高雄高等行政法院裁定
102年度停字第8號聲 請 人 曾光男代 理 人 王家鈺 律師相 對 人 高雄市政府代 表 人 陳菊 市長代 理 人 蔡台生
劉秋華上列當事人間土地徵收事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主 文相對人中華民國102年5月6日高市府工新字第10271330300號處分，於其行政爭訟終結前，停止執行。
聲請程序費用由相對人負擔。
理 由
一、按「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」行政訴訟法第116條第3項定有明文。
二、本件聲請意旨略以：㈠緣相對人辦理高雄市橋頭區R22A車站聯外20米道路開闢及8
米道路拓寬工程（下稱系爭工程），經內政部以民國101年11月12日台內地字第101361688號函核准徵收聲請人所有坐落高雄市○○區○○段527-1、528、529-1、531-3、532-2地號等5筆土地（下稱系爭土地），合計面積185平方公尺，並交由相對人以101年11月12日府地權字第101361688號辦理公告在案。聲請人不服上開處分提出訴願，然遭行政院於102年5月8日以院臺訴字第1020129316號決定書為訴願駁回之決定，為此已向本院提起行政訴訟。
㈡聲請人於101年6月5日協調會表示意見，認為8米道路拓寬工
程部分，原先都市○○道路係4米寬，故其在30年前興建房屋時才預留4米寬道路，為何現今又需拓寬成8米道路？經相對人於101年8月1日公聽會上回覆：為配合高雄捷運紅線通車（拓寬R22A及R23車站聯外道路）及僑仔頭糖業文化園區設立之需要，並促進高雄新市鎮特定區之發展，經改制前高雄縣政府97年3月24日公告發布實施「變更高雄市新市鎮特定區主要計畫（配合捷運R22A及R23車站聯外道路拓寬工程）案」（下稱主要計畫案），將捷運R22A車站往北延伸至R23車站交七用地之糖北路西側沿線土地，原4米寬道路變更（拓寬）為8米道路。然聲請人自始至終從未知悉該主要計畫案之存在，而係直到本徵收案開始公聽會時，才首次得知有該主要計畫案，則該主要計畫案之核定程序是否合乎都市計畫法第19條第1項規定即非無疑。而主要計畫案既存有核定程序上之瑕疵，相對人即無從依市區道路條例第11條之規定，作成命聲請人拆遷地上物之行政處分之公權力。
㈢相對人為免夜長夢多，利用其公權力意圖一舉湮滅所有證據
，並有意造成無法挽救回復原狀之故意，竟於102年5月6日以高市府工新字第10271330300號函（下稱相對人102年5月6日函）通知聲請人，明示其將於102年6月7日派工拆除聲請人所有坐落系爭土地上之不動產建築物，即門牌號碼高雄市○○區○○路○○○巷○○號二層樓房（下稱系爭建物），顯見相對人業已不擇手段急欲強行損害聲請人之權利。聲請人所有之系爭建物，為領有合法建築執照且登記所有權之不動產，聲請人即將對相對人102年5月6日函提起行政救濟，倘遭相對人利用聲請人欲提起行政救濟之期間內一舉拆光，則縱令聲請人日後得以平反，亦已難以回復原狀，損害情狀應堪認為重大。為此，聲請人依行政訴訟法第116條第3項規定，聲請裁定相對人102年5月6日高市府工新字第10271330300號處分，於其行政爭訟終結前，停止執行等語。
三、相對人則以：系爭土地屬都市○○○○○道路用地，相對人本於權責辦理該道路之用地徵收及系爭建物補償拆遷工程，而系爭工程係高雄市議會審議通過相對人101年度預算執行，系爭工程範圍內系爭土地之徵收，係於101年11月12日奉內政部台內地字第1010361688號函核准，而有關系爭建物補償拆遷部分，相對人於100年5月20日以高市府四維工新字第1000052516號公告系爭建物之拆遷工程預定3個月後拆除，且相對人有關單位將按自治條例相關規定辦理各項補償及拆除作業，而依據該補償公告，相對人另以101年9月3日高市工新資產字第10172881400號函請牴觸戶檢送有關牴觸房屋證明文件，俾憑辦理補償後續作業，爾後相對人又於101年10月16日以高市工新資產字第10173408400號函聲請人會同相對人赴現場辦理查估，惟聲請人均置之不理，致使系爭工程無法順利進行查估。相對人工務局新工處爰依據建管單位提供之系爭建物建造執照登記面積等資料辦理補償作業，並於101年10月23日以高市工新資產字第10173494500號函請聲請人請前來辦理領款，惟聲請人又未前來辦理領款，相對人工務局新工處乃將之存入保管專戶，並以102年5月3日高市府工新字第10271315000號函通知聲請人該事實。至此，相對人業已完成系爭建物之補償法定程序。系爭工程地上牴觸戶共22戶，其21戶已於101年2月中旬拆除完竣，道路工程已施工至聲請人所有之牴觸房屋即停止，房屋未拆無法繼續施工，工期已嚴重落後，交通不便已造成當地居民怨言，遂依市區道路條例第11條規定，以相對人102年5月6日函通知聲請人所有牴觸房屋請於102年6月7日前配合拆遷，逾期未配合搬遷者，由相對人代為拆除。系爭建物確有執行拆除之必要，且相對人之行政行為於法有據等語，資為抗辯。
