高雄高等行政法院判決
101年度訴字第45號民國101年4月24日辯論終結原 告 王韻筑即莉波萊行銷企業社訴訟代理人 黃進祥 律師
黃建雄 律師複代理人 蔡志宏 律師被 告 財政部高雄關稅局代 表 人 林清和 局長訴訟代理人 莊武釗
楊德廣上列當事人間虛報進口貨物產地事件，原告不服財政部中華民國100年12月5日台財訴字第10000223220號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告於民國97年1月22日委由信杰報關有限公司（下稱信杰公司）向被告報運進口菲律賓產植GARLIC FLAKE乙批（下稱系爭貨物），進口報單號碼：第BE/97/U023/1008號，原報列貨品分類號列第0712.90.40.00-2號「乾蒜球，整粒、切塊、切片、切碎或粉」，輸入規定MWO（大陸物品不准輸入），電腦核定按C3（應驗貨物）方式通關。被告查驗結果，以實到貨物產地為中國大陸，經審理原告虛報進口貨物產地，逃避管制之違章成立，乃以97年第00000000號處分書，依海關緝私條例第37條第3項轉據同條例第36條第1項、第3項規定，處貨價1倍之罰鍰計新台幣（下同）277,650元，併沒入貨物，同時將原告以違反懲治走私條例移送刑事偵查；原告就上揭罰鍰及併入處分不服，申請復查，未獲變更，提起訴願，亦遭駁回，復提起行政訴訟，經本院98年度訴字第118號判決，以被告未俟刑事程序確定即逕行裁處，有違行政罰法第26條規定，將訴願決定及原處分（復查決定）均撤銷，被告嗣依本院判決意旨，作成98年10月22日高普興字第0981019805號復查決定：「原處分撤銷，另為適當處理。」原告不服，循序提起行政救濟，亦遭本院99年度訴字第544號及最高行政法院100年度裁字第1252號裁定駁回確定。期間因臺灣高雄地方法院檢察署檢察官已對原告實際負責人王文成作成不起訴處分（99年度偵字第3328號），被告乃於99年11月8日核發97年第00000000號更1處分書，仍處原告貨價1倍之罰鍰計277,650元，併沒入貨物。原告對該處分不服，申請復查，未獲變更，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）系爭貨物原產地為菲律賓，有Philippine Chamber OF Commerce & Industry（菲律賓工商總會）開立之原產地證明（Certificate No. 00000000）、Bureau OF CustomsRepublic OF the Philippines（菲律賓關稅總局）出具編號792號之產地證明書，上開菲律賓工商總會開立之原產地證明，亦經我國外交部認證在案，被告並於97年1月24日以高興業二字第0971000071號函請我國駐菲律賓代表處經濟組（下稱駐菲經濟組）協助查證產地，經駐菲經濟組於97年2月16日以台菲經字第09707021330號函回文，載稱「本件洽獲菲國關稅總局及工商總會分別復函稱，曾發給MISONO JOE FOOD CORPORATION第792號及第00000000號原產地證明」。準此，上開相關文件皆由菲國關稅總局及工商總會所核發，並經我國外交部及駐菲律賓臺北經濟文化辦事處（下稱駐菲辦事處）驗證，是上開文件乃屬外國之公文書，揆諸行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第356條之規定，應推定為真正。
（二）上開外國公文書既推定為真正，被告主張原告有虛報進口貨物產地而逃避管制之行為，應負舉證之責任。蓋當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第277條前段定有明文，行政訴訟法第136條準用之。
另當事人主張有利於己之事實者，即有提出證據證明其事實真實性之責任，當事人不能盡舉證責任，或所舉之證據不能或不足證明所主張之事實為真正時，即須負有受到敗訴判決之危險。稅捐債務客觀舉證責任之分配，我國通說及實務見解係採規範理論（法律要件分類說），認為應依據實體法上所規定法律要件之分類，決定舉證責任之歸屬，亦即於事實不明時，其不利益原則上應歸屬該事實導出有利法律效果之當事人負擔。故關於罰鍰或沒入行政罰之構成要件事實，依規範理論之舉證責任分配，應由被告負舉證責任。而被告雖提出行政院農業委員會農糧署（下稱農糧署）鑑定結果，但該鑑定結果雖認「所送貨樣性狀近似大陸大蒜」，惟強調「該貨樣是否為大陸生產仍請依相關資料綜合判定」，有行政院農業委員會（下稱農委會）各協助鑑定小組（下稱鑑定小組）與查緝單位間電傳通聯單可稽。