高雄高等行政法院裁定
101年度訴字第490號原 告 達立國際有限公司代 表 人 謝光明被 告 唐榮鐵工廠股份有限公司代 表 人 鍾自強被 告 經濟部代 表 人 施顏祥上列當事人間確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」行政訴訟法第6條第1項前段亦定有明文。是以，原告提起確認行政處分無效之訴訟，客觀上必須先有一行政處分存在，而有此客觀上存在之行政處分形式後，始得進而審究當事人適格、確認利益及該行政處分是否無效之實體有無理由之問題。若原告提起確認行政處分無效之訴訟，客觀上並不具行政處分存在之前提要件，即無從依行政訴訟法第6條規定，提起確認行政處分無效之訴訟，且其情形亦無從予以補正，自應認原告之起訴不備其他要件而裁定駁回其訴。
二、本件原告起訴意旨略以：㈠原告已踐行前置程序，向被告聲請①確認民國91年4月10日
00-000-000⑴水平支撐工程之行政處分無效；②確認91年4月10日會議紀錄之行政處分無效；③確認91年4月10日至92年1月25日00-000-000⑴水平支撐工程之行政處分無效；④確認最高行政法院100年度判字第1233號判決第9頁所載案號00-000-000⑴新、舊2項政府採購之行政處分無效。
㈡依據本院100年度訴字第557號確定裁定受理訴之聲明：「確
認00-000-000⑴91年4月10日至92年1月25日水平支撐工程法律關係成立」、本院101年度訴字第43號確定判決受理訴之聲明：「確認00-000-000⑴91年4月10日行政處分之法律關係成立」、本院98年度訴字第86號確定判決、最高行政法院100年度判字第1233號確定判決，均採認兩造：「91年4月10日會議紀錄、91年4月10日至92年1月25日水平支撐工程」均屬於行政處分之內容，依此審判權限見解，應認本件訴之聲明屬於行政處分無誤。又本件引用本院98年度訴字第86號確定判決意旨所載，有即受確認判決之利益。
㈢原告自始未見「兩造91年4月10日00-000-000⑴水平支撐工
程之行政處分」、「兩造91年4月10日會議紀錄之行政處分」、「兩造91年4月10日至92年1月25日00-000-000⑴水平支撐工程之行政處分」、「最高行政法院100年度判字第1233號判決第9頁所載案號00-000-000⑴新、舊2項政府採購之行政處分」之資料，既屬憑空捏造之事實，當然類屬行政程序法第111條第3款「內容對任何人均屬不能實現」、第6款「未經授權」、第7款「重大明顯之瑕疵者」之無效。依司法院院字第2269號解釋及證據法則，被告唐榮鐵工廠股份有限公司（下稱唐榮公司）當時為政府採購機關，就本件政府採購法定文件有支配、獨有之屬性，既本訴為消極確認之訴，故本件訴之要件（系爭招標法律關係成立與否之證據）及法律事實特別要件（有無合法之政府採購程序與文件），均應由被告負擔立證及舉證之責任，設若被告無法舉證，即應採認原告全部主張，判決如訴之聲明。又基於被告唐榮公司已經民營化，其業務依法由上級機關經濟部承擔，並列為共同被告。
㈣本件起訴聲明標的所載之行政處分地位及外觀，均由行政法
院裁判所憑空創設，因自始未見其事實及資料，所以原告主張其空有行政處分之外觀而請求判決其為無效。至於確認最高行政法院100年度判字第1233號判決第9頁所載案號00-000-000⑴新、舊2項政府採購之行政處分無效部分，係於何時所為之行政處分，因為原告自始未見其事實及資料，自應由主張其為有效之對造擔負立證及舉證之責任，消極確認之訴，本應由被告負立證及舉證之責，原告自始不知本件聲明標的處分之事實究竟何在等情。並聲明求為判決：㈠確認91年4月10日00-000-000⑴水平支撐工程之行政處分無效；㈡確認91年4月10日會議紀錄之行政處分無效；㈢確認91年4月10日至92年1月25日00-000-000⑴水平支撐工程之行政處分無效；㈣確認最高行政法院100年度判字第1233號判決第9頁所載案號00-000-000⑴新、舊2項政府採購之行政處分無效。
