高雄高等行政法院判決
102年度訴字第199號102年8月8日辯論終結原 告 阿丹有限公司代 表 人 鄧淑英被 告 屏東縣政府代 表 人 曹啟鴻縣長訴訟代理人 王正吉
曾偉榮上列當事人間毒性化學物質管理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國102年3月29日環署訴字第1010116566號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於屏東縣○○鄉○○村○鄰○○路○○○號設廠從事木竹製品製造業，領有被告民國100年1月31日屏府環衛字第1000001339號函核發之第二類毒性化學物質「鉻化砷酸銅」使用、貯存登記文件（登記文件號碼－使用：000-00-00000、貯存：000-00-00000、使用用途：木材防腐）。因原告以網路傳輸方式申報100年之毒性化學物質運作紀錄日期異常，經被告所屬環境保護局（下稱被告環保局）於101年11月2日派員前往稽查，發現原告未依規定逐月製作毒性化學物質運作紀錄，亦未依規定期限申報100年之運作紀錄，違反毒性化學物質管理法第8條第1項暨行為時毒性化學物質運作及釋放量紀錄管理辦法第5條規定，被告爰依毒性化學物質管理法第34條第1款（裁處書誤載款次）規定裁處新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並依環境教育法第23條第2款規定，裁處環境講習2小時（時間、地點及對象另行通知）。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告向被告申請核發第二類毒性化學物質「鉻化砷酸銅」使用、貯存登記文件，被告並未要求原告檢具危害預防及應變計畫備查，隨即核發上開登記文件有效期限自100年1月31日至105年1月30日。原告取得登記文件後，因尚有部分設施未能準備完全，遂向被告申請自100年2月15日起至101年2月14日止停工，屆期後再次申請停工展期至102年2月14日止，均經被告同意備查。原告亦因停工，致無法且未曾從事使用、貯存「鉻化砷酸銅」等相關業務，當然無從亦無須製作紀錄定期申報並保存備查。惟被告明知原告尚無使用、貯存「鉻化砷酸銅」，卻仍於100年7月11日、同年10月11日派員稽查時，指摘原告未依規定製作及定期網路申報毒性化學物質運作紀錄，並以101年11月15日屏府環毒字第10111002號裁處書，處原告罰鍰10萬元，環境講習2小時。
（二）毒性化學物質管理法第3條第2款固規定：「運作：指對化學物質進行製造、輸入、輸出、販賣、運送、使用、貯存或廢棄等行為。」惟所謂「進行」，依教育部重編國語辭典修訂本之解釋，係指「事情依照次序向前推動、辦理」而言，是上開所列「運行」之行為，應以經具體事證認定有實際從事、推動、辦理者方屬之，而非單以行為人本身所自承或相關文件中有所提及，即可認定有此行為。如前揭所述，原告雖曾向被告申請核發使用、貯存第二類毒性化學物質「鉻化砷酸銅」之證明文件，惟被告於100年1月間核發後，原告隨即於100年2月15日停工，目前雖已復工，但於復工前確實從未「進行」任何使用、貯存「鉻化砷酸銅」等被告所指之「運作」之行為，核非毒性化學物質管理法第10條第1項所規定應檢送該毒性化學物質之危害預防及應變計畫，報請直轄市、縣（市）主管機關備查，並依危害預防及應變計畫內容實施之「運作人」。惟被告與訴願決定機關未查明事實真相，即以上開證明文件認原告係「進行」使用、貯存第二類毒性化學物質之「運作人」，顯有誤會，應予撤銷等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以︰