農糧署上開鑑定意見，充其量僅能認定系爭大蒜片為近似中國大陸貨樣之大蒜，其既未能認定系爭大蒜片之原產地，則其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。且該鑑定結果並無任何作成鑑定者之名冊，僅為被告與農糧署技正間之電傳通聯單，難認已為客觀公正之鑑定。況農糧署僅從外觀主觀初步鑑定，而未採取任何科學客觀檢驗，已有草率不當；且鑑定結果僅認從外觀上白蒜品種，但實際上仍無法百分之百判定，僅憑外觀鑑定，即有失真之虞，故應不得作為不利於原告之認定。又據被告所提出之農委會網頁資料「大蒜產銷現階段問題及因應輔導措施」一文所載：「惟因大蒜屬世界流通之農產品，各地種植蒜種亦不具專業性，因此以科學化證據認定大蒜產地有實務上之困難。」是被告既已承認大蒜產地有認定事實上困難，復以未能確定產地之認定，即對原告課予罰鍰，顯有事實調查不清，即率爾為不利處分之違誤。
（三）再申請閱覽卷宗為法治國原則下「個案武器平等」之展現，以達當事人公開原則。又政府資訊公開制度，係為便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與而設，是其公開之對象為一般人民，政府資訊之公開除依政府資訊公開法應主動公開者外，應由人民依程序申請政府機關提供。至於行政程序法規定之申請閱覽卷宗請求權，乃指「特定之行政程序中」當事人或利害關係人為主張或維護其法律上利益之必要，有向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之權利，該種資訊公開之對象，並非一般大眾，僅限行政程序中之當事人或利害關係人，係屬「行政程序中之個案資訊公開」，此與政府資訊公開法立法目的不同（臺北高等行政法院100年訴字第2176號判決理由參照）。本件原產地認定委員會之會議紀錄，攸關原告進口貨物產地之認定過程，以及判定系爭貨物原產地為中國大陸之依據，原告對此具有法律上利害關係，並非政府資訊公開法之一般公開對象，而是系爭案件之當事人，是被告爰引政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，拒絕原告申請閱覽文件即有錯用法規之違誤。行政程序法第46條第2項第1款「行政決定前之擬稿或其他準備作業文件」，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業文件而言（法務部「行政程序法諮詢小組」第11次會議紀錄參照）。又行政機關作成處分前參酌之資料甚多，資料態樣繁雜，是否為準備作業文件未可一概而論，其可能係內部準備作業文件，亦可能係行政機關作成意思決定之基礎事實，而非屬內部準備作業文件〔法務部（90）法律字第000743號函參照〕。被告函請原產地認定委員會會商認定系爭貨物原產地為中國大陸，此之認定應係被告作成意思決定之基礎事實，而非屬內部準備作業文件，是被告拒絕原告閱覽於法不合。縱該會議紀錄載有專家、委員資料等資訊，而為「關稅總局受理申請閱卷及提供政府資訊作業要點」（下稱作業要點）第5點第2款所定不予提供之文件，惟該要點規定為「原產地認定委員會案件中有關專家資料、委員資料及審議資料」，依文義解釋，被告可拒絕提供者，僅為專家、委員資料部分，非謂該會議紀錄可全部不予提供。且專家、委員之資料等部分，亦可塗蓋不予公開，若因此要求全部文件不予公開，有違行政行為應符合比例原則之要求（行政程序法第7條參照）。又上開作業要點係為受理行政程序法第46條及政府資訊公開法規定之申請閱卷或提供政府資訊作業所訂定（作業要點第1點參照），是該作業要點之解釋及適用，應在行政程序法第46條及政府資訊公開法之範圍內。行政程序法第46條係為落實法治國原則下之「個案武器平等」，禁止閱覽文件之範圍不可過大，以免架空上開原則，且其限制應符合比例原則。若遮隱專家、委員資料可達成避免行政機關洩漏個人資料之目的，即不可禁止全部文件之閱覽，以免戕害原告之閱覽卷宗權利。
（四）原產地認定委員會雖認定系爭貨物原產地為中國大陸，惟觀諸關稅法及海關緝私條例相關規定，立法者並無意授予海關享有貨物原產地獨立評價之「判斷餘地」，而原產地認定委員會依法固可協助海關鑑定貨物原產地，但非我國法定單一鑑定機關。故原產地認定委員會之鑑定報告係屬證據評價之領域，與其他鑑定意見並無不同，而僅為證據資料之一種，經由法院同時衡量當事人所提之各項證據資料，以調查鑑定報告之可信度與證明力，如有疑義，法院自得拒絕採認或再付鑑定，最高行政法院84年度判字第1349號、89年度判字第1643號等判決，係法院直接調查鑑定報告所依據之準則後，發現不具公信力與合理性，遂不採認原產地認定委員會鑑定報告意見，逕為有利於原告判決之案例。原產地認定委員會之鑑定報告，固由具有特別知識經驗之專家所提出之專業意見，屬於科學上之判斷，然鑑定人係針對一定事項加以鑑定，並非對整個事件流程親眼目睹，推論之成分極大，證明力仍值推敲，且鑑定程序是否公正允當，所依據之判斷標準是否確為一般所公認之經驗法則，仍待法院於具體個案中詳加查證，實不宜將鑑定報告作為判決之唯一（或主要）證據。
