高雄高等行政法院判決
101年度訴字第476號民國102年3月14日辯論終結原 告 佳億公寓大廈管理維護有限公司代 表 人 張經宇訴訟代理人 李昶欣 律師被 告 嘉義市政府代 表 人 黃敏惠 市長訴訟代理人 蕭育偉
謝建成上列當事人間保全業法事件，原告不服內政部中華民國101年9月27日台內訴字第1010289557號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告從事嘉義市○○街「經國新城」B、C、G、K、M、J、P1、P3、F1大樓（下稱系爭大樓）之門禁及巡邏等業務工作，案經被告所屬警察局第一分局派員前往實地調查及訪談派駐現場管理人員，查知原告未經申請保全業許可，擅自經營保全業務，遂以民國101年5月17日嘉市警一偵字第1010027594號函檢送調查筆錄、契約書等相關資料，報請被告所屬警察局依法裁處。案經被告所屬警察局認原告違反保全業法第19條規定，以101年5月29日嘉市警刑大一字第1010042760號函通知原告於文到3日內陳述意見，經原告提出陳述意見後，被告核認原告未經申請保全業許可，違法經營系爭大樓之門禁及巡邏等工作，依保全業法第19條規定，以101年6月27日府授警刑大字第1015101597號處分書（下稱原處分）裁處原告勒令歇業及新臺幣（下同）15萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、保全業法第4條第3款「關於人身之安全維護」之規定，實屬不明確之不確定法律概念，是否包括「門禁管制及巡邏等工作」，實有商確之餘地。
㈡、依公寓大廈管理服務人管理辦法第15條第1項規定：「公寓大廈管理維護公司從事下列建築物管理維護業務：一、公寓大廈一般事物管理服務事項。二、建築物附屬設施設備之檢查及修護事項。三、建築物及基地之維護及修繕事項。四、公寓大廈之清潔及環境衛生之維持事項。五、公寓大廈及其周圍環境安全防災管理維護事項。」又內政部89年6月15日台89內營字第8983690號函所述之會議結論，已明確區分「門禁管制」及「車輛管制」係屬保全業務，而「訪客接待與登記」為公寓大廈一般事務管理服務事項。原告僅從事「訪客登記與接待」，屬於公寓大廈管理服務人管理辦法第15條第1款之範圍，不涉保全業務範圍。又被告101年12月21日答辯狀引用上開函釋之會議結論㈠內容漏載：「㈠門禁管制、車輛管制與訪客接待得以執行事實加以區別．．．。」由此漏載文義可知，是否屬於門禁管制、車輛管制，或僅屬訪客接待，當係就執行之事實加以區別，而非僅以「書面上之文義」或「未就實際實施之情形為詢問或回答」加以區別。是卷附之委託代管契約書及事務管理服務費報價單雖有類似門禁管制、車輛管制之文義，仍不足以證明原告有違法之事實。
㈢、公寓大廈管理服務人管理辦法第15條第1項第5款所稱「公寓大廈及其周圍環境安全防災管理維護事項」，係指「建築物附屬設施設備、建築物及基地之修護修繕」及「公寓大廈及其周邊環境安全防災管理維護」之範圍（最高行政法院判決93年度判字第2號判決參照）。查原告之巡邏工作既僅止於「建築物附屬設施設備、建築物及基地之修護修繕」及「公寓大廈及其周邊環境安全防災管理維護」之範圍，未及於「人身之安全維護」，仍屬該款範圍內，原告並無違反保全業法。
㈣、被告所屬警察局第一分局調查筆錄之詢問及回答內容，均為原告工作包括門禁管制、車輛管制，並未就「實際執行」之情形加以描述。該分局亦未向受詢問人解釋門禁管制、車輛管制與訪客登記有何不同，受詢問人才會誤會所為行為屬於門禁管制、車輛管制。蓋現今絕大部分公寓大廈，有關人員及車輛之出入皆已由大廈設置晶片讀卡機之方式辯認住戶身分，無須管理服務公司進行人員及車輛管制之必要。況且，系爭大樓住戶達數百戶，住戶之車輛（包括汽機車多不勝數），原告無逐一辨認住戶成員及車輛之可能。原告僅能請求未持晶片讀卡機之進出人士及車輛，提出身分證件以供登記，要無被告所認門禁管制、車輛管制情形等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
