高雄高等行政法院判決
102年度訴更一字第10號民國104年7月2日辯論終結原 告 簡元宏訴訟代理人 葉美利 律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 薛信男
陳志宏楊銘仁上列當事人間土地重劃事件，原告不服行政院中華民國100年7月21日院臺訴字第1000099502號訴願決定，提起行政訴訟，經本院101年5月29日100年度訴字第510號判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院102年9月18日102年度判字第596號判決廢棄原判決，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰
㈠、按平均地權條例第60條之2第1項規定：「主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公告30日，並通知土地所有權人。」又「各級主管機關得就下列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：．．．。」「市地重劃由中央、直轄市或縣（市）主管機關辦理。」平均地權條例第56條第1項及同條第4項授權訂定之市地重劃實施辦法第2條第1項分別定有明文。是直轄市主管機關辦理市地重劃，於分配完畢後依平均地權條例第60條之2第1項公告分配結果，乃行政機關行使公權力，就公法上具體事件所為決定，而對外直接發生地權整理效果之單方行政行為，核其性質為行政處分（最高行政法院94年度判字第567號判決、99年度判字第577號判決參照）。又直轄市主管機關依平均地權條例第60條之2規定就市地重劃之異議，擬具土地分配結果之意見，報請內政部裁決，內政部所作成之裁決，僅係對下級機關所為行政監督之職務上觀念通知，並非對市地重劃土地所有權人之請求有所准駁，則非行政處分。故本件被告民國98年7月15日高市府地四字第0980041359號公告該市地重劃土地分配結果，性質上屬行政處分，自可為原告提起本件撤銷訴訟之程序標的；至於內政部就被告陳報之重劃土地分配結果作成裁決後，以100年3月25日內授中辦地字第1000724081號函覆被告，性質上則非屬行政處分，併予敘明。
㈡、被告於100年1月21日對原告作成「調處不成立」之結論後，依據平均地權條例第60條之2、市地重劃實施辦法第35條第4項規定，擬具處理意見，以100年2月21日高市府四維地發字第1000017120號函，報請內政部裁決，經內政部以100年3月25日內授中辦地字第1000724081號函復以「同意所擬處理意見辦理」，被告旋以100年4月6日高市府四維地發字第1000030699號函處分通知原告稱：「台端異議本市第68○○○區○○段○○○號土地分配結果乙案，業經內政部裁決維持原分配結果」（原審卷第52至55頁），原告收受該處分後於法定期間內向內政部提起訴願，雖內政部誤認原告係對其100年3月25日內授中辦地字第1000724081號函之裁決（屬觀念通知性質，非行政處分）提起訴願，將該訴願案移轉行政院管轄，並經行政院以上開內政部裁決為審查對象作成100年7 月21日院臺訴字第1000099502號訴願決定。惟行政院為內政部之上級機關，本有監督下級機關之權力，其自為訴願決定，且所為決定內容並就被告100年4月6日高市府四維地發字第1000030699號函處分予以實質審查，與由內政部訴願決定效力相同（最高行政法院94年度判字第787號、第1160號及101年度判字第862號判決意旨參照），足認訴願決定業經合法程序作成，於法並無不合。是原告提起本件行政訴訟，即無行政訴訟法第107條第1項第10款未經合法訴願程序之不備其他要件情形，先予敘明。
二、事實概要︰緣被告為辦理高雄市第68期市地重劃案，報經內政部以98年3月16日內授中辦地字第0980042526號函核准後，於98年7月15日以高市府地四字第0980041359號公告該市地重劃土地分配結果（公告期間自98年7月20日起至98年8月19日止共30日）。原告所有坐落重劃前高雄市○○區○○段○○段○○○○號土地，面積835平方公尺（下稱系爭土地），重劃後分配為新都段64地號土地，扣除負擔後應得權利面積497.44平方公尺，實際分配面積832.07平方公尺，共增配334.63平方公尺，預計應繳差額地價新臺幣（下同）16,062,240元。原告不服土地分配結果，以重劃評定地價過高為由，於98年7月28日提出異議（下稱第1次異議），經被告經查處後，以98年12月8日高市府地四字第0980071447號函復查處結果，略以：
重劃區面臨已開闢都市○○道路或重劃前已建築有合法地上物之土地，於評定重劃前、後地價時業已特別考量，臨街地特別負擔於土地分配計算時，已予減免等語。原告於98年12月23日再行與洪崑銘等65人連署再行異議（下稱第2次異議），被告以99年5月10日高市府地四字第0990026443號函復略以，高雄市第68期市地重劃區負擔計算及土地分配作業，係依該地區都市計畫規劃及市地重劃實施辦法相關規定辦理，原告重劃前土地因有合法地上物，於評定重劃前、後地價時業已特別考量等語。原告不服，提起訴願，經內政部99年12月22日台內訴字第0990127255號訴願決定以依市地重劃實施辦法第35條規定應踐行調處及函報內政部裁決程序為由，撤銷原處分，責由被告於2個月內另為適法之處理。嗣被告於100年1月21日對原告進行調處，因原告未到而未能成立調處，被告乃擬具處理意見，維持原土地分配結果，報內政部裁決，經內政部100年3月25日內授中辦地字第1000724081號函裁決同意依所擬處理意見辦理，被告據以100年4月6日高市府四維地發字第1000030699號函復原告本件裁決結果，原告仍不服，提起訴願，經行政院於100年7月21日以院臺訴字第1000099502號決定訴願駁回，原告不服，遂提起行政訴訟，案經原審法院判決駁回，原告提起上訴，經最高行政法院判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
三、本件原告主張略以︰
㈠、被告100年1月21日調處程序不合法：原告與洪崑銘等65人連署於98年12月23日第2次異議，被告僅通知原告1人於100年1月21日進行調處，惟除原告外，提出連署異議書之65人中，亦有於土地分配結果之異議期間合法提出異議者，故被告僅通知原告1人進行調處，自不合法。況原告未於100年1月21日被告通知之期日到場進行調處，被告應先了解原告未到場之理由。然被告未了解原告未到場之理由，即逕將原告未到場視為調處不成立，致原告喪失調處之程序保障，於法自有未合。
㈡、被告估價未依循平均地權條例第81條及市地重劃實施辦法第20條第1款規定，地價查估程序不合法；且高雄市地價及標準地價委員會（地價評議委員會）第113次會議未就重劃前後地價進行實質審查：
1、估價前地價部分，被告係將重劃區先劃分為數個地價區段後，再依地價區段估定各筆土地價格，忽略各宗土地間仍存在的差異性，以致齊頭式將同一個地價區段之所有土地皆評定為相同的重劃前地價，顯非就各宗土地之地價進行查估。況被告參考之買賣實例，其土地使用現況均為未建築土地，並無原有合法建物或既成社區土地之買賣實例，不能反映重劃前原有合法建物土地之地價。被告已預設立場，事○○○區段地價再將各區段土地分配到對應的地價區段。又被告提出給委員會之簡報資料中並無「各宗土地」的實質條件，顯見被告未依法逐一調查各宗土地的位置、地勢、交通及使用狀況等土地的實質條件作為估價依據。
