高雄高等行政法院判決
101年度訴字第494號民國102年2月20日辯論終結原 告 蘇禎廣
蘇基勳被 告 屏東縣政府代 表 人 曹啟鴻 縣長訴訟代理人 李禎祥上列當事人間土地使用編定事件，原告不服內政部中華民國101年11月28日台內訴字第1010050842號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告於民國101年6月6日，依非都市土地使用管制規則(下稱管制規則)第35條規定，向被告申請將其所有坐落屏東縣里○鄉○○○段(下稱○○○段)987地號一般農業區農牧用地土地(下稱系爭土地)，變更編定為同區甲種建築用地，案經被告以101年6月13日屏府地用字第1010155997號函復原告略以：系爭土地，其為○○○段981、986、989、988地號等4筆一般農業區交通用地包圍，依內政部101年4月27日內授中辦地字第1016034093號函釋規定，並無毗鄰甲種或丙種建築用地之情事，故自無涉上開管制規則第35條第3項有關毗鄰道路、水溝計算寬度事宜等語為由，否准原告之申請，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)系爭土地，面積0.0712公頃，屬一般農業區農牧用地，毗鄰○○○段979、1126等地號甲種建築用地，且為同段989、988及981(係台3線省道)等地號之交通用地所包圍，符合管制規則第35條第1項第2款規定之「．．．為道路．．．所包圍，且其面積未超過0.12公頃」，且為其所包圍之道路(中萬甲段981地號土地係台3線省道)及符合管制規則同條第3項「第l項道路或水溝之平均寬度應為4公尺以上」及第4項「第1項及前項道路．．．指於中華民國78年4月3日臺灣省非都市零星地變更編定認定基準頒行前，經編定或變更編定為交通用地．．．。但政府規劃興建之道路．．．用地不受前段時間之限制。」之規定，因○○○段981地號土地係台3線省道，係屬78年4月3日臺灣省非都市零星地變更編定認定基準頒行前，經編定或變更編定為交通用地。
(二)被告引述內政部101年4月27日內授中辦地字第1016034093號函關於「毗鄰」之釋示，惟查管制規則中並未就「毗鄰」作任何之定義，其母法「區域計畫法」中亦無定義，況且遍查所有國語辭典僅有「毗連」之詞句，並無「毗鄰」之詞句。準此，上開管制規則自創「毗鄰」之詞句，而該法規既無對其作出定義，自有瑕疵。然該「毗鄰」之詞句實涉人民之財產權甚鉅，故法規範既有瑕疵，自應從寬解釋，方符行政法「從新、從輕」之基本原則。另內政部上開函釋僅屬協助下級機關解釋法令、認定事實、及行使裁量權之行政規則，非直接對外發生法規範之效力，被告不查逕依此而作出駁回處分，自有違誤。
(三)復觀平地造林直接給付及種苗配撥實施要點(下稱平地造林實施要點)第6點規定：「六、依本要點申請造林直接給付之土地面積應為0.5公頃以上。但有下列情形之一者，不在此限：⑴屬第4點第4款之土地。⑵與經核准造林有案之造林地相毗鄰，且面積合計達0.5公頃以上之單筆土地。⑶兩筆土地間隔有公共交通道路或溝渠，且面積合計達0.5公頃以上。前項土地為數宗者，應相毗連。」其對於「毗鄰」與「毗連」有明顯及合理之區分，亦即所謂「毗連」即數筆土地相互連接在一起，而「毗鄰」乃鄰近之意，如間隔有公共交通道路或溝渠之「毗鄰」土地可視同「毗連」之土地。基此，上開平地造林實施要點既已就「毗鄰」與「毗連」有明顯及合理之區分，基於政府一體且「毗鄰」與「毗連」僅係單純之詞意解釋問題，並未涉及地政之特別專業，其間應可相互援引，以資解決法規不足之問題。準此，系爭土地間隔有公共交通道路(○○○段981、989地號土地)之土地而與甲種、丙種建築用地相連接，應有管制規則第35條第1項第1、2款及第3、4項規定之適用等情。並聲明求為判決：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應依原告之申請，作成將原告所有系爭土地由一般農業區農牧用地變更編定為一般農業區甲種建築用地之行政處分。
三、被告則以︰
(一)系爭土地為○○○段981、988、989、986地號等4筆一般農業區交通用地所包圍，該土地之境界線並無任何一部分與甲種或丙種建築用地相接連。原告指稱之○○○段979地號甲種建築用地，與系爭土地間乃間隔同段988地號土地，而同段988地號土地係於98年7月2日方變更為交通用地，作為汽車運輸業的停車場使用，對照管制規則第35條第4項規定，必須在78年4月3日以前經編訂為交通用地方符合要件，同段988地號土地既然係於98年方編訂為交通用地，即與管制規則第35條第4項規定之要件不符；至於○○○段1126地號甲種建築用地與系爭土地間係間隔同段989地號土地，而同段989地號土地為道路，亦與管制規則第35條第1項規定「毗鄰」之前提要件不符。
(二)至原告所稱「有關道路寬度、交通用地之認定、管制規則無『毗鄰』之定義、國語辭典亦無『毗鄰』之詞句，法規上應從寬解釋、林務機關之平地造林實施要點既已就『毗鄰』與『毗連』有區分」等云云。查系爭土地既非毗鄰甲種或丙種建築用地，已不符得申請變更編定為甲種、丙種建築用地之要件，其東側毗鄰○○○段981地號一般農○區0000000道路，僅有一側相鄰，亦與管制規則第35條第1項第2款規定須為道路、水溝所包圍或為道路、水溝及各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地所包圍之要件不符，故被告駁回原告之申請，依法並無不符等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，已經兩造分別陳明在卷，並有原告之非都市土地變更編定申請書、101年6月6日陳情函、被告101年4月16日屏府地用字第1010100483號函、101年6月13日屏府地用字第1010155997號函及訴願決定書附於原處分卷及訴願卷可稽，洵堪信實。茲兩造之爭點為：被告否准原告變更編定系爭土地為一般農業區甲種建築用地之申請，是否適法？