三、經查：㈠原告訴請確認91年4月10日00-000-000⑴水平支撐工程之行
政處分無效；確認91年4月10日會議紀錄之行政處分無效；確認91年4月10日至92年1月25日00-000-000⑴水平支撐工程之行政處分無效；確認最高行政法院100年度判字第1233號判決第9頁所載案號00-000-000⑴新、舊2項政府採購之行政處分無效，係對於上開請求標的主張為行政處分並對其效力有所爭議，則該爭議事項本身，核係屬公法上之爭議，得為行政訴訟之標的（參見最高行政法院94年度裁字第494號裁定意旨），合先敘明。
㈡關於原告起訴之聲明第1項至第3項部分：
⒈原告於90年11月30日公開標得被告唐榮公司之「臺中市陸光
七村新建工程之土方及擋土支撐工程」，工程款合計新臺幣（下同）42,399,390元，嗣因被告唐榮公司變更追加原契約所約定之水平支撐規範及中間柱之型鋼，依原告與被告唐榮公司於91年4月10日之「陸光七村新建工程擋土支撐變更設計案衍生問題會議紀錄」記載：「⒈有關合約工期因業主變更規範所造成之損失依事實辦理認定，唯不影響後續工作為原則。⒉有關水平支撐因變更規範所影響之價格，將依市場行情及工料分項方式以合理比例辦理變更。⒊支撐計價請款為確保雙方權益，在未合意前暫先行保留預扣金額約柒佰萬元（含合約保留款）。⒋達立營造公司同意於91年4月15日前立即進行現場支撐工作施作。」，雙方約定有關水平支撐變更規範所影響之價格，將依市場行情及工料分項方式以合理比例辦理變更，原告乃同意於91年4月11日開始進場進行支撐工作施作，並於92年1月25日完成支撐工程。嗣被告唐榮公司於93年7月27日邀請原告就上開水平支撐及中間支柱變更設計項目議價（工程案號：00-000-000(0)），並決標：「金額（未稅）：新台幣12,128,200元整。金額（含稅）：新台幣12,734,610元整。」嗣原告以被告唐榮公司辦理系爭00-000-000(0)工程招標，明知未發生緊急事故，卻依政府採購法第22條第1項第3款規定辦理限制性招標，且被告唐榮公司事前未依政府採購法施行細則第23條之1規定，簽報機關首長或其授權人員核准，未經授權缺乏事務權限，乃爭執上開招標及決標有行政程序法第111條第3款、第4款、第6款及第7款規定之無效原因，前向本院提起行政訴訟，先位聲明訴請確認臺中市陸光七村新建工程土方及擋土支撐變更設計案號00-000-000(0)招標、議價及決標行政處分均無效；備位聲明訴請確認臺中市陸光七村新建工程土方及擋土支撐變更設計案號00-000-000(0)政府採購之公法上法律關係不存在，嗣經本院以98年度訴字第86號判決原告之訴駁回（先位聲明為無理由，備位聲明於法未合，應予駁回）。原告不服，提起上訴（確認議價行政處分無效部分原告於100年3月28日具狀撤回上訴），嗣經最高行政法院以100年度判字第1233號判決上訴駁回而告確定在案，此有本院95年度訴字第985號裁定、本院98年度訴字第86號判決及最高行政法院100年度判字第1233號判決在卷可考。由上述裁判可知，原告於90年11月30日公開標得被告唐榮公司之「臺中市陸光七村新建工程之土方及擋土支撐工程」，嗣因被告唐榮公司變更追加原契約所約定之水平支撐規範及中間柱之型鋼，原告與被告唐榮公司乃於91年4月10日「陸光七村新建工程擋土支撐變更設計案衍生問題會議」約定有關水平支撐變更規範所影響之價格，將依市場行情及工料分項方式以合理比例辦理變更，原告並於91年4月11日開始進場施作，嗣於92年1月25日完成支撐工程。爾後，被告唐榮公司為此辦理限制性招標，並於93年7月27日邀請原告就上開水平支撐及中間支柱變更設計項目議價（工程案號：00-000-000(0)）暨為「金額（未稅）：新台幣12,128,200元整。金額（含稅）：新台幣12,734,610元整。」之決標。
