高雄高等行政法院判決
102年度訴字第187號民國102年10月3日辯論終結原 告 盧進義被 告 高雄市政府地政局前鎮地政事務所代 表 人 孫昆祥訴訟代理人 王淑芳
陳信昌尤建元上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服高雄市政府中華民國102年3月21日高市府法訴字第10230210200號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣高雄市○○區○○段○○○○號等2筆土地（下稱系爭土地；南星段2地號嗣分割出同段2-1至2-6地號，南星段3地號另分割出同段3-1至3-12地號）係高雄市大林蒲地區填海所產生之海埔地，高雄市政府環境保護局（下稱高市環保局）與財政部國有財產局（民國102年1月1日調整為財政部國有財產署，下稱國產局）於95年5月8日檢附大林蒲填海計畫（下稱南星計畫）中程修正計畫書等文件，向被告申請該等土地所有權第1次登記，經被告審查後，依土地登記規則第72條及第73條規定，於同年5月10日以高市地鎮一字第0950004342號公告30日，公告期間無人異議，被告依行政院86年12月13日台（86）內地字第8612444號函示：「有關大林蒲填海中程計畫所產生之新生地，．．．同意依貴府補充意見更正為『准由中央及貴市取得產權（5分之1屬中央，5分之4為貴市所有）』．．．。」完成系爭土地所有權第1次登記（下稱系爭登記），所有權人為高雄市（管理機關：高市環保局）及中華民國（管理機關：國產局），應有部分分別為5分之4及5分之1。嗣原告於101年10月11日，以系爭土地登記程序有遺漏及錯誤為由，向被告請求逕行塗銷登記，經被告於101年10月16日函請原告補充說明其所指程序遺漏及錯誤之處後，原告於101年10月19日再次提出申請書補充說明略以：
系爭土地未依海埔地開發管理辦法（下稱開發管理辦法）規定提出完工認可證明，依法不得申辦地籍測量及土地總登記等語。被告乃以101年10月19日高市地鎮登字第10170955500號函（下稱原處分）復略以：開發管理辦法第17條及第18條並非規定未取得完工認可證明之海埔地不得辦理地籍測量及其土地登記；另依內政部87年2月19日台（87）內地字第8780718號函釋，尚未取得完工認可證明，亦可辦理土地測量及登記等語，而駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、大林蒲沿岸地區，因夏秋季南風氣流形成沿岸海流的侵蝕及淘空，造成生命財產損失。故原告於60年代，即應當時國家政策在系爭土地上築堤填海挖掘漁塭，從事農漁業養殖至今。系爭土地於78年間規劃為鳳鼻頭漁業特定區，作為水產養殖之特定區。嗣前高雄市政府於82年間，以大林蒲南星計畫築堤填海，該計畫係依開發管理辦法申請核准施工，並於84年9月11日動工築堤，而將系爭土地納入計畫區範圍內。惟系爭土地是先民所填，早在84年以前就已存在，並非南星計畫填土造陸所生之新生地。
㈡、原告得依法取得系爭土地所有權之權利來源：按土地法第10條規定：「中華民國領域內之土地，屬於中華民國人民全體，其經人民依法取得所有權者，為私有土地。」憲法第143條第1項有相同規定，故人民可依法取得土地所有權。依民法第769條、第770條及第944條第1項規定，占有人推定其為以所有之意思，善意、和平及公然占有；其以和平、善意、公然占有超過10年者，得就未經登記之無主土地，申請登記為所有權人。查原告善意占有系爭土地，確有於系爭土地上使用管理之事實，其占有之權利明確。依土地法第54條規定應於土地總登記期限內，經土地四鄰證明，即可聲請土地所有權之登記。而高雄市政府及國有財產局從未管理使用系爭土地，亦未投入任何勞務資金，更無行使所有權之意思，自不得依土地法規定取得所有權。被告違法辦理系爭土地所有權第一次登記，依土地登記規則第144條規定，應予塗銷。
原告訴請被告塗銷系爭登記後，始得依土地法第54條規定申請時效取得土地之所有權登記，故原告有依行政訴訟法第5條第2項規定提起本件行政訴訟之利益。
㈢、被告未依法審查「完工認可證明」文件：
