高雄高等行政法院判決
101年度訴字第51號民國101年5月3日辯論終結原 告 李春生被 告 臺南市政府代 表 人 賴清德 市長訴訟代理人 黃豪宗上列當事人間建築執照事件，原告不服內政部中華民國100年12月28日台內訴字第1000232292號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣華嚴建設有限公司（下稱華嚴公司）代表人即原告李春生於民國00年00月00日與訴外人張凝華簽訂工程契約，承攬張凝華所有坐落臺南市○○區○段○○段95、97及101地號等3筆土地（下稱系爭土地）興建彭凝大樓（下稱系爭建物）之工程，張凝華並委託原告代其申請建造執照。然原告卻以其自己名義向被告申請建造執照，經被告於83年10月21日發給起造人為原告之83南工造字第2494號建造執照。嗣原告持張凝華同意變更起造人為華嚴公司之土地使用權同意書向被告申請變更起造人，被告據以於85年2月7日發給另一紙變更後起造人為華嚴公司之建造執照（執照號碼同為83南工造字第2494號，下稱系爭建造執照）。系爭建物完工後，被告於86年12月22日依華嚴公司申請核發（86）南工使字第1571號使用執照（下稱系爭使用執照）在案。嗣張凝華發現系爭建案之土地使用同意書遭原告偽造，訴請臺灣臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢署）檢察官呈請臺灣高等法院檢察署移轉臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）檢察官偵查起訴，遞經最高法院94年度台上字第3131號刑事判決原告有罪確定在案。被告乃以95年1月12日南市工建字第0940110990號函通知原告於2個月內補齊張凝華之正確土地使用權同意書，原告雖補附張凝華85年5月29日土地使用權同意書影本及80年11月15日印鑑證明書影本，然經被告審查，認非屬建築法第30條之土地權利證明文件，乃以95年8月9日南市工建字第09531056590號函通知華嚴公司，撤銷系爭建造執照(下稱95年8月9日撤銷系爭建造執照處分)，另又以95年9月26日南市工使字第09531078980號函對華嚴公司撤銷系爭使用執照(下稱95年9月26日撤銷系爭使用執照處分)。華嚴公司不服，對被告95年8月9日撤銷系爭建造執照處分及95年9月26日撤銷系爭使用執照之處分，循序提起行政訴訟，案經本院96年度訴字第405號判決駁回華嚴公司之訴，及經最高行政法院97年度裁字第4888號裁定駁回其上訴確定；華嚴公司復對本院96年度訴字第405號判決提起再審之訴，亦經本院97年度再字第64號判決駁回其再審之訴及最高行政法院98年度裁字第1352號裁定駁回其上訴確定。嗣原告再於100年7月26日以個人身分向被告提出陳情，略謂張凝華之土地使用同意書並無不實，而被告有審查土地使用同意書真實與否之權限，其既於審查後本於職權核發系爭建造執照與使用執照，人民之信賴利益應受保護，縱系爭建造執照與使用執照與法有違，被告亦不得將之撤銷等語。案經被告以100年8月15日南市工管一字第1000626161號函致原告謂本件業經本院96年度訴字第405號判決、最高行政法院97年度裁字第4888號裁定確定，被告所作之行政處分並無不妥等語。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)系爭建造執照之起造人為原告，被告於94年12月12日以南市工建字第09431098510號函，通知原告於2個月內補齊「張凝華」之土地使用權同意書，否則將吊銷該建照及使用執照。原告已於95年2月12日檢附土地同意書及印鑑證明（南市西戶印證桂字第761號）影本予被告，若被告有疑義，請洽華嚴公司，但被告卻於95年8月9日以南市工建字第09531056590號函撤銷華嚴公司系爭建造執照，對善意第三人撤照，致遭受重大損失。原告為原始起造人，為所有權人，依民法第765條規定，有使用、收益、處分之權，並有排他權，華嚴公司為建物承買人，被告干涉人民處分財產之私權，原告為利害當事人，當然有權排除侵害。故訴願機關以原告不符合訴願法第18條及第77條規定決定訴願不受理，並不適法。
