高雄高等行政法院判決
102年度訴字第178號民國102年8月27日辯論終結原 告 李漏生
李朝益被 告 高雄市政府地政局前鎮地政事務所代 表 人 孫昆祥訴訟代理人 王淑芳
陳信昌尤建元上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服高雄市政府中華民國102年3月21日高市府法訴字第10230210400號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告李漏生經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情事，爰依被告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要︰緣位於高雄市○○區○○段（下稱南星段）2、3地號等2筆土地（下稱系爭土地）係大林蒲填海所產生之新生地，高雄市政府環境保護局（下稱高市環保局）與財政部國有財產局（民國102年1月1日調整為財政部國有財產署，下稱國產局）於95年5月8日檢附大林蒲填海計畫中程修正計畫書等文件，向被告申請該等土地所有權第1次登記，經被告審查後，依土地登記規則第72條及第73條規定，於同年5月10日以高市地鎮一字第0950004342號公告30日（下稱系爭公告），公告期間無人異議，被告依行政院86年12月13日台（86）內地字第8612444號函示：「有關大林蒲填海中程計畫（南星計畫）所產生之新生地，．．．同意依貴府補充意見更正為『准由中央及貴市取得產權（5分之1屬中央，5分之4為貴市所有）』．．．。」完成系爭土地所有權第1次登記（下稱系爭登記），所有權人為高雄市（管理機關：高市環保局）及中華民國（管理機關：國產局），應有部分分別為5分之4及5分之1。嗣原告等於101年10月5日以系爭登記程序有遺漏及錯誤等為由，向被告提出申請書申請逕行塗銷登記，被告於同年10月9日函請原告補充說明其所指程序遺漏及錯誤之處，原告於同年10月11日、10月12日再次提出申請書補充說明，系爭土地未依海埔地開發管理辦法申請土地總登記及提供相關證明文件云云。被告以同年10月19日高市地鎮登字第10170955300號函（下稱原處分）略以，海埔地開發管理辦法第17條及第18條並非規定未取得完工認可證明之海埔地不得辦理地籍測量及其土地登記；另依內政部87年2月19日台（87）內地字第8780718號函釋可知，尚未取得完工認可證明，亦可辦理土地測量及登記。原告不服，提起訴願，經遭決定駁定，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）被告未依法辦理土地總登記程序：
1、訴願理由雖謂，土地總登記是指在35年和38年間所辦竣之土地總登記，之後已不再辦理。惟依內政部90年1月16日台（90）內地字第8918054號函釋意旨，土地法所稱總登記期間內，係指依同法第48條規定全面辦理土地總登記時，各登記區內之登記期限而言。惟臺灣地區光復後辦理土地總登記地區，經發現尚有部分土地漏未申請登記，亦未依無主土地處理者，嗣後此類土地補辦總登記，仍應予受理。非如被告所主張，已過了總登記的時間，即不得再辦理土地總登記，此由鈞院94年度訴字第779號判決略以，該訴訟土地經屏東縣政府於68年1月24日辦理土地總登記，並公告2個月登記期限，期限之後再辦理土地所有權第1次登記，亦可證之。又被告引用之內政部87年2月19日台
（87）內地字第8780718號函，乃係解釋土地法第47條地籍測量實施之作業方法、程序與土地複丈、建物測量之申請程序及應備文件等事項之規則，由中央地政機關定之等語，係針對土地測量解釋。且對象係濱南工業區係依區域計畫法所申請，非依海埔地開發管理辦法申請許可。上函既屬針對專案即濱南工業區所為之釋示，自不得作為南星計畫之解釋。
