高雄高等行政法院裁定
101年度訴字第43號原 告 達立國際有限公司代 表 人 謝光明被 告 唐榮鐵工廠股份有限公司代 表 人 鍾自強上列當事人間確認公法上法律關係成立（不成立）事件，本院裁定如下︰
主 文本件原告如附表二之訴部分移送於臺灣高雄地方法院。
原告其餘之訴（即如附表一部分）駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、本件原告起訴主張略以：請求確認法律關係成立者，並不主張有違法行政處分之存在，並無提起撤銷訴訟之可能。又政府採購法第74條已明定得提起異議與申訴對象為招標、審標、決標之爭議，均非屬本件訴之聲明之範圍，本件無提起政府採購異議及申訴之可能，並未違反行政訴訟法第6條第3項規定。又本院100年度訴字第557號裁定既載明本件政府採購與支撐工程爭議得依政府採購法提起異議及申訴，雖一望即知不符法律規定，惟其法律關係仍有被誤認及急待確認之必要。另爭執本院98年度訴字第86號確定判決意旨不明確，造成系爭行政處分實現與成立之時間點有各自表述之空間，而有即受判決確認之必要。又依本院98年度訴字第86號判決及最高行政法院100年度判字第1233號確定判決均認本件0000000000（1）支撐工程屬於行政處分，並經本院100年度訴字第557號裁定認定前開公法上法律關係，原告自得依公法上法律關係提起非財產權之一般給付訴訟；上開確定判決明載本件0000000000（1）支撐工程已於民國92年1月25日完工實現，足以證明本件給付請求權已屆期，依政府採購法施行細則第5章驗收規定（第90條至第101條），被告有製作、交付政府採購驗收證明書之義務。本件被告應交付系爭政府採購驗收證明書予原告卻遲未交付，故提起本件非財產權之一般給付訴訟。另因兩造民事訴訟中，被告主張本件0000000000
（1）契約原本保存於國家檔案管理局，及本件0000000000
（1）契約製作人為「林鳳圓」，經訴外人林鳳圓證稱被告之主張均屬虛構，原告為推翻眾多法院怠於調查證據卻憑空採認0000000000（1）契約合法有效存在之裁判，有閱覽其契約原本與請求告知其契約製作人與承辦人之姓名之需求利益等語。
二、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．．．2、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款定有明文。而變更或追加他訴是否適當，則應就訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具體情事加以衡量。經查，本件原告於101年2月2日起訴，所提起訴狀之訴之聲明為求為判決①確認兩造間0000000000（1）政府採購契約之公法上法律關係不成立；②確認兩造間0000000000（1）政府採購驗收之公法上法律關係不成立；③確認兩造間0000000000（1）水平支撐工程行政處分內容實現之公法上法律關係成立，及自92年1月25日實現成立；④確認兩造間0000000000（1）水平支撐工程行政處分內容之公法上法律關係成立，及自91年4月10日成立。其於同日另提出追加訴之聲明狀，追加聲明：①被告應給付0000000000（1）政府採購驗收證明書予原告；②被告應給付0000000000（1）水平支撐工程之完工證明書予原告；③原告得閱覽被告0000000000（1）契約原本，及被告應告知0000000000（1）契約製作人與承辦人之姓名。又於100年2月15日以聲明狀將訴訟之聲明更正為①確認兩造間0000000000（1）政府採購契約之公法上法律關係不成立；②確認兩造間0000000000（1）政府採購驗收之公法上法律關係不成立；③確認兩造間0000000000（1）水平支撐工程行政處分內容實現之公法上法律關係成立，及自92年1月25日實現成立；④確認兩造間0000000000（1）水平支撐工程行政處分內容之公法上法律關係成立，及自91年4月10日成立；⑤被告應給付0000000000（1）政府採購驗收證明書予原告；⑥原告得閱覽被告0000000000（1）契約原本，及被告應告知0000000000（1）契約製作人與承辦人之姓名。同日另以聲明二狀追加訴之聲明為①確認兩造間0000000000（1）政府採購之公法上法律關係不成立；②確認兩造間0000000000（1）政府採購契約之公法上法律關係不成立；③確認兩造間0000000000（1）政府採購驗收之公法上法律關係不成立；④確認兩造間0000000000（1）招標之公法上法律關係成立，及自91年4月10日成立或自92年1月25日成立；⑤確認兩造間0000000000（1）水平支撐工程行政處分內容實現之公法上法律關係成立，及自92年1月25日實現成立；⑥確認兩造間0000000000（1）水平支撐工程行政處分內容之公法上法律關係成立，及自91年4月10日成立；⑦被告應給付0000000000（1）政府採購驗收證明書予原告；⑧原告得閱覽被告0000000000