（一）被告依據行政院環境保護署（下稱環保署）之勾稽系統查詢結果，原告之100年毒性化學物質運作紀錄之申報日期有所異常，故被告於101年11月2日前往原告運作場所稽查時，運作場所現場人員表示，無紙本或電磁記錄可供佐證確有依規定製作毒性化學物質運作紀錄，違反毒性化學物質管理法第8條第1項規定，依毒性化學物質管理法第34條第1款規定可處10萬元以上50萬元以下之罰鍰。又原告100年1月31日取得被告屏府環衛字第1000001339號函核發登記文件，應依96年12月17日環保署環署毒字第0960095335號令訂定發布之毒性化學物質運作及釋放量紀錄管理辦法（下稱管理辦法）第5條第1項第2款規定按季申報（達大量運作基準但年運作總量未達100公噸者，應於每年1月、4月、7月、10月10日前申報前3個月之毒性化學物質運作紀錄）。故原告100年之毒性化學物質運作紀錄，應依當時之法規，第1季（1-3月）應於100年4月10日前申報、第2季（4-6月）應於7月10日前申報、第3季（7-9月）應於10月10日前申報、第4季（10-12月）應於次年1月10日前申報。但原告100年第1季之申報記錄，延遲至101年1月11日（100年2月及3月之運作紀錄）及12日（100年1月之運作紀錄）始申報，已違反毒性化學物質管理法第8條第2項暨管理辦法第5條第1項第2款規定，依毒性化學物質管理法第34條第1款可處6萬元以上30萬元以下之罰鍰。故被告依據行政罰法第24條第1項規定，裁處原告10萬元罰鍰，並無違誤。
（二）原告雖因其自身原因辦理停工停業，被告亦均同意原告得辦理停工1年（100年2月22日屏府城工字第1000047285號函），屆期又續展延停工1年（101年3月9日屏府城工字第1010001955號函）。然環保署100年8月8日環署毒字第1000063454號函釋：工廠停工停業仍持有毒性化學物質使用及貯存登記文件者，因其相關毒性化學物質登記文件並未辦理註銷，仍須依毒性化學物質管理法第8條第1項規定，應製作記錄定期申報，其記錄應妥善保存備查。又行為時管理辦法第5條第3項規定：「毒性化學物質運作量為零者，亦應依前2項規定申報。」是以，原告即便全年度運作量為零，仍應申報運作紀錄。另原告訴稱其非屬「運作人」云云，查管理辦法第2條第1項規定：「製造、輸出、輸入、販賣、使用、貯存、廢棄毒性化學物質之運作人（以下簡稱運作人），取得主管機關核發許可證、登記文件或核可文件後，應製作毒性化學物質運作紀錄並向運作場所所在地直轄市、縣（市）主管機關申報之。」故原告於取得登記文件後，乃屬合法持有毒性化學物質登記文件之運作人，且其既被允許擁有此項經許可所取得之權利，為避免其權力濫用而危害整體環境或全民健康，乃課予原告依法應製作毒性化學物質運作紀錄並依法定期限辦理申報事宜，以表達其運作毒性化學物質之真實情況，但原告自持有登記文件後，未依照法規要求製作毒性化學物質運作紀錄，被告依法裁處，並無不合等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有毒性化學物質登記文件（第31頁）、環保署毒性化學物質登記申報系統運作紀錄查詢單（第39頁）、屏東縣毒性化學物質稽查工作單（第41頁）、被告101年11月15日屏府環毒字第10111002號執行違反毒性化學物質管理法案件裁處書等附本院卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為：被告以原告為第二類毒性化學物質之運作人，卻未逐月填寫100年1月至12月之毒性化學物質運作紀錄申報表，並按季於4月、7月、10月10日前申報前3個月之毒性化學物質運作紀錄，違反毒性化學物質管理法第8條第1項規定，乃依同法第34條第1款規定裁處10萬元罰鍰，並依環境教育法第23條第2款規定裁處環境講習2小時，是否適法？爰分述如下：
