高雄高等行政法院判決
101年度訴字第8號民國102年9月25日辯論終結原 告 郭宗興
郭思妤郭玉秀郭郁君郭怡伶郭進展昱定股份有限公司代 表 人 郭進展共 同訴訟代理人 張耀聰 律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 簡碧霞上列當事人間土地使用編定事件，原告不服內政部中華民國100年11月25日台內訴字第1000211445號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣訴外人郭劉清蓮位於高雄市○○區○○段（下稱綠園段）1054、1058、1060、1062、1063、1069、1079、1090、1096、1098地號等10筆土地及原告昱定股份有限公司（下稱昱定公司）所有位於同段1118、1119、1120、1128、1129、1130、1131、1132、1133地號等9筆土地經改制前高雄縣政府（下稱高雄縣政府）於民國65年5月31日依區域計畫法相關規定公告為非都市土地，使用分區編定為山坡地保育區，使用地類別為空白，並經改制前高雄縣仁武地政事務所（下稱仁武地政事務所）分別於68年3月13日及70年12月31日登記為「建」地目，80年7月13日辦竣18筆建物第一次登記，又分別於93年及94年間將上開18筆建物辦理滅失登記在案。嗣原告郭進展及訴外人郭劉清蓮前於98年間檢附93年至94年間申請建物滅失文件及改制前高雄縣仁武鄉公所（下稱仁武鄉公所）核發之建築物完工證明書，就上揭綠園段1054地號等21筆土地向仁武地政事務所轉請高雄縣政府申請更正編定為丙種建築用地，仁武地政事務所乃以98年4月10日仁地所四字第0980003028號函復以非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，以實地有合法建物存在為要件，請依內政部63年3月8日台內營字第57150號函釋意旨檢附編定公告(65年6月1日)前已為合法房屋之4種證明文件之一，即(1)房屋謄本、建築執照或建物登記證明；(2)戶口遷入證明；(3)完納稅捐證明；(4)繳納自來水或電費證明，始得申辦等語，惟申請人郭進展等人於當時並未提出前述證明文件，仁武地政事務所乃再以98年8月17日仁地所四字第0980007371號函復以內政部93年11月9日內授中辦字第0930726144號函說明一、(一)略以非都市土地編定前合法建物認定證明文件，與現行實施建築管理前建造之合法建物證明文件及土地登記規則第79條第2項規定文件未盡相符，尚不宜採納作為更正編定合法建物認定之證明文件等語。嗣被告依「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」（下稱作業須知）相關規定辦理用地類別補註作業，將系爭土地中綠園段1090地號土地補註為暫未編定用地，其餘23筆土地補註為林業用地，並以100年4月27日高市府四維地用字第1000042707號函請仁武地政事務所辦理補註用地類別之登記，仁武地政事務所乃以100年5月2日高市地仁用字第1000004251號函轉知原告昱定公司及訴外人郭劉清蓮，原告昱定公司及訴外人郭劉清蓮不服，提起訴願。訴願中，郭劉清蓮於100年6月7日死亡，其繼承人即郭進展、郭宗興、郭思妤、郭玉秀、郭郁君、郭怡伶承受訴願。惟該案仍遭訴願決定駁回。原告昱定公司及郭宗興等6人（下稱原告）不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告原就綠園段1054、1058、1060、1062、1063、1069、1079、1096、1098、1118、1119、1120、1128、1129、11
30、1131、1132、1133地號等18筆土地（下稱系爭土地）及同段1064、1078、1090、1091、1092及1095地號等合計24筆土地申請將「林業用地」更正編定為「丙種建築用地」，然其中1064、1078、1091、1092及1095地號土地上因自始無建物存在，故未列入訴願範圍；另綠園段1090地號土地因行政院農業委員會（下稱農委會）尚未辦理山坡地可利用限度查定，致使用地類別補註為「暫未編定」，原告對此並無不服。故本件原告僅就系爭土地提起訴訟。查綠園段1118、1119、1120、1128、1129、1130、1131、1132及1133地號等9筆土地係原告昱定公司於93年3月15日因買賣而辦竣所有權移轉登記。另綠園段1054、1058、1060、1062、1063、1069、1079、1090、1096及1098地號等10筆土地係訴外人郭劉清蓮於66年3月23日因買賣而辦竣所有權移轉登記，其後郭劉清蓮於100年6月7日死亡，原告郭進展、郭宗興、郭思婷、郭玉秀、郭郁君、郭怡玲等6人依民法第759條及同法第1153條規定取得所有權並為公同共有，並於100年7月21日提出繼承系統表暨訴願代表人選定書，表示承受訴願，故本件原告為適格當事人，先予敘明。
（二）系爭土地之使用編定過程如下：