1、依海埔地開發管理辦法第17條規定：「開發人完成造地開發時，應即報請該管主管機關進行勘驗，經勘驗合格者，發給完工認可證明。」第18條規定：「經完工認可之海埔地應依法辦理地籍測量及土地總登記，並依其使用開發計畫辦理土地使用編定、變更編定或循都市計畫程序辦理變更。」及內政部84年8月25日台（84）內地字第8485464號函略以，依海埔地開發管理辦法「施工築堤涸出之土地」，適用本函示，俟造地工程完成後3個月內，將實測面積報院核備後，依法辦理所有權登記等語。按國家重大工程完工後，必定依法驗收工程品質，以取得完工證明，完工認可證明是必備的生效要件。且登記所有權時，原保管或使用機關需提出其保管或使用之證明文件。惟本件依被告提出95年間之新登記土地申請書之土地清冊「現在使用情形」欄記載，系爭土地地號上之土地，有湖、魚塭。顯示南星計畫工程在95年4月18日時尚未完成，卻逕行登記，明顯違反海埔地開發管理辦法第17條、第18條之規定，致原告權益遭受損害。且依南星計畫書之要求，需填海到海平面高7米，工程才算完工。又依上開海埔地開發管理辦法第18條規定，要有完工認可證明後才可依法辦理土地總登記，而被告竟未審查有無完工認可證明，且未辦理土地總登記，即逕行核發土地所有權登記，其審核依據有違法理。
2、依土地法第14條規定，海岸一定限度內不得為私有，但直轄市縣市政府依該條第1項第1款標準作業程序訂定要點，參考要點有下列兩項：（1）沿海岸最高潮位標高以下之潮汐帶土地。係指暴潮線以下土地，不得為私有。因地形會隨海浪潮汐變化，若有人居住會影嚮生命財產安全。（2）沿海岸未經測量登記之土地。係指該土地未做地籍整理，即在辦理土地登記前，應先辦理地籍測量和土地總登記。而在土地登記期限內，申請人依法提供證明文件，申請土地登記。而若符合規定，依內政部69年3月6日台（69）內地字第2691號函解釋意旨，占有人即得再申請為所有權人登記。本件系爭土地已離海岸線數公里遠，被告以海岸一定限度內之規定作為答辯理由，並無理由。且系爭土地並非為地方政府所投資填築，相關單位無權申請為所有權人登記。
㈣、被告未依法辦理土地總登記：
1、訴願理由雖謂，土地總登記是指在35年和38年間所辦竣之土地總登記，之後已不再辦理。惟依內政部90年1月16日台（90）內地字第8918054號函釋意旨，土地法所稱總登記期間內，係指依同法第48條規定全面辦理土地總登記時，各登記區內之登記期限而言。惟臺灣地區光復後辦理土地總登記地區，經發現尚有部分土地漏未申請登記，亦未依無主土地處理者，嗣後此類土地補辦總登記，仍應予受理。非如被告所主張，已過了總登記的時間，即不得再辦理土地總登記，此由鈞院94年度訴字第779號判決略以，該訴訟土地經屏東縣政府於68年1月24日辦理土地總登記，並公告2個月登記期限，期限之後再辦理土地所有權第1次登記，亦可證之。又被告引用之內政部87年2月19日台（87）內地字第8780718號函，乃係解釋土地法第47條地籍測量實施之作業方法、程序與土地複丈、建物測量之申請程序及應備文件等事項之規則，由中央地政機關定之等語，係針對土地測量解釋。且對象係濱南工業區係依區域計畫法所申請，非依海埔地開發管理辦法申請許可。上函既屬針對專案即濱南工業區所為之釋示，自不得作為南星計畫之解釋。
2、本件被告所為系爭登記，違反土地法第38條、第48條、第49條、第50條、第51條、第52條及土地登記規則第34條、第77條等規定。按土地法第38條規定：「辦理土地登記前，應先辦地籍測量，其已依法辦理地籍測量之地方，應即依本法規定辦理土地總登記。」海埔地開發管理辦法第18條亦為相同之規定，足見「地籍測量」和「土地總登記」，是土地登記程序前必備要件，唯有經地籍測量和土地總登記程序調查地籍等程序，土地才有編號和面積。依內政部87年2月5日台（87）內地字第8785375號函釋略以，土地法第51條、第52條、第53條等條文乃分別規定土地總登記時，土地所有權人依法申請登記、公有土地囑託登記及登記機關逕為登記之相關規定，上述登記必須在土地總登記時申請登記。系爭土地，迄今尚未完工，應等其完工後，再依法辦理土地總登記程序。
3、又土地法第43條規定之絕對效力，是指不可以對抗善意第三人，但不能排斥真正權利人。且塗銷登記並無時效之限制，並在「對於有瑕疵之行政處分，實行該處分之原機關及有監督權之上級機關均得依職權撤銷之」（行政院62年8月9日台62內字第6795號函及司法院釋字第379號解釋參照）。且地政機關可對有瑕疵處分依職權予以塗銷，非如被告主張須有法院判決塗銷登記，始可依法塗銷。故本件被告應依土地登記規則第144條規定，塗銷系爭登記。被告有權依本條規定塗銷登記，與原告私權上有無權利無關。