2、重劃後地價部分，被告對於如何得到各區段地價，亦即區段地價為何落在42,000元/平方公尺至53,000元/平方公尺間，被告迄未具體說明其理由。次依被告提出給委員會之提案資料說明二及簡報資料第3頁、第13頁及第14頁，可知被告查估重劃後地價之步驟及方法，係先以「預估重劃後平均地價47,000元/平方公尺」為基準，設計9個地價區段，再參酌各街廓土地位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展等因素，決定土地應歸屬○○○區段。惟所謂「預估重劃後平均地價47,000元/平方公尺」係出自98年3月修正前重劃計畫書第8條之「費用平均負擔比率」欄，並非被告實際參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展等地價因素進行查估之結果，自不能作為設計地價區段之基準。是被告完全背離法定的方法及步驟進行實質查估，故系爭土地之查估結果（重劃前地價42,000元/平方公尺、重劃後地價48,000元/平方公尺）及被告據以計算及公告原告應得權利面積（497.44平方公尺）之重劃分配結果均不合法。
3、地價評議委員會第113次會議審查係以「臨時提案」之方式，提請該次地價評議委員會評定。該提案及簡報資料均未事先提供給委員，而是當場提出並進行簡報。衡情評議委員會根本不可能在平均一案17.2分的倉促時間內，當場就各宗地之重劃前、後地價實際進行比較，更不可能實際審查各宗土地重劃前、後地價查估程序之合法性及地價數額之合理性，顯未進行實際審查之程序。又到場的14委員中，只有3名委員發言，僅1位委員之發言內容涉及重劃前、後地價估價事宜，並無其他11位委員對重劃前、後地價估價之具體意見，而被告提出給委員會之提案及簡報資料內容空泛，只是經過片面篩選後之數據及文字敘述，並未使審查委員實際接觸證據資料，委員會顯然無法進行實質審查程序。
㈢、被告未斟酌重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔而予減輕，且未依據重劃計畫書所載「列案依行政程序專案簽核處理」，亦未衡酌系爭土地受益比例定其重劃負擔：
1、被告雖依市地重劃實施辦法第14條第2 項第10款規定於本件重劃計畫書第10點記載「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」。然該欄位之內容卻完全空白，而僅以「由辦理機關列案依行政程序專案簽核處理」取代。故被告之上級機關於依法核定重劃計畫書時，顯然無法對本件市地重劃計畫書第10點加以審查，已使市地重劃實施辦法第14條第1項由上級主管機關審查、核定重劃計畫書之規定成為具文。其次，本件市地重劃計畫書第10點屬市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定之重劃計畫書必要記載事項，故被告於擬訂重劃計畫書時，依法自應將上開必要記載事項之「具體內容」核實記載於重劃計畫書中，以使重劃區內所有權人得以知悉具體重劃內容及相關權利義務，俾維護重劃區內土地所有權人之利益。然被告僅以「由辦理機關列案依行政程序專案簽核處理」取代，而容任被告地政處代替其決定重劃計畫書必要記載事項「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」之具體內容，顯然違反再授權禁止原則，自屬違法。
2、被告地政處98年7月14日簽主旨為：「為高雄市第68期市地重劃區土地分配結果公告事宜，簽請核示」；該處98年9月3日簽主旨為：「有關高雄市第68期市地重劃區土地分配結果公告期間異議案件查處事宜，簽請鑒核」。顯見上開2份簽呈分別是針對第68期市地重劃區土地分配結果公告及公告期間異議案件查處事宜所為之簽呈，並非本件重劃計畫書第10點規定辦理專案簽核之簽呈。本件重劃計畫書第10點規定應辦理之專案簽核，應於重劃前、後土地分配清冊98年6月作成前簽核完成。被告地政處遲至98年7月14日、98年9月3日始作成簽呈，故上開2份簽呈並非本件重劃計畫書第10點規定之專案簽核簽呈。況被告地政處98年7月14日簽呈有關依「高雄市政府地政處辦理市地重劃區內合法建物增配土地差額地價計算作業要點」（下稱作業要點）減輕部分、98年9月3日簽呈有關「減免臨街地特別負擔」部分，均非市地重劃實施辦法第14條第2項第10款所指「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」，亦為最高行政法院判決發回意旨所明揭。亦即被告並未依據系爭重劃計畫書所載「列案依行政程序專案簽核處理」辦理，被告地政處98年7月14日、98年9月3日簽呈均非重劃計畫書第10點規定應辦理專案簽核之簽呈。
㈣、原告所主張「系爭重劃區內供公共使用之鄰里公園面積有過度擴張、道路不應包含路燈與號誌」部分，最高行政法院判決雖以：「市地重劃地區範圍，應儘量配合都市計畫之閭鄰單位辦理；其依都市計畫指定『整體開發』之地區，而以分區辦理市地重劃時，重劃區內抵價抵付共同負擔之土地只要未超過平均地權條例第60條第3項前段規定45％上限即於法無違」為由，認定原告此部分之主張不可採。其論斷有以下錯誤及誤解：
1、重劃區內土地所有權人之重劃負擔範圍，應視該公共設施之性質而定。土地所有權人應僅就「細部計畫書」之「地區性公共設施」負擔用地及費用，若屬於「主要計畫書」之「公共設施」，應不在土地所有權人負擔之範圍，最高行政法院發回判決未慮及此，認為只要依都市計畫指定整體開發之地區，而以分區辦理市地重劃時，只要「重劃區內抵價抵付共同負擔之土地只要未超過平均地權條例第60條第3項前段規定45％上限」，即可不必區分公共設施性質，一律由重劃區土地所有權人負擔云云，顯不符合平均地權條例第60條第1項規定之「受益付費」原則。
2、依內政部71年11月2日台內地字第117584號函釋要旨可知市地重劃區內列為共同負擔之公園應以鄰里性質為限，即指符合重劃區內人口需求為規劃目標之小型社區公園而言，而非泛指一切坐落重劃區內之公園。因此，重劃區之公園可否列為共同負擔項目，應依都市計畫規劃各該公園之目的及有關書圖資料認定其是否為鄰里性公園。該內政部函釋雖經廢止，但完全符合平均地權條例第60條第1項規定之立法意旨，仍應為同一解釋。而系爭公園之服務對象不限於鄰里居民，而為主要計畫區範圍內全體居民及周邊市民均同享利益，且公園面積4.588720公頃更遠逾閭鄰公園及社區公園之最小面積，自非細部計畫之「地區性公共設施」，而為主要計畫之「大型公園」。考量系爭公園用地之面積、功能、開發後之效益，該公園顯不具有鄰里之性質，即非平均地權條例第60條第1項規定之「鄰里公園」，自不能列為共同負擔項目。
3、平均地權條例第60條第1項及其施行細則第82條第3款規定，土地所有權人應共同負○○○區○○○道路」設施用地及其工程費用。而「道路」與「路燈、號誌」係不同種類的公共設施。依上開內政部函釋意旨，被告自不得任將「道路」擴張解釋至「道路上之其他設施」，而使土地所有權人共同負擔設置「路燈、號誌」之工程費用。準此，原告應共同負擔之道路工程費僅限於闢○○○區○○道路」本身。系爭重劃計畫書所列與「路燈、號誌」有關之工程費用均應予排除。再者，市地重劃實施辦法第21條第4項固規定，工程費用包含「路燈」之規劃設計、材料等費用。惟查，平均地權條例第60條第1項前段規定之10項公共設施係列舉，並非例示，行政機關無權另以市地重劃實施辦法片面擴大共同負擔範圍，否則即逾越母法授權之範圍而無效。因此，行政機關依平均地權條例第56條第4項規定授權訂定市地重劃實施辦法，亦不得將原本非屬列舉10項共同負擔之公共設施工程費用列為共同負擔範圍，否則本條之列舉規定將形同具文。再由系爭重劃計畫書將「道路」、「路燈」及「號誌」三項工程並列觀之，亦可知「路燈」及「號誌」工程均非「道路」工程範圍，故路燈及道路標線等交通設施僅為道路上之其他設施，均非道路本身，屬上開10項列舉公共工程以外之公共設施，自不能由土地所有權人共同負擔其工程費用。故系爭重劃計畫書所列「路燈及號誌」工程費用，不應列為共同負擔費用項目。