1.系爭土地坐落於山坡地保育區迄未辦理使用地編定，依規定須待農委會水土保持局於辦理山坡地可利用限度查定後，被告始得配合辦理使用地編定，因此，系爭土地經可利用限度查定後，被告再據以錯誤編定為林業用地。系爭土地前經仁武地政事務所於65年5月31日依區域計畫法規定公告為非都市土地，使用分區編定為山坡地保育區，使用地類別為空白，並經仁武地政事務所分別於68年3月13日及70年12月31日登記地目為「建」，80年7月13日辦理地上18棟之建物所有權第一次登記，其後分別於93年及94年間將上開18棟建物辦理滅失登記在案，建物滅失登記完竣後，原告擬於系爭土地上重新起造建築物，遂於98年間向仁武地政事務所申請補註使用地之類別，因綠園段1090地號土地尚未經農委會水土保持局辦理查定，仁武地政事務所乃依作業須知第9點(二)8.(3)規定，補註用地別為「暫未編定」，其餘土地業經山坡地可利用限度查定結果為不屬查定範圍，故依作業須知第9點(二)8.(4)規定及「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知編定原則表」（下稱編定原則表）備註欄等規定，補註為「林業用地」，仁武地政事務所於使用地類別補註後再行函文通知原告。
2.系爭土地周邊之其他地號土地因有地上建物尚未拆除之故，皆經仁武地政事務所編定為丙種建築用地，然而，系爭土地則因地上建物於93、94年間拆除而補註使用地類別為「林業用地」，同批起造之建築物竟有不相同之使用地編定，原告不服仁武地政事務所關於系爭土地之使用地編定結果，乃於98年2月24日向仁武地政事務所申請更正編定為「丙種建築用地」，仁武地政事務向高雄縣政府請示，該府以98年4月6日府地用字第0980078872號函示：「依據內政部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函：『非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，仍應依現行相關規定辦理，即實地須有合法建物存在始得申辦更正編定為一般建築用地。』本案請貴所查明後依上開函示及相關法令規定辦理。」等語。原告遂於98年4月22日再向仁武地政事務所申請更正編定，仁武地政事務所轉請高雄縣政府再轉請內政部函示，經內政部以98年7月13日內授中辦地字第0980047045號函略謂：「‧‧‧次查非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，實地須有合法建物存在，始得提出申請，本部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函已有明釋；又非都市土地辦理更正編定為一般建築用地之合法房屋認定證明文件，本部93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函亦有詳釋，且該函說明(一)(二)略以：『非都市土地編定前合法建物認定證明文件與現行實施建築管理前建造之合法建物證明文件及土地登記規則第79條第2項規定文件未盡相符‧‧‧尚不宜採納作為更正編定合法建物認定之證明文件‧‧‧。』」仁武地政事務所遂以98年8月17日仁地所四字第0980007371號函否准原告所請，但仁武地政事務所亦迄未於所掌土地登記簿註記使用地類別，致使用地類別依舊保持為「空白」之登記。
3.原告另於100年2月21日向仁武地政事務所申請補註使用地類別為丙種建築用地，仁武地政事務所以更正編定為被告權責為由，報請被告地政局核定補註用地別，於被告核定前，仁武地政事務所另以100年3月28日高市仁地用字第100000315號函引據內政部98年7月13日內授中辦地字第0980047045號函否准原告所請並稱已函送被告所屬地政局補註用地別核定中，於被告地政局核定前，原告再於100年4月21日向該局申請補註用地別為丙種建築用地。詎料被告竟以100年4月27日高市四維地用字第1000042707號函核定補註用地別為「林業用地」，遂提起訴願。則歸納仁武地政事務所、高雄縣政府、被告及內政部之所以將系爭土地編定為林業用地者，理由有3：(1)建物完工證明書不得採納作為更正編定合法建物之證明文件；(2)非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，實地須有合法建物存在；(3)原告所提證明文件無法證明系爭土地於65年5月31日使用編定結果公告前已有合法建物存在。
（三）系爭土地及其基地上確曾有建物存在：
1.系爭土地上之建物係於65年5月31日前已完成基礎工程：
(1)分割合併前考潭段101-15（面積13,947平方公尺）及101-7（面積13,230平方公尺）等地號土地前經郭劉清蓮等人於66年8月31日向仁武鄉公所申請證明確實於65年5月31日非都市土地使用分區編定公告前即已興建房屋至2樓頂部之基礎工程，並經仁武鄉公所以66年9月2日仁鄉建字第8273號函證明屬實；其後考潭段101-15、101-7地號土地雖經分割、合併及重測，但無礙於2筆土地上已蓋滿基礎建物之事實，有重測前土地分割合併對照一覽表(A表)，重測前建物基地坐落對照一覽表(B表)可參。由上開A、B一覽表可知系爭土地上皆有個別獨立之建物，而其重測前各筆地號皆自考潭段101-7及101-15地號土地直接或間接分割而來，且101-7及101-15地號土地分割前已有仁武鄉公所證明使用分區編定公告前已有基礎工程存在。