(二)內政部78年9月27日台(78)內地字第742717號函釋略以：「．．．刑事訴訟程序之目的在判斷被告之行為是否違背刑事法律及應否受刑之處罰，用以具體實現國家之刑罰權。故刑事有罪判決所認定之事實及理由僅在說明發動國家刑罰權之原因及作成有罪判決之過程，並無私法上權利義務關係之確認效力。因而同一法律事實如同時涉有私法上權利義務之爭議者，除經民事訴訟程序獲得勝訴之確定判決外，並不當然發生確定私權之效力。本件土地經界爭執為私法上權利義務之爭議，法院雖曾於刑事判決之理由為有利於某等之認定，但刑事判決既無確定私權之效力，即難據以聲請變更土地標示之登記。」準此，建照及使用執照為私人之財產證照，被告未經原告、張凝華及華嚴公司之同意，即依高雄地檢署94年7月26日雄檢博峻94執7000字第50178號函，隨意撤銷證照，不只影響華嚴公司權益，也影響原告及張凝華權益。
(三)系爭建造執照，備註欄註明是一種行政命令，依建築法第26條規定核發之執照，僅為對申請建照、使用或拆除之許可。建築物起造人或監造人或承造人，如有侵害他人財產肇致危險或傷害他人時，應視其情形分別依法負其責任。同時使用執照也有相同記載，這對當事人和被告本身均有拘束力，被告在無法依據下驟爾撤銷系爭建照及使用執照等處分，被告若不撤銷原撤銷處分致原告及利害關係人蒙受重大損失，被告應負國賠責任。另鄭正欽建築師事務所為變更起造人之雙方全權委任人，於86年3月1日申請變更起造人，被告工務局於同年3月14日以南工建一字第02668號函通知略以工程進度已逾規定，礙難照准。張凝華於同年3月20日知悉後，則以本工程已近完工階段，仍需變更起造人，經被告、承辦人員查工程進度已逾規定礙難照准．．．等語。亦即雙方均同意建照之合法性，被告逕為撤銷建照，並不適法，更應賠償一切損失。
(四)申請拆除執照及建造執照攸關人民財產之拆除及建築，拆除不動產及起造房屋，對於人民財產資金之投入有巨大之變化，政府主管機關有專門部門依嚴格之標準作業程序才能發照。本件拆除案計前後5個月，建築案也有5個月，每道程序均有專門人員技士、技正等把關，故變造、偽造土地使用同意書，事實上不可能發生，要投入巨大之資金偽造土地使用同意書，在申請和建築長達2年以上不被發現幾乎不可能。又本案之建築線指示日期為82年12月20日，為避免拆除後不能建築之損失，本案為拆除和建築併案申請，而建物拆除及建築、變更起造人過程中，張凝華有6份文書，其蓋章簽名完全相同，亦即：83年5月7日拆除執照申請書人蔡張凝華之簽名、83年4月拆除執照委託書委託人蔡張凝華之簽名、83年拆除房屋切結書，蔡張凝華、張凝華之簽名印文、85年5月22日建築土地使用權同意書張凝華之印文、86年3月1日變更起造人申請書張凝華之印文、86年3月1日變更起造人委託人委託書張凝華之簽名印文。以上張凝華簽名之筆跡均相同，依民法第3條規定，簽名和蓋章有相同效力，則張凝華前後出具之同意書、委託書、申請書，承認其建築案件，依民法第115條及民律草案第264條規定，應溯及至土地使用同意書甚至拆除切結書訂定時發生效力。至土地使用同意書為張凝華之筆跡，則無偽刻印章之可能。
(五)又被告於83年7月8日通知補件約30項，其中土地所有權人係香港僑民，如此出具土地使用權待酌。現附在建築案之土地使用權同意書之土地所有權人張凝華，其住址為臺南市○區○○里○○街○○號，和上述香港僑民不同，業已經補件完成，具有法律效力，至原來之香港僑民土地使用同意書之下落，被告應說明之。
(六)另依建築法第30條規定申請人應具備正確文件，本案以上文件均為被告所屬工務局審查通過，不論土地使用權同意書、拆除切結書、變更起造人申請書，均應受信賴保護，事後核發的建造執照、使用執照等人民擁有之證照更應受信賴保護。詎經過審查之張凝華簽章，被告竟否認本身之判斷，實有違信賴保護原則。進一步言，違法行政處分之受益人，固有對重要事項提供不正確資料或不完全陳述，其信賴不值得保護情形，而由原處分機關依職權撤銷違法行政處分之全部或一部者，必須受益人對重要事項提供之不正確資料或不完全陳述，係作成行政處分之依據，若前開資料或陳述非作成行政處分之依據，譬如原處分機關之作成行政處分，就調查證據認定事實有十足之權限，非依恃受益人所提供之資料或陳述者，縱受益人提供之資料或陳述出於不正確或不完全，仍不得據以謂其信賴不值得保護而撤銷違法處分（最高行政法院93年度判字第1359號判例參照）。是依行政程序法第117條但書規定，原處分機關撤銷系爭建照及使用執照，有違信賴保護原則（司法院釋字第525號解釋參照）等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分（即被告工務局100年8月15日南市工管一字第1000626161號函、被告95年8月9日撤銷系爭建造執照及95年9月26日撤銷系爭使用執照處分）均撤銷。