⒉按「（第1項）採購之招標方式，分為公開招標、選擇性招
標及限制性招標。…（第4項）本法所稱限制性招標，指不經公告程序，邀請二家以上廠商比價或僅邀請一家廠商議價。」為政府採購法第18條第1項、第4項所明定。次按「政府採購法第74條規定：『廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。』採購申訴審議委員會對申訴所作之審議判斷，依同法第83條規定，視同訴願決定。準此，立法者已就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審判。…」為最高行政法院97年5月份第1次庭長法官聯席會議所決議。又按「機關與廠商因履約爭議未能達成協議者，得以下列方式之一處理：一、向採購申訴審議委員會申請調解。．．．。採購申訴審議委員會辦理調解之程序及其效力，除本法有特別規定者外，準用民事訴訟法有關調解之規定。」政府採購法第74條、第83條、第85條之1第1項第1款及第3項分別定有明文。揆諸前引政府採購法規定，足徵其就採購爭議之性質，係採所謂「雙階理論」，即將政府採購契約締結前之爭議（採購決定程序之相關爭議如招標、審標及決標），定性為公法上之爭議事件。至於政府採購契約訂約後所生之爭議（如履約或驗收爭議），則定性為私法上之爭議事件。由此可知，原告與被告唐榮公司間因90年11月30日「台中市陸光七村新建工程之土方及擋土支撐工程」公開招標及93年7月27日「台中市陸光七村新建工程土方及擋土支撐變更設計案」限制性招標之招標、審標及決標所生爭議，方屬採購契約締結前採購決定程序之公法上爭議，而有關原告與被告唐榮公司締約後，雙方於91年4月10日達成：「⒈有關合約工期因業主變更規範所造成之損失依事實辦理認定，唯不影響後續工作為原則。⒉有關水平支撐因變更規範所影響之價格，將依市場行情及工料分項方式以合理比例辦理變更。⒊支撐計價請款為確保雙方權益，在未合意前暫先行保留預扣金額約柒佰萬元（含合約保留款）。⒋達立營造公司同意於91年4月15日前立即進行現場支撐工作施作。」之合意，原告並於91年4月11日進場進行支撐工作施作，迄於92年1月25日完成支撐工程等情，因渠等僅於「台中市陸光七村新建工程之土方及擋土支撐工程」公開招標決標及93年7月27日「台中市陸光七村新建工程土方及擋土支撐變更設計案」限制性招標決標存在高權行政處分，並無獨立於上述決標外另存在其他行政處分，是以原告起訴之聲明第1項至第3項部分，客觀上並未有一行政處分存在之形式，應堪認定。
㈢關於原告起訴之聲明第4項部分：
⒈原告雖以訴狀表明訴請確認最高行政法院100年度判字第123