㈤、被告將重劃計畫書所列「30公尺園道」及「15公尺計畫道路」道路用地之公共設施、「主要上下水道系統」工程費用，列為土地重劃之共同負擔，影響原告重劃後分配之分得面積及工程費外抽，亦有違誤：
按系爭重劃計畫書所列之「30公尺園道」及「15公尺計畫道路」道路用地，屬於都市計畫法第15條第1項第6款之「主要道路」，即非應由重劃區內土地所有權人應負擔用地及費用之公共設施。又都市計畫法第15條第1項第7款之「主要上下水道系統」不能單獨在都市計畫區內發揮作用，必須串連其他地區的主要上下水道系統，才可完整發揮功能，故其服務對象非僅供都市計畫區居民使用，亦非細部計畫之地區性公共設施。然而，系爭重劃計劃書所列「雨水下水道工程」及「污水下水道工程」預估費用達36,194,000元及45,242,000元，顯未排除「主要上下水道系統」部分之費用。其中涉及「主要上下水道系統」之工程費亦不應由重劃區內土地所有權人額外負擔。
㈥、撤銷原處分對已確定之其他重劃分配結果並無影響：依平均地權條例第60條之2第1項及第2項規定倘土地所有權人未提出異議或提起行政救濟者，其分配結果已於公告期滿時確定，故原處分即使被撤銷，對其他土地所有權人就其確定之重劃分配結果並無影響。至行政處分之撤銷或廢止，除得由法院以判決為之外，原處分機關亦得依行政程序法相關規定，依職權撤銷、廢止或變更已確定之重劃分配結果，倘被告認原處分撤銷後，僅原告之重劃負擔獲得減輕不公平，亦得循相關規定辦理。綜上，原處分確有如上違法瑕疵且損害原告之權利等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分（被告98年7月15日高市府地四字第0980041359號公告及100年4月6日高市府四維地發字第1000030699號函）。
四、被告則以︰
㈠、原告於98年12月23日連署異議（洪崑銘等65人），被告僅通知原告1人於100年1月21日進行調處，應屬合法：
1、高雄市第68期重劃區土地分配結果自98年7月20日起至同年8月19日止公告期滿，原告就其土地分配結果於公告期間內98年7月28日提出異議，經被告以98年12月8日高市府地四字第0980071447號函復查處結果在案。則原告另於98年12月23日所提連署高雄市三民區德西里辦公室異議書，已非屬土地分配結果公告期間，故被告爰以99年5月10日高市府地四字第0990026443號函就前開原告公告期間98年7月28日異議之處理情形及該連署異議書之陳情內容再予說明。另被告於100年1月21日進行調處，係針對原告於前開公告期間98年7月28日之異議，而非就其於98年12月23日提出之連署異議為之。
2、有關本案原告所稱100年1月21日高雄市第68○○○區○○段○○○號土地分配結果異議案調處結果不合規定乙節，卷查上開調處會議紀錄，原告因未出席上開調處會議，致調處不成。次查市地重劃相關法令規定，尚無土地所有權人未出席調處會議應重新召開會議之規定，故被告作成調處不成之結論，並函報請內政部裁決。另查原告於100年5月4日提起訴願，其訴願理由，並未對該會議調處結果提出其他意見，故本案原告指稱上開調處會議調處結果不合規定乙節，核與相關法律事實不合。
㈡、重劃前、後地價查估程序尚無違誤：
1、有關重劃前、後地價之查估程序，實務上係蒐集周邊買賣實例、參考公告現值、重劃前使用情形、重劃後○○○區○道路寬度、公共設施等主客觀因素，分別評估重劃前、後地價，並繕製重劃前、後地價圖及重劃前、後地價評議表，送高雄市地價及標準地價評議委員會審議，此有本案地價評議提案及相關資料可稽，與法並無不合。另查地價評議委員會第113次會議紀錄，計有3位委員就業務單位之提案發言給予建議及指導，提案單位並據以修正，足證本案提案送地價評議委員會審議時，提案單位業將系爭土地之估價情形詳細向委員會報告，並經委員充分討論後方為之專業判斷，至於地價評議委員會之實質審查密度，則非行政機關所能置啄。
2、高雄市第68期重劃區重劃前、後土地係依平均地權條例施行細則第81條及市地重劃實施辦法第20條規定辦理查估，重劃前地價估價方法係參酌所調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及土地公告現值等資料，採逐宗估計方式辦理，重劃後地價估價方法則係參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預估發展情形等屬性，採區段價估價。地價評議委員會第113次會議提案資料，業於說明三載明所蒐集97年度土地公告現值及近3年週邊土地交易價格結果，於說明四、㈠載明重劃前地價參酌之土地位置、地勢、交通或土地現況等相關主要因素情形，及於說明四、㈡載明重劃後地價參酌之位置、交通、路寬、使用分區或公共設施等相關主要因素情形，並於該會議地價評議委員進行上開重劃區重劃前、後地價審議前，先由提案單位就上開地價查估基礎準備資料（含該區航測地形圖及正射影像圖等）進行詳細完整報告後，始由地價評議委員就提案單位之提案內容及發言給予建議及指導，足證本案係依相關規定辦理查估地價，且系爭土地重劃前、後地價，亦經地價評議委員會充分討論後方為之專業判斷。
㈢、被告已斟酌原告所受利益予以「實質減輕其負擔」，依法尚無違誤：
1、本案依第68期重劃計畫書第10點、重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則載為「由辦理機關列案依行政程序專案簽核處理。」，而被告於辦理土地分配結果公告前，業於98年7月14日簽奉核可「本案重劃區面臨已徵收開闢之道路者於辦理土地分配時，其臨街地特別負擔業依相關規定不予計算，另因有重劃前合法地上物而增配土地且符合作業要點規定者，其差額地價並依該要點減輕，故不再另行減免重劃負擔。」；又本案於土地分配結果公告期滿後，針對公告期間異議案件查處情形，於98年9月3日簽奉核示略以：
「依說明四減免重劃區已建築土地（合法地上物）之臨街地特別負擔：1.面臨已開闢遼北街之土地，於土地分配時已無計算臨街地特別負擔。中華橫路部分因已開闢且非○○○區○○○道路，原即無計算臨街地特別負擔，且其配合地形調整增配部分之差額地價，亦依相關規定予以折扣。本部分土地擬不再減輕重劃負擔。2.○○○區○○○街重劃前未全寬開闢，中華二路341巷則為私設巷道（現都市○○○○道路形狀變更為計畫道路），有關面臨該巷道之已建築土地，考量其地上物為合法建物，且受益比例較低，擬比照遼北街等重劃前已開闢之公有道路，不計算其臨街地特別負擔。」。從上開二簽核可知，本案重劃區內負擔減輕原則，確已於土地分配結果公告前於98年7月14日簽核，嗣後於土地分配結果公告期滿後，並彙整公告期間異議案件研析，於98年9月3日再次簽核重劃區已建築土地（合法地上物）之負擔減輕原則，與計畫書所載並無不符。