（五）原告已提出菲律賓農業部核發之證明書，證明系爭貨物係採用中國大陸蒜種，種植於菲律賓Luzon南部郊區，收成後加工製成乾蒜片，並委由菲律賓MISONO JOE FOOD公司於96年8月出口銷售至臺灣，依照駐菲經濟組97年3月13日台菲經字第0970702306號函所附之售貨單據，可知系爭貨物係以現金於96年7月10日及8月22日分批採購而得，被告以原告負責人王韻筑及關係人王文成無匯款至菲律賓為由，逕自認定系爭貨物係中國大陸產製，對原告所提供之有利證據一律不予採信，並對原告科以罰鍰處分，顯已違反比例原則且與事實不符。
（六）被告認定系爭貨物係原告96年11月16日進口之蒜片，惟前批蒜片係因菲律賓出口商錯送貨物，經菲律賓出口商承諾辦理退運及賠償一切損失，並補運原告原先訂購之貨物，系爭貨物即為菲律賓出口商補送之正確貨物，在誤裝貨物經退換後，自無須改變進口報單資料及商業發票，只要補送正確貨物即可，然此竟成為被告認定原告虛報進口貨物產地之判斷依據。況原告如有虛報產地逃避管制之故意，自應變更進口報單資料及商業發票，以避免相關查核情事發生，但因原告確信所訂貨物為菲律賓蒜片，僅為更換正確貨物，自無更換發票之必要，被告竟以前後發票相同，認定系爭貨物必定為「上揭貨物經核准退運後再經重新包裝進口」，被告之推論實有違經驗法則，與事實不符。且該次退運，非謂原告其後每次報關進口，均應申請看樣，則原告所負擔之商業成本顯屬過大。若原告所憑之文書，可資認定所進口之貨物產地為菲律賓時，應認原告已盡其查證義務。否則菲國關稅總局及工商總會等經貿單位，均淪為虛設。
（七）按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7條第1項定有明文；且依海關緝私條例第36條、第37條規定之處罰，仍應以行為人之故意或過失為其責任條件，亦分別經司法院釋字第275號、第521號解釋闡述在案，海關緝私條例第37條規定，係以行為人虛報貨物為構成要件，此制裁性質法律之解釋，應恪遵文義，方能保護人民自由權利，而「虛報」行為，依文義解釋，須有確定故意或不確定故意，又海關緝私條例制訂之目的乃在於私運貨物進出口之查緝（參照海關緝私條例第1條規定），是貨物進出口時，依法固應向海關辦理報關手續並申請查驗，然國際貿易暨貨物報關程序十分繁複，難期當事人就該程序能完全掌握。準此，海關緝私條例第37條關於貨物虛報之處罰，當以故意為前提，若僅因過失致實際貨物與原申報貨物不符，既為國際貿易通關實務所難免，自不得以罰鍰或沒入等行政罰相繩（鈞院91年度訴字第226號判決意旨參照）。現行進口貨物通關採申報與查驗制度，並課以進口商誠實申報之作為義務，係為確保進口稅捐核課暨貨物查驗之正確性，貨物進口人負有誠實申報名稱、品質、數量、重量、規格、產地、價值等義務。本件原告為國際貿易進口廠商，從事進口貨物之業務亦為報關義務人，對進口之法令及海關進行通關查驗程序與出口商所交付之貨品，需予以審慎注意，目的在藉以防止虛報進口貨物產地及數量之情事發生，惟其注意義務應有其上限。若所有進口商，不分情況，只要有國外貨物進口通關，都應在國外事前先將進口商品開箱、採樣、送國內行政機關委託機構化驗並將檢驗報告回覆後，才能謂已踐行檢查來貨產地之注意義務，則此等注意義務乃是「由行政機關所自行創造出來，且強人所難之注意義務」，非真正符合法規範要求之「注意義務」，若採此等解釋之結果，無異承認「無過失之結果責任」，完全背棄司法院釋字第275號解釋所闡述之規範意旨，更耗日費時，完全悖於人民期待。準此，人民固有遵循法規之義務，惟行政機關對人民關於規範所課予之注意義務及探知義務不應無限上綱，否則無異要求人民對法規範之注意應巨細靡遺、滴水不漏，行政罰科罰界線已等同「無過失責任」，司法院釋字第275號解釋於此不啻全無適用之餘地。