3號判決第9頁所載案號00-000-000⑴新、舊2項政府採購之行政處分無效，惟觀最高行政法院100年度判字第1233號判決第9頁記載：「標案之權限，並無缺乏事務權限之情形，亦無其他具有重大明顯之瑕疵，不合行政程序法第111條第3、4、6、7款行政處分無效之要件。至於上訴人（即本件原告）請求確認系爭工程之政府採購公法上法律關係不成立，因其未提起撤銷訴訟，逕行提起確認公法上法律關係不成立之訴，違反行訴訟法第6條第3項之確認訴訟補充性原則，其訴為不合法等語，業已詳述其認定事實之依據及得心證之理由，並無上訴意旨所指違背法令之情形。㈢上訴人所舉高雄高等行政法院95年度訴字第985號、97年度訴字第675號及本院97年度字第3642號等裁定，其訴之聲明與本件不儘相同，且上開裁定係基於系爭工程實質上僅係系爭採購案之工程合約成立後，因其中水平支撐變更規範，兩造間共同協議其報酬之履約程序而已，並非於系爭採購案外，兩造間另辦理一新的工程採購案之事實認定，與本件認系爭工程係原採購案外之另一限制性招標之事實認定不同，聲明及事實認定既不相同，上開裁定認係屬私法上之爭議行政法院無審判權之見解，自不能比附援引適用於本件。又原判決認上訴人之訴一部無理由，一部不合法；不合法部分，依法本應於判決外另以裁定駁回之，惟基於卷證合一及訴訟經濟之考量，其併於判決中為駁回之諭知，亦難謂原判決違背法令。本件代表被上訴人（即本件被告）與上訴人議價之潘永山為被上訴人公司之員工，上訴人並不否認，上訴人始終爭執潘永山是否有代理被上訴人之權限，惟此乃被上訴人內部分層負責有無授權之問題，與被上訴人是否有處理事務之權限係屬二事，上訴人將兩者為一談，核無足採。㈣綜上所述，原判決並無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。另上訴人主張本件行政法院無管轄權，應聲請司法院解釋云云，核無必要，」之內容，原告所稱最高行政法院100年度判字第1233號判決第9頁所載案號00-000-000⑴新、舊2項政府採購之行政處分無效云云，其所指之行政處分究於何時所為之行政處分，難謂明確。
⒉又綜觀原告與被告唐榮公司間歷次行政訴訟事件（詳如附表
所示，並有如附表所示之裁判附卷可稽），被告唐榮公司對原告於90年11月30日公開標得被告唐榮公司之「臺中市陸光七村新建工程之土方及擋土支撐工程」，嗣因被告唐榮公司變更追加原契約所約定之水平支撐規範及中間柱之型鋼，原告與被告唐榮公司乃於91年4月10日「陸光七村新建工程擋土支撐變更設計案衍生問題會議」約定有關水平支撐變更規範所影響之價格，將依市場行情及工料分項方式以合理比例辦理變更，原告並於91年4月11日開始進場施作，嗣於92年1月25日完成支撐工程。爾後，被告唐榮公司為此辦理限制性招標，並於93年7月27日邀請原告就上開水平支撐及中間支柱變更設計項目議價（工程案號：00-000-000(0)）暨決標「金額（未稅）：新台幣12,128,200元整。金額（含稅）：
新台幣12,734,610元整。」等情，並無爭執，但因原告對於上開工程之招標、議價、決標及締約、履約有所爭議，乃先後衍生上述爭訟事件。衡酌原告於上開訴訟中之爭議事項，或經法院認定涉及公法上之爭議，或經法院認定涉及私法上之爭議，且依原告主張前揭採購事件發生爭議之時間點亦有不同，而其與本件訴訟之訴訟標的是否同一，亦待審究，若非由原告具體表明本件起訴之聲明第4項部分，係訴請確認被告於何時所為之行政處分無效，以資特定法院之審判範圍，法院實無從代替原告為權利之主張。
⒊原告雖又主張其自始未見最高行政法院100年度判字第1233
號判決第9頁所載案號00-000-000⑴新、舊2項政府採購之行政處分無效部分之事實及資料，應由主張其為有效之對造擔負立證及舉證之責任云云；惟按起訴，應以訴狀表明起訴之聲明，而該起訴之聲明應具體明確，始足以特定法院之審判範圍，且此應屬原告之義務，此觀行政訴訟法第105條規定即明。是以本件訴訟，原告仍應先表明具體明確之起訴之聲明後，始有訴訟標的之構成要件事實客觀上應由何造負舉證責任之問題。因此，原告上開主張，應有誤會。次稽之本院於102年1月16日裁定命請原告具體指明此部分聲明究係指被告何時所為之行政處分，原告於翌日收受上開裁定後，僅具狀陳述其自始不知本件聲明標的處分之事實究竟何在等情，有送達證書及102年1月18日陳報狀在卷足憑，由此可徵原告訴請確認最高行政法院100年度判字第1233號判決第9頁所載案號00-000-000⑴新、舊2項政府採購之行政處分無效部分，除其起訴難謂合於程式外，亦難認定該部分之訴訟上請求，客觀上有一行政處分存在之形式。