2、又市地重劃辦理合法建物之土地重劃負擔減輕實務上主要方法計有：「1、提高應分配面積，可降低增配面積，以減少應繳差額地價。2、不提高應分配面積，就增配面積之應繳差額地價予以折扣。」而原告重劃前所有中都段一小段162地號1筆土地（面積835平方公尺），重劃後新都段64地號土地之應配面積497.44平方公尺，實配面積858.22平方公尺，增配面積達360.78平方公尺（=實配面積858.22平方公尺-應配面積497.44平方公尺），增配比率達73（增配面積360.78平方公尺/應配面積497.44平方公尺），故原應繳差額地價數額達1,731萬7,440元（=360.78平方公尺×48000元/平方公尺），案經被告採用上開方法2之合法建物之土地減輕負擔方式，並於98年7月14日簽奉核准：「‧‧‧因有重劃前合法地上物而增配土地且符合『高雄市政府地政處辦理市地重劃區內合法建物增配土地差額地價計算作業要點』規定者，其差額地價並依該要點減輕，‧‧‧。」再予折扣部分增配面積23.22平方公尺之差額地價數額66萬8,736元，折扣後實際應繳差額地價數額為1,664萬8,704元（1,731萬7,440元－66萬8,736元），反觀同屬面臨遼北街且位於原告土地正對面之案外新都段5地號土地，因重劃前無合法建物存在，重劃後未如原告得以增配土地，並享有減輕差額地價之優惠，故原告指稱本案無減輕合法建物負擔原則，與事實不符。
3、再者市地重劃係按市地重劃重劃實施辦法第29條規定公式辦理計算重劃負擔，該公式中「地價上漲率A值高或低」，乃具「重劃負擔重或輕」之代表意義，即A值越低，即重劃負擔相對降輕，應分配面積相對提高，A值越高，即重劃負擔相對加重，應分配面積相對降低，系爭土地（重劃前存有合法建物）地價上漲率僅為1.14，低於案外新都段5地號土地（重劃前無任何建物、重劃後位置正對原告土地）之地價上漲率為1.2，足證系爭土地因存有合法建物確實已適度減輕重劃負擔，並符合平均地權條例第60條規定按受益比例共同負擔原則。又按該條法令規定：「‧‧‧按受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。‧‧‧」是以，原告除持有重劃前中都段一小段162地號1筆土地外，重劃區內並無其他未建築土地可再供抵付，且建物座落基地分佈位置成為L形，致重劃後增配土地比率達73％，增配面積達360.78平方公尺，自應依增配面積繳納差額地價，故本案原告指稱未予減輕重劃負擔，顯屬誤解。
4、高雄市第68期重劃區位屬中都整體開發地區，整體開發區東側範圍係以高雄市第17期市地重劃區（已於79年3月20日完成重劃）西側範圍為界，又系爭土地原屬工業區，嗣經被告於97年2月29日以高市府都二字第0970009621號公告及同年3月14日以高市府都二字第0970013026號公告，分別發布實施「變更高雄市原都市計畫區（三民區部分）中都地區工業區及第42期重劃區主要計畫案」及「擬定及變更高雄市原都市計畫區（三民區部分）中都地區工業區及第42期重劃區細部計畫案」變更為住宅用地，並依上開都市計畫內容辦理市地重劃後續作業，系爭土地因於上開都市計畫變更前業以工業用途申請建築使用，經考量重劃前已存有合法建築使用，且面臨遼北街（已徵收開闢道路）土地之受益程度較低等因素，故於分配計算負擔時，除依規定免計扣臨街地特別負擔外，並於重劃前、後地價進行查估時，酌量提高重劃前地價，以降低重劃前、後地價上漲率，進而提高重劃後土地分配率。另查高雄市第68期重劃區平均負擔比率約45％，平均土地分配比率約55％，而系爭土地分配比率達59.6％（應配面積
497.44平方公尺/重劃前土地面積835平方公尺)，即為參酌受益情形而減少地價上漲率後，確實提高系爭土地分配率約
4.6％，進而減少所需增配土地面積，以降低應繳差額地價之金額計約1,843,680元（835平方公尺×4.6％×48,000元/平方公尺）。再者被告前於98年7月15日公告土地分配結果時，系爭重劃後土地原分配面積為832.07平方公尺，嗣經原告陳情再增配該筆土地南側部分面積，以免除拆除原告所有冷凍設備或暫時關閉冷凍電源影響冷藏倉庫內物品之損害，被告遂於100年8月15日邀集原告召開協商會議，並依協商結果於100年9月7日更正公告上開土地分配面積為858.22平方公尺，即再增配面積23.22平方公尺，及依平均地權條例第60條之1及市地重劃實施辦法第52條等規定，新增應繳差額地價原為1,114,560元（新增配面積23.22平方公尺×重劃後地價單價48,000元/平方公尺），惟查被告訂定之作業要點，係為被告辦理市地重劃減輕合法建物負擔方法之一，因上開新增配面積位置符合該要點第3點第1款規定，爰上開新增應繳之差額地價再依評定重劃後地價四成計算為445,82元（新增配面積23.22平方公尺×重劃後地價單價48,000元/平方公尺×0.4），即該新增應繳差額地價金額減降約668,736元，綜合上述，系爭重劃後土地應繳差額地價減降金額共約2,512,416元（1,843,680+668,736），原告重劃前合法建物受益程度較低之情形已於重劃分配計算過程中「實質減輕重劃負擔」。
5、另有學術研究指出：「現行市地重劃負擔計算公式仍有其公平性，在可以確實反映地價之前提下，依現行重劃負擔計算公式，已可達到原有合法建物或既成社區負擔較輕之效果，『不必再另行減輕重劃負擔』，即可符合受益大者負擔重，受益小者負擔較輕的受益者付費公平原則。故現行市地重劃制度中，對於原有合法建物或既成社區得依其受益程度比例再另予核減其重劃負擔之規定，並不符合公平原則。」，足見本案重劃區合法建物減輕負擔，斟酌地價上漲率反應於市地重劃負擔計算公式而影響土地分配率，重劃負擔符合公平合理，並與學術單位研究成果相印。
㈣、高雄市第68期重劃區係依高雄市「變更高雄市原都市計畫區（三民區部分）中都地區工業區及第42期重劃區主要計畫案」及「擬定及變更高雄市原都市計畫區（三民區部分）中都地區工業區及第42期重劃區細部計畫案」都市計畫所劃設整體開發範圍及方式辦理市地重劃作業，並依平均地權條例第60條第1項規定，辦理公共設施相關負擔。又市地重劃尚無相關法令規定何種公園條件（如公園必須在鄰近幾鄰或幾里之內者，或須在多少面積作為上限及下限）始稱「鄰里公園」，而公共設施本無排他性，除可供鄰近地區居民使用外，亦可提供其他不特定之第三人使用，不應限縮平均地權條例所謂「鄰里公園」之解釋，故本案依上開都市計畫內容及平均地權條例等規定，將該都市計畫劃設之「公園用地」納入市地重劃公共設施負擔，於法尚無不合。
㈤、又按平均地權條例第60條第1項規定所列10項公共使用之用地，其中「道路」乙項，雖未敘明是否包括「道路」相關之附屬設施（如：路燈、號誌等），然探究其規範意旨，條文所指之「道路」應符合公共使用需求，不宜以狹隘之角度限縮解釋其範圍僅指「道路」本身，而不包括「道路」相關之附屬設施，否則無任何路燈、號誌設施之道路，不但因視線不明容易造成意外，亦容易形成治安之死角，故所謂「道路」應指符合一般觀念所認知具備功能性、效益性之「道路」，而為符合道路應有之功能及效益，當然需配置相關設施。況參諸市區道路條例第3條規定亦可推知路燈與號誌之附屬設施解釋上應屬道路之範圍。