則原告既係設在我國之進口貿易商，非系爭貨物之生產或出口商，其所進口之系爭貨物需另向產地之生產商或出口商採購，至於該生產商或出口商所販售之系爭貨物係產自何國、何地，僅能依賴該生產商或出口商單方面提供資料得知，原告所持MISONO公司提供系爭貨物係菲律賓原產地證明，經函詢駐菲辦事處結果，得到「本案接獲菲國關稅總局及工商總會分別函覆，曾發給MISONO JOE FOOD CORPORATION第792號及第00000000號原產地證明」、「檢附MISONO JOE FOODCORPORATION售予莉波萊行銷企業社GARLIC FLAKE受貨單據等語」，則系爭貨物係由當地之MISONO JOE FOOD CORPORATION自菲律賓出口，則菲律賓出口商申報系爭貨物產地為菲律賓，且自菲律賓出口之事實，均堪認定，原告既向菲律賓出口商購買產地為菲律賓之系爭貨物，已盡一定之查證義務，確信菲律賓之出口商所提供貨物之產地始從事進口報關，即難遽認原告於採購之初，即明知或應注意能注意而未注意系爭貨物之產地為中國大陸，而在主觀上具有故意或過失。否則不啻認為外國之經貿單位只是虛設機構，若如此，則我國關稅局所委託機構對於外國來說，不也是毫無根據、毫無可信度之機構等情。並聲明求為判決：訴願決定及原處分（被告99年11月8日97年第00000000號更1號處分書及100年4月20日高普緝字第1001002227號復查決定）均撤銷。
三、被告則以：
（一）按進口貨物是否有虛報情事，係以報單上原申報與實際來貨是否相符為認定之依據。系爭貨物經被告所屬中興分局派員查驗結果，來貨無產地標示，為確認產地，乃於97年1月23日以「高雄關稅局通關疑義暨權責機關答覆聯絡單」檢樣送請農糧署協助鑑定。據該署鑑定小組答復：「．．．二、貨樣編號483611（1件）為乾蒜片，本小組從貨樣外觀型態特徵及大小初步鑑定結果，該貨樣應為白蒜品種，此品種為中國大陸主要栽培品種之一，依本小組蒐集之資訊，菲律賓並無栽培該品種大蒜，因此所送貨樣應非所報進口國生產之大蒜，惟其原產地仍請依相關資料綜合判定。」此有農委會各協助鑑定小組與查緝單位間電傳通聯單附卷可稽。又被告依行為時「進口貨物原產地認定標準」第4條規定檢具相關事證函請原產地認定委員會會商認定結果，亦維持被告所認定之產地為中國大陸。按原產地認定委員會係由政府有關單位及學者專家所組成，為大陸物品之法定權責鑑定機關，該委員會組織之合法性及正當性毋庸置疑，經其審議結果當屬有效且具權威性及公信力，則依「中華民國海關進口稅則暨輸出入貨品分類表合訂本」第172頁貨品分類號列第0712.90.40.00-2「乾蒜球，整粒、切塊、切片、切碎或粉」輸入規定為「MW0」（大陸物品不准輸入）。是原告報運貨物進口，虛報所運貨物之產地，涉及逃避管制情事，足堪認定。原告雖提出菲律賓工商總會第00000000號產地證明書及關稅總局第792號產地證明書主張系爭貨物原產地確為菲律賓，惟菲律賓工商總會所核發產地證明書載明「本證書係根據寄件人提供所給菲律賓工商總會的資料作成，不可視為本會或其授權簽署人所作之保證或事實陳述」。又上開產地證明雖經菲律賓外交部及我國駐菲辦事處驗證，惟菲律賓外交部驗證載明「本部對本附屬文件的內容不負任何責任」，及我國駐菲辦事處之驗證蓋章旁附註「本驗證僅證明簽字屬實，惟文件之內容不在證明之列」及「本處對本件（附屬文件）之內容不負任何責任」，亦即該項認證僅形式上認證文件之真正，至其實質內容是否為真？則不在證明之列。準此，原告所提出之原產地證明既與上開鑑定小組鑑定結果不符，本應以實到貨物查驗取得之現場證據力為主，書件審核及國外調查為輔，至產地證明書亦僅係證據之一種，若其內容與依調查其他證據之結果不符，當以現實認定之證據力為強（最高行政法院74年度判字第1829號判決請參照）。從而被告認定系爭貨物產地為中國大陸，核屬有據。則原告報運貨物進口，虛報所運貨物產地，且來貨核非屬「臺灣地區與大陸地區貿易許可辦法」（下稱許可辦法）第7條規定准許輸入之大陸地區物品，即構成逃避管制之違法行為，被告依法論處，於法洵無不合。
（二）被告為求慎重，曾將相關文件送請駐菲經濟組協助查證產地，據該組97年3月13日台菲經字第0970702297號函、台菲經字第0970702306號函復略以，接獲MISONO JOE FOODCORPORATION傳真函表示，本案生大蒜係購自馬尼拉DIVISORIA MARKET，並檢附售貨單據一份等語。然前揭菲律賓商所檢附之生大蒜售貨單據，並無馬尼拉DIVISORIA MARKET相關權責人員簽署負責，真實性不無疑問，又該售貨單據縱屬實在，則其證明系爭貨物係購自馬尼拉DIVISORIAMARKET之事實，除與菲律賓農業部秘書處所核發證明所載：「本部於2006年6月自其他國家進口一批大蒜（部分來自中國），栽種在Luzon南部郊區。收成物一部份在市場銷售，一部分加工烘焙成薄片，並委由MISONO JOE FOODCORPORATION於2007年8月出口銷售至台灣莉波萊行銷企業社。」不符外，亦無法證明系爭貨物屬菲律賓產植。再據系爭貨物供應商MISONO JOE FOOD CORPORATION於菲律賓出口報單（EXPORT DECLARATION）所載付款方式（MODE O