(2)由高雄縣政府79年6月12日(79)建局管字第22792號函、80年4月29日(80)建局管字第9541號函及80年11月27日(80)建局管字第30423號函各已明示系爭土地上各個建物確係於區域計畫建築物管理辦法實施前已完成房屋基礎工程：
A.79年6月12日(79)建局管字第22792號函所明示者為綠園新村62及83等門牌號。
B.80年4月29日(80)建局管字第9561號函所明示者為綠園新村61、70、71、72、73、74、75及81等門牌號。
C.80年11月27日(80)建局管字第30423號函所明示者為綠園新村54、55、56、57、58、59、60及82等門牌號。
D.以上建物包括綠園新村54～62、70～75及81～83等門牌號在內，合計確實為各別坐落於系爭土地上之18戶建物。以上基礎工程完工後迄至80年間全面建築完成，此有建築物完工證明書可稽。
2.系爭土地上確於65年5月31日使用分區編定公告前已有完成基礎工程之建物，其後於80年2月20日完工，並取得仁武鄉公所核發之建築物完工證明書，其證明事項欄內3記載：「建築物在非都市土地編定公告時正在施工中，且施工進度已達基礎完成標準以上，經調查拍照作成記錄有案並依規定高度繼續完成。」此足資證明系爭土地上建物確早已於65年5月31日使用分區編定公告前已完成基礎工程。嗣原告即以該完工證明書為登記原因證明文件於80年5月23日向仁武地政事務所辦竣建物所有權第一次登記，其後該建物因拆除再於93、94年間辦竣滅失登記，斯時，建物所坐落之系爭土地尚未編定使用地，故使用地類別尚登載為「空白」。
3.被告提出航照圖主張65年2月拍攝相片基本圖影，系爭土地上並無建物。惟該航照圖極為模糊，根本無從認定當時系爭土地上是否有建物，且依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第355條規定，原證七證明申請書既經仁武鄉公所確認無訛，自應推定為真正，而被告所提航照圖也只能判定65年2月系爭土地上是否有建物，但並無法證明65年5月31日前系爭土地上無建物存在。另由高雄縣警察局仁武鄉戶政事務所門牌編訂通知書亦可證明系爭土地上之建物於65年11月3日前即已存在。
（四）系爭土地應更正編定為「丙種建築用地」始符法制：
1.系爭土地上18棟建物係合法建物：
(1)依土地登記規則第79條第1項、第3項規定可知，合法建物始為建物所有權第一次登記之客體，而所謂合法之認定者僅以下列兩種為限：①實施建築管理地區之建物有使用執照等者為合法建物，有使用執照者，即應准予登記。②未實施建築管理地區之建物皆為合法建物，申請人提出設籍之戶籍謄本等足資證明係於實施建築管理前建造者，即應准予登記。
(2)本件系爭土地上建物係依據土地登記規則規定檢附仁武鄉公所核發之建築物完工證明書，於80年間據以向仁武地政事務所辦竣建物所有權第一次登記，自屬合法建物。
2.建築物完工證明書得作為更正編定合法建物認定之證明文件：
(1)建築物完工證明書除依土地登記規則第79條規定作為辦理「建物所有權第一次登記」合法建物認定之證明文件外，亦得作為更正編定合法建物認定之證明文件，內政部93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函略謂：「非都市土地編定前合法建物認定證明文件與現行實施建築管理前建造之合法建物證明文件及土地登記規則第79條第2項規定文件未盡相符，其差異為非都市土地編定前合法建物之認定文件依現行規定為水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明，並未包括『未實施建築管理地區建物完工證明書』『門牌編定證明書』『地形圖、航照圖或政府機關測繪圖』等文件，其中除『未實施建築管理地區建築物完工證明書』屬編定公告前施工建築物完工證明資料，性質等同建築執照文件，同意增納列為編訂前合法建物證明文件外，其餘所列『門牌編定證明』『地形圖、航照圖或政府機關測繪地圖』尚不宜採納作為更正編定合法建物認定之證明文件，地方政府僅可受理作為佐證資料‧‧‧。」。
(2)由上開函釋可知，內政部早於93年明示未實施建築管理地區建物完工證明書已足為編定公告前合法建物證明認定之證明文件，惟仁武地政事務所以98年4月10日仁地所字第0980003028號函原告竟稱：「‧‧‧又依據內政部63年3月8日台內營字第5715號函第2項規定須檢附編定公告前已為合法房屋之4種文件之一，即①房屋謄本、建築執照或建物登記證明②戶口遷入證明③完納稅捐證明④繳納自來水或電費證明」，及內政部於98年7月13日內授中辦地字第0980047045號函釋竟稱：「非都市土地編定前合法建物認定證明文件，與現行實施建築管理前建造之合法建物證明文件及土地登記規則第79條第2項規定文件未盡相符‧‧‧尚不宜採納作為更正編定合法建物認定之證明文件‧‧‧」，顯然仁武地政事務所及內政部均誤以為建築物完工證明書不得作為更正編定合法建物認定之證明文件，顯與內政部93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函釋意旨有違，且如此對法令適用錯誤之行政作為實損及原告權益甚巨。