㈤、台灣光復後，政府對於類似案件均先協調並徵收補償。然高雄市政府卻對原告占有系爭土地，卻先後以刑事竊佔國土罪及民事拆屋還地，並請求返還不當返還。原告於被告為系爭登記以前原為合法占有人，95年後就變成非法竊佔國土，違反信賴保護。又臺灣高雄地方法院100年度重訴字第46號拆屋還地等事件判決係以土地法第60條占有之喪失為依據。合法占有土地人，未於登記期限內聲請登記，亦未於公告期間內提出異議者，喪失其占有權利。但被告辦理系爭土地所有權第一次登記時，未依土地法第48條之土地總登記程序，辦理第2款之「公布登記區及登記期限」，故該判決係基於有瑕疵之土地登記程序等情。並聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分；被告應依原告101年10月11日之申請，作成將所有人中華民國、高雄市，坐落高雄市○○區○○段○○○○號土地所有權塗銷之行政處分。
三、被告則以︰
㈠、環保局與國產署檢附大林蒲填海計畫中程修正計畫書等文件），依地籍測量實施規則暨土地登記規則等規定，向被告申請土地所有權第一次測量、登記案，其地籍測量依內政部87年2月19日台（87）內地字第8780718號函釋略以：「本案濱南工業區海水面部分辦理地籍測量登記工作，應由工業區開發單位，就海水面部分屬工業區範圍之四至位置，設立固定界標或浮標，作為地籍測量人員施測之依據，由地政機關依管理機關財政部國有財產局囑託及土地法第41條但書規定予以編號登記為國有，並於實際開發完成後，向地政機關申請辦理複丈，如其範圍、面積有變動再依更正之相關規定辦理。」完成，再經被告登記審查申請人所檢附之大林蒲填海計畫中程修正計畫書等文件無誤後，依土地登記規則第72條及第73條規定，於95年5月10日公告30日（95年5月10日至95年6月9日止），公告期間並無人提出異議（原告並無提出異議），依行政院86年12月13日台（86）內地字第8612444號函示完成登記，所有權人為高雄市（管理機關：環保局）及中華民國（管理機關：國產署），應有部分分別為5分之4及5分之1。是系爭土地係南星計畫之新生地，依土地登記規則及土地總登記程序辦理之土地所有權第一次登記。依前揭內政部函示可知，土地所有權第一次測量、登記，非必取得「完工認可證明」始得申辦，海水面部分尚未取得完工認可證明者，亦可辦理土地測量及登記。況且，海埔地開發管理辦法第17條及第18條之規定，係在督促開發人完成造地開發時，應即報請該管主管機關進行勘驗，以及經完工認可之海埔地應依法辦理地籍測量及土地總登記，俾為開發土地之管理及利用，並非規定未取得完工認可證明之海埔地不得辦理地籍測量及土地登記。
㈡、依土地法第43條規定所為之登記，有絕對效力。而土地登記規則第7條明定，依該規則登記之土地權利，除該規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。系爭土地之所有權第一次登記係依據土地法、土地登記規則等規定完成登記，且無土地登記規則第144條第1項規定「登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造。」或「純屬登記機關之疏失而錯誤之登記」之情形，登記具有絕對效力。原告縱為真正權利人，仍須訴請法院裁判解決，經法院判決塗銷確定，登記機關始得為塗銷登記。原告迄未提出相關法院判決，被告自無法依其申請逕為辦理塗銷登記。
㈢、依土地法第14條及國有財產法施行細則第15條等規定，海岸一定限度內之土地，不得為私有；海埔新生地除經地方政府投資開發者，得陳報行政院核准，登記為地方政府所有外，應屬國有之土地。故原告就系爭土地並無法因取得時效完成而取得所有權。況被告依土地登記規則之土地總登記程序辦理土地所有權第一次測量、登記期間，土地關係人亦得依土地登記規則第75條規定，於公告期間內得提出異議。被告所屬測量人員實地施測系爭土地時，即依土地登記規則第72條及第73條規定，於95年5月10日公告30日期間，原告並無檢具證明文件提出異議。依土地法第60條規定，原告縱為系爭土地之合法占有人，其未於登記期限內聲請登記，亦未於公告期間內提出異議者，喪失其占有之權利。絕非被告未依法辦理土地總登記，致其無法於期限內申請土地所有權之登記。
