高雄高等行政法院判決
101年度訴字第416號民國102年1月8日辯論終結原 告 王榮華訴訟代理人 劉嘉裕 律師
孫紹浩 律師被 告 財政部關務署高雄關代 表 人 林清和 局長訴訟代理人 楊德廣
張永城張立陽上列當事人間確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰財政部關稅總局於本件訴訟審理中之民國102年1月1日配合行政院組織改造，與財政部關政司整併成立財政部關務署，被告爰由財政部高雄關稅局更名為財政部關務署高雄關，並於102年1月5日具狀聲明承受訴訟，此有行政院101年12月26日院授研綜字第1012261485號函、財政部高雄關稅局101年12月28日公告字第1011025677號公告及被告聲明承受書狀附卷可稽（本院卷第118頁、第122頁至第124頁），依法核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告於98年9月18日至99年1月6日間委由佳暉報關股份有限公司及順大報關股份有限公司向被告報運自中國大陸進口PREPARED LOTUS ROOTS（調製蓮藕）5批（下稱系爭蓮藕，報單號碼：第BD/98/R249/8006號、第BD/98/R705/8023號、第BE/98/WP69/0028號、第BE/98/Z156/1061號及第BE/98/Z200/1060號；數量分別為21,000公斤、20,825公斤、21,000公斤、20,925公斤及21,000公斤），原申報貨品分類號列均為第2008.99.91.90-1號「未列名經其他方式調製或保藏之果實及植物其他可食之部分，不論是否加糖或含其他甜味料」，由電腦核定均按C3（貨物查驗）方式通關。嗣經被告查驗及取樣送請國立屏東科技大學（下稱屏科大學）鑑定結果，確認系爭蓮藕為「冷藏生鮮蓮藕」，因認原告虛報貨物之名稱、品質，其貨品分類號列應歸列為第0714.90.91.10-6號「蓮藕，生鮮、冷藏或乾」，輸入規定代號「MP1」（大陸物品有條件准許輸入項目），核屬經濟部尚未開放准許輸入之大陸物品及行為時懲治走私條例第2條規定由行政院公告「管制物品項目及其數額」丙項第5款規定之管制進口物品，原告虛報進口貨物之名稱、品質，涉及逃避管制之行為，同時違反懲治走私條例第2條第1項及海關緝私條例第37條第3項之規定。原告涉嫌違反懲治走私條例刑事責任部分，業經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）以99年度訴字第742號判決無罪，並經臺灣高等法院高雄分院（下稱高雄高分院）以100年度上訴字第106號及最高法院以100年度台上字第3889號均判決上訴駁回，而告確定在案。被告爰依行政罰法第26條第2項等規定，分別於100年1月11日、同年月5日、同年月25日、同年月18日及同年月13日作成99年第00000000號、第00000000號、第00000000號、第00000000號及第00000000號處分（以下合稱原處分），並均已合法送達於原告，原告皆未提起行政救濟而告確定。原告嗣於101年7月18日向被告請求確認原處分無效，惟經被告以101年8月17日高普興字第1011014180號函復原告原處分均屬有效，而未被允許；原告不服，遂提起本件確認行政處分無效之訴訟。
三、本件原告主張：㈠依行政罰法第7條規定意旨，構成行政罰之行為，須具備故
意或過失主觀要件。故意之要素，有「知（對於構成要件事實之認知）」與「欲（實現構成要件事實之意欲）」二者。如行為人對於其違反行政法上義務之行為並無違反行政罰構成要件事實的認知，則欠缺「知」之要素，自不成立故意。本件被告係以原告「報運貨物進口，虛報所運貨物之品質，而涉及逃避管制」為由，依據海關緝私條例第37條第3項規定轉據同條例第36條第1項、第3項、行政罰法第23條第1項、海關緝私條例第44條、加值型及非加值型營業稅法第51條及貿易法第21條第1項之規定加以處罰。由行政罰法第7條可知，行為人須具備「虛報所運貨物之品質」之故意，始能依上開規定加以處罰。至於行為人是否有「虛報貨物品質」之故意，則必須視行為人是否已經認知其貨物品質依法本來應申報的種類、項目而定，倘行為人自始即不知其貨物依法本來應申報之種類或項目，則其自無「虛報」之故意可言。既欠缺「虛報」之故意，即無從以「虛報」為由處罰之。而原告因進口系爭蓮藕遭起訴之懲治走私條例第2條第1項規定為：「私運『管制物品』進口、出口者，處7年以下有期徒刑，得併科新臺幣3百萬元以下罰金。」若行為人認為其所進、出口之貨物並非管制物品（即貨物品質），則其欠缺對構成要件事實之認知，自無故意可言。高雄地院以難認原告主觀上明知系爭蓮藕係屬管制進口之「生鮮蓮藕」，而有走私之犯意，諭知原告無罪，並經三審維持無罪判決定讞，顯見刑事判決就本件事實，已認定「自難認原告主觀上明知系爭蓮藕係屬管制之『生鮮蓮藕』」，是就本件客觀事證，原告主觀上既難認明知系爭蓮藕為「生鮮蓮藕」，則其當初以「調製蓮藕」向被告報運進口，自屬欠缺「虛報貨物品質」之故意，且亦無過失。被告以其虛報貨物品質為由，處以行政罰之處分，依行政程序法第111條第7款規定，自屬重大違法而無效。