F PAYMENT）為T/T（電匯付款），被告向中央銀行外匯局調閱原告及關係人王文成於96年8月至97年4月間之結匯紀錄，據該局函復，原告於上開期間內並無外匯支出交易，而王文成則有一筆USD300結匯資料匯至菲律賓，匯款分類編號132（觀光支出），核與本件進口貨款無涉。因原告似無向菲律賓採購之事實，自難認定系爭貨物之產地為菲律賓。
（三）原告前於96年11月16日曾自菲律賓進口大蒜片乙批，於同年月26日辦理報關（進口報單號碼：第BE/96/WO85/1010號），該批貨物經被告查驗結果，貨物外包箱雖貼有標示產地為「菲律賓」字樣之標籤，惟原告卻申報產地為「中國大陸」，屬不得進口之貨物，嗣原告以「國外貨物誤裝」為由，申請退運至菲律賓，被告以其未涉及違章而准予辦理；本件進口報單、裝箱單及商業發票（NO.079020）所記載之進口人（LI PO LAI SHING SHIAU CO.）、賣方（MISONO JOE FOOD CORPORATION）、貨名（GARLIC FLAKE）、件數（1,000CTN）、每件重量（22KGM）及總毛重（23,200KGM）等資料，均與前開貨物相同，來貨顯為前批退運貨物重新包裝進口。末按國際貿易實務，買賣雙方對成交貨物之名稱、數量、價格、產地等，於成交時即有約定，並應按約定之貨物交運，原告從事進口貿易業務，當知未經公告准許輸入之大陸物品不准進口，並應確實查明貨物之產地，注意據實申報，以免違規受罰並維護其權益；且原告明知其供應商曾有誤裝之紀錄，為避免違章受罰，理應於補運貨物至港報關前，先行依據「海關管理貨櫃集散站辦法」第7條第1項第9款規定申請看樣，確認來貨產地，再據實申報，除免影響商機外，亦可恪盡誠實申報之義務。則原告應注意而未注意，致生虛報進口貨物產地，涉及逃避管制情事，縱非故意，亦難謂無過失。依據行政罰法第7條第1項「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」之規定，自應受罰。
（四）為防止大陸蒜轉第三國進口，衝擊國內蒜農權益，農糧署邀集國內學者專家成立鑑定小組，以協助海關初步認定貨樣之品種及可能產地。另該鑑定小組為提昇鑑定之精確度，農糧署除請駐外單位協助收集當地蒜頭樣品及相關資訊外，並派員分赴韓國、印尼、泰國、越南及中國大陸等地收集大蒜資料，並彙編特性調查報告及圖鑑資料，供為鑑定比對之用，此有農委會網頁資料「大蒜產銷現階段問題及因應輔導措施」與「蒜頭產季，有時進口蒜頭打擊蒜農，造成價格低迷，政府如何因應」二文，可資參考。則鑑定小組依據其蒐集之情資，判定系爭貨物應非所報進口國生產之大蒜，其鑑定結果應具正確性及公信力，毋庸置疑。又該鑑定結果復經農糧署以蓋有「行政院農業委員會農糧署作物生產組」圓戳之「本會各協助鑑定小組與查緝單位間電傳通聯單」電傳被告。因此，原告主張會農糧署鑑定結果僅為被告與農糧署技正間之電傳通聯單，難認已為客觀公正之鑑定云云，即不足採。再依行政程序法第46條第2項第1款、政府資訊公開法第18條第1項第3款及作業要點第5點規定，原產地認定委員會97年第5次會議審議表，係不得閱覽之文件等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有進口報單號碼第BE/97/U023/1008號（原處分卷附件1）、被告97年5月14日97年第00000000號處分書（原處分卷附件2）、99年11月8日97年第00000000號更1處分書（本院卷30頁）、98年10月22日高普興字第0981019805號復查決定書（原處分卷附件27）、本院98年度訴字第118號判決（原處分卷附件20）、99年度訴字第544號裁定（原處分卷附件54）、最高行政法院100年度裁字第1252號裁定（原處分卷附件55-1）、高雄地檢署99年度偵字第3328號不起訴處分書（27頁）等附原處分卷及本院卷可稽，應堪信實。本件兩造之爭點厥為系爭貨物之原產地究為菲律賓或中國大陸？被告以原告虛報進口貨物產地而逃避管制，裁處系爭貨物貨價1倍之罰鍰，並沒入貨物，是否適法？爰分述如下：