(3)被告雖爰引內政部63年3月8日台內營字第57150號函文主張本件原告未檢附4種文件之一：（一）房屋謄本、建築執照或建物登記證明（二）戶口遷入證明（三）完納稅捐證明（四）繳納自來水或電費證明。惟查，內政部93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函文，業已就內政部63年3月8日台內營字第57150號函文補充說明，故仁武鄉公所出具完工證明，依據依內政部93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函文，已可做為本件申請證明文件。
（五）被告稱「非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，實地需有合法建物存在」係適用法令錯誤：
1.系爭土地上之建物係於65年5月31日前使用分區編定公告前已完成基礎工程，自應依作業須知第9點(二)之規定編定為丙種建築用地，而仁武地政事務所，高雄縣政府、被告及內政部竟誤引內政部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函指稱：「非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，仍應依現行相關規定辦理，即實地須有合法建物存在始得申辦更正編定為一般建築用地。」而否准原告所請，上開內政部釋示雖謂實地需有合法建物存在始得申辦更正為一般建築用地，其理由雖以：
⑴如實地無合法建物存在，該合法建物之使用狀況、位置
、面積均難予審認，亦無從自航照圖上判別仍應編為農牧用地之農舍或禽畜之農業相關設施。
⑵更正案件之建物大部分為老舊房屋，普遍多存在於多筆
土地上或多間房屋編為同一住址，或水電表共用無法區分之情形，如實地無房屋存在，僅以相關書面文件審認，易造成混淆、糾紛或違法情事。
⑶如實地無合法建物存在，單憑編定前之合法房屋證明文
件，除承辦人員難以判定其房屋坐落之基地外，當事人亦可能持同一合法房屋證明文件再至他筆土地重複申辦更正編定之情事。
⑷實地有合法建物存在，辦理更正編定較為客觀、具體，且經現場勘查並拍照存證可免弊端及爭議之發生。
⑸如實地無合法建物，其申請更正編定之建物是否在建管前或農業用地編定前已建築使用者，仍無從判定。
2.惟本件系爭土地上之建物業於80年完成建物所有權第一次登記，關於建物之門牌、面積、基地坐落等標示皆係經仁武地政事務所實地測量並依法登載於建物登記簿，各棟建物坐落位置明確，各建物擁有獨立門牌，及各建物係於65年5月31日前已完成基礎工程等，皆足已推翻上開內政部函所持之理由。且本於系爭土地上建物均已完成所有權第一次登記之特殊性，被告以實地無合法建物存在而否准原告所請顯屬於法不合，仁武地政事務所對此亦曾以98年7月27日仁地所四字第0980006549號函陳報高雄縣政府略謂：「非都市土地辦理更正編定一般建築用地，實地須有合法建物存在，始得提出申請‧‧‧，其案情兩者未一，本案房屋有辦理保存登記，因房屋老舊，亦向地政機關辦理建物滅失登記，故其建物之使用狀況、位置、面積範圍均有案可稽」。可見仁武地政事務所亦發現本案之特殊性。
（六）被告及其所屬機關之行政處分與行政程序法等相關法律嚴重牴觸：
1.仁武地政事務所職司使用地編定有明顯之行政怠惰：行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，行政程序法第4條定有明文。再查區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」足以顯示地方政府本有依職權主動編定使用地類別之義務，系爭土地經編定使用分區為山坡地保育區，於農委會水土保持局完成可利用限度查定後應即負有主動編定使用地類別之義務，仁武地政事務所針對上開農委會水土保持局究於何時就系爭土地完成可利用限度查定始終避而不談，仁武地政事務所如於可利用限度查定後即主動辦理使用地編定，則不生系爭土地上建物拆除後再行編定之困擾，故本件實應先查明仁武地政事務所是否已違反行政程序法第4條之規定。
2.被告未准更正編定為丙種建築用地係違法行政處分：依作業須知第22點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照九、（二）編定原則表及說明辦理更正編定。」系爭土地上建物確於使用分區公告編定前已有基礎工程之合法證明文件，被告及其所屬機關未詳予調查即草率否准原告所請，該行政處分顯然違法。
3.仁武地政事務所之「林業用地」登記係公然違法：依作業須知第19點規定：「各種使用編定結果奉准備查並經公告後，地政事務所應依據土地使用編定清冊，將土地使用編定結果登載於土地登記簿之編定使用種類欄（○○區○○用地）。但公告期間提出申請遺漏或錯誤之更正案件，應俟其處理完畢，再據以登簿。」本案尚處於更正編定中，被告竟直接對所屬仁武地政事務所下達逕為登記之指令，而仁武地政事務所亦錯誤依指令完成登記，此項非依法令所為之登記已與行政程序法第4條規定嚴重牴觸，其為無效行政處分至明。
4.被告之行政處分有差別待遇之違法：系爭土地之周邊土地，僅因其上建物未拆除而編定為「丙種建築用地」，屬同批建造之系爭土地上建物卻因於93、94年間拆除而編為「林業用地」，實有行政程序法第6條、第9條之差別待遇且未就原告有利情形併予注意。