是以，本案經考量重劃區內交通秩序、行車安全迫切需要等因素，並按市地重劃實施辦法第21條第4項及內政部94年5月5日內授中辦地字第0940724844號函釋，將道路附屬設施（路燈、號誌等）相關工程費用納入重劃費用負擔，係屬有據等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上揭事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有被告97年12月15日地價評議委員會第113次會議紀錄、被告98年3月高雄市第68期市地重劃區修正後重劃計畫書、被告98年7月15日高市府地四字第0980041359號公告、原告98年7月28日第1次異議書、被告98年12月8日高市府地四字第0980071447號查處結果通知函、原告98年12月23日第2次異議書、被告100年1月25日高市府四維地發字第1000009477號函附調處記錄、被告100年2月21日高市府四維地發字第1000017120號報請內政部裁決函、內政部100年3月25日內授中辦地字第1000724081號裁決同意維持處理意見函、被告100年4月6日高市府四維地發字第1000030699號函通知裁決結果函、行政院100年7月21日院臺訴字第10000955502號訴願決定書附原處分卷、內政部訴願卷、行政院訴願卷、原審卷、最高行政法院卷及本院卷可稽，堪信為真實。本件兩造之爭點厥為：㈠原處分之土地分配結果有無未依「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」減輕原告負擔之違法？㈡被告100年1月21日調處程序有無違法？㈢原處分之土地分配結果關於系爭土地市地重劃前、後地價之查估程序及地價評議委員會第113次會議審查程序有無違法？㈣原處分之土地分配結果將市地重劃計畫書所列「公園用地」、「路燈及號誌」之工程費用、「30公尺園道及15公尺計畫道路」之道路用地、「主要上下水道」之工程費用，均列入重劃之共同負擔項目，有無違法？本院判斷如下：
㈠、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第3項定有明文。原告不服本件原判決，提起上訴，經最高行政法院廢棄原判決，發回本院更為審理，本院自應受其法律上見解之拘束，並以其發回意旨做為本判決論述之基礎，合先敘明。茲就最高行政法院判決發回意旨所指應予調查釐清之未明事項，分別論述如下：
㈡、原處分確有未依公告之市地重劃計畫書所記載「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」減輕原告負擔之違法：
1、按平均地權條例第60條第1項：「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。．．．。」市地重劃實施辦法第21條第1項：「土地所有權人依本條例第60條規定，應共同負擔之項目如下：一、公共設施用地負擔：指重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，扣○○○區○○○○道路、溝渠、河川及未登記地等土地後，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例所算得之負擔。二、費用負擔：指工程費用、重劃費用及貸款利息，由參加重劃土地所有權人依其土地受益比例，按評定重劃後地價折價抵付之負擔。」同辦法第25條：「公共設施用地負擔包括臨街地特別負擔及一般負擔。前項之臨街地特別負擔，指重劃後分配於道路兩側之臨街地，對其面臨之道路用地，按路寬比例所計算之負擔。第1項之一般負擔，指公共設施用地負擔扣除道路兩側臨街地特別負擔後，所餘之負擔。」總合上開各規定，可知參加重劃之土地所有權人應按其土地受益比例共同負擔重劃區內之重劃負擔（包括公共設施用地負擔及工程費用負擔），以符合「受益者負擔原則」。在公共設施用地負擔中，分為臨街地特別負擔及一般負擔兩種，就面臨街道之土地，由於土地受益程度比較大，故加重其負擔，以符合公平原則。
2、次按行為時市地重劃實施辦法第14條第1項、第2項：「重劃地區選定後，主管機關應舉辦座談會，並擬具市地重劃計畫書，報請上級主管機關核定。」「前項重劃計畫書應記載左列事項：．．．十、重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則．．．。」其規範意旨，在於納入市地重劃之土地有合法建物或既成社區者，相較下與空地或原有屬違章建築者，土地受益比例事實上不同，且因各個重劃而有差異，故要求於重劃計畫書記載重劃負擔減輕之原則，除為求公平外，亦增加土地所有權人納入重劃意願，而減少重劃進行之阻力。又此項記載與重劃計畫書應記載之「預估公共設施用地負擔」、「預估費用負擔」、「土地所有權人平均重劃負擔比率概計」（同上實施辦法第14條第2項第7款至第9款）等事項互有關聯，故主管機關辦理市地重劃時，即應就重劃區內原有合法建物或既成社區者，是否給予負擔減輕，於市地重劃計畫書中為原則之記載。再者，此項重劃負擔減輕原則為主管機關擬具市地重劃計畫書送上級主管機關核定時所應記載之事項，且主管機關所提出之市地重劃計畫書，重劃地區私有土地所有權人對其內容，尚有表示反對之權利。是以，主管機關提出市地重劃計畫書時，應就「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」為具體明確之記載，否則重劃地區私有土地所有權人即無從確定對此是否為反對之表示。惟查，被告將土地重劃計畫書報經內政部核准後，以98年3月23日高市府地四字第0980015920號公告實施之「高雄市第68期市地重劃區修正後重劃計畫書」（原審卷第171頁背面）記載：「．．．十：重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則：由辦理機關列案依行政程序專案簽核處理。」等語，可知被告所公告之市地重劃計畫書，就「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」僅宣示另以行政簽核補具之，而未為具體明確之記載，有違行政程序法第5條行政行為內容應明確之原則，且導致重劃地區私有土地所有權人無從審視評估是否表示反對，衡諸前揭所述行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規範意旨，於法洵有不合。
3、被告雖辯稱其已於98年7月14日及98年9月3日簽核處理，補具重劃區內「原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」，業已補正原處分記載不明確之瑕疵云云。惟查，被告98年7月14日簽呈，記載：「主旨：為本市第68期市地重劃區土地分配結果公告事宜，簽請核示。說明：一依據平均地權條例第60條之2及市地重劃實施辦法第35條規定辦理。二．
．．。三本案重劃區面臨已徵收開闢之道路者於辦理土地分配時，其臨街地特別負擔業依相關規定不予計算，另因有重劃前合法地上物而增配土地『且』符合『高雄市政府地政處（現修正為地政局）辦理市地重劃區內合法建物增配土地差額地價計算作業要點（下稱作業要點）』規定者，其差額地價並依該要點減輕，故不再另行減免重劃負擔」（本院卷一第115頁）等語。準此，重劃前合法建物增配土地之土地所有權人減輕差額地價，自應以符合上開作業要點為前提，然行為時前揭作業要點第1點、第2點規定：「一、高雄市政府地政處為消除重劃區土地畸零不整情形，以促進土地有效利用，並減輕土地所有權人應繳納之差額地價，特訂定本要點。二、本處辦理重劃分配作業，遇有重劃前原有合法建物基地畸零不整、不臨街道或其他特殊情況，重劃後須增配基地外毗鄰土地者，得於辦理土地分配作業前，簽報市長核准後，依本要點規定辦理。」