（1）契約原本，及被告應告知0000000000（1）契約製作人與承辦人之姓名。另又於101年2月20日以聲明狀將訴之聲明更正為①確認兩造間0000000000（1）政府採購之公法上法律關係不成立；②確認兩造間0000000000（1）政府採購契約與驗收之公法上法律關係不成立；③確認兩造間0000000000（1）招標與決標之公法上法律關係成立，及自91年4月10日成立，及至92年1月25日執行完畢；④確認兩造間0000000000（1）水平支撐工程行政處分內容之公法上法律關係成立，及自91年4月10日成立，及至92年1月25日實現成立；⑤被告應給付0000000000（1）政府採購驗收證明書予原告；⑥原告得閱覽被告0000000000（1）契約原本，及被告應告知0000000000（1）契約製作人與承辦人之姓名。末於101年4月25日變更追加聲明為：①確認兩造間0000000000（1）政府採購之公法上法律關係不成立；②確認兩造間0000000000
（1）政府採購契約與驗收之公法上法律關係不成立；③確認兩造間0000000000（1）招標與決標之公法上法律關係成立，及自91年4月10日成立，及至92年1月25日執行完畢；④確認兩造間0000000000（1）水平支撐工程行政處分內容之公法上法律關係成立，及自91年4月10日成立，及至92年1月25日實現成立；⑤被告應給付0000000000（1）政府採購驗收證明書予原告；⑥被告應給付本院98年度訴字第86號判決第22頁所載0000000000（1）行政處分內容於00年0月00日生效及成立之證明書面予原告；⑦被告應給付最高行政法院100年度判字第1233號判決第8頁所載0000000000（1）行政處分內容於92年1月25日業已實現之證明書面予原告；⑧被告應給付最高行政法院100年度判字第1233號判決第9頁所載新、舊（原採購案）2份政府採購文件資料予原告。原告最後變更或追加之聲明均係就被告前揭政府採購工程事件有所爭執，其基礎原因事實不變，並不妨礙被告防禦與訴訟之終結，故本院認原告之追加為適當，應予以准許。茲就原告最後變更或追加聲明，除原告聲明「⑧被告應給付最高行政法院100年度判字第1233號判決第9頁所載新、舊（原採購案）2份政府採購文件資料予原告。」另以判決駁回外，其餘聲明分列附表一、二，並分述如下：
（一）關於應移送於臺灣高雄地方法院部分：
1、按「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」行政訴訟法第12條之2第2項前段定有明文。又「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」「審議判斷，視同訴願決定。」「機關與廠商因履約爭議未能達成協議者，得以下列方式之一處理：一、向採購申訴審議委員會申請調解。．．．。採購申訴審議委員會辦理調解之程序及其效力，除本法有特別規定者外，準用民事訴訟法有關調解之規定。」政府採購法第74條、第83條、第85條之1第1項第1款及第3項分別定有明文。依政府採購法規定，其就採購爭議之性質，係採所謂「雙階理論」，即將政府採購契約締結前採購決定程序之相關爭議如招標、審標及決標定性為公法爭議，至於政府採購契約之履約或驗收爭議，則定性為私法上之爭議，應循民事爭訟途徑解決。而私法爭議，依行政訴訟法第2條規定，非屬行政法院權限之事件，行政法院並無受理訴訟權限，是向行政法院起訴之私法爭議事件，行政法院應依上述行政訴訟法第12條之2第2項前段規定，為移送至有受理訴訟權限之管轄法院之裁定。