（七）被告援引內政部101年5月7日內授中辦地字第1016650820號函（下稱101年5月7日函）顯有違誤：
1.依作業須知第9點(二)所示，於符合3種情形編定為丙種建築用地：(1）於使用編定結果公告前屬「建」地目者。(2）於使用編定結果公告前已奉准變更為「建」地目者。(3）於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。而上開內政部101年5月7日函文，僅就(1)(2)情形說明編定使用地時實地無合法建物存在，仍應編定為建築用地而作之解釋，與本案係主張依據(3)情形無關，被告爰引上開函文已有違誤。再者，依該內政部函釋，就(1)(2)情形，地政機關於編定使用地時，縱地上無合法建物，仍應編定為建築用地，而本案屬第(3)種情形，於編定使用地時地上無合法建物者，何以不得編定為丙種建築用地？內政部上開函釋實未以整體土地有效利用，提振國民經濟為著眼考量，實屬遺憾。
2.內政部上開函釋「編定公告前已為合法房屋之證明文件，如水電證明、稅捐‧‧‧」係以例示方式說明，非為列舉規定，則依原證七仁武鄉公所出具之證明，本即應作為本案申請合法建物之證明文件。況作業須知第9點(二)(3)僅規定於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者，而並未規範原告須提出上開函文之證明文件，足見被告之要求顯係自行擴張增加法所未明文規定之要件。又本案關於編定時實地無合法建物仍有內政部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函應編定為丙種建築用地之正當理由，被告執編定時地上無合法建物，否准更正編定為丙種建築用地，顯然無據等情。並聲明求為判決：(1)訴願決定及原處分不利原告部分均撤銷。(2)被告應依原告98年2月24日、98年4月22日、100年2月21日及100年4月21日等4次申請，作成准原告郭宗興、郭思妤、郭玉秀、郭郁君、郭怡伶、郭進展等6人所有坐落綠園段1054、1058、1060、1062、1063、1069、1079、1096、1098等9筆段土地及原告昱定公司所有坐落綠園段1118、1119、1120、1128、1129、1130、1131、1132、1133等9筆土地（合計為18筆土地）准予更正編定為「丙種建築用地」之行政處分。
三、被告則以︰
（一）按有關非都市土地補註用地別、更正編定及地目變更等作業，均應依區域計畫法及同法施行細則、非都市土地管制規則、製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知及辦理地目變更注意事項等相關規定辦理。而非都市土地山坡地保育區內須符合「於使用編定結果公告前屬『建』地目者。」「於使用編定結果公告前已奉准變更為『建』地目者。」或「於使用編定結果公告前實際已全部作建築使用或依法完成基礎工程者。」等要件，始得辦理編定為丙種建築用地，為作業須知第9點第2款第2目規定所明揭。查系爭土地係經高雄縣政府以65年5月31日府地用字第15445號函公告非都市土地使用分區編定結果，雖經仁武地政事務所分別於68年3月13日及70年12月31日登記為「建」地目，但因非屬於上開使用分區編定結果公告前即屬「建」地目或奉准變更為「建」地目，故不符上開得編定為丙種建築用地之規定要件。又原告雖取得仁武鄉公所核發之建築物完工證明書，並據以辦理系爭土地上18筆建物第一次建物登記，然原告亦已分別於93年及94年將上開18筆建物辦理滅失登記，現確無建物存於系爭土地上，則依內政部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函：「‧‧‧有關非都市土地辦理更正編定之原則及要件，『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』第22點已有明定。次查非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，實地須有合法建物存在，始得提出申辦（如因天然災害，經檢附政府機關核發之毀損證件等文件者除外）‧‧‧。」及93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函：「非都市土地編定前合法建物認定證明文件，與現行實施建築管理前建造之合法建物證明文件及土地登記規則第79條第2項規定文件未盡相符，‧‧‧尚不宜採納作為更正編定為合法建物認定之證明文件‧‧‧。」等意旨，本案原告所提出之建築物完工證明書，與現行實施建築管理前建造之合法建物證明文件及土地登記規則第79條第2項規定文件未盡相符，不宜採納作為更正編定為合法建物認定之證明文件，且系爭土地既已無合法建物，原告亦未能提出政府機關核發之毀損證明，經被告核認不符上開補註為丙種建築用地規定要件，復因系爭土地中綠園段1090地號土地尚未經農委會水土保持局辦理查定，補註使用地類別為暫未編定，其餘同段1118地號等23筆土地業經山坡地可利用限度查定結果為不屬查定範圍，依編定原則表備註欄規定，補註使用地類別為林業用地，於法並無違誤。