㈠、原告領有被告核發之營利事業登記證（嘉市府建商登字第09301210號），營業項目為公寓大廈管理服務業，不具保全業務許可，其標得「經國新城」大樓委託代管契約後，受託管理該大樓B、C、G、K、M、J、P1、P3、F1公寓大廈管理服務工作，有關門禁管制及大樓安全維護工作部分，係屬保全業務範圍，依公寓大廈管理服務人管理辦法第15條第2項規定，應委託經領有各該目的事業法規許可業者辦理。
㈡、按「門禁管制」及「車輛管制」具有防止竊盜事故發生之事前預防目的，係屬保全業務，業經內政部89年6月15日台89內營字第8983690號函釋在案。依原告提供之其與「經國新城」P1棟社區管理委員會，於101年4月25日簽訂之委託代管契約書，管理員服務內容包括本社區責任範圍之巡邏作業、人員及車輛進出之管制。又依原告出具之101年4月18日事務管理費報價單所載，服務內容另包括：「定時巡邏頂樓、地下室、大門口（設置巡邏箱）」「大門口外人車管制」及「門禁管（理）制、訪客登記」等事項，從契約文件上可見原告確有對外經營保全業務。再者，被告所屬警察局第一分局調查詢問時，原告代表人張經宇亦承認管理員工作性質包括車輛管制、大門出入門禁管制，且係管委會簽契約時所要求的工作項目；另原告管理員王國駿、曾玄伏亦坦承確有從事門禁管制及大樓安全維護工作，製有詢問筆錄可證，可見被告確有於系爭大樓實際從事保全業務工作。
㈢、內政部88年7月31日台（88）內警字第887177號函釋略以：「建築物管理維護有限公司承攬大樓社區管理維護業務，如涉及違法經營保全業務部分，主管機關自應依保全業法規定查處‧‧‧。」又最高行政法院86年度判字第2454號裁判意旨：有關「門禁、車輛管制及防火、防盜、防災等安全維護工作」核屬保全業務服務項目。原告未經許可，逕自經營保全業務之門禁管制及大樓安全維護工作，違反保全業法第19條規定，自應依法裁罰。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如前揭事實概要欄所載之事實，有嘉義市政府警察局第一分局101年5月17日嘉市警一偵字第1010027594號函（附調查筆錄、委託代管契約書、事務管理服務費報價單、原告營利事業登記證、照片等）、嘉義市政府警察局101年5月29日嘉市警刑大一字第1010042760號函、原告101年6月4日嘉佳字第00000000-0號函附原處分卷可稽，且為兩造不爭執，應堪認定。本件兩造爭點為：被告以原告未經申請保全業許可，違法經營保全業務，乃裁處原告罰鍰並就保全業務部分勒令歇業，是否適法？茲分述如下：
㈠、適用法令依據：
1、按「本法所稱保全業，係指依本法許可，並經依法設立經營保全業務之股份有限公司。」「保全業得經營左列業務：一、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。二、關於現金或其他貴重物品運送之安全維護。三、關於人身之安全維護。四、其他經中央主管機關核定之保全業務。」「保全業執行業務時，發現強盜、竊盜、火災或其他與治安有關之事故，應立即通報當地警察機關處理。」「經營保全業務者，應檢附申請書、營業計畫書，向中央主管機關申請許可，於取得取可證後，始得申請公司設立登記向；其設立分公司者，亦同。」「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新臺幣3萬元以上30萬元以下罰鍰。」為保全業法第3條、第4條、第4條之1、第5條、第12條及第19條所明定。