㈡原告主觀上不知系爭蓮藕為「生鮮蓮藕」之理由：
⒈前開刑事訴訟中公訴人就系爭蓮藕為「生鮮蓮藕」乙節，固
提出屏科大學98年11月17日、98年11月26日、99年1月7日、99年1月27日函共4份為證，且上開屏科大學回函4份內容略以：經測定該蓮藕樣品外層、中間層、內層之PH值，及檢視其構造，認定系爭蓮藕應屬「冷藏生鮮蓮藕」等語。然因上開回函就鑑定之方法及依據，未詳加載明，經高雄地院於審理99年度訴字第742號案件時，依職權函詢屏科大學之鑑定方法及依據，依其回函內容觀之，屏科大學鑑定意見，係根據行政院衛生署（下稱衛生署）「罐頭食品良好衛生規範」酸化罐頭食品之規定（即上開規範第4條第3款規定），以送驗蓮藕內、中、外層之PH測定值，並無明顯使產品酸化之現象（即PH值未小於或等於4.6），且經檢視蓮藕構造，內部組織並無受熱破壞或皺縮之情況，而認定送驗蓮藕樣品為冷藏生鮮蓮藕。惟衛生署「罐頭食品良好衛生規範」係適用於低酸性及酸化「罐頭」食品，此觀「罐頭食品良好衛生規範」第2條規定：「本規範適用於低酸性及酸化罐頭食品」自明；又上開規範所稱「罐頭食品」，係指食品封裝在密閉容器內，於封裝前或封裝後施行商業殺菌而可在室溫下長期保存者，上開規範第4條第1款亦規定甚明。依上開說明，系爭蓮藕非「罐頭食品」，自無「罐頭食品良好衛生規範」之適用，則屏科大學前揭鑑定意見，以上開規範規定之PH值4.6作為送驗蓮藕是否「酸化」之判斷標準，並進而認定送驗蓮藕樣品為冷藏生鮮蓮藕，即有疑義。
⒉依國際商品統一分類制度（中文）註解上冊，第20章「蔬菜
、果實、堅果或植物其他部分之調製品）總則規定，系爭蓮藕是否為「調製蓮藕」，應經「酸漬、糖漬、熬煮、均質調製等過程之調製」為判斷之標準，始為正辨。又「酸漬」等過程之調製，依國際商品統一分類制度（中文）註解上冊及被告之回函，並未載明及說明；另經濟部標準檢驗局高雄分局於99年7月19日函文亦稱：「有關貴院（指高雄地院）查詢可否檢驗蓮藕係調製或生鮮案，經查無相關檢驗標準可供鑑識，本分局歉難受理」等語。且與本件相同之調製蓮藕爭議案件，前經各關稅局及各通關單位表示意見，經綜合彙整結果，亦擬定貨名為「調製蓮藕」，並就農糧署建議海關訂定進口調製蓮藕之客觀認定基準乙節，函報關稅總局研議。再本件刑事案件部分，經高雄地院向被告函詢海關是否訂有進口「調製蓮藕」之客觀認定標準及是否公告，被告回函略以：海關並未另訂有「進口調製蓮藕之客觀認定標準及公告」等語明確。則我國主管機關就進口之蓮藕應調製至何種程度方屬「調製蓮藕」，應參考「國際商品統一分類制度」，惟我國主管機關並未訂定客觀上具體明確認定基準，可供被告及一般民眾遵循或檢驗。且前開刑事訴訟中普通法院判決亦認為：系爭蓮藕究係「調製蓮藕」或「生鮮蓮藕」，並非以是否去除外皮、用真空袋包裝、需冷藏作為判斷標準（部分調製物品也需包裝、冷藏），而應以是否經「酸漬、糖漬、熬煮、均質調製等過程之調製」為判斷之標準。
⒊系爭蓮藕與過去進口之「調製蓮藕」品項相同，貨源亦無二
致，過去為經濟部國際貿易局認定屬合法進口之「調製蓮藕」：
⑴案外人昕締實業股份有限公司（下稱昕締公司）前於96年
2月8日提出申請書向國際貿易貨品委員會函詢，經經濟部國際貿易局回覆略以：「本案貨品依所附書面資料審查，核屬CCC2008.99.91.90-1『未列名經其他方式調製或保藏之果實及植物其他可食之部分，不論是否加糖或含其他甜味』項下，屬准許進口並免辦輸入許可證之貨品，凡在經濟部國際貿易局登記之出進口廠商可逕向海關報關進口，惟應依『F01』輸入規定，向經濟部標準檢驗局辦理輸入查驗」等語。另昕締公司之後於98年1至3月間向大陸地區進口之調製蓮藕，雖經鑑定後認定成分與原申報不符，惟被告99年4月2日高普緝字第0991006216號函仍認屬「調製蓮藕」。是政府相關機關既已認定系爭蓮藕是「調製蓮藕」，並准予申報進口，則就進口業者而言，自當信為合法，即無違反行政法上義務之故意或過失可言。
⑵又系爭蓮藕經送屏科大學鑑定結果，內、中、外層PH不同
，並較一般蓮藕PH值約7.2至7.4為低，且確驗出Citric Acid（檸檬酸，約0.26-0.30％）、Sodium Pyrophosphate（焦磷酸鈉，約0.23-0.30％）、Calcium Chloride（氯化鈣，約0.25-0.33％）、D-Sodium Erythorbate（異抗壞血酸鈉，約0.24-0.29％）、L-Cystine（L-胱胺酸，約
0.07-0.13％），有屏科大學98年11月17日、11月26日、99年1月7日、1月27日函及附件檢測結果4份在卷可稽；再被告、昕締公司之進口報單可知，賣方均係武漢昕締實業有限公司，且進口之貨物名稱（含所載成分），亦均屬相符。是原告於刑事程序中辯稱：系爭蓮藕與昕締公司過去進口之品項相同，貨源並無二致，且曾為上開申請書所載相同調製、浸泡成分之處理流程等語，自堪採信為真實。
從而，就同樣之調製蓮藕，在過去既經經濟部國際貿易局認定屬合法進口之「調製蓮藕」，則在主管機關未另訂定進口調製蓮藕之客觀具體認定基準，並加以公告前，自難僅因事後查緝機關之自行判定，遽認原告有何「虛報貨物品質」之主觀故意或過失。