㈣另查，被告唐榮公司雖原為被告經濟部所屬事業，惟被告唐
榮公司已於95年7月5日移轉民營，被告唐榮公司之上述採購案係屬被告唐榮公司國營時期所為之招標、開標、決標案件，且被告經濟部現今亦非被告唐榮公司之事業主管機關，已據被告經濟部陳明在卷（本院卷第25頁），則本件爭議應與被告經濟部無涉，且綜以上開說明，亦難認原告與被告經濟部間客觀上有如原告起訴之聲明所稱之行政處分形式存在之情形。從而，原告對被告二人訴請判決：㈠確認91年4月10日00-000-000⑴水平支撐工程之行政處分無效；㈡確認91年4月10日會議紀錄之行政處分無效；㈢確認91年4月10日至92年1月25日00-000-000⑴水平支撐工程之行政處分無效；㈣確認最高行政法院100年度判字第1233號判決第9頁所載案號00-000-000⑴新、舊2項政府採購之行政處分無效，核與行政訴訟法第6條得提起確認行政處分無效之訴訟要件未合，而有起訴不備其他要件之情形，且其情形亦無從再命補正，難謂合法，應予駁回。又原告提起本件訴訟，既經本院從程序上予以駁回，則其實體上之主張，自無審究之必要，附此敘明。
四、據上論結，本件原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 2 月 6 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 102 年 2 月 6 日
書記官 陳 嬿 如附表：
一、本院95年度訴字第985號確認行政處分無效事件歷審審理情形：
㈠原告訴之聲明：確認93年7月27日之開標議價紀錄及決標紀
錄無效，並依行政訴訟法第7條規定合併請求判決被告應給付原告16,055,190元或4,282,880元。
㈡本院裁定：原告之訴駁回。
㈢最高行政法院97年度裁字第3642號裁定：原裁定廢棄，本件移送臺灣高雄地方法院。
二、本院96年度訴字第738號確認公法上法律關係成立（不成立）事件歷審審理情形：
㈠原告訴之聲明先位聲明：確認兩造案號00-000-000(1)之決
標法律關係不成立（93年）；備位聲明：確認兩造案號00-000-000(1)之決標法律關係存在，被告應依決標法律關係訂定法律契約。
㈡本院裁定：本件移送於臺灣高雄地方法院。
㈢最高行政法院97年度裁字第4960號裁定：原裁定廢棄，應由高雄高等行政法院更為裁判。
㈣本院97年度訴更一字第29號裁定：本件原告請求被告應依台
中市陸光七村新建工程土方及擋土支撐變更設計案號00-000-000⑴決標本旨內容與其訂定政府採購承攬契約，或被告應賠償其違約損害新台幣1元部分移送於臺灣高雄地方法院。
原告其餘之訴駁回。
㈤最高行政法院98年度裁字第1703號裁定：抗告駁回
三、本院97年度訴字第675號採購事件：㈠原告訴之聲明：確認93年7月27日開標議價紀錄與決標紀錄無效。
㈡本院裁定：本件移送至臺灣高雄地方法院。
四、本院98年度訴字第86號確認公法上法律關係成立（不成立）事件歷審審理情形：
㈠原告訴之聲明先位聲明：確認台中市陸光七村新建工程土方