足見上開作業要點係就重劃前「原有合法建物基地畸零不整」、「不臨街道」或「其他特殊情況」，於重劃後須增配基地外毗鄰土地所為之規定，始有其適用，且要點中「其他特殊增配情形」，並應另以「專案簽報核定」，核與「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」係就原有合法建物坐落之基地本身（非增配之基地）應如何減輕重劃負擔，其規範之目的並不相同；換言之，原有合法建物者，不一定會有增配土地之情形，若無增配土地即無上開合法建物增配土地差額地價計算作業要點，故不能將兩者混為一談，上開作業要點之規定，亦無從作為「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」適用之餘地，足認上開98年7月14日簽呈應非被告前揭重劃計畫書內所載「專案簽核」之簽呈。況爭原有合法建物基地地形完整、且面臨10公尺寬之遼北街、為既成社區，此為兩造不爭，並有現場照片及道路現況圖（行政院訴願卷第65、66頁）在卷可參，則其增配土地應繳納之差額地價，亦與前開作業要點減輕規定不符，根本無從依據該作業要點減輕其應繳納之差額地價。至於被告98年9月3日簽呈，記載：「主旨：有關本市第68期中都市地重劃區土地分配結果公告期間異議案件查處事宜，簽請鑒核。．．．。」等語（本院卷第116頁），由該簽呈主旨觀之，顯然係依市地重劃實施辦法第35條第4款規定，針對土地所有權人於公告期間內提出書面異議案件，所為先予查處意見之簽呈，雖該簽呈內容，亦有涉及重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔過高，應予減輕異議之說明，然性質上仍屬異議之查處意見，亦非前揭重劃計畫書內所載「專案簽核」之簽呈。是被告98年7月14日簽呈、98年9月3日簽呈，均非系爭重劃計畫書第10點規定應辦理專案簽核之簽呈，被告辯稱土地重劃計畫書「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」未予以明確記載之程序上瑕疵，已因上開簽呈補正而治癒瑕疵云云，即無可採。
4、被告又辯稱系爭重劃案已考量重劃前已存有合法建築物使用，且面臨已開闢道路之土地受益程度較低等因素，故於土地分配時，依市地重劃實施辦法第27條第2項規定未計算臨街地特別負擔，且於重劃前、後地價進行查估時，酌量提高重劃前地價，以降低重劃前、後地價上漲率，進而依市地重劃實施辦法第29條規定之公式提高其重劃後土地應分配面積，實質上已有減輕原告負擔云云。惟查：
⑴被告上開所述之依據為地價評議委員會第113次會議提案，
記載：「案由：本市第68期市地重劃區重劃前、後地價，提請審議。說明一、依據平均地權條例施行細則第81條、市地重劃實施辦法第20條規定辦理。．．．」等語（見本院卷一第112頁），而按平均地權條例施行細則第81條規定：「依本條例第56條辦理市地重劃時，應由直轄市或縣（市）主管機關調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前、後地價，提經地價評議委員會評定後，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。」而行為時市地重劃實施辦法第20條則規定：「重劃前、後之地價應依左列規定查估後，提請地價評議委員會評定之。一、重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價。二、重劃後之地價應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價或區段價。」綜合上開法條內容觀之，重劃前、後地價之查估應按一定方法及步驟進行，於查估重劃前地價時，尤須衡量重劃前各宗土地之位置、使用狀況等地價因素，判斷各宗土地重劃前客觀價值。至於行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第10款之重劃負擔減輕原則，則是因土地所有權人之土地「原有合法建物」或位處「既成社區」而有參與重劃受益程度較低之情形，考量其重劃負擔過重，應再減輕其重劃負擔。是以，地價查估之目的既在忠實反應土地客觀價值，就不應考量與地價無關之因素而任意「調整」，否則將使重劃前、後地價之查估失其意義，而土地所有權人之受益程度是否較低，其負擔有無過重等情形，均非影響地價高低之因素，則被告自不能在地價查估階段即考量「合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」，而以「酌量提高重劃前地價，以降低地價上漲率」之方法減輕重劃負擔；且由上開提案內容中「辦法」項下記載：「按說明四所訂重劃前、後地價，作為本重劃區計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。」等語（本院卷一第113頁），亦無從由該提案內容得知被告所為重劃前、後地價，已考量「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」。
⑵按市地重劃實施辦法第27條第2規定「分配結果未列入共同
負擔公共設施用地、面臨路寬4公尺以下道路及已開闢公有道路之臨街地，不計算臨街地特別負擔。」，係對重劃分配後「未列入共同負擔公共設施用地、面臨路寬4公尺以下道路及已開闢公有道路之臨街地」是否就公共設施用地負擔部分，計算「臨街地特別負擔」所為之規定，性質上係屬同辦法第14條第2項第7款「預估公共設施用地負擔」之相關說明事項，核與同辦法第14條第2項第10款，係要求提出重劃計畫書時就重劃區內原有合法建物或既成社區之重劃負擔是否減輕為原則性之提出，二者規範之對象與目的並不相同。故縱認被告已依同辦法第27條第2項規定，對原告不計算臨街地特別負擔，以減輕原告重劃負擔，亦無從作為判斷是否已依同辦法第14條第2項第10款「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」減輕重劃負擔之立論基礎。
5、綜上所述，被告辯稱就土地重劃計畫書所載「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」，已透過上開方式實質減輕原告負擔云云，尚非可採。又系爭土地位於既成社區，其上有合法建物，已如前述，再參酌被告於重劃計劃書記載宣示將以行政簽呈補具上開負擔減輕原則，足認原告確有符合上開負擔減輕原則之事實情況。至於實際減輕之程度始符合受益者比例負擔，縱認屬於被告行政裁量權限，然被告就系爭土地重劃之土地分配結果，應適用該負擔減輕原則予以減輕原告負擔，而未予以減輕，則其重劃土地分配即生有不正確結果，土地重劃分配結果之行政處分即有違法。
㈢、被告100年1月21日調處程序並無違法：
1、按「（第1項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公告30日，並通知土地所有權人。（第2項）土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。（第3項）前項異議，由主管機關調處之；調處不成，應報請上級主管機關裁決之。」「（第1項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附下列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地鄉（鎮、市、區）公所30日，以供閱覽：一、計算負擔總計表。二、重劃前、後土地分配清冊。三、重劃後土地分配圖。四、重劃前地籍圖。五、重劃前、後地號圖。