⒋本件參酌前開刑事判決認為：「懲治走私條例第2條第1項所
科處之刑罰，對人民之自由及財產權影響極為嚴重。然有關管制物品之項目及數額等犯罪構成要件內容，同條第3項則全部委由行政院公告之，必須從行政院訂定公告之『管制物品項目及其數額』中，始能知悉可罰行為之內容。而由懲治走私條例整體觀察，並無從預見私運何種物品達何等數額將因公告而有受處罰之可能，自屬授權不明確，而與憲法保障人民權利之意旨不符（司法院釋字第680號解釋理由書參照）。又被告（指本件原告）於本件所運輸進口之物品，即系爭蓮藕是否屬管制物品，懲治走私條例本身並未規定明確，而須輾轉以海關進口稅則來判定，再進而以系爭蓮藕是『生鮮蓮藕』或『調製蓮藕』來判斷被告是否該當公訴人起訴之走私罪。而如何程度之酸漬仍屬『生鮮蓮藕』，如何程度之酸漬已屬『調製蓮藕』，相關法規規定既欠缺具體明確性，可供被告遵循，並使被告可預見其行為有受處罰之可能，自不得以懲治走私條例第2條第1項之走私罪對被告加以處罰。
」原告因而認為：原處分對人民財產權（罰鍰合計約新臺幣2百餘萬元，原告之財產因此遭行政執行處假扣押、扣薪）及自由權（因罰鍰未繳可能遭行政執行處拘提、管收或限制出境等處分）之影響，實不下於刑罰，自有參考及採取上開刑事判決見解之必要。
㈢綜上，屏科大學前揭鑑定意見所述，尚有上開可議之處，自
難逕予採用。而系爭蓮藕是「生鮮蓮藕」或「調製蓮藕」，然相關法規及我國主管機關，就進口之蓮藕應「酸漬、糖漬、熬煮」等調製至何種程度，方屬「調製蓮藕」（或非生鮮蓮藕），並未訂定客觀上具體明確之認定基準。況且本案系爭蓮藕與昕締公司過去進口之品項、貨源均屬相同，而同樣處理流程的蓮藕，在過去既經經濟部國際貿易局認定屬合法進口之「調製蓮藕」，且就與本件相同之調製蓮藕爭議案件，前經各關稅局及各通關單位表示意見，經綜合彙整結果，亦擬定貨名為「調製蓮藕」，自難認原告主觀上明知系爭蓮藕係屬管制進口之「生鮮蓮藕」，而有「虛報貨物品質」之故意，且亦無過失，自不該當海關緝私條例第37條第3項規定轉據同條例第36條第1項、第3項、行政罰法第23條第1項、海關緝私條例第44條、加值型及非加值型營業稅法（下稱營業稅法）第51條及貿易法第21條第1項之規定，不應處以行政罰。故本件對原告處以行政罰之原處分，有一望即知之重大違法，應為無效等情。並聲明求為判決確認被告99年第00000000號、99年第00000000號、99年第00000000號、99年第00000000號及99年第00000000號等行政處分無效。
四、被告則以：㈠本件被告所作成原處分書均載明受處分人、主旨、事實、理
由及法令依據，已具行政處分之要件，且核無行政程序法第111條第1款至第6款所定行政處分無效之事由，亦無同條第7款普通社會一般人一望即知具明顯重大瑕疵之情形，是以，原處分書洵屬合法有效。又原告從事國際貿易多年，對於系爭蓮藕得否輸入，應無不知，為免因虛報貨物進口而受罰，本應注意查明貨物狀態以據實申報，惟原告未盡查明之責任，致發生虛報進口貨物品質，涉及逃避管制，其行為縱無故意，亦有過失，依行政罰法第7條第1項規定意旨，自應受罰。故被告認定原告有過失責任，並據以處罰，即無違誤。原告主張行為人須具備「虛報所運貨物品質」之故意，始能加以處罰等語，於法不合，並非可採。
㈡屏科大學為國內食品學術研究權威機構，亦為財政部核備鑑
定機構，原處分書之貨物經被告查驗取樣，送請屏科大學鑑定確認貨名為「冷藏生鮮蓮藕」，鑑定結果當屬有效，且具權威性及公信力。又本件判處原告無罪之刑事判決，係經法院法官調查證據及審判程序，作出判決理由，法官為專業法律人，其認識能力甚於普通社會一般人，原告以高雄地院判決理由，認原處分有一望即知之重大違法，核與無效處分之「明顯重大」瑕疵理論，應以普通社會一般人一望即知之判斷標準不符。據此，原告所訴違法理由，即非一望即知，故原處分顯無行政程序法第111條第7款所稱重大明顯之瑕疵，亦無同條第1款至第6款所定行政處分無效之事由，足見原處分合法有效。
㈢原處分書之報單原申報貨物名稱均為PREPARED LOTUS ROOTS
（調製蓮藕），被告查驗當時為確認來貨是否為調製蓮藕，乃依關稅法第23條第1項、進出口貨物查驗準則第34條及進出口貨物查驗注意事項第29點第2項等規定查驗取樣，送請財政部核准之權威機構屏科大學鑑定結果，經測得貨樣之外層、中間層、內層之ph值，並檢視其構造，判定蓮藕樣品應屬冷藏生鮮蓮藕，被告依據其鑑定結果核認貨名，當屬有據。又原處分書之報單原申報貨物，既經鑑定確認來貨為「冷藏生鮮蓮藕」，按貨品分類號列應歸列第0714.90.91.10-6號「蓮藕，生鮮、冷藏或乾」，輸入規定代號「MP1」，揆觀上開彙總表中第0714.90.91.10-6號貨品號列僅開放「乾」蓮藕進口，大陸生鮮蓮藕則不在准許進口之列。再原處分之進口貨物所使用之添加劑作用，係為長途運輸中達到護色、抗氧化、避免來貨產生褐變之情形，屬保鮮作用，並未具實質改變貨物外觀性狀功能，且其以冷凍（藏）櫃裝載進口，俾加強維護來貨鮮度，故被告認定來貨為「冷藏生鮮蓮藕」，洵屬有據。
㈣原告從事國際貿易多年，專門進口蓮藕，當知調製蓮藕與新