（二）原告主張系爭土地分別經仁武地政事務所於68年3月13日及70年12月31日登記地目為「建」，於80年7月13日辦理建物所有權第一次登記，錯誤補註用地別為林業用地云云。惟依內政部63年3月8日台內營字第57150號函釋略以，建築法公布前合法房屋須檢附4種文件之一，即1.房屋謄本、建築執照或建物登記證明。2.戶口遷入證明。3.完納稅捐證明。4.繳納自來水或電費證明。又內政部88年12月13日台內中地字第8886880號函釋略以「‧‧‧由於更正編定涉及編定前事實之認定，應具備2項要件，即〈一〉編定公告前已為合法房屋之證明文件，水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明。〈二〉經實地勘查確有合法建築物存在。」及93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函釋略以：「‧‧‧『未實施建築管理地區建物完工證明書』屬編定公告前施工建築物完工證明資料‧‧‧。」等意旨，於原告申請系爭土地使用編定，雖提出仁武鄉公所核發「於民國65年5月30日以前完成2樓頂等工程，右記事項經查確實特發證明。」及66年9月2日仁鄉建字第8273號函核發「於民國65年5月31日非都市土地使用分區編定公告前即已興建房屋至貳樓頂之基礎工程屬實以憑辦理地目變更。」之證明申請書、改制前高雄縣警察局仁武鄉戶政事務所65年11月門牌編釘通知書、仁武鄉公所80年4月30日服務台受理人民服務申請卡及80年4月完工證明申請書等證明文件，雖列有完工日期80年2月20日，開工日期約於64年1月30日至65年5月1日之間，然俱未提供上揭證明文件，且所提供建築物完工證明書所示「完工日期」為「80年2月20日」，核非在高雄市非都市土地公告編定前建築物已完工證明文件，且經內政部以100年10月13日台內訴字第1000163507號函請原告就此表示意見，原告於100年10月26日提出訴願補充理由書中亦自承因資金不足及人事變遷故遲至80年才完工並辦理保存登記，故上開證明文件並無法證明系爭土地於65年5月31日使用編定結果公告前已有合法建物存在，被告乃依編定原則表備註欄規定，補註使用地類別為林業用地，於法並無違誤。
（三）原告主張系爭土地業經高雄縣政府79年6月12日〈79〉建局管字第22792號函、80年4月29日〈80〉建局管字第30423號函意旨認係區域計畫建築物管理辦法實施前已完成房屋基礎工程云云，惟查「實施區域計畫地區建築管理辦法」係內政部於66年1月19日發布與高雄市非都市土地公告編定65年6月1日之公告編定日期尚有差距，系爭土地上建物是否符合內政部62年12月24日訂頒「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」規定，並未經建築管理機關予以證明認定。
（四）由作業須知第9點第2款、第22點規定可知，作業須知第9點第2款第8目第3細目所規範者，乃山坡地範圍內之非都市土地，須經土地可利用限度查定後，始依查定結果辦理使用地類別；而同須知第22點所規範者，乃業經編定使用之土地，如確於公告編定前或公告編定期間已變更使用，土地所有權人應檢具現仍有效之合法證明文件，依同須知第9點第2款規定辦理更正編定。本件原告僅針對「補註用地」之處分，依上開規定，核與原告於98年3月24日向仁武地政事務所申請土地更正編定，因原告提出申請文件欠缺，迄今仍未辦理補正，供被告審查一案，係屬二事，原告於本訴訟程序併予主張，容有誤解。況有關系爭土地申請更正編定，依據內政部101年5月7日內授中辦地字第1016650820號函釋略以：「非都市土地更正編定為一般建築用地涉及編定前事實之認定，依照『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』第22點及本部相關函釋意旨，應具備2項要件，即（一）編定公告前已為合法房屋之證明文件，如水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本建築執照或建物登記證明。（二）經實地勘查確有合法建築物存在‧‧‧。」本案原告未能檢附上開證明文件，且實地已無建物存在，顯不符作業須知第22點規定等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，已經兩造分別陳明在卷，並有仁武地政事務所歷次函文、被告100年4月27日高市府四維地用字第1000042707號函、山坡地土地可利用限度查定結果清冊、土地登記簿、土地登記謄本、編定異動清冊及使用編定清冊影本及訴願決定書等附於原處分卷及訴願卷可稽，洵堪信實。茲兩造之爭點為：被告依作業須知等相關規定辦理用地類別補註作業，將系爭土地補註為林業用地，並函請仁武地政事務所辦理補註用地類別之登記，是否合法﹖茲說明如下：
