高雄高等行政法院判決
101年度訴字第403號民國102年1月16日辯論終結原 告 周文坤被 告 高雄市政府交通局代 表 人 王國材 局長訴訟代理人 許綺佑
洪嘉亨上列當事人間有關交通事務事件，原告不服高雄市政府中華民國101年9月6日高市府法訴字第10130644500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告居住高雄市○○區○○街○○號，緊鄰同街49巷巷口，因被告於民國101年4月間接獲高雄市楠梓區盛昌里里長陳稱高雄市○○區○○街○○巷巷○○○○巷○號間之巷道（下稱系爭巷道）路側常遭民眾停放車輛，且久占不移動，致影響系爭巷道內人車通行，請被告解決當地里民車輛進出不便之窘境等語，被告審認系爭巷道與盛昌街係交岔路口，為維護系爭巷道交通安全與暢通，遂分別自盛昌街47號（即原告住所）及51號前往49巷1號及2號房屋間巷道兩旁各設置禁止臨時停車紅實標線（下稱系爭標線）。嗣原告以被告設置系爭標線，致其無法於自宅旁側之路邊停車，不符合比例原則、適當性、必要性為由，提出申訴，經被告以101年5月28日高市交停管字第10132752900號函復原告以維持現狀為宜等語，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原處分違反行政程序法規定應具備合法要件，應予以撤銷：系爭劃設禁止臨時停車標線屬於「對人之一般處分 」並無疑義，惟查，被告並未在行使劃設標線裁量處分前，衡酌系爭地段之交通實際情形，併予考量有無在不妨害公共利益之前提下，有無選擇劃設禁止臨時停車標線以外方式，以兼顧缺乏停車問題，依法為送達、公告或以其他之方法，讓一般性特徵可得確定範圍之受處分相對人能夠知悉陳述意見，顯已違反行政程序法第9條、第23條、第36條及第42條之規定，該行政處分既未具備合法要件，自應予以撤銷。
（二）查本件爭議是有針對性的，主因為要求劃線的吳里長，為彰顯其身為擔任里長權勢及威風為目的，藉故以其1人意見，不實陳稱高雄市○○區○○街○○巷巷○○○巷○號之巷道路側常遭民眾停放車輛，且久占不移動，有影響盛昌街49巷巷道人車通行之虞為由，而向被告提出陳情，惟事實並非如此，系爭49巷巷口至同巷1號之巷道路側，係因附近並無公共停車場，且當地居民有強烈停車需求，二十年來一直在不影響人車狀況下，方便供附近鄰居臨時停放車輛之處，並無有久占不移動情形，況且原告在49巷統計每日會通行巷道人車稀少，亦並未發現有胖到或大到（指胖子或大車）需要在6米路上劃設禁止臨時停車紅線才能暢通之虞事實基礎，本件實際上係被告為配合吳里長1人之需要而劃線，顯有不當考量及欠缺適當性、必要性、公平性，嚴重影響附近住戶停車權益而受有損害，足見系爭處分已違反平等原則、比例原則。另觀以同為盛昌街49巷之其餘路段（系爭附近前後路段）為何毋庸劃設長達1680多公分（17公尺）之禁止臨時停車標線？而本件被告僅是依里長片面陳情有影響盛昌街49巷巷道人車通行之虞，就先於101年4月間派人劃設47號前、與49巷口全長780公分紅線，另又於101年4月中旬被告人員二度又至系爭49巷口會堪，原告見狀上前詢問得知又要補劃設標線，原告即打1999市民服務電話表達不要再劃設的意願，無奈隔日竟然接到該被告人員電話回覆云：「啊你們不要打電話到市民服務中心，我還不會去劃線，你們竟然打電話了，我就越要去劃線」等語，被告再於101年5月7日派人在49巷住處旁邊多劃設一條長1080公分（11公尺）禁止臨時停車紅線，而該標線為何會分前後二次劃設，由此可見足證是否有特殊之考量？未見被告敘明。僅以訴願決定書理由五答復所稱：「為維護系爭巷道交通安全與暢通，爰設置系爭標線」等語，而未就其在該人車稀少巷道設置標線基礎理由予以論述，究係如何為維護系爭巷道交通安全與暢通，爰設置系爭標線，在理由構成上難謂周全，似已違反行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」即難謂妥適。