2、本件被告所為系爭登記，違反土地法第38條、第48條、第49條、第50條、第51條、第52條及土地登記規則第34條、第77條等規定。按土地法第38條規定：「辦理土地登記前，應先辦地籍測量，其已依法辦理地籍測量之地方，應即依本法規定辦理土地總登記。」海埔地開發管理辦法第18條亦為相同之規定，足見「地籍測量」和「土地總登記」，是土地登記程序前必備要件，唯有經地籍測量和土地總登記程序調查地籍等程序，土地才有編號和面積。依內政部87年2月5日台（87）內地字第8785375號函釋略以，土地法第51條、第52條、第53條等條文乃分別規定土地總登記時，土地所有權人依法申請登記、公有土地囑託登記及登記機關逕為登記之相關規定，上述登記必須在土地總登記時申請登記。系爭土地，迄今尚未完工，應等其完工後，再依法辦理土地總登記程序。
3、又土地法第43條規定之絕對效力，是指不可以對抗善意第三人，但不能排斥真正權利人。且塗銷登記並無時效之限制，並在「對於有瑕疵之行政處分，實行該處分之原機關及有監督權之上級機關均得依職權撤銷之」（行政院62年8月9日台62內字第6795號函及司法院釋字第379號解釋參照）。且地政機關可對有瑕疵處分依職權予以塗銷，非如被告主張須有法院判決塗銷登記，始可依法塗銷。故本件被告應依土地登記規則第144條規定，塗銷系爭登記。
（二）被告未依法審查證明文件：
1、依海埔地開發管理辦法第17條規定：「開發人完成造地開發時，應即報請該管主管機關進行勘驗，經勘驗合格者，發給完工認可證明。」第18條規定：「經完工認可之海埔地應依法辦理地籍測量及土地總登記，並依其使用開發計畫辦理土地使用編定、變更編定或循都市計畫程序辦理變更。」及內政部84年8月25日台（84）內地字第8485464號函略以，依海埔地開發管理辦法「施工築堤涸出之土地」，適用本函示，俟造地工程完成後3個月內，將實測面積報院核備後，依法辦理所有權登記等語。按國家重大工程完工後，必定依法驗收工程品質，以取得完工證明，完工認可證明是必備的生效要件。且登記所有權時，原保管或使用機關需提出其保管或使用之證明文件。惟本件依被告提出95年間之新登記土地申請書之土地清冊「現在使用情形」欄記載，系爭土地地號上之土地，有湖、魚塭。顯示南星計畫工程在95年4月18日時尚未完成，卻逕行登記，明顯違反海埔地開發管理辦法第17條、第18條之規定，致原告權益遭受損害。且依南星計畫書之要求，需填海到海平面高7米，工程才算完工。又依上開海埔地開發管理辦法第18條規定，要有完工認可證明後才可依法辦理土地總登記，而被告竟未審查有無完工認可證明，且未辦理土地總登記，即逕行核發土地所有權登記，其審核依據有違法理。
2、依土地法第14條規定，海岸一定限度內不得為私有。準此，直轄縣市政府，會依該條第1項第1款標準作業程序訂定要點，參考要點有下列兩項：一、沿海岸最高潮位標高以下之潮汐帶土地。係指暴潮線以下土地，不得為私有。因地形會隨海浪潮汐變化，若有人居住會影嚮生命財產安全。二、沿海岸未經測量登記之土地。係指該土地未做地籍整理，即在辦理土地登記前，應先辦理地籍測量和土地總登記。而在土地登記期限內，申請人再依法提供證明文件，申請土地登記。而若符合規定，依內政部69年3月6日台
（69）內地字第2691號函解釋意旨，即得再申請為所有權人登記。本件系爭土地離海岸線數公里遠，完全看不到海，被告以海岸一定限度內之規定作為答辯理由，自屬無據。
3、國有財產法施行細則第15條係依國有財產法第19條規定所制定。雖內政部69年3月6日台（69）內地字第2691號函釋第2項第2款囑託登記之規定係依國有財產法第19條規定而來，惟在同等條件下（即有無管理使用證明）占有人可依同函第3項申請登記。同理，系爭土地沒有在海岸一定限度內，且該系爭土地並非為地方政府所投資填築，並無管理使用之證明文件，相關單位如何申請為所有權人。
（三）被告剝奪原告依土地法第54條聲請登記之權利：
1、依土地法第54條之規定，請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記。本件被告應依土地法規定辦理土地總登記之程序，原告才有土地法第54條之規定行使權利之可能，故原告有訴請塗銷之利益。