三、被告則以︰
(一)本案業經鈞院96年度訴字第405號作成判決，華嚴公司不服，提起上訴，並經最高行政法院97年度裁字第4888號裁定上訴駁回在案，該公司猶不服，提起再審之訴，遭判決駁回，又對再審判決不服上訴，經最高行政法院98年度裁字第1352號裁定上訴駁回。是被告所作之行政處分尚無違誤。詎原告於100年9月3日提起訴願，請求「原處分撤銷，依信賴保護原則，83南工造字第2494號建造執照及86南工使字第1571號使用執照均有效」，原告固未明確表示不服之行政處分為何，惟依其訴願請求及事實理由內容，其係不服被告95年8月9日撤銷系爭建造執照及95年9月26日撤銷系爭使用執照處分，本案經內政部訴願審議委員會以原告並非上開處分之受處分人，縱原告為受處分人之代表人，亦僅具經濟上利害關係而不具法律上利害關係，是本件原告欠缺當事人適格而不合法，依訴願法第77條第3款規定，決定訴願不受理。原告不服，復提起本件行政訴訟。
(二)按建築法第30條（申請建造文件）所稱之土地權利證明文件，包括以土地提供為建築使用之同意書在內，此項同意為私法上權義關係，其爭訟既經判決確定，自應從其判決辦理。經查，本案原核發83南工造字第2494號建造執照，其起造人為原告，嗣於85年2月7日辦理變更設計併案辦理變更起造人，其起造人變更為華嚴公司、負責人為原告，依建築法第12條第2項規定，起造人為政府機關公營事業機構、團體或法人者，應由負責人申請之，並由負責人負建築法規定之義務與責任。卷查本案原告為建築工程承包商，未經系爭土地之所有權人張凝華之同意或授權，竟於83年5月22日委由鄭正欽建築師事務所內不知情之不詳姓名職員填載張凝華名義之土地使用權同意書，並將委由不知情之人所偽造之「張凝華」印章蓋於該同意書上，而偽造張凝華同意原告為起造人之土地使用權同意書，並持向被告申請建造執照，致被告據以核發系爭建造執照。原告又於84年12月28日，在鄭正欽建築師事務所內，委由不知情之不詳姓名職員，填載系爭建物起造人變更為華嚴公司之土地使用權同意書，並蓋用先前偽造之「張凝華」印章於該同意書，而偽造張凝華同意變更起造人為華嚴公司、負責人為原告之土地使用權同意書，再持以向被告申請，致被告據以核發系爭建造執照。建築完工後被告並進而核發系爭使用執照予華嚴公司、負責人為原告。案經張凝華訴請臺南地檢署檢察官，呈請臺灣高等法院檢察署移轉高雄地檢署檢察官偵查，以偽造文書等案件起訴，並經最高法院94年度台上字第3131號刑事判決原告有期徒刑6月確定在案，是系爭建造執照及使用執照皆因原告偽造張凝華之印章及印文而使被告予以核發，均屬有瑕疵之處分。另起造人依建築法第30條規定申請建造執照時，應備具之土地權利證明文件，係主管機關核發給建造程序上，關於土地使用狀況之重要事項依據，起造人若提供不正確之土地權利證明文件，致使建造執照之主管機關依該資料而發給建造執照，依行政程序法第119條第2款規定，起造人之信賴即不值得保護，建築主管機關自得依行政程序法第117條規定撤銷該建造執照。【亦可參照鈞院96年度訴字第405號判決之事實及理由四、(二)、(三)】
(三)又鈞院96年度訴字第405號判決事實及理由四、(三)3.略謂：「．．．另原告（華嚴公司）主張張凝華曾於83年間交付被告（臺南市政府）核發拆除系爭建物建築前舊房屋之拆除執照影本予李春生，而該拆除執照乃張凝華委託鄭正欽建築師辦理，所使用之印章與系爭建物『彭凝大樓』之建造執照相同，則同一印章既使用於上開拆除執照及建造執照之聲請，而拆除執照又為張凝華委託鄭正欽建築師辦理，由此可證本件系爭建造執照之印章並非李春生所偽造．．．。」云云。