2、次按，「公寓大廈管理維護公司應經中央主管機關許可及辦理公司登記，並向中央主管機關申領登記證後，始得執業。」「公寓大廈管理委員會、管理負責人或區分所有權人會議，得委任或僱傭領有中央主管機關核發之登記證或認可證之公寓大廈管理維護公司或管理服務人員執行管理維護事務。」亦為公寓大廈管理條例第41條及第42條所明定。而依同條例第46條授權訂定之「公寓大廈管理服務人管理辦法」第15條規定：「管理維護公司從事下列建築物管理維護業務：一、公寓大廈一般事務管理服務事項。二、建築物及基地之維護及修繕事項。三、建築物附屬設施設備之檢查及修護事項。四、公寓公廈之清潔及環境衛生之維持事項。五、公寓大廈及其週圍環境安全防災管理維護事項。前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理。」
3、綜合上開規定可知，保全業與公寓大廈管理維護公司，依法均須主管機關許可，始得經營，但法律規範不同，所經營之業務亦有區隔。保全業者經營業務以人身安全之維護為主，而公寓大廈管理維護公司則以「建築物附屬設施設備、建築物及基地之修護修繕」及「公寓大廈及其周邊環境安全防災管理維護」為範圍，著重於公寓大廈住居設備管理，兩者法定經營範圍有異。
4、就公寓大廈管理維護公司與保全業務劃分，內政部於89年6月15日以「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」為題，召開會議，其會議紀錄結論為：「．．．㈠門禁管制、車輛管制與訪客接待得以執行事實加以區別，門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈管理服務人管理辦法第13條（94年7月12日修正為第15條）第1項第1款所稱公寓大廈一般事務管理服務事項，管理維護有限公司如有上開違法經營之情事，直轄市、縣（市）主管機關應依本辦法第19條規定辦理。．．．。」（下稱內政部89年6月15日會議結論），該結論係內政部基於主管機關之權限，為執行上開法令之規定所作之解釋，屬闡明法規原意之行政規則性質，既非法規命令，自無應由法律授權之問題，且與上開保全業法第4條規定之意旨相符（最高行政法院93年度判字第2號判決意旨參照），自得予以援用。
㈡、經查，原告向經濟部申請設立登記及向嘉義市政府申請營利事業登記，營業項目均為公寓大廈管理服務業，並領有內政部核發之公寓大廈管理維護公司登記證，有經濟部94年10月11日經授中字第09432969840號函附公司登記卡、嘉義市政府93年12月2日核發之營利事業登記證（嘉市府建商登字第09301210號）、內政部100年2月24日核發之公寓大廈管理維護公司登記證附原處分卷（詳原處分卷第35頁至第37頁）可稽，且為原告所不爭。是原告既屬依法設立之公寓大廈管理維護公司，其所得經營項目自屬公寓大廈管理服務人管理辦法第15條第1項所規定之業務。如原告為前項管理維護業務時，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理，非原告所得逕為營業之範圍。查，本件系爭大樓除原告負責維護管理外，並未另有聘僱其他保全人員以維護安全，為原告所不爭（詳言詞辯論筆錄），此外依原告與經國新城P1棟社區管理委員會於101年4月25日簽訂之委託代管契約書內容觀之，契約第2條規定：「事務管理維護服務內容：乙方（即原告）同意提供甲方下列服務項目：1、公寓大廈一般事務管理服務事項。（附件1）2、公寓大廈及其周圍環境安全防災管理維護事項。（附件2）」其中附件1之公共事務服務包括「本社區責任範圍巡邏作業」，而附件2之管理維護事項則包括：「1、受甲方（指該管理委員會）管制人員、車輛進出，必要時並予以登記。2、防盜、防火、防災之建議，若有意外事故或發現盜賊入侵或暴行發生，即報告警察機關及甲方，並予監視，設法阻止或減輕災害之擴大。．．．5、乙方管理人員在標的物與執行公務之警察實施聯巡或會哨，甲方不得禁止或限制。」