（一）按「報運貨物進口而有下列情事之一者，得視情節輕重，處以所漏進口稅額2倍至5倍之罰鍰，或沒入或併沒入其貨物：1.虛報所運貨物之名稱、數量或重量。2.虛報所運貨物之品質、價值或規格。3.繳驗偽造、變造或不實之發票或憑證。4.其他違法行為。．．．有前2項情事之一而涉及逃避管制者，依前條第1項及第3項論處。」及「私運貨物進口．．．者，處貨價1倍至3倍之罰鍰。．．．前2項私運貨物沒入之。」海關緝私條例第37條第1項、第3項及第36條第1項、第3項分別定有明文。次按「海關緝私條例第3條、第37條、第38條、第39條及第53條所稱『管制』之涵義相同，係指進口或出口下列依規定不得進口或出口或管制輸出入之物品：．．．（三）臺灣地區與大陸地區貿易許可辦法規定不得輸入之大陸物品。．．．。」亦經財政部98年4月20日台財關字第09800093420號令釋在案。
是進口非屬許可辦法第7條規定准許輸入之大陸地區物品者，即構成進口禁止輸入之物品而涉及逃避管制之違法行為。復按「進口貨物原產地由進口地關稅局認定之。原產地認定有疑義時，進口地關稅局得通知納稅義務人限期提供產地證明文件或樣品。前項所稱產地證明文件，包括交易文件、產製該貨物之原物料或加工資料或其他相關資料。納稅義務人未依第1項期限提供產地證明文件或樣品，或所提供證明文件或樣品不足認定原產地，進口地關稅局得請求其他機關協助認定。其他機關未能自進口地關稅局請求協助日起20日內提出明確書面意見時，進口地關稅局應就現有查得資料認定貨物原產地。前項其他機關包括行政院農業委員會、經濟部及其他相關機關。」「非適用海關進口稅則第二欄稅率之進口貨物以下列國家或地區為其原產地：1.進行完全生產貨物之國家或地區。二、貨物之加工、製造或原材料涉及二個或二個以上國家或地區者，以使該項貨物產生最終實質轉型之國家或地區。」「第5條之進口貨物，除特定貨物原產地認定基準由經濟部及財政部視貨物特性另行訂定公告者外，其實質轉型，指下列情形．．．。」亦為進口貨物原產地認定標準第4條、第5條及第7條第1項所規定。又財政部及經濟部以94年2月16日台財關字第09305506440號及經貿字第09402600810號會銜公告：「主旨：公告大蒜等8項農產品之原產地認定基準。依據：進口貨物原產地認定標準第7條第1項規定。公告事項：自即日起下列各項貨物，以其收割或採集之國家或地區為其原產地：（一）大蒜（不論生鮮、冷藏、冷凍、乾、球、瓣、去膜）．．．。」（原處分卷一附件16）準此，大蒜原產地之認定，應以其收割或採集之國家或地區為準。
（二）經查，進口貨物是否有虛報情事，係以申報進口報單與實際來貨是否相符為認定依據。本件原告委由信杰公司於97年1月22日向被告報運進口GARLIC FLAKE乙批，原申報產地為菲律賓，電腦核定以C3（應審應驗）方式通關，經被告查驗結果，來貨無產地標示，為確認產地，乃於97年1月23日檢樣送請農糧署協助鑑定，經該署鑑定小組答復略以：「．．．從貨樣外觀形態特徵及大小初步鑑定結果，該貨樣應為白蒜品種，此品種為中國大陸主要栽培品種之一，依本小組蒐集之資訊，菲律賓並無栽培該品種大蒜，因此所送貨樣應非所報進口國生產之大蒜．．．。」等語，有被告通關疑義暨權責機關答覆聯絡單及鑑定小組與查緝單位間電傳通聯單附原處分卷（卷一附件7）可憑。而上揭鑑定小組係農糧署為防止大陸蒜轉第三國進口，衝擊國內蒜農權益，邀集國內學者專家所成立，以協助海關初步認定貨樣之品種及可能產地，且為提昇鑑定之精確度，農糧署除請駐外單位協助收集當地蒜頭樣品及相關資訊外，並派鑑定小組成員分赴韓國、印尼、泰國、越南及中國大陸等地收集當地大蒜資料，並彙編特性調查報告及圖鑑資料，供為鑑定比對之用，有農委會網頁資料「大蒜產銷現階段問題及因應輔導措施」與「蒜頭產季，有時進口蒜頭打擊蒜農，造成價格低迷，政府如何因應」二文附卷（
82、83頁），則該鑑定小組上揭之鑑定，應堪採信。
（三）次查，本件進口報單、裝箱單及商業發票（NO.079020）所記載之進口人（LI PO LAI SHING SHIAU CO.）、賣方（MISONO JOE FOOD CORPORATION）、貨名（GARLIC FLAKE）、件數（1,000CTN）、每件重量（22KGM）及總毛重（23,200KGM）等資料，與原告前於96年11月16日自菲律賓進口GARLIC FLAKE乙批，同年月26日報關時報明貨物原產地為中國大陸，並以「國外貨物誤裝」為由申請退運至菲律賓之報單（報單號碼：第BE/96/WO85/1010號）、裝箱單及商業發票（NO.079020）上所載資料完全相同，而被告於本件報關查驗時，亦發現系爭貨物所有特徵與原告同年月26日申請退運之貨物相同，有上揭進口報單、裝箱單、商業發票及本院101年4月10日準備程序筆錄（4頁）附原處分卷（卷一附件1、8）及本院卷足稽。系爭來貨顯為上揭貨物經核准退運後再經重新包裝進口，從而被告認定系爭來貨非菲律賓產製而為中國大陸產製，即非無據。