（三）經原告閱卷後發現被告似未針對系爭49巷巷道之實際交通流量情形、如何兼顧缺乏停車問題、如何妨害該巷道交通安全（指第2次劃線部分）之事實，提出說明印證裁量基礎理由，僅在訴願答辯書事實欄一、陳述「緣本市楠梓區盛昌里吳里長振義前多次接獲旨揭巷道多數里民陳情反映，．．．以解決當地里民車輛進出不便之宭境與停車糾紛」等語，被告就先派人劃設47號前與49巷口全長780公分紅線，再派人第2次於49巷住處旁邊多劃設一條長1080公分（11公尺）的禁止臨時停車紅線，在裁量基礎理由上顯有不備及欠缺適當性、必要性、公平性及違反平等原則、比例原則。另然被告明知巷道路邊停車已成為停車供給重要之一環，因此巷道開放路邊停車有其必要性；惟被告並未針對系爭人車稀少巷道設置標線，就如何維護道路交通安全與暢通及如何容屬被告依法審認另案有否設置標線必要職權範圍之適當性、必要性、公平性裁量基礎理由予以論述敘明，此攸關事實之認定及法律之適用，且原告停車權益自因系爭行政處分而受有損害顯應究明。又有關被告訴訟代理人於勘驗筆錄主張：「紅線延長．．．以消防安全救災為首要」及「每條巷道都有特殊性，不可一概論」等語，似未見被告說明別條巷道不用以消防安全救災為首要及特殊性考量理由，被告亦已違反平等原則等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
（一）原告住於高雄市○○區○○街○○號，緊鄰同路49巷巷口，緣高雄市楠梓區盛昌里吳里長振義前多次接獲系爭巷道多數里民陳情反映，因盛昌街49巷巷口至49巷1號間經常被民眾停放車輛，先請被告劃設交岔路口10公尺紅線，惟47號屋主將車輛停放於交岔路口10公尺外未劃設禁停紅線（約8公尺長）處，且久佔不移動，加上巷口近49巷2號間已設置1座電線桿，致使巷內里民車輛進出不便，經常造成行車糾紛與民怨，故檢附盛昌街49巷巷內里民連署書，央請被告將交岔路口雙側紅線延長至49巷1號與2號間，以解當地里民車輛進出不便之窘境與行車糾紛。爰此，系爭巷道為6公尺寬，為解決當地里民車輛進出不便之窘境與行車糾紛，被告遂於101年5月7日派員於系爭巷道交岔路口雙側禁停紅線延伸至49巷1號與2號間劃設禁止臨時停車標線。查系爭巷道係屬高雄市市區道路，而被告為高雄市道路設置交通標線主管機關，為維護系爭巷道交通安全與暢通，乃依道路交通管理處罰條例第5條第1款規定，分別指定自盛昌街47號及51號前至同街49巷1號及2號房屋間之道路區段禁止臨時停車，並依道路交通標誌標線號誌設置規則第169條第1項及合併改制前高雄市市區道路管理自治條例第3條、第53條、第54條等規定設置系爭標線，於法並無不合。
（二）原告固主張被告僅設置系爭標線，未在區域內其他類似交岔路口作一致性處理，欠缺公平性云云。惟按地方主管機關為整頓交通及停車秩序，維護住宅區公共安全，得以標示禁止停車或劃設停車位等方式全面整理巷道；又為維護道路交通安全與暢通，本市市區道路主管機關於必要時，得指定本市○○區○○○市區道路全線或區段禁止臨時停車，並依道路交通標誌標線號誌設置規則第169條第1項規定設置禁止臨時停車之禁制標線，分別為停車場法第15條、道路交通管理處罰條例第5條第1款○市區道路條例第2條、合併改制○市區道路管理自治條例第3條第1項第3款（現行高雄市市區道路管理自治條例第2條第3項第2款規定參照）等規定所揭明。查系爭巷道係位於高雄市○○區○○○市區道路，核為盛昌街49巷巷內居民及車輛進出盛昌街之必要通道，被告第1次在系爭巷道劃設紅線係於交叉路口10公尺範圍，依規定原本就是禁止停車，第2次係接獲盛昌里里長之陳情，至現場勘查後，認定於巷道內停車會影響當地居民出入之交通以及救災之動線，才將禁止臨時停車之標線延長8公尺。