㈣、於原告主張系爭土地所有權人（高雄市和中華民國）未曾管理使用系爭土地，亦未投入任何勞務和資金云云。參環保局與國產局檢附大林蒲填海計畫中程修正計畫書等文件，內均有中央補助經費14.09億元及高雄市自行編列預算支應之記事。至原告請求徵收補償費及高雄市政府對其以刑事竊佔國土罪、民事拆屋還地及要求不當得利返還部分，此為系爭土地管理機關與原告間之法律關係，且經臺灣高雄地方法院100年重訴46號民事判決確定在案等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載之事實，有高雄市○○區○○段2、3、3-9地號土地登記公務用謄本、95年5月8日土地登記申請書暨附件、原告101年10月11日及19日申請書、被告101年10月16日高市地鎮登字第10170929100號函、101年10月19日高市地鎮登字第10170955500號函（原處分）附本院卷及訴願卷可稽，且為兩造不爭執，應堪認定。本件爭點為：原告依土地登記規則第144條第1項第2款規定，請求被告依其申請，作成准予塗銷系爭土地所有權第一次登記之行政處分，有無訴之利益？被告所為拒絕申請之駁回處分，是否適法？茲分述如下：
㈠、按提起訴訟請求法院裁判，原告須有值得利用法院裁判藉以保護之權利或法律上利益存在為必要，此即所稱訴之利益。次按土地登記規則第144條第1項第2款規定：「依本規則登記之土地權利，有下列情形之一者，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後塗銷之：．．．。二、純屬登記機關之疏失而錯誤之登記。」本條規範目的係為確保土地登記之正確性，進而保護不動產交易安全之公共利益。如依土地登記規則不應登記，卻因登記機關之疏忽而錯誤登記之情形，登記機關發現後，即得依職權報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後塗銷之。然倘登記機關未依職權塗銷時，就該規定所欲產生之保護規範效果，乃在於保障因土地登記之行政行為發生上開錯誤，致其權利或法律上利益受損害之人，在無私法救濟途徑下，得循此行政救濟使其損害得以回復。惟就土地並無權利或法律上利益之人，不因土地登記之錯誤而使其受有損害，其依上開規定請求塗銷土地登記，自屬無訴之利益。
㈡、經查，系爭土地係大林蒲填海所產生之海埔新生地，而大林蒲填海計畫中程計畫前經行政院82年11月27日台82環41654號函核定在案，做為高雄市捷運工程所產生鉅量土方廢棄物之資源處理處置場，由高雄市政府自行編列預算及收取廢棄物代處理費，同意中央分年編列預算補助，並共同取得新生地。其後，行政院經濟建設委員會同意高雄市政府「大林蒲填海中程計畫書」修正草案延長計畫，繼續辦理等情，有行政院經濟建設委員會92年1月17日都字第0920000362號函附於本院卷（第95、96頁）可憑。復依被告派員於95年1月10日辦理未登記土地勘查，勘查結果為：「一、原來使用情形：原為海。二、實地使用情形：建築廢棄物掩埋場、部分為空地、部分為道路、部分為漁塭。」有該紀錄表附本院卷（第56頁）參照，足認系爭土地本係海面，經高雄市政府依海埔地開發管理辦法之程序，填海開發產生之未登記土地，堪予認定。又按海岸一定限度內之土地不得為私有，免予編號登記，為土地法第14條第1項第1款、第41條前段所明定。此種依法免為所有權編號登記，且不得為私有之土地，與民法第769條、第770條所稱「未登記之不動產」有間，無從因時效完成而取得請求登記所有權或地上權（最高行政法院86年度判字第2868號判決、最高法院65年台上字第2558號判例、79年度台上字第30號判決意旨參照）。系爭土地於高雄市政府填海開發完成前，自屬海岸一定限度內之土地，依土地法第14條規定不得為私有，亦無從因時效之完成而取得請求登記所有權。是原告主張其和平繼續占有系爭土地數十年，享有依土地法第54條規定時效取得系爭土地所有權登記之權利，因系爭土地登記致其時效取得之權利受損害云云，顯屬無據。況原告雖執前詞主張：系爭土地經其祖先於60年間，築堤填海挖堀漁塭從事養殖至今云云。