原告雖稱因係國外廠商誤裝貨品，故所提出之商業發票與前次相同，如有虛報產地逃避管制之故意，自應變更商業發票，以避免相關查核情事云云。然查，原告本件進口貨物所提商業發票，與原告前次進口所提商業發票，數量、金額及號碼等均相同，苟確係前批貨物因國外廠商誤裝所致，並補運原告本件系爭貨物，何以本件商業發票之簽名、日期與前次發票不同，顯是同號發票卻重新開立，而有可議；再者，系爭貨物嗣經被告檢送貨樣及相關文件報請原產地認定委員會鑑定結果，亦決議維持系爭貨物原產地為中國大陸，有財政部關稅總局97年4月10日台總局認字第0971006629號函附原產地認定委員會審議表附於原處分卷（卷二）可稽，按原產地認定委員會係由部分專業人士及海關關員組成，該委員會組織具合法性及正當性，經其審議結果當屬有效且具權威性及公信力，亦屬可信。
（四）本件原告雖提出經菲律賓外交部及駐菲辦事處驗證之菲律賓工商總會第00000000號產地證明書，及菲律賓關稅總局所出具之第792號產地證明書、菲律賓農業部所核發之證明書，與駐菲經濟組97年2月1日台菲經字第09707021330號函，主張系爭貨物原產地確為菲律賓云云。惟關於原告所出具之菲律賓工商總會產地證明書，菲律賓外交部驗證文書上載明：「本驗證僅證明簽字屬實，惟文件之內容不在證明之列。本處對本件（附屬文件）之內容不負任何責任。」（本院卷證7、8）等語，駐菲辦事處驗證文句下亦附註「本驗證僅證明簽字屬實，惟文件之內容不在證明之列。」及「本處對本件（附屬文件）之內容不負任何責任。」（原處分卷一附件15背面）等語。是上揭菲律賓外交部及駐菲辦事處之驗證，僅證實菲律賓工商總會產地證明書上菲律賓工商總會之簽名為真正，至就該產地證明所載關於系爭貨物原產地之內容並未予認證，亦即該項認證僅形式上認證文件之真正，至其文件實質上內容是否真正，則不在證明之列。而菲律賓農業部所發之證明內容係：「本部於2006年6月自其他國家進口一批大蒜（部分來自中國），栽種在Luzon南部郊區。收成物一部份在市場銷售，一部分加工烘焙成薄片，並委由MISONO JOE FOOD CORPORATION於2007年8月出口銷售至台灣莉波萊行銷企業社。
」等語，其出口日期既係96年8月，顯與本件系爭貨物出口日期係97年1月不符（系爭貨物裝箱單上係載明97年1月8日，原處分卷一附件1），則菲律賓農業部證明文件內所述之貨物，是否即係系爭貨物，尚無法勾稽。至駐菲經濟組97年2月1日台菲經字第09707021330號函雖載明：洽獲菲國關稅總局及工商總會分別復函稱，曾發給MISONO JOEFOOD CORPORATION第792號及第00000000號原產地證明（本院卷43頁）。惟該函亦僅能證明菲國關稅總局及工商總會有發給MISONO JOE FOOD CORPORATION第792號及第00000000號原產地證明，亦無法證明該2號原產地證明內容之真實性。又按民事訴訟法第356條規定：「外國之公文書，其真偽由法院審酌情形斷定之。但經駐在該國之中華民國大使、公使、領事或其他機構證明者，推定為真正。」僅指經我國大使等機構認證之外國公文書形式證據力而言，至於該外國公文書是否具備實質證據力，法院仍應依自由心證，本諸經驗法則判斷之。上揭原告所提出之原產地證明及證明書既與實到貨物經鑑定之結果不符，應以現實鑑定之證據力為強，是該產地證明書等資料，即無推翻鑑定結果之效力，自難因有該產地證明等文件，認系爭來貨產地係屬菲律賓。從而，原告前揭主張，尚不足採信。
（五）又查，被告為求慎重，曾將相關文件送請我國駐菲經濟組協助查證產地，經該組函復略以，據MISONO JOE FOOD CORPORATION傳真函表示，本件生大蒜係購自馬尼拉DIVISOR
IA MARKET，並檢附售貨單據一份等語，有駐菲經濟組97年3月13日台菲經字第0970702297號函、台菲經字第0970702306號函附原處分卷（卷一附件13、14）可參。然前揭菲律賓商所檢附之生大蒜售貨單據，並無馬尼拉DIVISORI
A MARKET相關權責人員簽署負責，其真實性不無疑問，又該售貨單據縱屬實在，僅能證明系爭貨物係購自馬尼拉DIVISORIA MARKET，與本件系爭貨物是否屬菲律賓產製，尚無必然關係，亦有上揭相關文書附原處分卷可稽。再據系爭貨物供應商MISONO JOE FOOD CORPORATION於菲律賓出口報單（EXPORT DECLARATION，原處分卷一附件1-1）所載付款方式（MODE OF PAYMENT）為T/T（電匯付款），被告向中央銀行外匯局調閱原告及關係人王文成於96年8月至97年4月間之結匯紀錄，據該局函（原處分卷二附件3、3-1）復，原告於上開期間內並無外匯支出交易，而王文成則有一筆USD300結匯資料匯至菲律賓，匯款分類編號132（觀光支出），亦與本件進口貨款USD7,700無涉。則原告既主張系爭貨物係進口自菲律賓，卻無匯入系爭貨款至菲律賓之行為，亦與常理有違，自難認定系爭貨物之產地為菲律賓。至原告所稱其係現金付款，亦與上揭出口報單所載付款方式不同，且與常理不符，而不足為採。