2、大林蒲填海中程計畫是在84年9月11日始動工築堤，系爭土地在此之前即已存在，非如訴願決定書所言，系爭土地是由大林蒲填海中程計畫海岸填土造陸所產生之新生地。本件原告係以和平、善意、公然占有系爭土地超過10年，依土地法第133條及民法第769條、第770條及第944條第1項之規定，自可對未登記之無主土地登記為所有權人。而高雄市政府和國產局從未管理使用過系爭土地，亦未曾投入任何勞務、資金，更未有行使所有權之意思，自不得依土地法規定取得所有權，其既無登記請求權，自亦無所有權可言。又依最高法院97年度台上字第2569號判決意旨，占有人主張其為以所有意思自主占有時，無須負證明之責，而須由否認之人證明之。原告自始至終在系爭土地使用管理，占有之權利明確，自可依土地法第54條規定於「土地總登記期限內」，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記等情，並聲明求為判決：（一）撤銷訴願決定及原處分。（二）被告應依原告101年10月5日之申請就南星段
2、3地號土地，作成准予塗銷所有權登記之行政處分。
四、被告則以︰
（一）按內政部訂頒登記原因標準用語規定：總登記，指已依法辦理地籍測量之地方，於一定期間內就市縣土地之全部所為之登記。第1次登記，指已逾總登記期限始辦理登記之土地或建物第1次登記，含土地新登記、新登記地。即所謂土地總登記，係指未為土地登記之地區，於依法辦竣地籍測量後，一定期間內，就該地區土地之全部（以縣市為單位），所為確定土地權利關係之登記。惟於土地總登記後對於未登記之土地，因地籍整理需編號登記者（土地法第41條參照），則稱為土地「所有權第1次登記」（土地登記規則第77條、鈞院94年度訴字第779號判決參照），二者尚屬有別。系爭土地係大林蒲填海中程計畫（南星計畫）所產生之新生地，乃依土地登記規則土地總登記程序所辦理土地所有權第1次登記，此參系爭土地之申請案及地籍謄本之登記原因自明。
（二）高市環保局與國產局檢附大林蒲填海計畫中程修正計畫書等文件，依地籍測量實施規則暨土地登記規則等規定，向被告申請就系爭土地辦理所有權第1次測量、登記案，其地籍測量依內政部87年2月19日台（87）內地字第8780718號函釋略以：「．．．本案濱南工業區海水面部分辦理地籍測量登記工作，應由工業區開發單位，就海水面部分屬工業區範圍之四至位置，設立固定界標或浮標，作為地籍測量人員施測之依據，由地政機關依管理機關財政部國有財產局囑託及土地法第41條但書規定予以編號登記為國有，並於實際開發完成後，向地政機關申請辦理複丈，如其範圍、面積有變動再依更正之相關規定辦理。」之意旨完成，再經被告登記審查申請人所檢附之大林蒲填海計畫中程修正計畫書等文件無誤後，依土地登記規則第72條及第73條規定，於95年5月10日公告30日（95年5月10日至95年6月9日止），公告期間並無人提出異議（原告等並無提出異議），被告乃依行政院86年12月13日台（86）內地字第8612444號函示內容，完成系爭登記，所有權人為高雄市（管理機關：高市環保局）及中華民國（管理機關：國產局），應有部分分別為5分之4及5分之1。依前揭內政部函示，土地所有權第1次測量、登記，非必取得「完工認可證明」始得申辦，海水面部分尚未取得完工認可證明者，亦可辦理土地測量及登記。況海埔地開發管理辦法第17條及第18條之規定，係在督促開發人完成造地開發時，應即報請該管主管機關進行勘驗，以及經完工認可之海埔地應依法辦理地籍測量及土地總登記，俾為開發土地之管理及利用，而非規定未取得完工認可證明之海埔地不得辦理地籍測量及土地登記。
（三）再按土地法第43條規定，依該法所為之登記，有絕對效力。而依該法第37條第2項授權訂定之土地登記規則，其第7條明定，依該規則登記之土地權利，除該規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。系爭登記係依據土地法、土地登記規則等規定完成登記，且無土地登記規則第144條第1項規定一、登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造。二、純屬登記機關之疏失而錯誤之登記之情形，則其登記具有絕對效力，縱如原告主張其2人為真正權利人，仍須訴請法院裁判解決，經法院判決塗銷確定，登記機關始得為塗銷登記，然原告等並未提出相關法院判決，被告自無法依其申請逕為辦理塗銷登記。
