高雄高等行政法院判決
101年度訴字第69號原 告 許勝男被 告 高雄市政府地政局仁武地政事務所代 表 人 陸貴義 主任上列當事人間有關登記事務事件，原告不服高雄市政府中華民國100年12月29日高市府四維法訴字第1000144309號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國97年1月31日向被告申請坐落改制前高雄縣○○鄉○○○段3、3-1、3-2、4、16、16-1、16-2、18、18-1、562地號等10筆土地（下稱系爭土地），登記名義人由「眾田甲」更正為「公業眾田甲」，經被告查核相關登記簿謄本後，發現臺灣光復後土地總登記期間系爭土地所繳驗憑證申報書所有權人姓名登載為「眾田甲」，與目前登記名義人相同，並無登記錯誤或遺漏之情形，無從依土地法第69條規定辦理更正登記，遂以97年2月4日仁地所一字第0970000954號函否准原告之申請，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，復提起行政訴訟，經本院以97年度訴字第665號判決駁回其訴，原告不服，提起上訴，業經最高行政法院以98年度裁字第928號裁定駁回其上訴確定在案。詎原告及訴外人陸來福等62人復以「眾田甲」為被告，向臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）提起民事訴訟，請求確認上開觀音山段18地號土地所有權為渠等共有，因原告等人以「眾田甲」為被告，並未補正「眾田甲」為有權利能力之自然人、法人、非法人團體或祭祀公業，高雄地院乃以原告等人逾期未補正上開事項而裁定駁回其訴，原告等人不服，提起抗告，亦經臺灣高等法院高雄分院以100年度抗字第175號裁定駁回其抗告確定在案。原告猶未甘服，復於100年9月13日向被告申請依行政程序法第21條規定，准予認定系爭土地登記名義人「眾田甲」具有「行政程序當事人之能力」，以便向法院再行起訴，而取得以「眾田甲」為被告之資格，經被告以100年9月19日高市地仁登字第1000009165號函復原告，其主張由被告認定系爭土地所有權人「眾田甲」具有行政程序當事人之能力，與行政程序法第21條及第22條規定不符；原告復於100年9月26日具文向被告請求復查上開被告函文內容，經被告以100年9月30日高市地仁登字第1000009639號函復原告，上開被告函文核與行政程序法第21條及第22條規定並無不符，原告不服，提起訴願，經訴願決定機關以上開被告函非屬行政處分，不屬訴願救濟範圍內之事項，而為訴願不受理之決定，原告遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）系爭土地日據時代就有登記為「地番二一四觀音中里三奶壇段池沼貳甲七厘貳毛：業主：公業眾田甲．．．」，國民政府來臺辦理土地總登記於36年11月8日即將公業二字漏列記載，復於63年6月20日以行政命令將系爭土地劃為澄清湖特定區，並強制分割該土地將原三奶壇段改編為觀音山段；上述漏記公業行為，歷經多次行政單位以逕行分割或登記之行為，均未經原地主「公業眾田甲」用印或召開派下員進行同意，而只是政府權責機關私自「逕行分割登記」。現今原告為了管理上之必要，經多次行文請求被告本於權責，將原漏記之「公業」二字以恢復原名義之方法准予更正，均遭被告否准辦理更正登記，以上事實，有諸多證明及原該管機關核發之原始憑證足以確定事實，被告本於權責，亦可匡正及辦理逕為分割、更正、訂正，此為土地法第69條規定甚明。
（二）本件被告只因政府欲開築公路或特定區之需要，就逕自辦理分割、登記，改變地貌、地用、地籍等行政行為，未經地主同意就「逕自作為」，然就其對系爭土地所為漏記之前揭錯誤，經原告依土地法第69條規定提出申請，卻未被蒙准。系爭土地日據時代原始登記，確因原告等人之祖先本於「公田」狀態之下集資共購池沼（地目），以水灌田興辦水利以延長生計用求生產之公田，以養子孫及維護農作物生長以維生計，如此才能供養祖先祭拜先人之「公業：眾田甲」之由來。而日據時代舉辦土地調查時，有以死者業主姓名予以記載，依據大正元年控民字第150號及第151號函判例，不問其有無管理人存在，並非當然認定其為公業，應視其實質如何，而判定為公業抑或私業（臺灣民事習慣調查報告第724頁參照），本件系爭土地確為公業。