然原告未能提出其築堤填海之證據以實其說，已難信為真實。又原告占用南星段3之9地號土地，前經環保局以本件原告無權占有訴請返還，亦經臺灣高雄地方法院100年度重訴字第46號判決以本件原告無法證明系爭土地確係其築堤填海造陸而成之事實，判決本件原告應拆除地上鐵皮屋返還土地，此並有該民事判決附卷可稽。從而，原告上開主張，委無可採，難謂其就系爭土地有何權利或法律上利益，原告並無因系爭登記遭受權利或法律上利益之損害。原告既非因系爭登記致權利或法律上利益受有損害之人，其依土地登記規則第144條第1項第2款規定提起本件訴訟，核無訴之利益，原告之訴顯無理由。
㈢、再按，依土地登記規則第144條第1項第2款規定，據以塗銷登記之實體上事由，須「純屬登記機關之疏失而錯誤之登記」，參照同規則第13條之定義規定：「土地法第68條第1項及第69條所稱登記錯誤，係指登記事項與登記原因證明文件所載之內容不符者；所稱遺漏，係指應登記事項而漏未登記者。」，依體系上相同解釋之方法，則土地登記規則第144條第1項第2款所謂「純屬登記機關之疏失而錯誤之登記」，自應以上開規則第13條定義所指「登記事項與登記原因證明文件所載之內容不符者」，且出於登記機關之疏失者為限（參照最高行政法院99年度判字第716號判決意旨），亦即以形式上審查登記原因證明文件之記載內容，即可發現登記事項與文件內容不符之登記錯誤為限，倘若須經調查事實始足以認定，或涉及私權之爭執者，自不得依上開規定為塗銷登記。又所謂土地總登記，係指未為土地登記之地區，於依法辦竣地籍測量後，一定期間內，就該地區土地之全部（以縣市為單位），所為確定土地權利關係之登記。至於土地總登記後對於尚有未登記之土地，因地籍整理需編號登記者，則稱為土地「所有權第1次登記」（土地法第38條第2項及土地登記規則第77條、內政部訂頒之登記原因標準用語參考）。
而台灣地區已於35至36年間辦理土地總登記乙節，為兩造所不爭，則環保局與國產局嗣於95年5月8日以系爭土地係海埔新生地向被告請求為登記，係針對個別土地有未登記之情形而申請登記，故其請求辦理者應為所有權第1次登記，而非土地總登記。惟依土地登記規則第77條規定：「土地總登記後，未編號登記之土地，因地籍管理，必須編號登記者，其登記程序準用土地總登記之程序辦理。」故系爭土地所有權第1次登記，仍應準用總登記程序。經查，系爭土地係大林蒲填海所產生之海埔新生地，高雄市環保局與國產局於95年5月8日依土地登記規則第34條規定，檢附大林蒲填海計畫中程修正計畫書等文件，向被告申請土地所有權第1次登記，案經被告審查無誤後，依同規則第72條及第73條規定，於同年5月10日公告30日，公告期間並無人提出異議，爰依行政院86年12月13日台（86）內地字第8612444號函示內容，完成系爭土地所有權第1次登記，其准予登記事項之範圍核與土地登記申請書及登記原因證明文件之內容，並無不符，自無土地登記規則第144條第1項第2款之登記錯誤情形，無從依該規定辦理塗銷登記。至原告主張被告所為系爭登記，違反土地法第38條、第48條、第49條、第50條、第51條、第52條；土地登記規則第34條、第77條及開發管理辦法第17條、第18條等規定，應予塗銷乙節，此部分主張均屬海埔地開發及辦理土地所有權第一次登記，行政程序上有無瑕疵，是否構成土地登記處分違法之問題，無關土地登記事項與登記原因證明文件所載之內容有無不符，自非土地登記規則第144條第1項第2所指「純屬登記機關之疏失而錯誤之登記」之情形，原告依土地登記規則第144條第1項第2款規定訴請判命被告依其申請作成塗銷系爭登記之課予義務訴訟，核與該規定之要件不合，被告以原處分否准原告之申請，即無違誤。
五、綜上所述，原告前揭主張均非可採。被告以原處分否准原告之申請，尚無違誤。訴願決定遞予維持，亦屬有據。原告起訴意旨求為撤銷原處分及訴願決定，並請求被告依其101年10月11日之申請，作成將系爭土地所有權登記塗銷之行政處分，洵無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 10 月 24 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 10 月 24 日
書記官 宋 鑠 瑾