四、經查：㈠按「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形
之一者，不在此限：…。五、其他法律另有規定。」土地徵收條例第5條第1項第5款定有明文。次按「市區道路，指下列規定而言：一、都市○○區○○○○道路。…。」「市區道路用地範圍內原有障礙建築物之拆除、遷讓、補償事項，應於擬訂各該道路修築計畫時，一併規劃列入。修築計畫確定公告後，通知所有權人，限期拆除或遷讓，必要時並得代為執行。前項限期，不得少於3個月。」市區道路條例第2條第1款及第11條亦分別定有明文。
㈡關於「變更高雄新市鎮特定區主要計畫（部分住宅區、機關
用地為道路用地【配合捷運R22A及R23車站聯外道路拓寬工程】）案」，業經內政部核定，並報奉行政院97年2月21日院臺建字第0970006644號函准予備案。內政部嗣於97年3月6日以台內營字第0970034251號函發交改制前高雄縣政府發布實施，改制前高雄縣政府即於97年3月24日以府建都字第0970055514號公告並發布實施在案。其後，相對人因道路工程即將動工，乃於100年5月20日以高市府四維工新字第1000052516號函公告地上牴觸物拆遷工程，牴觸物範圍內地上、地下物之拆遷補償，請各業主及住戶配合準備拆遷，有行政院97年2月21日院臺建字第0970006644號函、內政部97年1月變更高雄新市鎮特定區主要計畫（部分住宅區、機關用地為道路用地【配合捷運R22A及R23車站聯外道路拓寬工程】）案計畫書、97年3月6日台內營字第0970034251號函、改制前高雄縣政府97年3月24日府建都字第0970055514號公告、相對人100年5月20日高市府四維工新字第1000052516號函及公告附卷可稽。次觀之相對人徵收土地計畫書有關為興辦系爭工程需要，須徵收聲請人所有系爭土地之公益性為「本計畫道路開闢及拓寬後，將有效紓解R22A捷運站聯外之交通，縮短交通延滯時間，便○○○區○道路交通，提升安全、舒適與便捷之優質環境，促進舊市區整體發展，帶動都市更新再造，增進整體運輸效益」，至於土地改良物情形（建築物、雜項物、農作物），則另案依據市區道路條例第11條規定辦理拆遷補償，亦有上開徵收土地計畫書在卷足佐。是由上述函文、公告及相關計畫書可知，相對人為興辦系爭工程需要，有關土地部分係依土地徵收條例等相關規定辦理徵收補償，另有關土地改良物（建築物、雜項物、農作物）部分，則係依市區道路條例第11條規定辦理拆遷。
㈢嗣後系爭工程需用包含系爭土地在內等27筆土地，經內政部
以101年11月12日台內地字第1010361688號函核准徵收，相對人並據以101年11月12日高市府地徵字第10133104303號函公告徵收（公告期間自101年11月13日起至101年12月12日止）（下稱土地徵收處分），惟聲請人不服，循序提起撤銷訴訟，現繫屬於本院審理中（本院102年度訴字第179號）；相對人復依市區道路條例第11條規定，以102年5月6日函通知聲請人略以：「台端所有房屋、雜項物、農作物等牴觸本市辦理『橋頭區捷運R22A車站聯外20米道路開闢及8米道路拓寬工程』用地，請於102年6月7日以前配合拆遷，逾期未配合搬遷者，由本府派工代為拆除」等語，並經聲請人於102年5月7日收受該函無訛；已據兩造各自陳述在卷，且有內政部101年11月12日台內地字第1010361688號函、相對人101年11月12日高市府地徵字第10133104303號函、102年5月6日函、郵件收件回執及行政訴訟起訴狀在卷足憑。按所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定自明。本件相對人依市區道路條例第11條規定，命聲請人於102年6月7日以前配合拆遷，顯係單方就公法上具體事件所為設定聲請人特定作為義務之行政處分，核其規制內容係屬下命處分，且與上開土地徵收處分各為獨立之行政處分。而聲請人目前僅對土地徵收處分循序提起撤銷訴訟，至於相對人102年5月6日函之下命行政處分（下稱原處分）仍在法定救濟期間內，聲請人欲對之提起行政救濟，但尚未提起，亦據聲請人陳述明確，則本件聲請人聲請停止執行，應屬於在行政訴訟起訴前聲請停止執行之情形，應堪認定。