（六）復按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7條第1項定有明文，是違反行政法上義務之故意、過失行為，均須予以處罰。又海關管理貨櫃集散站辦法第7條第9款規定：「進出口、轉運貨物及貨櫃在集散站之存放、移動及處理，依下列規定辦理：．．．9.存站之進口、出口或轉運國內其他口岸貨物，如須公證、抽取貨樣、看樣或進行必要之維護者，貨主應向海關請領准單，集散站業者須憑准單指示在關員或其專責人員監視下辦理。至於所拆動之包件，應由貨主恢復包封原狀。」本件系爭貨物原產地為中國大陸，非菲律賓產製，業如前述，則屬經濟部尚未開放准許間接輸入之大陸物品，原告從事進口貿易業務，當知未經公告准許輸入之大陸物品不准進口，自應確實查明進口貨物之產地，注意據實申報，以免違規受罰，並維護其權益；而上揭海關管理貨櫃集散站辦法第7條第9款之規定，亦給予原告申請看樣，再予以據實申請之管道；況原告於96年11月16日已有供應商誤裝中國大陸蒜片之經驗，對於相同供應商補送之系爭貨物之產地，自應詳加注意，以盡其據實申報之義務，惟原告卻未善盡注意義務，致申報進口貨物之原產地為菲律賓，而實到產地為中國大陸，其縱無故意，亦有應注意，並能注意，而未注意之過失。則本件被告裁處原告貨價1倍之罰鍰，併沒入貨物，揆諸行政罰法第7條第1項之規定，並無違誤。
（七）再按「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰1.行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。」「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．3.政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」「有下列情形之一者，概認屬行政決定前之擬稿或其他準備作業文件，限制公開或不予提供。．．．2.原產地認定委員會案件中有關專家資料、委員資料及審議資料。」分別為行政程序法第46條第1項、第2項第1款、政府資訊公開法第18條第1項第3款及作業要點第5點第2款所明定。上揭作業要點規定僅係在闡明行政程序法第46條第2項第1款、政府資訊公開法第18條第1項第3款之範圍，未逾上揭兩法之立法目的與範圍，自得予以援用。準此，當事人雖得向行政機關申請閱覽卷宗，惟關於行政決定前之擬稿或其他準備作業文件，係在限制公開之列，而得拒絕提供予當事人閱覽，原產地認定委員會案件中有關專家資料、委員資料及審議資料，即屬於行政決定前之擬稿或其他準備作業文件之性質，自在限制公開之列，不准當事人申請閱覽。原告向被告申請閱覽本件原產地認定委員會之會議紀錄，即原產地認定委員會97年第5次會議審議表，係屬於作業要點第5點第2款之審議資料，即為行政決定前之擬稿或其他準備作業文件，而在否准公開之列。又被告僅否准原告閱覽該原產地認定委員會之會議審議表，其餘可公開之查核資料，已公開予原告閱覽知悉，且被告亦須在處分書及訴訟程序中表明本件裁罰之理由與證據，則否准原告閱覽本件原產地認定委員會之會議審議表，顯不影響原告權利及訴訟權益，亦未違反比例原則。故被告否准原告閱覽之申請，揆諸上述，並無違誤。
五、綜上所述，本件被告以系爭貨物非屬公告准許輸入之大陸物品項目，原告涉有虛報進口貨物產地，逃避管制之違章成立，乃依據海關緝私條例第37條第3項規定轉據同條例第36條第1項及第3項規定，處原告貨價1倍之罰鍰計277,650元，併沒入貨物，核無違誤。復查決定、訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已經明確，兩造其餘主張或陳述，與判決結果無影響，不再一一論述。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 8 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 詹 日 賢法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 5 月 8 日
書記官 江 如 青