五、本院判斷如下：
(一)相關法規：
１、區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」
２、區域計畫法施行細則第13條規定：「非都市土地得劃定為下列各種使用區：一、特定農業區：優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者。二、一般農業區：特定農業區以外供農業使用之土地。．．．。」
３、區域計畫法施行細則第15條規定：「直轄市或縣(市)政府依本法第15條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依下列規定編定並繪入地籍圖；其已依法核定之各種公共設施用地，能確定其界線者，並應測定其界線後編定之：一、甲種建築用地：供山坡地範圍外之農業區內建築使用者。
二、乙種建築用地：供鄉村區內建築使用者。三、丙種建築用地：供森林區、山坡地保育區、風景區及山坡地範圍之農業區內建築使用者。．．．。」
４、管制規則第1條規定：「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法）第15條第1項規定訂定之。」
５、管制規則第2條規定：「非都市土地得劃定為特定農業、一般農業、工業、鄉村、森林、山坡地保育、風景、國家公園、河川、特定專用等使用分區。」
６、管制規則第3條規定：「非都市土地依其使用分區之性質，編定為甲種建築、乙種建築、丙種建築、丁種建築、農牧、林業、養殖、鹽業、礦業、窯業、交通、水利、遊憩、古蹟保存、生態保護、國土保安、墳墓、特定目的事業等使用地。」
７、管制規則第35條規定：「(第1項)毗鄰甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地︰一、為各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地或都市計畫住宅區、商業區、工業區所包圍，且其面積未超過0.12公頃。二、道路、水溝所包圍或為道路、水溝及各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地所包圍，且其面積未超過0.12公頃。三、凹入各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地，其面積未超過0.12公頃，且缺口寬度未超過20公尺。四、對邊為各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區○○○區○○○區○道路、水溝等，所夾狹長之土地，其平均寬度未超過10公尺，於變更後不致妨礙鄰近農業生產環境。五、面積未超過0.012公頃，且鄰接無相同使用地類別。(第2項)前項第1款至3款、第5款土地面積因地形坵塊完整需要，得為百分之10以內之增加。(第3項)第1項道路或水溝之平均寬度應為4公尺以上，道路、水溝相毗鄰者，得合併計算其寬度。道路、水溝之一與建築用地或建築使用之特定目的事業用地相毗鄰，或道路、水溝相毗鄰後，再毗鄰建築用地或建築使用之特定目的事業用地，經直轄市或縣（市）政府認定已達隔絕效果者，其寬度不受限制。(第4項)第1項及前項道路、水溝及各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地，指於中華民國78年4月3日臺灣省非都市零星地變更編定認定基準頒行前，經編定或變更編定為交通用地、水利用地及各該種建築用地、特定目的事業用地，或實際已作道路、水溝之未登記土地者。但政府規劃興建之道路、水溝或建築使用之特定目的事業用地不受前段時間之限制。(第5項)符合第1項各款規定有數筆土地者，土地所有權人個別申請變更編定時，應檢附周圍相關土地地籍圖簿資料，直轄市或縣（市）政府應就整體加以認定後核准之。(第6項)第1項建築使用之特定目的事業用地，限於作非農業使用之特定目的事業用地，經直轄市或縣（市）政府認定可核發建照者。(第7項)第1項土地於山坡地範圍外之農業區者，變更編定為甲種建築用地。於森林區、山坡地保育區、風景區及山坡地範圍內之農業區者，變更編定為丙種建築用地。」
８、內政部101年4月27日內授中辦地字第1016034093號函：「．．．說明：．．．二、按旨揭條文規定(註：即管制規則第35條)『毗鄰甲種、丙種建築用地或已作．．．』，係指申請變更編定之零星狹小土地需至少有一邊(面)與『甲種、丙種建築用地或已作．．．特定目的事業用地』接連相鄰(緊鄰) 。．．．。」