則被告接獲盛昌里里長陳稱有民眾將車輛停放於系爭巷道內之路側，且久未移動，有影響系爭巷道內往來行人及車輛通行之事實，為維護系爭巷道交通安全與暢通，爰設置系爭標線，此節核為被告基於交通標線主管機關之立場，於衡酌道路交通安全與暢通等因素，所為對人之一般處分，以貫徹道路交通管理處罰條例第1條所定加強道路交通管理，維護交通秩序及確保交通安全之立法目的，於法自屬有據。另依行政程序法第92條第2項規定及參照最高行政法院98年裁字第622號裁定意旨，系爭標線既屬對人之一般處分，於原處分機關劃設完成時，即發生法律上之規制效力，行經系爭巷道之用路人均應受系爭標線之拘束，自屬當然，縱原告主張系爭標線已影響其生活機能，惟為公益之故，該標線實有劃設之需要。至原告所稱同區域內其他巷口亦應比照設置禁止臨時停車紅實標線乙節，容屬被告依法審認另案有否設置標線必要之職權範圍，乃與本案無涉，原告主張，並非有理等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳述在卷，並有高雄市楠梓區盛昌里里長吳振義之陳情書、系爭巷道現場勘驗照片、被告之簽呈、原告申訴書、被告101年5月28日高市交停管字第10132752900號函等附於原處分卷可稽，洵堪認定。茲兩造所爭執者，厥為被告於系爭巷道設置禁止臨時停車之標線，是否適法？爰分述如下：
（一）按停車場法第15條規定：「地方主管機關為整頓交通及停車秩序，維護住宅區公共安全，得以標示禁止停車或劃設停車位等方式全面整理巷道。」次按道路交通管理處罰條例第3條第6款規定：「本條例所用名詞釋義如下：．．．
六、標線：指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而在路面或其他設施上劃設之線條、圖形或文字。」第5條第1款規定：「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令：一、指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車。○市區道路條例第2條規定：○市區道路，指下列規定而言：一、都市○○區○○○○道路。二、直轄市及市行政區域以內，都市○○區○○○○○道路。．．．。」第32條第2項規定：「直轄市或縣（市○○○○○市區道路分工權責、設施維護、使用管制、障礙清理等管理事項之規定，由直轄市或縣（市）政府分別定之，並報內政部備查。」道路交通標誌標線號誌設置規則第3條第2款規定：「標誌、標線及號誌之定義如左：．．．二、標線以規定之線條、圖形、標字或其他導向裝置，設置於路面或其他設施上，用以管制道路上車輛駕駛人與行人行止之交通管制設施。」第4條第1項規定：「標誌、標線、號誌之設置、養護及號誌之運轉，由主管機關依其管轄辦理之。」第5條規定：「本規則所稱主管機關，指公路主管機關○市區道路主管機關及警察機關。」第164條第1項第1款第5目規定：「禁制標線區分如下：一、縱向標線：．．．（五）禁止臨時停車線。」第169條第1項及第4項規定：「禁止臨時停車線，用以指示禁止臨時停車路段，以設置於道路緣石正面或頂面為原則，無緣石之道路得標繪於路面上，距路面邊緣以30公分為度。」「本標線禁止時間為全日24小時，如有縮短之必要時，應以標誌及附牌標示之。」又按99年12月25日高市府四維法秘字第0990078115號公告繼續適用合併改制前高雄市政府98年7月9日高市府工工字第0980039852號令修正高雄市市區道路管理自治條例（下稱合併改制○市區道路管理自治條例）第3條第1項第2款第3目規定：「本市市區道路○市區道路條例第4條規定，由高雄市政府（以下簡稱本府）按業務職掌授權由所屬工務局、交通局、警察局及環境保護局分別管理，其主要業務劃分如左：．．．二、交通局部分：．．．（三）現有道路之交通標誌、標線、號誌之設置、維護與審核管理事項。」第53條規定：「既○市區道路之交通標誌、標線、號誌，應由交通局負責設置與維護．．．。」第54條規定：○市區道路之標誌、標線、號誌之設置，應依道路交通標誌、標線、號誌設置規則之規定辦理．．．。」高雄市政府101年6月25日高市府工工字第10133774100號令制定高雄市市區道路管理自治條例第2條第3項第2款規定：「主管機關與本府各目的事業主管機關之權責劃分如下：．．．二、交通局○市區道路之交通標誌、標線、號誌及交通控制系統之設置、維護與審核等管理事項。．．．」。