鮮蓮藕之差別。又來貨調製與否事涉是否涉及管制規定，事關重大，原告於進口前未事先查明貨物狀態及其添加劑之作用，且報關前未先依「海關管理貨櫃集散站辦法」第7條第1項第9款規定申請看樣，以確認來貨狀況，再據實申報，俾免影響商機外，亦可恪盡誠實申報之義務。原告應注意能注意而未注意，致生虛報進口貨物品質，逃避管制之違章，即有過失，則依行政罰法第7條第1項規定，自應受罰。況原處分書已分別於100年1月6日、同年3月15日、同年1月28日、同年2月11日、同年3月15日合法送達原告，原告並未於法定期間申請復查，原處分均已告確定等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有第BD/98/R249/8006號（原處分卷附件1）、第BD/98/R705/8023號（同上卷附件2）、第BE/98/WP69/0028號（同上卷附件3）、第BE/98/Z156/1061號（同上卷附件4）及第BE/98/Z200/1060號（同上卷附件5）進口報單、原處分書（本院卷第23頁至第28頁）、原告101年7月18日確認處分無效請求書（本院卷第42頁至第44頁）及被告101年8月17日高普興字第1011014180號函（本院卷第45頁）附原處分卷及本院卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為：原處分是否具有重大明顯之瑕疵之情形，而為無效之行政處分？本院判斷如下：
㈠按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立
之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6條第1項前段及第2項定有明文。經查，本件被告所為之原處分，業已分別於100年1月6日（99年第00000000號處分書）、同年3月15日（99年第00000000號處分書）、同年1月14日（99年第00000000號處分書）、同年2月11日（99年第00000000號處分書）、同年3月15日（99年第00000000號處分書）合法送達於原告，惟原告並未申請復查，原處分均已告確定等情，為兩造所不爭執，且有原處分送達證書在卷足憑（本院卷第100頁至第102頁），應堪認定。嗣原告於101年7月18日執高雄地院99年度訴字第742號、高雄高分院100年上訴字第106號及最高法院100年度台上字第3889號等無罪刑事判決，向被告申請確認原處分無效，被告乃以101年8月17日高普興字第1011014180號函復原告略以：原處分書均屬有效之處分書，且係依行政程序法第96條規定製作並已合法送達，因原告未依法提出救濟而已告確定；原告若不服原處分，得依法向本院提起確認訴訟等語（本院卷第45頁），則本件兩造對於原處分是否為無效之行政處分既有爭執，而其不明確之狀態足使原告在法律上之地位有受侵害之危險，且得以對於被告之確認判決除去之，自應認原告有即受確認判決之法律上利益。又原告於提起本件確認行政處分無效訴訟前，已向被告請求確認原處分無效而未被允許，核與上揭行政訴訟法第6條第2項規定相符，合先敘明。
㈡次按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：不能由書
面處分中得知處分機關者。應以證書方式作成而未給予證書者。內容對任何人均屬不能實現者。所要求或許可之行為構成犯罪者。內容違背公共秩序、善良風俗者。未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。是則，無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性以及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。茲先就被告認定原告報運貨物進口，虛報所運貨物之名稱、品質，涉及逃避管制，分別依據海關緝私條例第37條第3項、第36條第1項、第3項、第44條、行政罰法第23條第1項、第26條第2項、營業稅法第51條或貿易法第21條第1項等規定，所為原處分之相關法令說明如下：
⒈按「私運貨物進口、出口或經營私運貨物者，處貨價1倍至3
倍之罰鍰。」「前2項私運貨物沒入之。」「報運貨物進口而有下列情事之一者，得視情節輕重，處以所漏進口稅額2倍至5倍之罰鍰，或沒入或併沒入其貨物：虛報所運貨物之名稱、數量或重量。虛報所運貨物之品質、價值或規格。…。」「有前2項情事之一而涉及逃避管制者，依前條第1項及第3項論處。」「有違反本條例情事者，除依本條例有關規定處罰外，仍應追徵其所漏或沖退之稅款。」海關緝私條例第36條第1項、第3項、第37條第1項、第3項及第44條前段分別定有明文。次按「貨物進口時，應徵之營業稅，由海關代徵之；其徵收及行政救濟程序，準用關稅法及海關緝私條例之規定辦理。」「納稅義務人，有下列情形之一者，除追繳稅款外，按所漏稅額處5倍以下罰鍰，並得停止其營業：…其他有漏稅事實者。」營業稅法第41條及第51條第7款亦定有明文。又按「為拓展貿易，因應貿易情勢，支援貿易活動，主管機關得設立推廣貿易基金，就出進口人輸出入之貨品，由海關統一收取最高不超過輸出入貨品價格萬分之