六、重劃前、後地價圖。（第2項）主管機關應將前項公告及重劃前、後土地分配清冊檢送土地所有權人。（第3項）土地所有權人對於第1項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。未提出異議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿時確定。（第4項）主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應依第2條規定以合議制方式予以調處；調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之．．．。」平均地權條例第60條之2及市地重劃實施辦法第35條分別定有明文。
總合上開規定可知，主管機關將重劃分配結果公告後30日內，土地所有人得以書面提出異議（第1次），經主管機關查處後，土地所有權人若對查處結果仍有不服者，得再行提出異議（第2次）。主管機關於接獲第2次異議後，即應進行調處程序，倘調處不成，即由主管機關函報上級主管機關裁決之，主管機關再行依照內政部裁決結果（變更或維持原土地分配結果），另行作成決定函通知經調處不成之各該土地所有權人，至此為訴願前置程序之異議程序始為終結，倘該土地所有權人如仍有不服，即得於法定期間內提起訴願請求救濟。是以，其中異議查處程序、調處程序、報請內政部裁決程序，均屬訴願之前置程序。各土地所有權人不服土地分配結果而提起之異議、不服查處結果之再行異議、對調處結果表示同意或不同意，係屬各該土地所有權人各別獨立行政救濟權利之行使，既無合一確定之必要，亦互不相影響。故主管機關倘對部分土地所有權人之異議漏未進行查處、調處、報請裁決程序，則僅生就該部分土地所有權人之異議程序無法終結之效果，不影響其他土地所有權人異議行政救濟程序之進行及終結。經查，原告不服土地重劃分配結果，在公告期間內，於98年7月28日自行提出第1次異議，經被告查處後未予變更，原告乃於98年12月23日再行與洪崑銘等65人連署就查處結果提出異議，嗣被告僅通知原告1人進行調處程序、報請內政部裁決程序等情，此有原告第1次異議書（原審卷第38頁）、原告與洪崑銘等65人連署名冊及異議書（原審卷第40頁以下）、被告100年1月25日「調處被上訴人第68期新都段64地號土地分配結果異議案」會議紀錄（原審卷第51頁背面）、內政部裁決同意維持處理意見函（原審卷第54頁）在卷可證，可信為真實。是被告就原告合法提出之第2次異議，進行調處程序、報請內政部裁決程序，就原告而言，已完成訴願前置之異議程序，自可循序提起訴願、行政訴訟之救濟程序。至於土地所有權人洪崑銘等65人所提起之異議是否合法、以及被告是否漏未對洪崑銘等65人進行查處或調處程序致渠等之異議程序尚未終結，無從完成訴願之前置程序，揆諸前揭說明，僅對洪崑銘等65人個別發生效力，不影響對原告進行調處、報請裁決而完成原告訴願前置程序之合法性。
2、又參諸平均地權條例第60條之2第3項「．．．調處不成，應報請上級主管機關裁決之。」市地重劃實施辦法第35條第4項「．．．調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之．．．。」就文義解釋而言，僅謂「調處不成」，並非規定「到場調解不成」，自可解釋為非以到場調處為必要。再者，土地重劃之設計及分配事涉專業，基於訴訟經濟及重劃參與人財產權保障之時效性而言，宜賦予主管機關於處理土地分配異議程序時，能有較大之行政裁量權限，俾利土地重劃程序之順利進行。是以，從要求迅速之目的性解釋，所謂「調處不成」應包括不願到場進行調處之情形，否則，倘異議人不願到場調處，則異議程序豈非永遠無法終結。經查，原告經被告通知於100年1月21日進行調處，惟原告未按時到場，經被告以「原告未到場，爰未能進行調處」為由，作成「調處不成立」之結論，此為兩造所不爭，並有被告上開100年1月25日調處會議紀錄乙份為證。是以，原告第2次異議後，被告通知原告1人到場進行調處，然原告經合法通知未依約到場調解，則被告裁量認合於上開條文所指「調處不成」之情形，依序進行報請內政部裁決之程序，關於調處程序部分，於法並無不合。
㈣、系爭土地重劃前、重劃後之地價查估程序及地價評議委員會第113次會議地價評定之審議程序亦無違法：
1、按行政法院對行政處分之司法審查範圍，就行政機關對於不確定法律概念之適用，涉及高度屬人性之評定、高度科技性（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，始得撤銷或變更。次按市地重劃前、後之地價評議，乃地價及標準地價評議委員會之任務，為地價及標準地價評議委員會組織規程第3條第3款所規定，依該組織規程第4條及第7條規定，委員由議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之專家學者、不動產估價師、地政士公會代表、不動產經紀業公會代表、建築師公會代表、建築開發商業同業公會代表、銀行公會代表、農會代表、地政主管人員、財政或稅捐主管人員、工務或都市計畫主管人員、建設或農業主管人員組成，開會時得邀請經辦估價人員列席。評議異議或復議案件時，得通知異議人或復議人列席說明，並以合議制作成決定。從其委員會組成及評議程序觀之，顯見該委員會就市地重劃前、後之地價所為之審議判斷，係經由不同屬性之代表，獨立行使職權，共同作成高度專業性之評定，核屬該委員會之判斷餘地，倘非其判斷有恣意濫用及其他違法情事外，其他機關甚至法院均應予尊重。
2、上開所引平均地權條例施行細則第81條、行為時市地重劃實施辦法第20條係規範市地重劃前、後地價查估程序之依據。
依其規定內容，可知辦理市地重劃前地價查估，係參酌所調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價。亦即關於重劃前地價之查估方法，並未限制採用何種查估方法或禁止採用「區段價格」方法，僅須其結果足以查估取得「各宗」土地地價即可，原告主張土地重劃地價之查估，不得採用「區段價格」之查估方法云云，洵屬無據，尚非可採。至於辦理市地重劃後之地價，則係參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價或區段價。經查，系爭土地重劃前地價之查估，係採「依區段價『逐宗』估計」之方式，已參酌各地段位置、地形、交通、整體使用及現地利用情形等相關因素，並參採97年度公告現值及近3年週邊土地交易價格予以評定；至於重劃後地價之查估，則採「區段價」之方式，參酌各地段位置、交通、路寬、使用分區或公共設施用地之街廊屬性予以評定，此有地價評議委員會第113次會議提案資料說明三、說明四詳載內容（本院卷一第144-145頁）在卷可參。又於地價評議委員會第113次會議審議前，先由提案單位即高雄市地政處就上開地價查估基礎準備資料，包括共15頁之簡報乙份、該重劃區航測地形圖及正射影像圖各乙張（本院卷一第147-155頁背面），進行詳細完整報告後，始由地價評議委員就提案內容發言討論，據以審議通過市地重劃前、後地價之評定，足認其地價查估程序並無違反平均地權條例施行細則第81條、行為時市地重劃實施辦法第20條規定內容，且地價評議委員會亦認提案機關已提供充分之查估基礎資料，依其專業智識經驗認已達足以作成評定結論之程度，並無提供資料空泛不全之情形。又地價評議委員會第113次會議，共有14名委員出席，另3名委員請假缺席，開會時間前後2小時，共討論7個提案（包括4個一般提案，3個臨時提案），其中第2、3提案審議過程，均無委員發言，第1、4、6提案審議過程，均僅有1名委員發言，第5提案審議過程，有2名委員發言。