等語（契約書附原處分卷14頁）；及原告提出之事務管理服務費報價單（日期：101年2月1日、101年4月5日、101年4月18日）亦載明其管理員執行事務包括「定時巡邏頂樓、地下室、大門口（設置巡邏箱）」「大門口外人車管制」及「門禁管（理）制、訪客登記」（報價單附原處分卷18頁），足見原告所經營之業務包括保全業在內，堪以認定。復依被告所屬警察局第一分局於101年5月11日現場調查時，管理室櫃檯上置有備用之「巡邏中請稍候」牌幟乙只，有照片在卷可證（照片附原處分卷21頁），另分局員警詢問原告派駐系爭大樓之管理員王國駿及曾玄伏，其2人於調查時均陳稱：任職於原告公司，擔任經國新城G（C）棟管理員，從事人車出入管制及住戶安全維護等工作，目前尚未取得公寓大廈管理服務人證照等語；即原告代表人於101年5月14日調查時亦陳稱：「（問：你所經營之佳億公司有無與經國新城各大樓管委會簽訂條約？條約內容為何？）我所經營之佳億公司有與經國新城之
C、G、K、M、J、P3、P1、B、F1等9棟大樓管委會簽訂委託代管契約書，我有提供其中P1棟之契約書及事務管理費報價單供警方參考。」「（問：上開大樓管理員工作性質為何？為誰支付薪資？）執行一般大廈事務工作包含大樓水電管制、車輛管制、出入訪客管制、代收住戶包裹郵件等工作，是每月由我們公司向大樓管委會請款再由我們公司支付給管理員。」「（問：根據你所提供之事務管理費報價單管理員執行事務項目內容第2-6項有巡邏箱、監控系統監看、大門人車管制、門禁管制及清潔維護等工作？）是的，是管委會在簽訂契約時所要求的工作項目。」等語（各該調查筆錄附原處分卷參照），上開陳述證詞內容核與上開契約書及其附件、照片，洵相符合，益證原告所經營之業務除公寓大廈管理業務外，包含保全業務。至證人王國駿、曾玄伏於本院審理時，雖有部分翻異前詞之證述內容，惟欠缺前後脈絡之合理性，且與其他書證不符合，無非係屬迴護之詞，並不可採。
㈢、原告雖主張保全業法第4條第3款「關於人身之安全維護」規定為不確定法律概念，應不包括「門禁管制及巡邏等工作」云云。惟保全業法第4條各款規定之業務，分別為於辦公、營業、居住等處所從事災難（如火災）及事故（如竊盜、強盜或其他暴行）之安全防護、現金或其他貴重物品運送之安全維護及或人身之安全維護等工作，均屬對可能發生之天然災害與人為事故所為事前預防之行為。因此，判斷一個行為是否屬於保全業務範疇，其判斷重點在於該行為之目的是否取向於災難及事故之預防，倘屬肯定，即屬保全業務範疇（最高行政法院96年度判字第1643號判決參照），自不能僅以保全業法第4條各款並無「人車管制」「門禁管制」或「巡邏工作」之明文，即遽認原告於系爭大樓所從事之業務非保全業務。觀諸前揭調查筆錄、委託代管契約書及事務管理服務費報價單載明，本件原告於系爭大樓所從事之工作具體內容，原告依約應從事系爭大樓之管理工作，包括「人車管制」及「門禁管制」，並負責「巡邏」，當發現災害或人為事故發生時，應即報告警察機關及管理委員會，並予以監視，設法阻止或減輕災害擴大，且得與警察實施聯巡或會哨等工作。又原告確有於系爭大樓管理室內設有監視系統，並於地下室及頂樓設置巡邏箱，實際執行巡邏工作之事實，此有本院卷附照片可稽，其目的自在避免住戶以外人士或車輛擅自進入公寓大廈，防止火災等災害及其他人為事故（如強盜、竊盜或其他暴行）之發生，以確保大樓住戶生命、財產之安全，揆諸前揭最高行政法院判決意旨及說明，自屬從事保全業務無疑。是原告此之主張，並不可採。