2、經查，本件原告於90年11月30日公開標得被告之「台中市陸光七村新建工程之土方及擋土支撐工程」，工程款合計新台幣42,399,390元，嗣因被告變更追加原契約所約定之水平支撐規範及中間柱之型鋼，兩造因而約定有關水平支撐變更規範所影響之價格，將依市場行情及工料分項方式以合理比例辦理變更之，原告乃同意於91年4月11日開始進場進行支撐工作施作，並於92年1月25日完成支撐工程。嗣被告於93年7月27日邀請原告就上開水平支撐及中間支柱變更設計項目議價（即93年7月27日「台中市陸光七村新建工程土方及擋土支撐變更設計案」限制性招標，工程案號：0000000000（1），下稱系爭限制性招標案），並決標：「金額（未稅）：新台幣12,128,200元整。金額（含稅）：新台幣12,734,610元整。」由上可知，兩造間因「台中市陸光七村新建工程之土方及擋土支撐工程」及93年7月27日「台中市陸光七村新建工程土方及擋土支撐變更設計案」限制性招標之招標、審標及決標所生爭議，屬採購契約締結前採購決定程序之相關爭議，為公法性質，應循行政爭訟解決，而公開招標及限制招標以外之訂約或履約所生爭執，為私法爭議，應循民事訴訟解決。
3、本件原告聲明②確認兩造間0000000000（1）政府採購契約與驗收之公法上法律關係不成立，係就系爭93年7月27日「台中市陸光七村新建工程土方及擋土支撐變更設計案」限制性招標之招標、審標及決標之高權行為外，關於契約及履約驗收之爭執，此部分自屬私法爭議，應循民事訴訟解決，尚不因原告狀載「契約與驗收公法上法律關係不成立」而異其認定。原告聲明③「確認兩造間0000000000
（1）招標與決標之公法上法律關係成立，及自91年4月10日成立，及至92年1月25日執行完畢」，其中「92年1月25日執行完畢」部分及原告聲明④「確認兩造間0000000000
（1）水平支撐工程行政處分內容之公法上法律關係成立，及自91年4月10日成立，及至92年1月25日實現成立」其中「至92年1月25日實現成立」部分，為工程是否施作履行，係屬履約爭議，應循民事訴訟解決。又原告聲明⑤「被告應給付0000000000（1）政府採購驗收證明書予原告」屬履約驗收之爭執，亦屬限制性招標之招標、審標及決標之高權行為外，履約驗收之爭執，應循民事訴訟解決。而原告聲明⑥「被告應給付本院98年度訴字第86號判決第22頁所載0000000000（1）行政處分內容於00年0月00日生效及成立之證明書面予原告」。查本院98年度訴字第86號判決第22頁（二）略載：「雖原告另爭執本件有行政程序法第111條第1項第3款內容對任何人均屬不能實現云云。
惟查，依卷內91年4月10日之會議記錄載明：『達立公司應立即進場施作，有關支撐型鋼因規格變更之價格，日後再辦理契約變更。』可稽。原告同意於91年4月11日開始進場進行支撐工作施作，並於92年1月25日完成支撐工程。雖嗣於93年7月27日始邀原告就上開水平支撐及中間支柱變更設計項目議價，然工程內容先行施作，業已實現，並無所謂客觀不能情形」等語，係為判斷行政處分是否能實現，而調查實際施作情形，是原告聲明⑥「被告應給付本院98年度訴字第86號判決第22頁所載0000000000（1）行政處分內容於00年0月00日生效及成立之證明書面予原告」，即係就決標處分以外之是否施作實現為爭議，此部分亦屬執行、履約問題，核屬私法爭執；另原告訴之聲明⑦「被告應給付最高行政法院100年度判字第1233號判決第8頁所載0000000000（1）行政處分內容於92年1月25日業已實現之證明書面予原告」亦同，均屬民事爭執。綜上，原告所訴上開聲明部分為系爭公開招標及限制招標以外之訂約或履約所生爭執，為私法爭議，均應循民事訴訟解決。
4、雖原告101年4月16日所提通知狀載：本院98年度訴字第86號判決及最高行政法院100年度判字第1233號確定判決均認本件0000000000（1）支撐工程屬於行政處分，並經本院100年度訴字第557號裁定認定前開公法上法律關係，則政府採購法所規定之履約、驗收等法定行為，皆屬本件0000000000（1）支撐工程之一部，屬公法爭議，應由行政法院審判云云。惟查，本院98年度訴字第86號及最高行政法院100年度判字第1233號案件，原告於該訴提出先、備位聲明，其先位聲明為「確認台中市陸光七村新建工程土方及擋土支撐變更設計案號0000000000⑴招標、議價及決標行政處分均無效。」係就決標前採購決定程序爭訟，並以該聲明無理由時，就相同基礎事實提出與先位聲明互相排斥之備位聲明「確認台中市陸光七村新建工程土方及擋土支撐變更設計案號0000000000⑴政府採購之公法上法律關係不存在。」原告預備之訴所執理由為0000000000⑴採購案無急迫事由及辦理招標、審標及決標前未經簽報核准即予辦理等語。足認該案屬公法階段之爭議，而該判決就原告先位之訴，依實際施作情形闡述系爭工程內容已實現，因認無原告所爭客觀不能實現致行政處分無效情形，為行政訴訟階段行必要證據調查，尚不因調查系爭採購案是否實現，即認前開判決將執行實現等履約爭議認屬公法事件。原告此部分主張，尚無可採。