（二）經查，系爭巷道寬度約僅6公尺，為高雄市○○區○○街○○巷內居民及車輛通行○市區道路○○○○巷道於接近盛昌街49巷巷口雙側（47號旁及49巷2號前）已各設置1根電線桿，若有車輛於巷口停車，將會影響車輛之通行，容易發生交通事故等情，業據證人即盛昌里里長吳振義到庭證述綦詳，並經本院履勘現場查明無訛，有勘驗筆錄及現場照片等附卷可稽，則被告基於高雄市道路設置交通標線主管機關之權責，經審認系爭巷道與盛昌街係交岔路口，為維護系爭巷道交通安全與暢通之必要，乃依道路交通管理處罰條例第5條第1款規定，分別指定自盛昌街47號及51號前至同街49巷1號及2號房屋間之道路區段禁止臨時停車，並依道路交通標誌標線號誌設置規則第169條第1項及合併改制前高雄市市區道路管理自治條例第3條、第53條、第54條等規定設置系爭禁止臨時停車之標線，於法並無不合。
（三）原告雖主張：被告並未在劃設標線裁量處分前，衡酌系爭地段之交通實際情形，有無妨害公共利益，有無兼顧缺乏停車問題，依法為送達、公告或以其他之方法，讓一般性特徵可得確定範圍之受處分相對人能夠知悉陳述意見，顯已違反行政程序法第9條、第23條、第36條及第42條之規定，應予撤銷云云。惟按禁制標線之設置，雖非針對特定人，然係以該標線效力所及即「行經該路段之用路人」為規範對象，可謂「依一般性特徵」（特定路段之用路人）可得確定，並係針對「各該（無數之）用路事實」所為之規範，從而可將之認定為一種「對人之一般處分」。．．．交通主管機關再依上開規則於各地點設置交通標誌、標線、號誌，由是乃形成「法律、法規命令、行政處分」層次分明之交通法規體系，足證禁制標線之性質非屬法規命令，而是行政處分。其既屬一般處分，依行政程序法第100條第2項、第110條第2項規定，一般處分之送達得以公告為之，除公告另訂不同日期者外，自公告日起發生效力。就禁制標線而言，主管機關之「劃設行為」，即屬一種「公告」措施，故具規制作用之禁制標誌於對外劃設完成時，即發生效力。人民對禁制標線之行政處分如有不服，得循序提起訴願及行政訴訟尋求救濟（最高行政法院98年裁字第622號裁定參照）。查被告第1次在系爭巷道劃設禁止臨時停車標線係於交叉路口10公尺範圍，依規定原本就是禁止停車，第2次係接到盛昌里里長之陳情，至現場勘查後，認定於巷道內停車會影響當地居民出入之交通以及救災之動線，才將禁止臨時停車之標線延長8公尺，此經被告陳明在卷，並有現場勘查之照片附卷可稽，足見被告於設置系爭禁止臨時停車之標線前，係有審酌系爭巷道之交通狀況以及有無妨害公共利益，且本件被告劃設系爭禁止臨時停車標線之行為，即屬一種「公告」措施，該具有規制作用之禁制標線於對外劃設完成時，即發生效力，並不須另以其他送達或公告方式，讓行經系爭巷道之用路人能夠知悉陳述意見，該用路人如有不服，自得依法提起行政救濟。是被告劃設系爭禁制標線之處分，並未違反行政程序法之相關規定，原告主張被告劃設標線之裁量處分，已違反行政程序法第9條、第23條、第36條及第42條之規定，應予撤銷云云，委無可採。
（四）原告又訴稱：系爭巷道並未有需要劃設禁止臨時停車紅線才能暢通之虞，本件實際上係被告為配合吳里長1人之需要而劃線，顯有不當考量及欠缺適當性、必要性、公平性，嚴重影響附近住戶停車權益而受有損害，足見系爭處分已違反平等原則、比例原則云云。惟按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，惟由於行政機關適用不確定法律概念時，須從事評價及估測，不同之適用者所為之評價難期一致，法律邏輯上亦非僅有一種正確答案，是考量行政機關有較多之專業知識及經驗，更能處理具體之行政問題，基於其專業能力之尊重，乃不得不於賦予行政機對於某些具體個案有判斷餘地，行政法院於該具體個案，對於行政機關之判斷應予尊重，而採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得依法予以撤銷。