4.25之推廣貿易服務費。」貿易法第21條第1項前段亦有明文規定。
⒉再按「臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，經主管機關
許可，得從事臺灣地區與大陸地區間貿易；其許可、輸出入物品項目與規定、開放條件與程序、停止輸出入之規定及其他輸出入管理應遵行事項之辦法，由有關主管機關擬訂，報請行政院核定之。」臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條第3項定有明文。復按「本辦法依臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條第3項規定訂定之。」「大陸地區物品，除下列各款規定外，不得輸入臺灣地區：主管機關公告准許輸入項目及其條件之物品。」亦為臺灣地區與大陸地區貿易許可辦法第1條及第7條第1款所明定。而主管機關經濟部公告大陸物品有條件准許輸入項目、輸入管理法規彙總表規定：「貨品號列00000000000EX，貨品名稱乾蓮藕（Lotusroots,dried）。」（「EX」字樣之項目，表示僅開放進口符合該中英文貨名之貨品），及「中華民國海關進口稅則、輸出入貨品分類表合訂本」第189頁載明貨名為「蓮藕，生鮮、冷藏或乾（Lotus roots,fresh,chilled or dried）」者，其貨品分類號為第0714.90.91.10-6號，輸入規定代號為「MP1（即大陸物品有條件准許輸入項目）」。上開許可辦法及公告事項係基於臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條第3項之授權，所訂立適用於主管機關執行管理禁止或限制來自特定地區貨品進口之細節性、技術性規定之法規命令，核其授權之目的、內容及範圍具體明確，且與母法立法目的相符，亦予援用。是關於大陸地區准予進口之蓮藕，應僅限於貨品號列第00000000000EX號之乾蓮藕，而大陸生鮮蓮藕則不在准許進口之列。又觀「海關緝私條例第3條、第37條、第38條、第39條及第53條所稱『管制』之涵義相同，係指進口或出口下列依規定不得進口或出口或管制輸出入之物品：㈠關稅法第15條第1款、第2款規定不得進口之物品，及第3款規定不得進口或禁止輸入，且相關機關主管法律規定應予沒收或沒入之物品。㈡行政院依懲治走私條例第2條規定公告之『管制物品項目及其數額』。㈢臺灣地區與大陸地區貿易許可辦法規定不得輸入之大陸物品。㈣經濟部依有關貿易法規管制輸入或輸出之物品。」亦經財政部98年4月20日台財關字第09800093420號函釋在案。而財政部上開函釋係主管機關為闡述海關緝私條例第37條等法律原義所為之釋示，核與法律規定之意旨相符，自得予以援用。再者，行政院公告之「管制物品項目及其數額」丙項第五款規定，於97年2月27日經修正公告為：「丙、管制進口物品：1次私運下列物品之1項或數項，其總額由海關照緝獲時之完稅價格計算，超過新臺幣10萬元者或重量超過1千公斤者：…原產地為大陸地區而未經主管機關公告准許輸入之海關進口稅則第1章至第8章所列之物品、稻米、稻米粉、花生、茶葉、種子（球）」。而海關進口稅則第7章規定之物品係：「食用蔬菜及部分根菜與塊莖菜類」；又同稅則第20章規定之物品則係：「蔬菜、果實、堅果或植物其他部分之調製品」。是大陸地區產植之生鮮蓮藕，屬海關進口稅則第7章規定之物品，係屬行政院依懲治走私條例公告之丙項第五款管制進口物品，不得擅自輸入。準此，大陸地區產植之生鮮蓮藕，依行政院公告之「管制物品項目及其數額」及臺灣地區與大陸地區貿易許可辦法規定，係屬不得進口之大陸物品，若擅自進口該項物品，即應構成進口管制進出口物品而涉及逃避管制之違章行為。
⒊另按「海關對於進口、出口及轉口貨物，得依職權或申請，
施以查驗或免驗；必要時並得提取貨樣，其提取以在鑑定技術上所需之數量為限。前項查驗、取樣之方式、時間、地點及免驗品目範圍，由財政部定之。」關稅法第23條第1項及第2項定有明文。次按「本準則依關稅法第23條第2項規定訂定之。」「為鑑定貨物之名稱、種類、品質、等級及原產地等，供稅則分類、估價或核退稅費之參考，得提取貨樣。」為進出口貨物查驗準則第1條及第34條前段所明定。而上開查驗準則係依關稅法第23條第2項之授權，所訂立適用於主管機關執行關稅課徵及貨物通關所為細節性、技術性規定之法規命令，核其授權之目的、內容及範圍具體明確，且與關稅法立法目的相符，爰予援用。
⒋經查，本件被告為確認原告於98年9月18日至99年1月6日間