及擋土支撐變更設計案號00-000-000(1)招標、議價及決標行政處分均無效。備位聲明：確認台中市陸光七村新建工程土方及擋土支撐變更設計案號00-000-000(1)政府採購之公法上法律關係不存在。
㈡本院判決：原告之訴駁回（先位聲明部分：未有無效之情形
，訴無理由。後位聲明部分：確認訴訟補充性原則，應循異議、申訴及撤銷訴訟之程序，訴不合法）。
㈢最高行政法院100年度判字第1233號判決：上訴駁回（理由
略以本院95年度訴字第985號、97年度訴字第675號及最高行97年度裁字第3642號等裁定，係基於系爭工程實質上僅係系爭採購案之工程合約成立後，因其中水平支撐變更規範，兩造間共同協議其報酬之履約程序而已，並非於系爭採購案外，兩造間另辦理一新的工程採購案之事實認定；本件認系爭工程係原採購案外之另一限制性招標之事實認定不同，聲明及事實認定既不相同，上開裁定認係屬私法上之爭議行政法院無審判權之見解，自不能比附援引適用於本件）。
五、本院100年度訴字第313號確認公法上法律關係成立（不成立）事件：
㈠原告訴之聲明：確認限制性招標案之公法上法律關係不存在。
㈡本院裁定：原告之訴駁回。
六、本院100年度訴字第538號確認行政處分無效事件：㈠原告訴之聲明：確認台中市陸光七村新建工程土方及擋土支
撐變更設計案號00-000-000(1)招標、議價、決標3項行政處分均無效。
㈡本院裁定：原告之訴駁回（理由略以違反一事不再理，原告
就同一處分向本院提起行政訴訟請求確認無效，經本院98年度訴字第86號判決駁回，原告不服提起上訴，其中確認議價行政處分無效部分經原告於100年3月28日撤回上訴確定，另確認招標及決標行政處分無效部分，亦經最高行政法院100年度判字第1233號判決駁回上訴確定在案）。
七、本院100年度訴字第557號確認公法上法律關係成立（不成立）事件歷審審理情形：
㈠原告訴之聲明：
⒈確認自91年4月10日至92年1月25日止兩造間系爭變更設計
工程之招標行政處分內容水平支撐工程之公法上法律關係成立。
⒉確認自93年7月27日起，兩造間系爭變更設計工程招標之法律關係成立。
⒊確認兩造間系爭變更設計工程政府採購之法律關係成立。
㈡本院裁定：原告之訴駁回。
㈢最高行政法院101年度裁字第929號裁定：抗告駁回。
八、本院101年度訴字第43號確認公法上法律關係成立（不成立）事件：
㈠原告訴之聲明：
１.附表一部分：①確認兩造間00-000-000⑴政府採購之公法上法律關係不成立。
③確認兩造間00-000-000⑴招標與決標之公法上法律關係成立，及自91年4月10日成立。
④確認兩造間00-000-000⑴水平支撐工程行政處分內容之公法上法律關係成立，及自91年4月10日成立。
２.附表二部分②確認兩造間00-000-000⑴政府採購契約與驗收之公法上法律關係不成立。
③確認兩造間00-000-000⑴招標與決標之公法上法律關係
成立，及自91年4月10日成立，及至92年1月25日執行完畢，其中「92年1月25日執行完畢」部分。
④確認兩造間00-000-000⑴水平支撐工程行政處分內容之
公法上法律關係成立，及自91年4月10日成立，及至92年1月25日實現成立，其中「至92年1月25日實現成立」部分。
⑤被告應給付00-000-000⑴政府採購驗收證明書予原告。
⑥被告應給付本院98年度訴字第86號判決第22頁所載00-00
0-000⑴行政處分內容於00年0月00日生效及成立之證明書面予原告。
⑦被告應給付最高行政法院100年度判字第1233號判決第8頁
所載00-000-000⑴行政處分內容於92年1月25日業已實現之證明書面予原告。
㈡本院裁定：本件原告如附表二之訴部分移送於臺灣高雄地方法院。原告其餘之訴（即如附表一部分）駁回。