本件系爭土地係臨時提案，當日提案審議過程於提案單位報告後，先後有3位委員發言，其發言要點記錄為：「分配土地未達最小基地面積之現金補償方式，是創舉、或有法令依據、亦或有往例可循，是否經本地價評議委員會評定通過即可執行」「30米計畫道路與同盟三路交叉口兩側小塊土地，區塊並不大，且考量以後興建橋墩勢必影響其價值，故建議重劃後地價由每坪方公尺54,000元調降為53,000元」「簡報第13頁2（提案說明四㈡3）之其當期公告土地現值，其時間點應明定，為避免跨越年度滋生疑義，文字建請修正」等語，經審議決議：「30米計畫道路與同盟三路交叉口兩側小塊土地，重劃後地價由每坪方公尺54,000元調降為53,000元；簡報第13頁2（提案說明四㈡3）之其當期公告土地現值部分文字修正；其餘重劃前、後地價如提案單位所提，照案通過」等語，此有地價評議委員會第113次會議簽到簿及會議紀錄在卷可參（本院卷一第106-111頁）。從各提案審議過程之委員發言人數觀之，本件委員發言人數最多，其中多數提案並無委員發言或僅1名委員發言，會議紀錄之記載內容最多，足信本件提案審議之討論時間，較諸其他6個提案審議更長，衡諸常理應有實質討論之可能性較高。再者，從上開發言要點紀錄內容中，可知地價評議委員會委員已有參酌提案機關之提案說明資料、簡報內容、重劃前後土地之位置、面積各等情，提出發言並討論，足信已有進行實質之審查程序。則其地價評定判斷之作成，既查無出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，亦無顯然違背一般公認之經驗論理法則、價值判斷標準、正當法律程序，並無判斷恣意濫用之情形，揆諸前揭說明，本院自應予以尊重。故關於系爭土地重劃前、重劃後之地價查估程序及地價評議委員會第113次會議地價評定之審議程序部分，亦難認有何違法。
㈤、至於原告主張系爭土地重劃計畫書所列「公園用地」、「路燈及號誌」之工程費用、「30公尺園道及15公尺計畫道路」之道路用地、「主要上下水道」之工程費用，不應列為市地重劃之共同分擔項目云云。經查：
1、關於「公園用地」之公共設施、「路燈及號誌」之工程費用部分：
原告此部分主張已為原審所不採，原告提起上訴後，重申此部主張，嗣於最高行政法院發回更審判決理由中，亦認原判決此部分理由並無違誤，謂：「．．．道路，乃都市計畫重劃區內之重要公共設施，因道路之適當規劃、施設，落實都市計畫（市地重劃）之目的。而市區內供公共使用之道路，應包含其附屬工程，即：一、連接道路之渡口、橋樑、隧道等。二、道路之排水溝渠、護欄、涵洞、緣石、攔路石、擋土牆、路燈及『屬於道路上各項標誌、號誌、管制設施、設備』等。三、迴車場、停車場、安全島、行道樹等。四無障礙設施。五經主管機關核定之其他附屬工程。』從而，市地重劃區內因施作上開道路附屬工程而支出之路燈、號誌等費用，係屬平均地權條例第60條之1所指道路『工程費用』甚明。」、「系爭重劃區土地所有權人平均重劃負擔比率並未超過平均地權條例第60條第3項前段規定百分之45上限，上訴人（即原告）關於系爭重劃區內供公共使用之『鄰里公園』面積有過度擴張、『道路』不應包含路燈與號誌等主張，尚非可採」等語，本院亦基於同一理由，認原處分將「公園用地」、「路燈及號誌」之工程費用，列入市地重劃之共同分擔項目，並無違誤。故原告主張市地重劃計畫書所列「公園用地」性質上非屬鄰里公園，「路燈及號誌」非屬道路設施云云，洵無理由，不再贅述。
2、關於「30公尺園道」及「15公尺計畫道路」部分：按「市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」「本辦法依平均地權條例第56條第4項訂定之。」「前條臨街地特別負擔，應依左列標準計算之：一、面臨寬度超過4公尺未滿8公尺之道路者，其道路寬度超過4公尺部分，由兩側臨街地各負擔二分之一。二、面臨寬度8公尺以上未滿20公尺之道路者，其兩側臨街地各負擔路寬之四分之一。三、面臨寬度20公尺以上道路者，其兩側臨街地各負擔5公尺。」行為時平均地權條例第56條第4項、市地重劃實施辦法第1條及第26條第1項分別定有明文。則由市地重劃實施辦法第26條第1項規定可知，市地重劃區內有關土地所有權人臨街地負擔，僅有按臨街地道路寬度不同而有所差別，甚至面臨寬度20公尺以上道路之土地所有權人仍須分擔臨街地負擔，並無因重劃區內設有「30公尺園道」及「15公尺計畫道路」銜接周邊主要及次要道路系統，該道路即可不必計入公共設施用地負擔之規定。再者，道路乃屬公共設施，其使用本不具排他性○○○區○○道路，無論道路寬度大小為何，除重劃區內之居民得使用外，一般人亦得使用，無所謂8公尺以下道路，專屬重劃區內居民使用，8公尺以上即非專屬重劃區內居民使用之區別。又一般人使用道路僅有通行之便利，乃屬反射利益，惟重劃區內之土地，○○○區○設○道路之結果，除具有通行之便利外，亦會對該重劃區內之土地帶來增值之經濟上利益，○○○區○○○道路用地，由重劃區內土地所有權人按比例負擔，亦符合受益者付費原則，依法並無不合。況且，系爭重劃區劃定前，其東側之大型聯外道路中華二路，已經劃歸第17期重劃區，亦已考量系○○○區○道路公共設施保留地負擔比例。是原告主張土地重劃計畫書所載「30公尺園道」及「15公尺計畫道路」，非專供社區居民通行之出入性巷道，不應由重劃區內土地所有權人額外負擔，即無可採。
3、關於「主要上下水道」部分：按都市土地係先有都市計畫，再依市地重劃之方式取得重劃區內之公共設施保留地，故每個重劃區均係配合都市計畫而規劃。故公共設施（例如：道路、溝渠及下水道工程）大多具有連貫性及整體性，不可能單獨在重劃區內運作，如雨水及污水下水道工程，即不可能單獨在重劃區內運作，而必須將雨水及污水匯流後往下游之雨水及污水下水道排放，同時其重劃區內之雨水及污水下水道亦須承接上游之雨水及污水以利其排放，沒有「主要上下水道系統」○○○區○○○○道，亦無法發揮其功能；換言之，系○○○區○○○○道，不分「主要」或「次要」，均具有整體不可分之性質，始能發揮排水之功能。是以，系爭重劃區內須有「主要上下水道系統」之設置，重劃區內土地所有權人始能將其雨水及污水排出，並因此公共設施而有受益；且觀之行為時市地重劃實施辦法第21條第4 項規定，「地下管道」公共設施之規劃設計、施工、整地、材料、工程管理費用及應徵之空氣污染防制費，由參加重劃土地所有權人依其土地受益比例，按評定重劃後地價折價抵付，並未再將地下管道細分為主要管道或次要管道，益徵此部分工程費用應歸市地重劃共同負擔範圍，合乎受益者負擔之市地重劃基本原則。原告主張系爭重劃計畫書所列「雨水下水道工程」及「污水下水道工程」預估費用，其中涉及「主要上下水道系統」之工程費不應由重劃區內土地所有權人額外負擔云云，自屬無據，核無可採。
六、綜上所述，原告主張其所有參加市地重劃之系爭土地上已有合法建物，而被告公告之市地重劃計畫書亦載明宣示有「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」之適用，惟重劃分配結果卻未依此原則據以減輕原告負擔，應屬可採。原處分所為土地分配結果，既有前揭可議之處，即難謂為適法；至於原告其餘各項主張，雖均無可採，並經敘明理由已如前述，核不影響本院採納原告上開有理由之主張，所為原處分違法之判斷。又訴願決定未予糾正原處分，亦有未洽。原告據此指摘，起訴求為撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 16 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 吳 永 宋法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 7 月 16 日
書記官 宋 鑠 瑾