（一）按直轄市政府、縣（市）政府依照區域計畫法等辦理非都市土地使用編定經公告，並實施使用管制後，其使用編定如有異動，應辦理異動之程序。綜合其異動種類如下：㈠變更編定；㈡更正編定；㈢註銷編定；㈣補註用地別；㈤補辦編定；㈥檢討變更等。其中「更正編定」，乃係指因編定錯誤或於使用編定結果公告前已符合作業須知第9點之規定，於編定後提出合法使用證明文件，依法辦理更正土地使用編定之登記；至「補註用地別」，則係指暫未編定用地類別之山坡地土地，經辦竣山坡地土地可利用限度查定作業後，依查定結果辦理補註用地為農牧用地、林業用地、國土保安用地或依作業須知第9點㈡編定原則表辦理補註使用地類別之登記。查本件系爭土地前經高雄縣政府於65年5月31日依區域計畫法相關規定公告為非都市土地，使用分區編定為山坡地保育區，使用地類別為空白，並經仁武地政事務所分別於68年3月13日及70年12月31日登記為「建」地目，此有土地登記簿附於原處分卷可稽。準此，系爭土地在原告向仁武地政事務所提出申請將其登記為丙種建築用地時，其在土地登記簿上之使用地類別欄迄為空白，而未有「林業用地」之登記，自不生編定錯誤或於編定後提出合法使用證明文件，依法辦理土地使用「更正編定」之問題【註：原告起訴狀稱：系爭土地於98年間即經仁武地政事務所辦理補註使用地類別為「林業用地」登記，核與事實不符，此觀原處分卷所附土地登記第二類謄本自明（列印時間：100年2月21日）】。惟原告既擬在系爭土地上建築房屋，倘土地使用類別未辦補註建築用地之登記，將無法取得建築執照及使用執照，遂於98年間向仁武地政事務所申請「更正編定」，是探究原告之真意，其歷次檢具建物滅失文件及仁武鄉公所核發之建築物完工證明書等，申請「更正編定」登記，應係請求將系爭土地辦理補註用地別，並為「丙種建築用地」之登記，始符合原告申請之目的；況且，本件訴訟乃是原告針對被告100年4月27日高市府四維地用字第1000042707號函核定補註用地別為「林業用地」，渠等不服而循序提起行政訴訟，從而本件即以此作為原告申請有無理由之論述，合先說明。
（二）其次，「區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。」「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」區域計畫法第4條第1項、第15條第1項定有明文。又「直轄市或縣（市）政府依本法第15條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依下列規定編定並繪入地籍圖；其已依法核定之各種公共設施用地，能確定其界線者，並應測定其界線後編定之：……前項各種使用地編定完成後，直轄市或縣（市）政府應報內政部核備。變更編定時，亦同。」「依本法第15條製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由內政部定之。」同法施行細則第15條、第16條亦有明文規定。
再者，行為時作業須知第9點及第23點第1項亦分別規定:
「非都市土地各種使用地之編定原則：國家公園區內土地不辦理使用地之編定，其餘土地依下列原則辦理：……(二)現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：（詳見附表第48頁)說明：……2.合於下列情形之一土地，在特定農業區、一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區及風景區編為丙種建築用地：(1)於使用編定結果公告前屬「建」地目的。(2)於使用編定結果公告前已奉准變更為「建」地目者。(3)於使用編定結果公告前實際已全部(宗)作建築使用或已依法完成基礎工程者。……8.山坡地範圍內之土地，依下列順序辦理：(1）已有事業主管機關核定計畫者，依其核定計畫用途編定用地。(2）國有林解除地、原住民保留地及已整理之公私有山坡地，依照其原查定結果分別編定為農牧用地、林業用地或國土保安用地。(3）供農業使用及新登記之土地，在未辦理土地可利用限度查定前暫不編定，俟土地所有權人或土地管理機關申請土地可利用限度查定後，補註使用地類別為農牧用地、林業用地或國土保安用地。(4）其他土地依本款所定編定原則表辦理用地編定。」「非都市土地更正編定、補辦編定、山坡地補註用地、註銷編定及已劃定為資源型使用分區範圍內之零星土地第一次劃定使用分區等案件，內政部得授權直轄市、縣（市）政府核定。前項資源型使用分區，包括一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區及河川區等五種使用分區；其範圍內之零星土地，指面積未達1公頃，且其第一次劃定之使用分區與周邊已劃定之資源型使用分區相同者。」。
（三）經查，系爭土地位於山坡地範圍，使用分區編定為山坡地保育區，使用地類別為空白，並經仁武地政事務所分別於68年3月13日及70年12月31日登記為「建」地目，80年7月13日原告於系爭土地上辦竣18筆建物第一次登記，又分別於93年及94年間將上開18筆建物辦理滅失登記，此為兩造所不爭執，並有土地登記簿、土地登記謄本附於原處分卷可稽。又系爭土地迄原告向仁武地政事務所申請「更正編定」前，係屬暫未編定用地類別之山坡地土地（使用地類別：空白），有待農委會水土保持局辦理可利用限度查定作業，故仁武地政事務所配合該局辦理山坡地可利用限度查定結果為不屬查定範圍後，其對原告申請系爭土地之「更正編定」乙事，先後多次以系爭土地無合法建物及檢具之仁武鄉公所核發之建築物完工證明書等與土地登記規則規定之文件不符，並引據內政部函釋而否准原告之申請。嗣仁武地政事務所以補註用地別為被告權責為由，報請被告地政局核定補註用地別。被告乃依據作業須知第9點(二)8.⑷規定及編定原則表備註欄等規定，核定補註系爭土地之使用類別為「林業用地」，並以100年4月27日高市府四維地用字第1000042707號函請仁武地政事務所辦理補註用地別登記，仁武地政事務所再以100年5月2日高市地仁用字第1000004251號函轉昱定公司及訴外人郭劉清蓮（即原告郭宗興等人之母親），此亦有山坡地土地可利用限度查定結果清冊、土地登記簿、土地登記謄本、編定異動清冊及使用編定清冊影本及訴願決定書等附於原處分卷及訴願卷可供參酌。是被告就系爭土地核定補註使用類別為「林業用地」之處分，依法洵屬有據。