（一）按「（第1項）毒性化學物質之運作及其釋放量，運作人應製作紀錄定期申報，其紀錄應妥善保存備查。（第2項）前項紀錄之製作、格式、申報內容、頻率、方式、保存及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並令其限期改善；屆期不改善者，得令其停工或停業；必要時，並得勒令歇業、撤銷、廢止登記或撤銷、廢止其許可證：一、依．．．第8條第1項．．．規定，有記錄、申報、保存或報告義務，而未記錄、申報、保存或報告。」「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並令其限期改善；屆期不改善者，得命其停工或停業；必要時，並得勒令歇業、撤銷、廢止登記或撤銷、廢止其許可證：一、違反依第8條第2項所定辦法中有關紀錄製作、格式、申報內容、頻率、方式、保存之管理規定。」為毒性化學物質管理法第8條、第34條第1款及第35條第1款所明定。又「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：．．．二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」亦為環境教育法第23條第2款所明定。
（二）次按「本辦法依毒性化學物質管理法第8條第2項規定訂定之。」「製造、輸出、輸入、販賣、使用、貯存、廢棄毒性化學物質之運作人（以下簡稱運作人），取得主管機關核發許可證、登記文件或核可文件後，應製作毒性化學物質運作紀錄並向運作場所所在地直轄市、縣（市）主管機關申報之。」「前條第1項所定毒性化學物質運作紀錄，運作人應依毒性化學物質及其成分含量、濃度分別按實際運作情形依附件一格式逐日記錄。但毒性化學物質運作量無變動者，得免逐日記載。」「運作人應依附件三至附件四格式製作毒性化學物質運作紀錄申報表、毒性化學物質釋放量申報表，並以網路傳輸方式申報。」「（第1項）第一類至第三類毒性化學物質之運作人，應逐月填寫毒性化學物質運作紀錄申報表，並依下列規定申報：．．．二、按季申報：達大量運作基準但年運作總量未達100公噸者，應於每年1月、4月、7月、10月10日前申報前3個月之毒性化學物質運作紀錄。．．．（第3項）毒性化學物質運作量為零者，亦應依前2項規定申報。」分別為環保署以96年12月17日環署毒字第0960095335號令訂定發布之管理辦法第1條、第2條第1項、第3條第1項第4條前段及第5條所明定。又環保署依毒性化學物質管理法第7條第1項及第11條授權公告之毒性化學物質及其管制濃度與大量運作基準一覽表，「鉻化砷酸銅」毒性分類為第二類，大量運作基準為500公斤（詳見本院卷第102頁）。另「本署97年5月27日環署毒字第0970037946號令『．．．運作人未依規定製作毒性化學物質運作紀錄及申報者，係違反本法第8條第1項規定；如運作人已製作毒性化學物質運作紀錄而未依規定頻率或方式申報者，係違反本法第8條第2項規定。』．．．該公司如未製作、未申報毒性化學物質運作紀錄，應依違反本法第8條第1項規定查處；該公司如已製作、未申報毒性化學物質運作紀錄，應依違反本法第8條第2項規定查處，．．．。」則經環保署98年10月26日環署毒字第0980089895號函釋在案。依此，達大量運作基準但年運作總量未達100公噸第二類毒性化學物質之運作人，毒性化學物質運作量雖為零，仍應依上開規定逐月填寫毒性化學物質運作紀錄申報表，並於每年1月、4月、7月、10月10日前按季申報前3個月之毒性化學物質運作紀錄。如未依上開規定逐月填寫毒性化學物質運作紀錄申報表，並於每年1月、4月、7月、10月10日前按季申報前3個月之毒性化學物質運作紀錄，除得依毒性化學物質管理法第34條第1款規定處10萬元以上50萬元以下罰鍰外，尚得依環境教育法第23條第2款規定命其接受1小時以上8小時以下之環境講習。
（三）經查，本件原告於99年底申請第二類毒性化學物質（鉻化砷酸銅）登記文件時，因其符合環保署公告之大量運作基準500公斤（原告申請經常存量15噸，最大存量20噸，詳見本院101年度訴字第452號案所附原處分卷第8頁原告自提應變計畫書之記載），乃依據毒性化學物質危害預防及應變計畫作業辦法第2條第1項規定提出危害預防及應變計畫書供被告備查（詳見上述原處分卷第1-2頁，嗣因內容經審核後要求補正，正式提出日期為100年1月26日，另見上述原處分卷第6-44頁），嗣經被告審核後，先於100年1月31日以屏府環衛字第1000001339號函核發毒性化學物質登記文件予原告，另於100年2月8日以屏府環衛字第1000001354號函同意備查原告所提之第二類毒性化學物質鉻化砷酸銅之毒性化學物質危害預防及應變計畫（詳見上述原處分卷第47頁）。