（三）系爭土地自國民政府辦理總登記以來，皆以公業狀態由管理委員會經管該土地至今，未有任何人提出任何異議，足證原告所言為真正事實及理由。綜上所述，原告經管土地已達60年以上，均未有任何糾紛或民、刑事訴訟，政府單位不可有違背原始憑證之行為，原告請求更正並無不法。詎被告幾經訴願及復查後均置之不理，人民之權益未受合法保障，實有必要提起本件訴訟等情。並聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。2.原告等人共有系爭土地，原登記「眾田甲」係具當事人之能力及資格。
三、被告則以：
（一）按訴願法第3條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」及同法第77條第8款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：．．．八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」又最高行政法院62年裁字第41號判例：「官署所為單純的事實敘述或說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」次按行政程序法第21條及第22條規定：「有行政程序之當事人能力者如下：一、自然人。二、法人。三、非法人之團體設有代表人或管理人者。四、行政機關。五、其他依法律規定得為權利義務之主體者。」「有行政程序之行為能力者如下：一、依民法規定有行為能力之自然人。二、法人。三、非法人之團體由其代表人或管理人為行政程序行為者。四、行政機關由首長或其代理人、授權之人為行政程序行為者。五、依其他法律規定者。無行政程序之行為能力者，應由其法定代理人代為行政程序行為。」又依高雄市政府地政局各地政事務所組織規程第4條規定：「本所設下列各課，分別掌理各有關事項：一、登記課：土地及建築改良物登記、地籍歸戶、地籍統計、登記簿冊保管及謄本核發等事項。二、測量課：土地及建築改良物勘查、複丈、地籍圖、建物測量成果圖保管．．．等事項。三、地價課：地價查估、公告土地現值、公告地價、核發地價謄本、地價資料檔釐正．．．。四、地用課：非都市土地使用編定事項．．．。
五、資訊課：地政資訊業務事項。」
（二）原告於100年9月13日及同年月26日分別以聲請書及復查聲請書向被告申請依行政程序法第21條及第22條之規定認定訴之標的，具有行政程序當事人之能力，核與被告上開組織規程不符，又與行政程序法第21條及第22條規定不合。
原告請求撤銷被告100年9月30日高市地仁登字第1000009639號函，核不足取。被告所針對系爭土地所有權人「眾田甲」是否具有行政程序法第21條及第22條規定之當事人能力及行為能力所為之理由說明，並未涉及具體事件之請求而有所准駁，對原告之權利或法律上利益，尚未發生具體法律上效果，尚非屬訴願法第3條第1項規定之行政處分。
又查，高雄市○○區○○○段○○○號土地登記名義人「眾田甲」，原告於100年4月14日向高雄地院民事庭提起請求確認土地所有權存在之訴，經高雄地院裁定駁回其訴，原告不服，向臺灣高等法院高雄分院提起抗告，經該分院以100年度抗字第175號裁定抗告駁回，其裁定書略以「．．
．又抗告人於訴狀自承『眾田甲』並非自然人，僅為共有土地之名稱一情，．．．。足認『眾田甲』並非有權利能力之自然人或法人，且非祭祀公業，是以揆諸首揭說明『眾田甲』自無當事人能力，即不得以『眾田甲』為被告．．．。」綜上所述，本件原告之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點為原告依行政程序法第21條請求被告認定系爭土地登記名義人「眾田甲」具有行政程序之當事人能力，是否適法？經查：
（一）按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。次按「本法所稱之當事人如下︰一、申請人及申請之相對人。二、行政機關所為行政處分之相對人。三、與行政機關締結行政契約之相對人。四、行政機關實施行政指導之相對人。五、對行政機關陳情之人。六、其他依本法規定參加行政程序之人。」「有行政程序之當事人能力者如下︰一、自然人。二、法人。三、非法人之團體設有代表人或管理人者。四、行政機關。