㈣衡酌人民之財產權應予保障，為憲法第15條所明定。而憲法
第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之「存續狀態」行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受國家公權力或第三人之違法侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。是以，國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，必須經由合法之法定程序始得予以剝奪。易言之，行政行為應遵循依法行政之原則，以保障人民權益，若行政機關之下命行政處分形式上觀察明顯違反法律規定，尚不得僅為貫徹行政處分達到目的之效率，而漠視依法行政原則及憲法保障人民財產權之意旨，違反人民對行政之信賴，此際宜給予人民適當之法律保護，俾其獲得及時有效之暫時權利救濟。揆之行政訴訟係以保障人民權益，確保國家行政權之合法行使為宗旨，而暫時權利保護制度之規範目的，即係藉由迅速之形式審查以決定是否給予人民暫時性之權利保護，並非實質審查原處分實體內容所作成之終局性決定。若經由形式審查即得發現原處分之實質面有顯然違法之可能性，且對於公益尚無重大影響時，為避免當事人之損害由危險變成實害，或由實害繼續擴大，則在本案判決前應給予暫時權利保護，以保障人民權益。經查：
⒈相對人主張其係依市區道路條例第11條規定作成原處分乙節
，形式上觀察固非無據，惟依該條第2項：「修築計畫確定公告後，『通知所有權人』，『限期拆除或遷讓』，必要時並得代為執行。」、第3項：「前項『限期』，不得少於3個月。」之規定，業以法律明文課以相對人作成原處分通知所有權人即聲請人時，應嚴守命聲請人履行公法上義務之法定履行期間。揆其立法目的，乃立法者斟酌考量非經相當時日無法拆遷完畢之實際情況，故以法律明定限期履行之法定期間不得少於3個月，以資兼顧公共利益之維護及個人權益之保障，基於依法行政原則，原處分自應受此法律明文之拘束。惟本件依形式上審查原處分之內容，可知相對人命聲請人應於102年6月7日以前拆遷，距聲請人於102年5月7日收受原處分通知之期間，僅有1個月之履行期間，與前揭法定履行期間不合，而該履行期間係法律明定作為行政處分內容之具體規定，故由形式上觀察原處分之適法性顯有疑義。
⒉次依訴願法第93條第2項規定受處分人得申請受理訴願機關
或原處分機關停止執行，理論上得由上開機關獲得救濟，固無逕向行政法院聲請之必要。惟若其情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，此際應認有以行政法院之裁定予以救濟之必要（最高行政法院91年度裁字第906號裁定意旨參照）。另本件綜合考量原處分之合法性顯有疑義，且相對人命聲請人應於102年6月7日以前拆遷，距聲請人於102年5月7日收受原處分命拆遷之通知，僅有短短1個月時間，而原處分之執行，將使供聲請人日常生活居住之系爭建物受有損害（見本院102年5月20日準備程序筆錄），而相對人亦已陳明若聲請人向其提出停止執行之申請，其不會准許該項申請，仍會按照原處分執行等語（見本院102年5月30日準備程序筆錄），是依一般社會通念可知，原處分之執行，確有將發生難於回復損害（即其損害之填補固得以金錢為之，但所延伸出耗費社會資源之不必要爭訟之後果，應列為難於回復損害之範圍）之急迫情事存在。
⒊又審究相對人所提辦理系爭工程之捷運R22A車站出口處之相