自大陸地區進口之系爭蓮藕，是否屬大陸地區不准進口之生鮮蓮藕，乃依關稅法第23條第1項及進出口貨物查驗準則第34條前段規定，將系爭蓮藕之樣品送請屏科大學鑑定結果，查知報單第BD/98/R249/8006號（原處分卷附件1）之蓮藕樣品測得外層、中間層、內層之pH值分別為7.12，7.14，7.19，樣品含有0.29%Citric Acid檸檬酸、0.28%Sodium pyrophosphate焦磷酸鈉、0.25%Calcium chloride氯化鈣、0.27%Sodium erythorbate異抗壞血酸鈉、0.07%L-cysteine L-胱胺酸（本院卷第64頁）；報單第BD/98/R705/8023號（原處分卷附件2）之蓮藕樣品測得外層、中間層、內層之pH值分別為6.82，6.83，6.92，樣品含有0.26%Citric Acid檸檬酸、0.29%Sodium pyrophosphate焦磷酸鈉、0.31%Calcium chloride氯化鈣、0.28%Sodium erythorbate異抗壞血酸鈉、0.13%L-cysteine L-胱胺酸（本院卷第65頁）；報單第BE/98/WP69/0028號（原處分卷附件3）之蓮藕樣品測得外層、中間層、內層之pH值分別為7.4，7.1，6.9，樣品含有0.27%Citric Acid檸檬酸、0.29%Sodium pyrophosphate焦磷酸鈉、
0.33%Calcium chloride氯化鈣、0.29%Sodium erythorbate異抗壞血酸鈉、0.10%L-cysteine L-胱胺酸（本院卷第67頁背面至第68頁）；報單第BE/98/Z156/1061號（原處分卷附件4）之蓮藕樣品測得外層、中間層、內層之pH值分別為6.23，6.25，6.36，樣品含有0.30%Citric Acid檸檬酸、0.30%Sodium pyrophosphate焦磷酸鈉、0.33%Calcium chloride氯化鈣、0.27% D-sodium erythorbate、0.10%L-c ysteineL-胱胺酸（本院卷第69頁）；報單第BE/98/Z200/1060號（原處分卷附件5）之蓮藕樣品測得外層、中間層、內層之pH值分別為6.21，6.27，6.33，樣品含有0.30%Citric Acid檸檬酸、0.23%Sodium pyrophosphate焦磷酸鈉、0.31%Calciu
m chloride氯化鈣、0.24%D-sodium erythorbate、0.10%L-cysteine L-胱胺酸（本院卷第70頁）；經檢視其構造，應屬冷藏生鮮蓮藕等情，有屏科大學98年11月17日屏科大品字第0982360159號函（本院卷第64頁）、同年月26日屏科大品字第0982360162號函（本院卷第65頁）、99年1月7日屏科大品字第0992360007號函（本院卷第67頁）、同年月27日屏科大品字第0992360017號函（第69頁）在卷足佐；被告爰認定原告報運貨物進口，虛報所運貨物之名稱、品質，涉及逃避管制，分別依據海關緝私條例第37條第3項、第36條第1項、第3項、第44條、行政罰法第23條第1項、第26條第2項、營業稅法第51條、貿易法第21條第1項等規定，作成原處分。
⒌茲觀原處分業已表明處分機關，且非應以證書方式作成，而
其內容亦無行政程序法第111條第3款至第6款所定之情形，且有關原告報運系爭蓮藕進口，客觀上是否有虛報所運貨物之名稱、品質，涉及逃避管制之行為，或主觀上是否有故意或過失之責任要件，均須依調查證據之結果，始能斷定，並無由一般具有合理判斷能力之人一望即可查知其具有重大明顯之瑕疵，而毫無任何合理懷疑之情形。縱認原告主張被告認定原告有報運貨物進口，虛報所運貨物之名稱、品質，涉及逃避管制之違章事實，並據以作成原處分有所違誤云云屬實，惟此項情形並非不待調查，而由一般具有合理判斷能力者一望即可查知之瑕疵，亦即非「猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，自難認定原處分係具有重大明顯之瑕疵而為自始當然無效之行政處分。從而，原處分並無行政程序法第111條第1款至第6款所例示之情形，亦無同條第7款所定具有重大明顯之瑕疵，自非無效之行政處分，堪以認定。
㈢原告雖主張本件原告報運貨物進口涉嫌違反懲治走私條例案
件，業經前述刑事判決判處原告無罪確定，而據該無罪判決之理由，系爭蓮藕非屬管制進口之生鮮蓮藕，應為准許進口之調製蓮藕，且原告亦未具有虛報所運貨物品質之故意或過失，不應處以行政罰。原處分顯有一望即知之重大違法，應為無效云云；惟查：
⒈衡諸臺灣地區與大陸地區貿易許可辦法規定，大陸地區之蓮
藕，有不准進口之「生鮮蓮藕」與准許進口之「乾蓮藕」之區別；另行政院依懲治走私條例公告之丙項第五款管制進口物品，亦有不准進口之「生鮮蓮藕」（海關進口稅則第7章）與准許進口之「調製蓮藕」（海關進口稅則第20章）之區別。參酌國際商品統一分類制度（中文）註解上冊，第20章「蔬菜、果實、堅果或植物其他部分之調製品）總則，本章包括下列各項：⑴酸漬蔬菜、果實、堅果及植物其他可食部分。⑵糖漬蔬菜、果實、堅果、果皮及植物其他可食部分。⑶經熬煮所得之果醬、果凍、果實或堅果果泥、果實或堅果果糊。⑷均質調製或保存之蔬菜及果實。…。」準此，有關「調製蓮藕」允許進口之判斷標準及依據為，如蓮藕屬經上述酸漬、糖漬、熬煮、均質調製…等等過程之調製者，歸列海關進口稅則第20章，屬大陸物品亦准許進口等情，有被告99年7月27日高普興字第0991014395號函及附件在卷可考（本院卷第77頁至第78頁）。