（四）原告主張占有系爭土地，可時效取得其所有權云云部分，依土地法第14條及國有財產法施行細則第15條等規定，海岸一定限度內之土地，不得為私有；海埔新生地除經地方政府投資開發者，得陳報行政院核准，登記為地方政府所有外，應屬國有之土地。系爭土地原告並無法因時效完成而取得所有權。
（五）按系爭土地雖依土地登記規則規定依土地總登記程序辦理土地所有權第1次測量、登記。然土地登記規則第75條亦有土地關係人於公告期間內得提出異議之權利規定，惟被告測量人員實地施測系爭土地時及被告依土地登記規則第72條及第73條規定，於95年5月10日公告30日期間，原告對其主張之權利並無檢具證明文件提出異議。則參諸土地法第60條之規定，原告縱為合法占有土地人，未於登記期限內申請登記，亦未於公告期間內提出異議者，喪失其占有之權利。
（六）原告主張系爭土地所有權人（高雄市政府和國產局）從未管理使用系爭土地，也未曾投入任何勞務和資金乙節，參以高市環保局與國產局檢附之大林蒲填海計畫中程修正計畫書等文件，其內均有中央補助經費新臺幣（下同）14.09億元及高雄市自行編列預算支應之記事。又系爭土地管理機關與原告等間之民事法律關係，業經臺灣高雄地方法院100年度重訴字第4號民事判決確定在案等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、前揭事實概要欄所載之事實，有原告申請書、系爭公告、高雄市小港區新登記土地清冊及被告101年10月19日高市地鎮登字第10170955300號函附於原處分卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：原告申請塗銷系爭登記，是否有據？茲分述如下：
（一）按「依本法所為之登記，有絕對效力。」「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」土地法第43條及土地登記規則第7條分別定有明文。
（二）經查，南星段2、3地號土地係大林蒲填海所產生之新生地，而大林蒲填海計畫中程計畫（原稱南星計畫中程計畫）前經行政院82年11月27日台82環41654號函核定在案，由高雄市政府自行編列預算及收取廢棄物代處理費，同意中央分年編列預算補助，並共同取得新生地。其後，行政院經濟建設委員會同意高雄市政府「大林蒲填海中程計畫書」修正草案延長計畫，繼續辦理等情，有行政院經濟建設委員會92年1月17日都字第0920000362號函附於原處分卷可憑。復依被告派員於95年1月10日辦理未登記土地勘查，勘查結果為：「一、原來用情形：原為海。二、實地使用情形：建築廢棄物掩埋場、部分為空地、部分為道路、部分為漁塭。」足認系爭土地確為中央與高雄市政府依大林蒲填海計畫產生之未登記土地，堪予認定。原告雖爭執：系爭土地經其祖先於60年間，築堤填海挖堀漁塭從事養殖並設立門牌及戶籍云云。然原告未能提出築堤填海之證據以實其說，自難信實。抑且，原告無權占有南星段3之11地號土地（分割自南星段3地號），前經高市環保局以本件原告無權占有訴請拆屋還地，經臺灣高雄地方法院100年度重訴字第4號判決理由以本件原告無法證明系爭土地確係其填海造陸而成，且認高雄市為系爭土地之所有權人，判決本件原告應拆屋還地，同認原告無法證明提出築堤填海而產生系爭土地事實，此並有該民事判決附於原處分卷可稽。原告上開主張，委無可採。
（三）按土地總登記，係指未為土地登記之地區，於依法辦竣地籍測量後，一定期間內，就該地區土地之全部（以縣市為單位），所為確定土地權利關係之登記。惟於土地總登記後對於尚有未登記之土地，因地籍整理需編號登記者，則稱為土地「所有權第1次登記」（土地法第38條第2項及土地登記規則第77條參照，原處分卷第69頁內政部訂頒之登記原因標準用語同資參考）。查高雄市小港區，依該區地籍資料記載該地區於35至36年間即已辦理土地總登記，有土地登記簿附原處分卷可憑，則本件高市環保局與國產局於95年5月8日以系爭土地係新生地向被告請求為登記，即係針對個別土地有未登記之情形而申請登記，故其請求辦理者應為所有權第1次登記，而非土地總登記。