關位置圖所示，系爭工程之捷運R22A車站設有3個出口處，而聲請人所有系爭建物係位於車站主體外之1號出入口旁之8米道路拓寬工程用地上（將原4米道路拓寬為8米道路），尚與車站主體設置之2號及3號出入口無關，而該1號出入口除得由該計畫拓寬為8米道路進出外，尚得由其他道路進出（如由橋南路經開闢之20米道路至該1號出入口），此有系爭工程範圍與捷運R22A出口處之相關位置圖示在卷可參，是縱本件暫緩聲請人所有系爭建物坐落之原4米道路拓寬為8米道路用地工程，僅係就局部道路之通行造成不便，並不影響捷運R22A車站之營運，亦不致造成該車站無法對外通聯，故縱或有局部交通流量較不順暢之情形，惟相對人尚非不得設置適當之道路交通指標或為交通安全之管制，分散車流，以達到維護道路交通安全之目的。況且，相對人對於本件爭議之發生，非不得立即依法另為處分，以解決相對人所疑慮之預算執行或工程進度問題。因此，綜合上情以觀，本件縱給予聲請人停止執行之暫時權利保護，依前述說明及實際狀況，對於捷運R22A車站周邊交通整體規劃之完整性雖不無影響，但尚不至於導致車站聯外道路發生進出困難之窘境，且原處分之停止執行，亦係為維護依法行政原則之重大公共利益所必要，兩者相互權衡結果，足認本件倘若准許原處分之停止執行，難謂對於公益已達到發生重大影響之程度。
⒋相對人雖另主張市區道路條例第11條第3項所謂之限期，係
指修築計畫確定公告至通知所有權人時不得少於3個月，非指通知所有權人限期拆除之履行期間，而本件自修築計畫確定公告至通知所有權人時已歷經2年多，應符合前揭限期之規定云云；惟查，稽之市區道路條例第11條第2項、第3項規定之前後文義解釋，已足認定此乃立法者衡酌行政機關以公權力要求人民履行拆遷義務，該義務顯非經相當時日無法拆遷完畢之實際情況，遂以法律明定自通知所有權人限期履行下命行政處分所設定拆遷義務時起算之法定期間不得少於3個月，而非自修築計畫確定公告後即起算該3個月期間。況且前揭法條文義倘若如相對人解釋之內容，則於修築計畫確定公告後至通知所有權人時若已達2年期間，豈非謂行政機關亦得命義務人於1日內即予拆除或遷讓地上物？由此可見相對人前揭主張，顯與法條文義不合，難謂可採。
⒌相對人雖又主張其曾以101年12月6日高市工新資產字第1017
4045000號函（下稱相對人101年12月6日函）通知聲請人辦理領款手續，當時已於說明欄說明「預定近期內拆除，請預作搬遷準備」，故計算前揭法定履行期間應自上開函送達於聲請人時起即開始起算至少3個月之法定期間云云；然查，細繹相對人101年12月6日函文略以：「主旨：台端所有房屋、農作物、雜項物等牴觸本市橋頭區捷運R22A車站聯外20米道路開闢及8米道路拓寬工程，請於101年12月18日上午9時30分至11時30分至橋頭區公所辦理領款手續，請查照。說明：一、本工程係依據100年5月20日高市府四維工新字第1000052516號公告辦理。二、請持本通知單…辦理請款手續…，逾期未辦理領款者，依法提存專戶待領。三、本工程範圍內牴觸物，預定近期內拆除，請預作搬遷準備。」等語，有相對人101年12月6日函在卷可查，衡諸該函文意旨，顯係通知聲請人辦理領取拆遷補償費之時間、地點，至於上開說明三之敘述，僅係將未來可能依職權發動之行政行為預為告知，並非依法設定規制聲請人應為拆遷作為義務之下命行政處分，且事實上相對人亦係以原處分另為規制發生聲請人應負拆遷之公法上義務之法律效果。是依市區道路條例第11條第2項、第3項規定，既已明文要求相對人作成原處分之規制內容，須符合「通知所有權人限期拆除或遷讓，該項限期不得少於3個月」之要件，則相對人主張其以101年12月6日函為預作搬遷準備之通知（觀念通知）時起，迄至聲請人收受原處分時止已逾3個月，自已符合法定限期履行之要求云云，亦非可採。
㈤綜上所述，聲請人所陳上情，原處分如予執行將遭難於回復
之損害，確有急迫情事，而相對人亦已陳明如聲請人向其申請停止執行，其並不會准許，仍將按照原處分為執行。衡酌相對人作成本件下命行政處分後，係於102年5月7日將原處分送達於聲請人，並限期命聲請人應於102年6月7日前拆遷完畢，二者相距僅短短1個月時間，如要求聲請人先向相對人申請停止執行，顯然不及獲得適時救濟，是綜合上開各節以觀，本件停止執行聲請案件，情況緊急，非即時由行政法院予以處理，難以及時救濟。又原處分經形式上審查與市區道路條例第11條第2項、第3項規定未盡相合，其適法性顯有疑義，而其如停止執行，經權衡公共利益之維護及個人權益之保障結果，亦可認對於公益尚不致產生重大影響。從而，本件停止執行之聲請，符合行政訴訟法第116條第3項規定之要件，為有理由，應予准許。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及相關資料，均與本件認定結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 6 月 3 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。向中 華 民 國 102 年 6 月 3 日
書記官 江 如 青