則原告依前揭毒性化學物質管理法第8條第1項及行為時管理辦法第4條、第5條第1項第2款及第3項規定，即有逐月填寫毒性化學物質運作紀錄申報表，並於每年1月、4月、7月及10月10日前以網路傳輸方式按季申報前3個月之毒性化學物質運作紀錄之作為義務。從而，被告環保局於101年11月2日派員前往原告設於屏東縣○○鄉○○村○○路○○○號之工廠稽查時，發現原告未依規定逐月製作100年全年毒性化學物質運作紀錄，亦未依規定期限於100年4月、7月及10月10日前以網路傳輸方式申報100年第1季至第3季毒性化學物質運作紀錄申報表，遲至101年1月5日、11日、12日始分別申報100年第1季至第3季運作紀錄申報表，被告遂據以認定原告未依規定製作及定期網路申報毒性化學物質運作紀錄，違反毒性化學物質管理法第8條第1項及上開管理辦法第5條規定，乃依毒性化學物質管理法第34條第1款規定裁處原告最低罰鍰10萬元，並依環境教育法第23條第2款規定，裁處環境講習2小時，揆諸前揭規定，固非無據。
（四）惟按，行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」明定法律或自治條例變更時之適用，係採「從新從輕」之處罰原則，即於行為後之法律或自治條例有變更者，原則上係「從新」，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例；僅於裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，始例外「從輕」，適用最有利於受處罰者之規定。經查，前開依毒性化學物質管理法第8條第2項授權訂定之管理辦法，經環保署以101年3月1日環署毒字第1010016187號令修正發布第5條規定：「毒性化學物質之運作人，應於每月10日前完成申報前1個月之運作紀錄。毒性化學物質各種運作量無變動者，得免依前項規定申報；但仍應按年申報，於每年1月10日前申報。」其修正理由明載：「一、為加強毒性化學物質流向管理及勾稽功能，修正第一類至第四類毒性化學物質之申報頻率為按月申報，合併現行條文第1項及第2項規定，規定於修正條文第1項。二、為簡政便民，毒性化學物質各種運作量無變動者，亦即無製造、輸入、輸出、販賣、使用、運送或廢棄之行為者，得免按月申報，爰修正現行條文第3項規定，並移列為修正條文第2項。」準此，達大量運作基準但年運作總量未達100公噸之第二類毒性化學物質之運作人，如無實際從事毒性化學物質之使用或貯存等行為，依修正後管理辦法第5條之規定，即免逐月填寫毒性化學物質運作紀錄申報表及按季申報運作紀錄，僅於每年1月10日前按年申報運作紀錄即可，合先敘明。次查，本件被告係於101年11月15日作成系爭裁處書，斯時上開管理辦法第5條業經環保署於101年3月1日修正發布，被告自應適用裁處時之法律，即依環保署101年3月1日環署毒字第1010016187號令修正後之管理辦法第5條規定，判斷原告有無違反製作及申報運作紀錄之作為義務，乃被告仍依修正前管理辦法第5條規定，認定原告未依規定逐月製作毒性化學物質運作紀錄，亦未按季申報100年之運作紀錄，違反毒性化學物質管理法第8條第1項暨修正前管理辦法第5條規定，而依毒性化學物質管理法第34條第1款（裁處書誤載第2款次）規定裁處10萬元罰鍰，並依環境教育法第23條第2款規定，裁處環境講習2小時，即有違誤；訴願決定予以維持，亦有未合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，雖未以此指摘，但此為本院應依職權調查之事項，仍應認原告之訴為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 8 月 22 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 8 月 22 日
書記官 楊 曜 嘉