（四）原告雖主張系爭土地上之建物係於65年5月31日使用分區編定公告前已完成基礎工程，自應依作業須知第9點( 二)之規定編定為丙種建築用地云云。惟查，行為時作業須知第9點(二)2.雖規定：「合於下列情形之一土地，在特定農業區、一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區及風景區編為丙種建築用地：(1)於使用編定結果公告前屬「建」地目的。(2)於使用編定結果公告前已奉准變更為「建」地目者。(3)於使用編定結果公告前實際已全部(宗)作建築使用或已依法完成基礎工程者。……」等語，然上開規定乃係就土地使用編定結果公告前，在山坡地保育區範圍之土地，如屬「建」地目或奉核變更為「建」地目者；或實際已全部作建築使用或已依法完成基礎工程者，於第一次就使用地類別編定時，原則應編為丙種建築用地所為之規定。查，本件系爭土地前經高雄縣政府於65年5月31日依區域計畫法相關規定以65年5月31日府地用字第15445號函公告為非都市土地使用分區編定確定在案，此觀原處分卷所附土地登記簿標示部第壹頁備考欄自明。是原告於使用編定結果公告確定後，針對使用地類別欄空白而申請補註用地別，即與行為時作業須知第9點(二)2.規定無關，原告執此而為主張系爭土地應編為丙種建築用地，容有誤解。
（五）其次，系爭土地之使用地類別欄長期處於空白之狀態，是否得編為丙種建築用地使用，事涉被告應如何補註用地別之權責行使。本件系爭土地經辦竣可利用限度查定後，列為不屬查定範圍，依據行為時作業須知第9點(二)8.規定：「山坡地範圍內之土地，依下列順序辦理：(1）已有事業主管機關核定計畫者，依其核定計畫用途編定用地。(2）國有林解除地、原住民保留地及已整理之公私有山坡地，依照其原查定結果分別編定為農牧用地、林業用地或國土保安用地。(3）供農業使用及新登記之土地，在未辦理土地可利用限度查定前暫不編定，俟土地所有權人或土地管理機關申請土地可利用限度查定後，補註使用地類別為農牧用地、林業用地或國土保安用地。(4）其他土地依本款所定編定原則表辦理用地編定。」從而，系爭土地之補註用地別自應依第(4）子目之規定，以第㈡款所定編定原則表辦理用地編定，要屬無誤。茲依編定原則表規定，系爭土地上之建物既已拆除，其依使用現況編定，則以編定「林業用地」為主，此有該編定原則表備註欄之記載可參（附於原處分卷），是被告就系爭土地核定補註使用類別為「林業用地」之處分，依法即無不合。
（六）至原告一再檢附93年至94年間申請建物滅失文件、仁武鄉公所核發之建築物完工證明書及改制前高雄縣警察局仁武鄉戶政事務所門牌編訂通知書等，主張系爭土地應為丙種建築用地之更正編定乙節。惟觀諸原告之歷次書狀不惟使用「更正編定」乙詞，且引據內政部相關函釋，訴稱實地不須有合法建物存在，亦得申辦「更正編定」為建築用地云云，核與本件被告係就補註用地別所為之處分，核屬不相同之二件事情，前已作詳細之區分說明，自不容混為一談。是原告就有關「更正編定」之主張，及被告引據內政部函釋（92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函、93年11月9日內授中辦字第0930726144號函），辯稱須實地有合法建物存在始得申辦「更正編定」為一般建築用地等情，均與被告核定系爭土地補註為林業用地，並函請仁武地政事務所辦理補註用地類別之登記是否違法無涉，尚無法作為有利原告之認定。此外，作業須知第22點所規範者，乃業經編定使用之土地，如確於公告編定前或公告編定期間已變更使用，土地所有權人應檢具現仍有效之合法證明文件，依同須知第9點第2款規定辦理更正編定等情，同屬就申辦「更正編定」乙事而為規定，是原告指稱被告未准將系爭土地更正編定為丙種建築用地之處分，係違法行政處分云云，亦無理由。附帶說明，原告就系爭土地如認為具有更正編定之法定事由，自得於本件補註用地類別事件確定後，檢具相關證明文件，依法向被告申請更正編定，要不待言。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，並請求被告應依原告之申請，作成系爭土地准予更正編定為「丙種建築用地」之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 102 年 10 月 9 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 10 月 9 日
書記官 江 如 青