惟查，上開印章縱為真實，而足證張凝華確實有委託張正欽建築師辦理上開拆除執照，然此與其委託原告辦理系爭建造執照及其起造人名義變更並無直接關連，易言之，張凝華縱有合法委託鄭正欽建築師辦理上開拆除執照，尚難據此推論其即有合法委託原告辦理系爭建造執照及名義變更，故自無從據此推斷張凝華生前已同意原告以自己名義為起造人向被告申請建造執照並辦理其起造人名義變更之意等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有最高法院94年台上字第3131號刑事判決、被告95年1月12日南市工建字第09401109990號函、土地使用權同意書、印鑑證明書、被告95年8月9日南市工建字第09531056590號函、95年9月26日南市工使字第09531078980號函及訴願決定書附於訴願卷可稽，洵堪認定。茲原告提起本件訴訟係以：系爭建造執照之起造人原為原告，嗣變更為華嚴公司，故原告當為被告撤銷華嚴公司系爭建造執照及使用執照之利害關係人，有權提起本件訴訟。再者，申請拆除執照及建造執照有其標準作業程序，偽造土地使用權同意書，事實上並不可能，且於建物拆除及建築、變更起造人過程中，張凝華均有參與，原告不可能偽造土地使用同意書。最高法院94年度台上字第3131號刑事判決書祇是參考資料，並非絕對的依據。被告撤銷系爭建造執照及使用執照，違反信賴保護原則等語，為其論據。
五、經查：
甲、關於被告95年8月9日撤銷系爭建造執照及95年9月26日撤銷系爭使用執照處分部分：
(一)按「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」訴願法第18條定有明文。所謂利害關係，乃指法律上之利害關係而言，至於經濟上、情感上或事實上之利益，並不屬之，最高行政法院著有75年判字第362號判例可稽。故如非利害關係人，其提起訴願、行政訴訟即不合法，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定予以駁回。
(二)被告原核發83南工造字第2494號建造執照之起造人固為原告個人，惟該建照嗣於85年2月7日辦理變更設計併案辦理變更起造人為華嚴公司。被告並據以發給華嚴公司系爭建造執照及使用執照，已如前述。則系爭建造執照於變更起造人為華嚴公司後，原告個人已非系爭建造執照之權利主體，更非被告核發系爭使用執照之相對人，對系爭建造執照及使用執照無權置喙。是被告95年8月9日撤銷系爭建造執照及95年9月26日撤銷系爭使用執照之處分，其權利或法律上利益受影響者為華嚴公司，並非原告，被告之處分充其量僅波及原告個人之經濟上或事實上利益。原告既非被告95年8月9日撤銷系爭建造執照及95年9月26日撤銷系爭使用執照處分之相對人或法律上利害關係人，其對之提起本件撤銷訴訟，揆諸前揭說明，即非合法。
(三)況「(第1項)訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。(第2項)利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。．．．。」訴願法第14條定有明文。本件縱認原告為被告95年8月9日撤銷系爭建造執照及95年9月26日撤銷系爭使用執照之處分之利害關係人。惟查，上開處分之相對人為華嚴公司，被告作成上開處分後對華嚴公司之代表人即原告送達，有各該函文附卷可稽(本院卷第93-94頁)，而原告係於95年8月及9月間收到該函文等情，為原告所是認(見本院卷第155頁筆錄)，佐諸華嚴公司(代表人為原告)隨即提起訴願，經內政部96年4月13日台內訴字第0950174230號訴願決定駁回，華嚴公司旋提起行政訴訟，經本院96年度訴字第405號受理，97年6月18日辯論終結，97年7月2日判決駁回華嚴公司之訴，及經最高行政法院97年度裁字第4888號裁定駁回其上訴確定等情，有各該裁判書可佐(本院卷第96-105頁)，堪信原告主張其於95年8月及9月間收到系爭處分等語與事實相符而可採信。原告既於95年8月及9月間知悉被告95年8月9日撤銷系爭建造執照及95年9月26日撤銷系爭使用執照之處分內容，則其欲以利害關係人身分對之提起訴願，至遲亦應於其知悉後3年內即98年8月及9月屆滿3年前提起。惟原告遲至100年7月26日始以陳情方式向被告提出陳情(見本院卷第70頁)，縱可視為不服被告95年8月9日撤銷系爭建造執照及95年9月26日撤銷系爭使用執照處分而提起訴願之意思，亦已逾法定訴願期間，其訴願並不合法，其復提起本件撤銷訴訟，亦非合法，應予駁回。