5、此外，原告於本院100年度訴字第557號案件，依其起訴狀係載：不主張有違法之行政處分存在，即無須提起撤銷訴訟以為救濟，並聲明求為判決：（一）確認自91年4月10日至92年1月25日止兩造間系爭變更設計工程之招標行政處分內容水平支撐工程之公法上法律關係成立。（二）確認自93年7月27日起，兩造間系爭變更設計工程招標之法律關係成立。（三）確認兩造間系爭變更設計工程政府採購之法律關係成立等語。然本院100年度訴字第557號案件原告起訴狀載事實理由除「不主張發生違法行政處分」外，引述本院100年度訴字第538號及最高行政法院100年度判字第1233號，未另載其他理由，而原告於本院100年度訴字第538號及最高行政法院100年度判字第1233號爭執事實及理由，為被告未取得辦理限制性招標之核准文件缺乏事務權限、開標程序有重大明顯之瑕疵、被告辦理該限制性招標客觀無法履行實現政府採購法第4章履約及第5章驗收之規定，自始無效等，核其所爭執者為限制性招標決標前之事由，屬公法爭議，而該公法爭議究應循撤銷訴訟，或確認公法法律關係不存在，經本院100年度訴字第557號案件認定應循撤銷訴訟解決。又原告主張之理由既均屬公法階段爭議，而在公法階段，兩造間僅因「台中市陸光七村新建工程之土方及擋土支撐工程」決標及93年7月27日系爭變更設計工程決標而發生公法上法律關係，本院100年度訴字第557號裁定理由乃認原告聲明「確認自91年4月10日至92年1月25日止兩造間系爭變更設計工程之招標行政處分內容水平支撐工程之公法上法律關係成立，及確認自93年7月27日起，兩造間系爭變更設計工程招標之法律關係成立」，實為上開兩決標案件所生公法上法律關係之爭執，並無獨立於「台中市陸光七村新建工程之土方及擋土支撐工程」決標及93年7月27日系爭變更設計工程決標外，另成立公法上法律關係。裁定理由係就原告所主張公法階段之爭議予以論述，並無將履約定性公法事件情事，原告指摘本院100年度訴字第557號裁定認政府採購法所規定之履約、驗收等法定行為，皆屬本件0000000000（1）支撐工程之一部，屬公法爭議，應由行政法院審判云云，容有誤認。
6、綜上所述，原告聲明如附表二部分，均屬決標後之訂約或履約所生爭議，而為私法爭議，依行政訴訟法第2條規定，非屬行政法院權限之事件，故本院並無受理此部分訴訟之權限，爰依行政訴訟法第12條之2第2項前段規定為移送至有受理訴訟權限之臺灣高雄地方法院。
（二）關於駁回原告之訴部分（即附表一聲明）：
1、按原告之訴，起訴不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款後段定有明文。次按行政訴訟法於87年10月28日修正公布，89年7月1日施行，於修正行政訴訟法施行前，僅有撤銷訴訟，對於人民權益之保障欠周，乃增加「確認行政處分無效之訴訟」「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟」「確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟」及「公法上給付之訴訟」等行政訴訟種類。因此，修正行政訴訟法增加行政訴訟種類之目的，在於彌補人民原來不得提起撤銷訴訟，致無其他救濟途徑之公法上爭議事件，得提起其他訴訟救濟，以保障其權益，並非提供人民對於法定救濟期間經過後，形式上已經確定之行政處分，再有翻案爭訟之機會。99年1月13日再度修正、同年5月1日施行之同法第6條第3項規定：「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」（修正前條文為：「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」）即揭示確認訴訟之補充性特徵。蓋法律關係因行政處分而發生者，當事人如有爭執，本應提起撤銷訴訟請求撤銷行政處分，若原告怠於提起訴願及撤銷訴訟，聽任行政處分確定後，再行起訴確認因該處分所生之法律關係成立或不成立之訴，即非法之所許（最高行政法院100年度裁字第260號裁定參照）。