又按「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令：一、指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車。」為道路交通管理處罰條例第5條第1款所明定。上開法條所定「於必要時」，為不確定法律概念之運用，主管機關就此不確定法律概念，有判斷餘地，行政法院基於對此之尊重，審查密度應依事件之性質而定。又該法條所稱為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得指定某道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止停車及臨時停車。係在授權主管機關得視必要情形而為判斷決定。查系爭巷道係6公尺寬○市區道路○○○○街○○巷巷內居民及車輛進出盛昌街之必要通道，因當地盛昌里里長吳振義屢次接獲系爭巷道多數里民陳情反映，盛昌街49巷巷口至49巷1號間經常被民眾停放車輛，乃先請被告第1次於101年4月間劃設交岔路口10公尺紅線，惟47號屋主將車輛停放於交岔路口10公尺外未劃設禁停紅線（約8公尺長）處，且久佔不移動，加上巷口近49巷2號間已設置1座電線桿，致使巷內居民車輛進出不便，經常造成行車糾紛與民怨，故證人吳振義第2次檢附盛昌街49巷巷內里民連署書，央請被告將交岔路口雙側紅線延長至49巷1號與2號間，以解決當地里民車輛進出不便之窘境與行車糾紛，此有證人吳振義之陳情書、盛昌街49巷居民等19人之連署書、被告之簽呈及系爭巷道現場照片等附於原處分卷可稽，則被告至現場勘查後，認有維護道路交通安全與暢通之必要，遂於101年5月7日派員於系爭巷道交岔路口設置系爭禁止臨時停車之標線，揆諸上揭規定，此核屬被告基於交通標線主管機關所為之判斷，於法自屬有據，並未違反平等原則或比例原則，是原告此之所訴，亦無可取。
（五）原告又主張：被告明知巷道路邊停車已成為停車供給重要之一環，因此巷道開放路邊停車有其必要性，惟被告竟未兼顧系爭巷道缺乏停車問題，逕自劃設禁止臨時停車之標線，原告停車之權益已因被告系爭處分而受有損害云云。惟按停車場法第15條規定：「地方主管機關為整頓交通及停車秩序，維護住宅區公共安全，得以標示禁止停車或劃設停車位等方式全面整理巷道。」足見地方主管機關為整理巷道得選擇以標示禁止停車或劃設停車位之方式為之。查本件被告審酌系爭巷道寬僅6公尺，且接近昌盛街之巷口已設置電根桿，如有車輛停在巷口，將影響巷道內人車之通行，為維護道路交通安全與暢通，乃不考慮劃設停車位，而以設置系爭禁止臨時停車標線之方式整理巷道，其所為之處分，揆諸上開規定，洵無違誤，亦未有侵害原告停車權益之情事，原告上開主張，亦不足採。另原告指稱系爭巷道周圍其他巷口亦應比照設置禁止臨時停車標線乙節，乃屬被告依道路交通相關法規審認其他巷口是否有設置標線必要之職權範圍，核與本案無涉，併予敘明。
五、綜上所述，原告之主張均非可採。被告設置系爭禁止臨時停車標線之處分，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核於判決結果無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 1 月 30 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 孫 國 禎法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 1 月 30 日
書記官 周 良 駿