而我國主管機關就大陸地區進口之蓮藕應調製至何種程度方屬「調製蓮藕」，並未訂定客觀上具體明確之數值基準，固據被告陳明在卷（本院卷第89頁），且有經濟部標準檢驗局高雄分局99年7月19日經標高肆字第09900054700號函（本院卷第74頁）及被告99年7月29日高普興字第0991015079號函（本院卷第82頁）附卷可參。惟本院審酌屏科大學99年7月27日屏科大品字第0992360088號函雖略以：「…財政部高雄關稅局委託檢驗之蓮藕中檸檬酸、氯化鈣、焦磷酸鹽、異抗壞血酸鈉、L-胱胺酸含量，因添加檸檬酸使得PH值（酸鹼度）部分降低…且經檢視其構造，內部組織並無受熱破壞或皺縮之情況。另外根據PH值內中、外、層之測定值，並無明顯使產品酸化之現象（根據行政院衛生署『罐頭食品良好衛生規範』酸化罐頭食品來調節其PH值，使其最終平衡PH值小於或等於4.6，水活性大於0.85之罐頭食品）。根據中國農業標準（Chinese Agricultural Standards,CAS）生鮮截切蔬果類係指各類蔬果，於採收、選別、清洗、截切、離心去水後包裝，並提供進一步加工處理之產品。但依產品特性，未經截切之芽菜類或僅去蒂、去皮之蔬果亦包括在內。送檢驗蓮藕樣品皆屬冷藏狀態，綜合以上，故認為此些送檢樣品為冷藏生鮮蓮藕」等語（本院卷第79至81頁），致原告對其以罐頭食品之PH值（小於或等於4.6）及冷藏狀態為判斷標準是否適當，有所爭議，然斟酌一般蓮藕pH值約在7.2至7.4之間（本院卷第64頁背面），而屏科大學上揭檢驗報告已載明「檸檬酸、焦磷酸鈉、氯化鈣使用限制為限於食品製造或加工必須時使用，異抗壞血酸鈉使用限制限用為抗氧化劑，L-胱胺酸使用限制限於補充食品中不足之營業素時使用」，又除報單第BD/98/R249/8006號（原處分卷附件1）之蓮藕樣品因外層、中間層、內層之pH值均為7以上，及報單第BE/98/WP69/0028號（原處分附件3）之蓮藕樣品因測得外層、中間層、內層之pH值分別為7.4、7.1、6.9，亦註明「按pH值判定此樣品並未經酸化」等語外，其餘報單之蓮藕樣品，均分別說明「此樣品因添加檸檬酸，所以具有酸化」等語（本院卷第64頁至第69頁），足徵系爭蓮藕雖添加微量檸檬酸及其他化學物品，然因僅係表面處理，以使其不變色，避免產生褐變之情形，並未滲透至其內部，故其外層、中間層、內層之pH值分別為6.2以上，僅偏微弱酸性，甚或未經酸化，且抗氧化劑之作用，係在藉由阻止蔬果發生化學變化，防止蔬果表面滋生微生物及避免受病茵之侵襲，使蔬果新鮮度能保存一定時間。是以，被告綜合判斷，據以認定系爭蓮藕應屬生鮮蓮藕，並未逸脫上開不同名稱、品質之蓮藕，依其字面文義及其通常含義範圍而可預見之判斷標準。
⒉又前述刑事判決雖以我國主管機關就大陸地區進口之蓮藕應
調製至何種程度方屬「調製蓮藕」，並未訂定客觀上具體明確認定基準，徒憑屏科大學上揭檢驗報告不足為不利於原告之認定，而判決原告無罪確定在案。惟刑罰與行政罰其不法內涵與影響人民基本權之程度本有不同，且所要求之構成要件事實及法規範目的亦有差異，是以刑事判決與行政處分原可各自依法認定事實，而行政爭訟事件亦不受刑事判決認定事實之拘束（最高行政法院75年判字第309號及59年判字第410號判例足資參照）。準此，原告主張依前述刑事判決認定原告無罪之理由，可見被告依憑本件屏科大學鑑定結果而認定系爭蓮藕屬生鮮蓮藕，所為之原處分應有違誤云云，難謂有據。再者，前述刑事判決綜參屏科大學99年7月27日屏科大品字第0992360088號函（本院卷第79頁至第81頁）、罐頭食品良好衛生規範之規定（本院卷第83頁）、國際商品統一分類制度註解之規定及行政機關相關函文（本院卷第74頁至第78頁、第82頁）等調查證據及全辯論意旨之結果，始認定原告並未觸犯懲治走私條例第2條第1項之走私罪，益可見原告主張之上揭情事，並未達到不待調查，普通社會一般人一望即可查知具有重大明顯瑕疵之情形，則原處分並非當然無效之行政處分，至為灼然。故縱認原告主張原處分有瑕疵云云屬實，惟依上開說明，亦屬原處分是否違法而得否撤銷之問題，要非得提起確認行政處分無效之訴，以資救濟。
⒊復按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予
處罰。」為行政罰法第7條第1項所規定。而「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」「法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，運用概括條款而為相應之規定，業經本院釋字第432號解釋闡釋在案。為確保進口人對於進口貨物之相關事項為誠實申報，以貫徹有關法令之執行，海關緝私條例第37條第1項除於前3款處罰虛報所運貨物之名稱、數量及其他有關事項外，並於第4款以概括方式規定『其他違法行為』亦在處罰之列，此一概括規定，係指報運貨物進口違反法律規定而有類似同條項前3款虛報之情事而言。…。至於依海關緝私條例第36條、第37條規定之處罰，仍應以行為人之故意或過失為其責任條件，本院釋字第275號解釋應予以適用，併此指明。」分別經司法院釋字第275號、第521號解釋闡明在案。