惟依土地登記規則第77條規定：「土地總登記後，未編號登記之土地，因地籍管理，必須編號登記者，其登記程序準用土地總登記之程序辦理。」準此，本件土地所有權第1次登記，仍準用總登記程序。查本件被告審查後，依同規則第72條及第73條規定，於同年5月10日公告30日，公告期間並無人提出異議，被告依行政院86年12月13日台（86）內地字第8612444號函示內容，完成系爭登記，其辦理程序尚無違誤。又依首揭土地登記規則第7條規定，登記非經法院判決塗銷確定，登記機關不得逕為塗銷登記，被告依此否准原告之申請，即非無據。又土地登記規則第144條第1項規定係屬機關職權，且本件並無「登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造」及「純屬登記機關之疏失而錯誤之登記」之事由，從而，被告否准作成塗銷登記處分，尚無違誤。
（四）次按「辦理土地登記前，應先辦地籍測量，其已依法辦理地籍測量之地方，應即依本法規定辦理土地總登記。」「和平繼續占有之土地，依民法第769條或第770條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記。」「逾登記期限無人聲請登記之土地或經聲請而逾限未補繳證明文件者，其土地視為無主土地，由該管直轄市或縣（市）地政機關公告之，公告期滿，無人提出異議，即為國有土地之登記。」「合法占有土地人，未於登記期限內聲請登記，亦未於公告期間內提出異議者，喪失其占有之權利。」土地法第38條第1項、第54條、第57條及第60條分別定有明文。足見我國土地總登記係採取強制主義，藉以保持地籍之真實，且為加強登記業務之進行，定有除斥期間，逾期未聲請登記者，不必另為拋棄之意思表示，即視為無主土地，公告期滿無人提出異議，原權利人即喪失權利而為國有土地（最高法院86年度台上字第993號判決意旨參照）。上開總登記程序，依土地登記規則第77條規定，於辦理土地所有權第1次登記時，均準用之。本件原告雖主張其以所有之意思，和平占有系爭土地超過10年，可依土地法第54條規定申請為土地所有權之登記，且塗銷登記請求權並無消滅時效規定之適用云云。惟查，縱認原告確為系爭土地之合法占有人，然其既未於系爭土地經被告依土地登記規則第72條及第73條規定於95年5月10日公告30日期間內，就其對系爭土地得主張之正當占有權源檢具證明文件提出異議，亦未於登記期限內申請登記，依上開土地法第60條之規定，其占有權利已失，尚無從再予主張。況原告對被告所為土地所有權第1次登記處分並未提起行政救濟，是該處分業已確定，具有形式存續力，不可爭性，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在，原告自不得逕行向被告請求塗銷。
（五）至原告另主張被告所為土地登記，違反土地法第38條、第48條、第49條、第50條、第51條、第52條；土地登記規則第34條、第77條及海埔地開發管理辦法第17條、第18條等規定，自應予塗銷云云。然核原告此部分主張，係屬土地所有權第1次登記處分之瑕疵，原告若有不服，應於法定救濟期間就該登記處分提起行政救濟，始為適法，尚不得於法定期間經過後逕向被告申請塗銷，從而，被告否准其申請，亦無違誤。
六、綜上所述，原告之主張均非可採。被告以原處分否准原告之申請，尚無違誤。訴願決定遞予維持，亦屬有據。原告起訴請求判決（一）撤銷訴願決定及原處分。（二）被告應依原告101年10月5日之申請就南星段2、3地號土地，作成准予塗銷所有權登記之行政處分等情，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、第104條、民事訴訟法第385條第1項前段、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 9 月 17 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 9 月 17 日
書記官 江 如 青