五、其他依法律規定得為權利義務之主體者。」「行政程序之開始，由行政機關依職權定之。但依本法或其他法規之規定有開始行政程序之義務，或當事人已依法規之規定提出申請者，不在此限。」分別為行政程序法第20條、第21條及第34條所明定。準此，行政機關依職權或依當事人之申請開始行政程序後，應依職權調查行政程序之當事人是否具當事人能力，無當事人能力者，自不得為行政程序之當事人，乃屬當然。則是否有行政程序之當事人能力，係屬行政機關在具體個案中，應依職權調查之事實，屬事實認定之性質，當事人若符合行政程序法第21條規定，即具有當事人能力，故當事人能力並非行政機關以行政處分所確認或賦予，亦非經行政機關核准或核發證明，始取得當事人能力。是當事人能力僅能於具體個案中，由行政機關依職權調查，予以確認，且行政程序法第21條規定，並無賦予當事人獨立申請行政機關為確認當事人能力之行政處分或核發當事人能力證明之權利，亦無賦予當事人逕以一般給付訴訟或確認訴訟請求行政機關認定當事人能力之權利。
（二）查，原告於97年1月31日向被告申請將系爭土地登記名義人由「眾田甲」更正為「公業眾田甲」，經被告查核相關登記簿謄本後，發現臺灣光復後土地總登記期間系爭土地所繳驗憑證申報書所有權人姓名登載為「眾田甲」，與目前登記名義人相同，並無登記錯誤或遺漏之情形，無從依土地法第69條規定辦理更正登記，乃否准原告之申請，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，復提起行政訴訟，經本院以97年度訴字第665號判決駁回其訴，原告不服，提起上訴，業經最高行政法院以98年度裁字第928號裁定駁回其上訴確定在案；詎原告及訴外人陸來福等62人復以「眾田甲」為被告，向高雄地院提起民事訴訟，請求確認坐落改制前高雄縣○○鄉○○○段○○○號土地所有權為渠等共有，因原告等人以「眾田甲」為被告，並未補正「眾田甲」為有權利能力之自然人、法人、非法人團體或祭祀公業，高雄地院乃以原告等人逾期未補正上開事項而裁定駁回其訴，原告等人不服，提起抗告，亦經臺灣高等法院高雄分院以100年度抗字第175號裁定駁回其抗告確定在案；原告猶未甘服，復於100年9月13日向被告申請依行政程序法第21條規定，准予認定系爭土地登記名義人「眾田甲」具有「行政程序當事人之能力」，以便向法院再行起訴，而取得以「眾田甲」為被告之資格，經被告以100年9月19日高市地仁登字第1000009165號函復原告，其主張由被告認定系爭土地所有權人「眾田甲」具有行政程序當事人之能力，與行政程序法第21條及第22條規定不符；原告復於100年9月26日具文向被告請求復查上開被告函文內容，經被告以100年9月30日高市地仁登字第1000009639號函復原告，上開被告函文核與行政程序法第21條及第22條規定並無不符等情，業據兩造分別陳明在卷，復有本院97年度訴字第665號判決、最高行政法院98年度裁字第928號裁定、臺灣高等法院高雄分院100年度抗字第175號裁定、原告100年9月13日聲請書、同年月26日復查聲請書、被告100年9月19日高市地仁登字第1000009165號函及同年月30日高市地仁登字第1000009639號函等影本附卷可稽，洵堪認定。
本件原告提起本件訴訟，聲明求為判決「原告等人共有系爭土地，原登記『眾田甲』係具當事人之能力及資格」，不論其本意係依行政程序法第21條規定向被告申請「眾田甲」之當事人能力證明，或係逕以一般給付訴訟向被告為請求，或係以確認訴訟請求被告予以認定「眾田甲」之當事人能力，揆諸前揭說明，均屬無據。
（三）綜上所述，行政程序法第21條並無賦予當事人獨立申請行政機關為認定當事人能力之權利，是原告提起本件行政訴訟，聲明求為判決「原告等人共有系爭土地，原登記『眾田甲』係具當事人之能力及資格」，顯無理由，應予駁回。
（四）又原告訴請訴願決定及原處分均撤銷部分，本院另以裁定駁回之，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 4 月 16 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 4 月 16 日
書記官 黃 玉 幸