(二)次按土地為人民生存所不可或缺，國家基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護之政策，應訂定符合社會需要之土地使用保育計畫，區域計畫法即係為合理調整土地上各種不同的使用需求與人民整體利益之均衡考量所制定之法律。為貫徹非都市土地之使用管制與生態環境保育之公共政策，區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則由中央主管機關定之。」內政部本此授權，並依據區域計畫法施行細則第13條劃定各種使用區及第15條編定各種使用地之規定，訂定管制規則，按土地之使用種類與性質實施管制，以促進非都市土地之合理利用。準此，非都市土地之各種使用地的「編定」及其「變更」，應屬直轄市及縣（市）政府的權責事項；其所為決定，應循區域計畫法之相關規定及中央主管機關依法律授權所定之管制規則，並受上級主管機關之「核備」審查。從而，可知上開「用地編定」之計畫管制措施及其變更，屬於直轄市及縣（市）政府的「自治事項」，而且各該地方主管機關在法律以及授權命令的容許範圍內，享有一定的「計畫形成自由」，俾滿足地方自治團體的計畫需求。在此架構下，中央主管機關受法律授權所訂定之實體管制規則，以及各該地方主管機關就用地編定或變更所為之決定，應符合區域計畫法所定指導原則；行政機關就此所為之裁量決定，司法機關原則上應予尊重而僅做有限度之審查。換言之，只要管制規則之實體內容或者個別的計畫決定，符合平等原則的基本規範要求，並且與區域計畫法所定之各項指導原則間存在有適當合理的關連而無權限之濫用，其適法性即應受司法機關之肯認。
(三)則查，管制規則第35條有關得按其毗鄰土地申請變更用地使用者，係以申請變更編定之土地「毗鄰」甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地為前提；蓋非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，依管制規則第6條第1項規定，本應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。惟土地若屬零星、狹小，為促進其合理使用，如其恰與「甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地」等土地毗鄰，則賦予該零星、狹小之土地得與相鄰土地變成同一用地別之機會，以創造出較大面積土地利用之乘數效果，但為避免其擴張無度致失平衡，亦即一旦符合上開規定之小面積土地，一方面與「甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地」等土地毗鄰，一方面又與其他使用分區之土地相鄰，則當該筆土地如願變為建築用地之後，其週邊之其他使用分區土地又可依此模式複製，援例繼續變更，則特定農業區內，所有受較高度使用限制之農牧用地，最後都可以改為使用價值較高之建築用地，則原來非都市計畫區土地之管制目標將無法達成。是以，管制規則第35條之規定除以毗鄰甲種建築等用地為前提要件外，另以同條第1項各款及其他項次之規定加以節制，以貫徹非都市土地之使用管制與生態環境保育之公共政策目的。從而，得依管制規則第35條規定變更為甲種、丙種建築用地者，其合理必要性即是建立在該土地零星、狹小，且與甲種、丙種等建築用地相鄰之基礎上，並以該條所定之限制為界限。是則管制規則第35條規定所謂「毗鄰」，應係指申請變更編定之土地須有一邊(面)與「甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地」接連相鄰(緊鄰)之意，否則，即失該規定准其變更之合理必要性。原告主張管制規則第35條所稱之「毗鄰」乃鄰近之意，非指相連土地，否則條文應稱為「毗連」，故二筆土地縱非相連而其間有公共交通道路或溝渠相間隔，亦屬「毗鄰」土地，而得依管制規則第35條第1項第1、2款及第3、4項規定申請變更為甲種建築用地云云，並非可採。
(四)查，系爭土地為一般農業區農牧用地，其並未與一般農業區甲種建築用地相鄰，實則是與○○○段981、986、989、988地號(988地號於98年7月2日方變更為交通用地)等4筆一般農業區交通用地相鄰而為該4筆土地所包圍；至於系爭土地與原告所稱之○○○段979、1126地號一般農業區甲種建築用地，其間則是隔著上開988、989地號一般農業區交通用地，此有地籍圖謄本及土地登記簿謄本附卷足可對照(本院卷第4
0、29、32、33、35、28、36頁)，復為原告所不爭(見本院卷第106頁筆錄)。系爭土地既未與任何甲種建築用地相連結，依前引管制規則第35條規定，其不符「毗鄰甲種、丙種建築用地．．．」之前提要件甚明。若如原告所言系爭土地該當「毗鄰」甲種建築用地之要件，則將使已受一般農業區交通用地包圍隔絕之系爭土地變更為甲種建築用地，如此，不僅無法達到管制規則第35條合併利用土地、促進土地使用效率之目的，亦無解於土地使用分區零星、破碎之情形。從而，被告未准其變更編定為甲種建築用地，於法無違。原告主張「毗鄰」乃鄰近之意，故系爭土地祇要鄰近○○○段979、1126地號一般農業區甲種建築用地，雖彼此之間隔著一般農業區交通用地，亦屬管制規則第35條所稱之「毗鄰甲種建築用地」，故本件得依該條第1項第1、2款及第3、4項規定變更用地別云云，顯係對法令之誤解，並非可採。
六、綜上所述，原告之主張並不可採。被告否准原告申請將系爭土地由一般農業區農牧用地變更編定為同區甲種建築用地，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告應依原告之申請，作成將原告所有系爭土地由一般農業區農牧用地變更編定為一般農業區甲種建築用地之行政處分，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 102 年 3 月 6 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 張 季 芬法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 3 月 6 日
書記官 涂 瓔 純