㈣、原告雖復爭執其實際執行之工作內容，僅從事「訪客接待與登記」，而巡邏工作僅止於「建築物附屬設施設備、建築物及基地之修護修繕」及「公寓大廈及其周邊環境安全防災管理維護」，均屬該管理辦法第15條第1項第1款及第5款之業務範圍，前揭契約書及報價單所載類似門禁管制及車輛管制之事項，不足以證明原告有實際從事保全業務之事實云云。然查，契約書明訂原告負有提供人車管制、門禁管制及巡邏工作服務之給付義務，已如前述，則系爭大樓管理委員會即得依約請求原告履行該項義務；又報價單乃原告據以向系爭大樓管理委員會請求給付服務費之依據，此觀其上載明該期服務費金額及「本服務費用以每壹個月為壹期，請於每月3日前將上月之綜合管理服務費交付本公司」之字樣甚明。衡情倘原告未實際履行前揭契約書約定之義務及報價單所載管理員執行事務，管理委員會實無不請求原告履行義務而依約支付服務費之理。則原告訴訟代理人於本院審理時所稱：前揭契約書僅為制式契約書，有關保全業務部分未實際履行云云，顯有違常情，並不可採。再者，公寓大廈管理服務人管理辦法第15條第1項第2款、第3款及第5款業務，係指管理服務人應維護及修繕公寓大廈建築物及基地、檢查及修護其附屬設施設備（例如水塔、電梯等），或管理維護其週邊環境安全防災設施設備（例如消防設施等）而言，乃對於上開設施設備之管理行為，與保全業務旨在事前預防災害及人為事故之發生有別。原告代表人自承管理員應於交班前巡邏1次（該言詞辯論筆錄第9頁參照），衡諸系爭大樓設施設備通常僅須定期實施檢查或修護，即足以確保其功能正常運作，實無必要每日頻繁巡邏達3次（採3班制）之多，則由原告從事巡邏工作之實際內容以觀，仍屬事前預防災害或人為事故發生之保全業務。原告訴訟代理人於本院審理時所稱：系爭大樓之巡邏箱設在地下室及頂樓，均為水塔、電梯等重大公共機具所在地方，故原告僅在巡邏機具安全維護，如要巡邏人身安全，理應巡邏每一樓層云云，亦不可採。況且，原告管理員王國駿於本院言詞辯論時亦證稱：「（現在所擔任的職務？）原告公司的管理員‧‧‧有訪客來的時候，‧‧‧如果住戶不同意，我們就不讓他進去，還有看一些機械問題，如有發生問題，馬上通報。住戶發生危險或火災，我們就負責通報119。」「（如果有人故意賴著不走，如何處理？）我們會請他出去，因為住戶沒有人認識他，所以不能進去。」「（如果不是要找訪客而是故意要進去呢？）這不行，我們會報警處理。」等語；原告管理員曾玄伏亦證稱：「（進出大樓人員必須做盤查嗎？）訪客要做登記。」「（如果不是訪客的話，硬要進去的話呢？）一定要經過管理室，我們還是不讓他進去。」「（監控系統有監控到電梯內部嗎？）有，可以看到。」等語（該言詞辯論筆錄附本院卷參照），益證原告派駐系爭大樓之管理員確有從事人員及門禁管制之事實。是原告之實際作為內容應認符合保全業法第4條第1款、第3款所稱之保全業務至明。原告上開主張，亦不可採。
㈤、末按，內政部92年6月6日台內警字第0920078181號令頒違反保全業法事件裁罰基準表，其編號13：「㈠未經許可經營保全業務．．．應勒令歇業，並得處罰鍰15萬元。」上開基準為行政機關對於違章目的、手法及情節等，處罰鍰額度行使裁量權時，統一定裁量基準，協助各機關裁罰有客觀之參考標準所制定之行政規則，亦未逾越保全業法第19條規定罰額範圍，亦得援用。本件原告自94年間領得公寓大廈管理維護公司登記證，從事公寓大廈管理服務業務迄今已數年，其應注意並能注意所營業務之相關法令規定，未經許可不得經營屬於保全業務之公寓大廈人員進出之門禁管制業務，竟因未注意致有系爭違章行為，縱非故意，亦應負其過失之責。被告認原告未依保全業法第5條規定申請許可，即擅自經營保全業務，違反保全業法第19條規定，遂於法定裁量範圍內以裁處原告15萬元罰鍰，並勒令歇業，並無違誤。
五、綜上所述，原告前揭主張既無可採。則被告以原告未申請許可而經營保全業務，爰依保全業法第19條規定，裁處原告15萬元罰鍰，並就未經許可執行之保全業務勒令歇業，並無不合；訴願決定遞予維持，亦無違誤；原告提起本件訴訟求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 3 月 28 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 3 月 28 日
書記官 宋 鑠 瑾