2、又按「（第1項）採購之招標方式，分為公開招標、選擇性招標及限制性招標。．．．（第4項）本法所稱限制性招標，指不經公告程序，邀請2家以上廠商比價或僅邀請1家廠商議價。」「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」「廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：一、對招標文件規定提出異議者，為自公告或邀標之次日起等標期之4分之1，其尾數不足1日者，以1日計。但不得少於10日。」「審議判斷，視同訴願決定。」分別為政府採購法第18條第1項、第4項、第74條、第75條第1項第1款及第83條所明定。
3、關於原告訴之聲明「①確認兩造間0000000000（1）政府採購之公法上法律關係不成立。③確認兩造間0000000000
（1）招標與決標之公法上法律關係成立，及自91年4月10日成立。④確認兩造間0000000000（1）水平支撐工程行政處分內容之公法上法律關係成立，及自91年4月10日成立。」部分，查本件原告訴請確認公法上法律關係不成立事由，無非以：被告未取得辦理限制性招標之核准文件缺乏事務權限、開標程序有重大明顯之瑕疵、被告辦理該限制性招標客觀無法履行實現政府採購法第4章履約及第5章驗收之規定等。核其所爭執者，均屬辦理限制性招標決標前所應審酌之事由，自屬公法爭議。而承前所述，兩造間僅因「台中市陸光七村新建工程之土方及擋土支撐工程」決標及93年7月27日系爭限制性招標決標所生爭議，屬公法性質，則原告此部分訴之聲明「①確認兩造間0000000000（1）政府採購之公法上法律關係不成立。③確認兩造間0000000000（1）招標與決標之公法上法律關係成立，及自91年4月10日成立。④確認兩造間0000000000（1）水平支撐工程行政處分內容之公法上法律關係成立，及自91年4月10日成立」，實為上開2決標案件所生公法上法律關係之爭執，在公法爭議階段，並無獨立於「台中市陸光七村新建工程之土方及擋土支撐工程」決標及93年7月27日系爭限制性招標決標外，另成立公法上法律關係。而關於原告爭執之公法事由，依前揭行政訴訟法第6條第3項規定，有確認訴訟補充性規定之適用，原告就此部分如有不服，亦應就原招標、決標提出異議及申訴，若對其結果不服，再依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟，始為適法。原告訴請確認法律關係不成立，即非適法。原告此部分之訴為不合法，應予駁回。
三、又原告提起本件訴訟，既經本院從程序上予以駁回，其實體上之主張，自無庸審究，附此敘明。
四、據上論結，本件原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 25 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 詹 日 賢法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 101 年 6 月 25 日
書記官 江 如 青附表一
①確認兩造間00-000-000（1）政府採購之公法上法律關係不成立。③確認兩造間00-000-000（1）招標與決標之公法上法律關係成立，及自91年4月10日成立。④確認兩造間00-000-000（1）水平支撐工程行政處分內容之公法上法律關係成立，及自91年4月10日成立。
附表二
②確認兩造間00-000-000（1）政府採購契約與驗收之公法上法律關係不成立；③確認兩造間00-000-000（1）招標與決標之公法上法律關係成立，及自91年4月10日成立，及至92年1月25日執行完畢，其中「92年1月25日執行完畢」部分。④確認兩造間00-000-000（1）水平支撐工程行政處分內容之公法上法律關係成立，及自91年4月10日成立，及至92年1月25日實現成立，其中「至92年1月25日實現成立」部分。⑤被告應給付00-000-000（1）政府採購驗收證明書予原告。⑥被告應給付本院98年度訴字第86號判決第22頁所載00-000-000（1）行政處分內容於00年0月00日生效及成立之證明書面予原告。⑦被告應給付最高行政法院100年度判字第1233號判決第8頁所載00-000-000
（1）行政處分內容於92年1月25日業已實現之證明書面予原告。