「未依計畫內容使用」之違規情形。
㈢、經查，原告前於99年7月間就系爭農業用地，向被告申請作農業產銷設施（農業資材室）使用，並檢具申請書及經營計畫書、農作產銷設施經營計畫書，載明其申請設置目的為放置農具、器材、材料、肥料、種子等；設施面積45平方公尺（平面長7.5公尺、寬6公尺、立面高4公尺）、建造結構為輕鋼架、磚瓦，經被告審查後核發容許使用同意書，同意其搭蓋農業資材室，許可使用面積為45平方公尺、構造種類為輕鋼架構造、設施用途放置農作資材等情，有原告申請書（被告收件日99年7月20日）、被告農業用地作農業設施容許使用同意書（被告發文日期99年8月9日）在卷可按，應可認定。然原告資材室之興建，經被告於100年10月3日現場勘查結果，建物外觀明顯增大（有增建），結構亦與其原申請不同，復有圍籬及水泥廣場之舖設，核與原告申請之原計劃不符，嗣經墾管處實際丈量結果為房屋平面面積約153.36平方公尺（長14.2公尺、寬10.8公尺）、高度約3.8公尺、材料為RC造，亦有被告100年10月3日現場照片（詳原處分卷第69頁至第73頁）、墾管處101年2月20日墾企字第1012900526號函（詳原處分卷第76頁）違章建築查報單（詳本院卷第302頁）在卷可稽，亦可認定。被告乃於100年10月14日以滿鄉觀農字第1000010564號函通知原告限期改善，原告逾期未改善，被告遂以原處分廢止前揭容許使用同意書，核無不合。況且原告嗣申請於系爭土地興建農舍，於101年4月3日會同相關單位至現場勘查時，農業單位及墾管處均載明原告有違規使用建築並未改善之情形，並經原告配偶簽名在案，此有農業用地申請無自用農舍會勘紀錄表附本院卷可查（詳本院卷257頁），益證被告廢止處分並無違誤。
㈣、原告雖執前詞爭執略以：被告未說明其於何時、以何種方式測量，未委由地政機關以專業測量儀器測量建物面積，並繪製成果圖，調查程序顯有瑕疵；被告100年10月3日拍攝之建物外觀照片不足以證明有超過核准使用面積情形，而墾管處於101年1月10日才至現場測量，被告未經測量，即於100年12月26日以原處分廢止99年容許使用同意書，有未調查事實之違法云云。惟按行政程序法第36條、第37條及第43條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」「當事人於行政程序中，除得自行提出證據外，亦得向行政機關申請調查事實及證據。但行政機關認為無調查之必要者，得不為調查，並於第43條之理由中敘明之。」「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」是被告就系爭農業設施使用面積有無未依計畫內容使用之事實，依職權調查事實及證據，自得斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果據以認定事實之真偽，並不以經地政機關進行測量為必要；倘其認定之事實無違背論理及經驗法則，或其他違反證據調查規定之情事，即難遽指為違法。經查，被告因民眾檢舉後，確有於100年10月3日至現場勘查並拍攝照片（附處分卷69頁以下），雖未實際測量，然依前述，已足可認定原告使用面積及外觀與原核定計畫不符，據以於100年10月14日發函通知原告限期改善，嗣因原告逾期仍未改善，被告即於100年12月26日作成原處分廢止原容許使用同意書，原告主張被告並未給予陳述意見之機會云云，容有誤解，並不可採。
㈤、原告主張系爭土地面積4,993平方公尺，依容許使用審查辦法附表「農業設施種類及分類別規定」，興建農業資材室之自有農業用地，面積每0.1公頃得興建33平方公尺計算，原告得申請興建資材室165平方公尺，超過墾管處測量之面積，自無違法云云。然查，依原告申請書及經營計畫書所載，申請建造資材室面積即為45平方公尺，被告審核結果依其申請同意其容許使用，則原告自應依容許使用範圍使用建造資材室，如興建面積超過申請核准面積範圍，即違反上開容許使用審查辦法第26條規定。至於自有農業用地面積較大，依上開附表「農業設施種類及分類別規定」，固得依面積比例申請興建較大面積之農業設施，惟仍須先經申請取得容許使用後，始得在核准計畫之面積範圍內興建，非謂於申請同意容許使用後，得逕自任意變更主管機關同意使用面積而為興建。本件被告就系爭農業設施之容許使用同意面積為45平方公尺，依前揭農業發展條例第8條之1第2項前段但書，原告可享免申請建築執照之便利，如依原告主張其所有系爭土地得申請興建資材室面積為165平方公尺，尚須依法申請建築執照，原告捨此不談，顯有誤會，其主張並不可採。
㈥、行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之︰
一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」此即行政程序法有關比例原則之規定。查，系爭資材室實際使用面積逾原核准面積達108.36平方公尺（153.36-45=108.36），實際使用面積約為原核准面積之3.5倍，故其未依計畫內容使用情節堪稱重大。另被告原核發之99年容許使用同意書之附註欄亦明確敘明「請核定計畫內容使用。如有違規使用，原核定機關得廢止許可並依法移送有關單位處理」等語，已告知原告該違反之法律效果。是被告以原處分廢止原容許使用同意書，既未逾越法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，自難謂為不法。又容許使用審查辦法第11條：「已申請興建農業設施之農業用地上，申請設置相同項目之農業設施，該設施原有面積及申請新增面積之總和，不得超過本辦法所定各項農業設施設置面積之規定。」及前揭附表有關農業資材室最大興建面積為330平方公尺之規定，係指先後申請相同項目之農業設施者，其總和仍不得超過各該農業設施設置面積上限，非謂先前申請設置之農業設施如有未依計畫內容使用而得廢止許可情形，即可就超出計畫面積範圍部分，再申請新增農業設施面積。否則如允許未依計畫內容使用之農業設施得以此方式就地合法，前揭農業發展條例第8條之1及容許使用審查辦法，要求應先申請農業設施容許使用之管制，豈非形同具文。原告主張：被告未踐行通知補正申請增設面積之行政手段，亦未具體指出改善方法，隨即以原處分廢止資材室之許可，未符合最小侵害手段，顯違反比例原則云云，顯非可採。
㈦、原告另主張依容許使用審查辦法第12條規定，農民可以興建曬場：以自有農業用地面積百分之5計算，最大興建面積為330平方公尺云云；然查，原告前揭主張為容許使用審查辦法98年3月16日修正前第11條之規定，非第12條之規定，於98年3月16日修正施行後，則規定於容許使用審查辦法第13條第2項規定之附表「設施種類：農作產銷設施。類別：農業生產設施。許可使用細目：曬場．．．。」項內，依該附表之規定，仍須申請許可，非謂於自有農地內申請建造資材室外，尚可任意增加許可以外之設施，是原告此之主張，亦不可採。
五、綜上所述，原告前揭主張既均不可採。則被告以原告違反容許使用審查辦法第26條第1項規定，依同條第2項規定，廢止容許使用同意書，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定關於訴願駁回部分之決定及原處分（被告100年12月26日滿鄉觀農字第1000013428號函），為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，原告聲請本院至現場履勘，核無必要，及兩造其餘攻擊防禦方法均與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 25 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 4 月 25 日
書記官 宋 鑠 瑾