乙、關於被告100年8月15日南市工管一字第1000626161號函部分：
(一)按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。．．．。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第1條第1項及行政訴訟法第4條第1項定有明文。所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。行政機關就人民陳情事項，知覆其處理經過，此項通知，純屬事實之說明或重申維持原處分之意旨，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願。。若非行政處分而對之提起訴願及行政訴訟，即屬起訴不備要件，而非合法。
(二)經查，本件訴願決定雖以原告未明確表示所不服之行政處分為何，乃逕以其訴願請求與事實內容理由，依職權認為原告應係針對被告95年8月9日撤銷系爭建造執照及95年9月26日撤銷系爭使用執照處分提起訴願，並僅就上開二處分為訴願標的作成不受理決定(見本院卷第17頁訴願決定書內容)。惟查，原告100年9月30日提起訴願所附之「行政處分書」影本，尚有被告100年8月15日南市工管一字第1000626161號函(見訴願卷第15-21頁、第22頁)，是原告主張其業已對之提起訴願，即可採信。茲因訴願機關未向原告闡明訴願標的致怠於對原告此部分訴願為決定，則原告逕對之提起行政訴訟，應認已踐行訴願程序，合先敘明。
(三)惟查，原告於100年7月26日以個人身分向被告提出陳情，略謂訴外人張凝華之土地使用權同意書並無不實，而被告有審查土地使用權同意書真實與否之權限，其既於審查後本於職權核發系爭建造執照與使用執照，人民之信賴利益應受保護，縱系爭建造執照與使用執照與法有違，被告亦不得將之撤銷等語。案經被告以100年8月15日南市工管一字第1000626161號函致原告謂本件業經本院96年度訴字第405號判決、最高行政法院97年度裁字第4888號裁定確定，被告所為之行政處分並無不妥等情，有原告之陳情書及被告之函文附卷可稽(本院卷第70、69頁)。經核被告覆文之性質，僅係對原告之陳情，重申其處理經過及維持原處分之意旨，不生任何法律效果，並非行政處分，原告復對之提起訴願，自非合法。
(四)原告雖稱其是依行政程序法第117條規定請求被告撤銷其95年8月9日撤銷系爭建造執照及95年9月26日撤銷系爭使用執照之行政處分，被告卻未為之，而以100年8月15日南市工管一字第1000626161號函逕為答覆云云。惟查，原告並非被告95年8月9日撤銷系爭建造執照及95年9月26日撤銷系爭使用執照處分之相對人或法律上利害關係人，並無請求被告撤銷上開行政處分之權利。且行政程序法第117條係行政機關或其上級機關發現行政處分違法而自行依職權撤銷行政處分而言，並未賦與行政處分相對人或利害關係人有請求原處分機關或其上級機關撤銷行政處分之全部或一部之公法上請求權，行政處分相對人或利害關係人請求撤銷行政處分，性質上僅是促使原處分機關或其上級機關發動職權。本件原告所稱被告撤銷系爭建造執照及使用執照之處分違反信賴保護原則，故原告係依行政程序法第117條規定請求被告撤銷上開違法行政處分乙節，縱屬可採，然如前述，原告此舉僅是促使被告查明其撤銷系爭建造執照及使用執照之處分有無違誤，原告並無依行政程序法第117條規定請求被告加以撤銷之請求權，是原告據此提起本件訴訟，亦屬無據，應予駁回。
六、綜上所述，原告之主張，並非可採。原告提起本件訴訟請求撤銷被告95年8月9日撤銷系爭建造執照及95年9月26日撤銷系爭使用執照處分部分為不合法，另請求撤銷被告100年8月15日南市工管一字第1000626161號函部分為無理由。訴願決定不受理所持理由雖未盡相同，惟其駁回之結論並無二致，仍應予以維持。原告起訴意旨求為撤銷，為部分不合法，部分無理由，應併予駁回之。又本件事證已明，至於兩造其餘攻擊防禦方法，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 17 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 5 月 17 日
書記官 涂 瓔 純