是依海關緝私條例第37條第3項規定所處罰之違章行為，並未排除處罰過失行為，是無論行為人係故意或過失違反該條例，皆應受罰。原告主張虛報所運貨物之名稱、品質之行政罰，僅限於故意行為云云，顯非可採。
⒋其次，案外人昕締公司於96年2月8日曾提出申請書向經濟部
國際貿易局函詢有關大陸產製之蓮藕，如經⑴先將鮮採之蓮藕洗淨，浸泡於1：200的二氧化氯約15分鐘；⑵撈起後再浸泡於加有0.3%檸檬酸鈉、0.3%維生素C、0.15%焦磷酸鈉、0.1%氯化鈣、0.1%半胱氨（胺）酸的醃漬槽，浸泡8至12小時；⑶)浸泡完成後，將其表面些微風乾，以利包裝，再用真空袋包裝完成，是否規列大陸產製之調製蓮藕，是否可進口等節，嗣經該局函覆略以：「本案貨品依所附書面資料審查，核屬CCC2008.99.91.90-1『未列名經其他方式調製或保藏之果實及植物其他可食之部分，不論是否加糖或含其他甜味料』項下，屬准許進口並免辦輸入許可證之貨品，凡在本局（經濟部國際貿易局）登記之出進口廠商可逕向海關報關進口」等語，有昕締公司申請書及經濟部國際貿易局96年3月22日貿服字第09670052400號書函在卷足憑（本院卷第75頁正、背面）。是以，原告主張系爭蓮藕與昕締公司過去進口之品項相同，貨源並無二致，且曾為上開申請書所載相同調製、浸泡成分之處理流程等情，依原告及昕締公司之進口報單，均記載賣方為武漢昕締實業股份有限公司，且進口之貨物名稱均相同，有昕締公司進口報單附於高雄地院99年度訴字第742號刑事卷第68頁、第69頁可稽，及系爭蓮藕經送屏科大學鑑定結果，亦驗出Citric Acid（檸檬酸，約0.26-0.30%）、Sodium Pyrophosphate（焦磷酸鈉，約0.23-0.30%）、Calcium Chloride（氯化鈣，約0.25-0.33%）、D-Sod
ium Erythorbate（異抗壞血酸鈉，約0.24-0.29％）、L-Cystine（L-胱胺酸，約0.07-0.13％），固非無據。惟細究二者添加物之成份及濃度仍有差異，且觀系爭蓮藕不同進口日期之pH值亦各有不同，足見其各次浸泡方式、時間使其外層、中間層、內層之pH值產生何種化學變化，均有所不同，是其酸漬程度應歸列為「生鮮蓮藕」或「調製蓮藕」，仍應以原申報者與實際進口貨物現狀是否相符，而依個案具體認定之，尚難概括論斷。則原告就與案外人昕締公司相同貨源之蓮藕，依經濟部國際貿易局認定昕締公司係屬合法進口之「調製蓮藕」，而申報其進口之蓮藕為「調製蓮藕」，固難遽認原告有虛報所運貨物之名稱、品質之故意。惟進口貨物採申報及海關查驗之制度，為確保進口稅捐核課暨貨物查驗之正確性，貨物進口人對於所進口之貨物，負有誠實申報之義務，並應注意報單上各事項之申報是否正確無誤，如有疑問，應主動於報關前申請先行查看貨物再申報，以資確認實際來貨是否與欲申報之貨物名稱相符（參見海關管理進出口貨棧辦法第21條第1項）。而大陸地區產植之系爭蓮藕，究係不准進口之「生鮮蓮藕」，抑或為准許進口之「調製蓮藕」，原告為免因虛報貨物進口而受罰，本應注意查明貨物名稱及品質，而其客觀上亦得依上開方式確認實際進口貨物現狀以據實申報，然因其疏未盡查明之責任，致發生虛報進口貨物名稱、品質，涉及逃避管制，足認原告對於前揭違反行政法上義務之行為，主觀上雖非出於故意，但仍應認有過失之責，依行政罰法第7條第1項規定，自應受罰。此外，懲治走私條例第2條第1項：「私運管制物品進口、出口逾公告數額者，處7年以下有期徒刑，得併科新臺幣3百萬元以下罰金。
」之規定，僅處罰故意行為，故前述刑事判決雖以相關事證，認定原告無私運管制物品進口之故意，而判決原告無罪確定，惟此仍不能解免原告有上揭違反行政法上義務之過失責任之認定。則被告以原告於進口前未事先查明貨物狀態及其添加劑之作用，且報關前未先申請看樣，以確認來貨狀況，再據實申報，因認原告有過失而為裁罰，難謂於法不合。
六、綜上所述，本件原告報運貨物進口，經被告認定原告虛報所運貨物之名稱、品質，涉及逃避管制，分別依據海關緝私條例第37條第3項、第36條第1項、第3項、第44條、行政罰法第23條第1項、第26條第2項、營業稅法第51條、貿易法第21條第1項等規定所為之原處分，並無行政程序法第111條第1款至第6款規定之例示或第7款具有重大明顯瑕疵之無效情形，充其量僅能由當事人循行政救濟程序請求撤銷，尚非無效之行政處分。是以，原告主張原處分有行政程序法第111條第7款具有重大明顯之瑕疵，為自始無效之行政處分云云，洵非可採。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，對於判決結果不生影響，爰無逐一論述之必要。另因原告對原處分已逾申請復查救濟期間，本院亦無將之移送至訴願管轄機關之必要，均併此敘明。從而，原告訴請判決確認原處分為無效之行政處分，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 1 月 22 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 1 月 22 日
書記官 陳 嬿 如