高雄高等行政法院判決
102年度訴字第100號民國102年8月6日辯論終結原 告 高雄市立民生醫院代 表 人 林盟喬訴訟代理人 宋沂芳
陳水聰 律師被 告 陳志樑
鍾展生上二人共同訴訟代理人 蘇吉雄 律師
陳雅娟 律師被 告 郭雅美
陳怡伶陳永諭陳宣旭上四人共同訴訟代理人 陳安倫 律師上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項及第2項分別定有明文。本件原告原起訴請求前任職於原告擔任醫師之陳武雄（於民國94年9月15日死亡）返還公法上不當得利，嗣具狀撤回對陳武雄部分之請求，並追加其繼承人即被告郭雅美、陳怡伶、陳永諭、陳宣旭等4人（下稱郭雅美等4人）為被告，被告並無異議，且為本案之言詞辯論，有行政撤回部分起訴狀、行政追加起訴狀及本院102年8月6日言詞辯論筆錄附卷可稽，揆諸首揭規定，並無不合，應予准許，合先敘明。
二、事實概要︰緣被告陳志樑、鍾展生及郭雅美等4人之被繼承人陳武雄分別自67年、71年及66年起任職於原告擔任醫師，渠等於服務期間，因各自70年12月、72年3月、73年起利用下班業餘時間，在自宅開業看診並收取醫療費用，詐領專勤獎金之行為，先後經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）85年度易字第661號、85年度易字第529號、85年度易字第912號刑事判決有罪確定，原告乃以渠等違反省市立醫療機構醫師專勤服務辦法（88年10月6日修正為行政院衛生署〈自102年7月23日更名為衛生福利部，以下仍稱衛生署〉暨直轄市政府衛生局所屬醫療機構醫師專勤服務辦法，下稱專勤服務辦法）之規定，以88年10月18日高市民醫人字第4889號函（下稱原告88年10月18日函）通知渠等，應收回渠等自75年7月1日起至離職日止所領之全部獎勵金，金額分別為新臺幣（下同）6,287,478元、4,593,599元、5,707,069元，並請渠等於函到1個月內至原告出納處辦理繳回，渠等不服，提起訴願及再訴願，均遭決定駁回，前於89年8月25日提起行政訴訟，亦經本院以89年度訴字第182號裁定駁回。惟因渠等及陳武雄之繼承人即被告郭雅美等4人迄今仍未返還上揭獎勵金於原告，原告遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰㈠為獎勵各省市立醫院工作人員，使醫師專勤服務，乃以核發
獎勵金之方式，達到使任職醫事人員安於公職，提高醫療水準及服務精神，落實公務員服務法公務員不得兼職之規定，而訂定專勤服務辦法。該辦法第2、7條規定，省市立醫療機構醫師應專勤從事醫療服務、教學及研究或醫療行政工作，績效優良者，得列為獎勵金評分依據。本件被告陳志樑、鍾展生及郭雅美等4人之被繼承人陳武雄分別自67年、71年、66年起任職於原告擔任醫師，渠等於服務期間，因分別自70年12月、72年3月、73年起利用下班業餘時間，在自宅開業看診，並收取醫療費用，涉嫌詐領專勤獎金，並經高雄地院85年度易字第661號、85年度易字第529號、85年度易字第912號判決確定。原告乃以渠等違反專勤服務辦法之規定，以原告88年10月18日函通知渠等，應收回自75年7月1日起至離職日止所領取之全部獎勵金分別為6,287,478元、4,593,599元、5,707,069元，並請於函到1個月內至原告出納處繳回。
㈡本件獎勵金係依據專勤服務辦法及省市政府衛生處局所屬醫
療機構人員獎勵金發給要點（88年9月13日修正為行政院衛生署及直轄市政府衛生局所屬醫療機構人員獎勵金發給要點，91年2月1日停止適用，下稱獎勵金發給要點）規定發給，而被告陳志樑、鍾展生及被繼承人陳武雄3人亦曾分別簽立承諾書，表示願遵照獎勵金發給要點有關規定，不在外開業或兼業，如有違反願依法受懲處及繳還過去所領全部獎勵金等情。故關於系爭獎勵金，乃原告基於其法定職權，為達成醫師專勤之特定行政上目的，依據專勤服務辦法及獎勵金發給要點規定與渠等約定，原告為獎勵金之給付，渠等3人則接受不在外開業或兼業之公法上對待給付義務，故依前開所述，兩造間就系爭獎勵金之給付係本於行政契約之關係甚明。而渠等3人本於行政契約受領本件獎勵金，因違反不在外開業或兼業之公法上對待給付義務，使本件獎勵金失去法律上依據。是以，基於公法上不當得利及承諾書之法律關係，被告陳志樑、鍾展生自應將其先前所受領之獎勵金，及被告郭雅美等4人本於繼承之法律關係，亦應將陳武雄先前所受領之獎勵金，如數返還予原告等情。並聲明求為判決：1.被告陳志樑應給付原告6,287,478元，暨自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。2.被告郭雅美、陳怡伶、陳永諭、陳宣旭應連帶給付原告5,707,069元，暨自追加起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。3.被告鍾展生應給付原告4,593,599元，暨自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
四、被告則以：㈠被告鍾展生、陳志樑部分︰
⒈本件原告以被告鍾展生、陳志樑2人於原告服務期間，分別
自70年12月及72年3月起利用下班時間，在自宅開業看診並收取醫療費用，涉嫌詐領專勤獎金，經高雄地院分別以85年度易字第912號、85年度易字529號判決確定，顯然本件請求權係發生於行政程序法90年1月1日施行前。依原告主張之事實觀之，縱認被告2人有違反行政契約所約定之情事，而應依行為時專勤服務辦法之規定，返還所受領之專勤獎金，然兩造間因行政契約所生之公法上不當得利，依最高行政法院96年度判字第914號判決及95年度8月份庭長法官聯席會議決議，應類推適用民法第125條有關15年時效之規定；自行政程序法施行日起，其原15年所殘餘之時間，既較行政程序第131條第1項所定5年時效期間為長，則自行政程序法自90年1月1日施行起，應適用行政程序法第131條第1項之5年時效期間。是以，本件原告對被告鍾展生、陳志樑公法上不當得利返還請求權時效，應至94年12月31日屆滿5年。
⒉又被告鍾展生、陳志樑2人係於84年5月16日因自行在外開業
之情事，經臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）搜索，有高雄地檢署搜索票可稽，並於84年12月16日經檢察官提起公訴。雖原告曾提出其於88年10月18日通知被告鍾展生、陳志樑應收回自76年度至離職時所領取之全部獎勵金，惟原告以書面通知被告鍾展生、陳志樑2人收回獎勵金之行為，僅具觀念通知之性質，不發生法律效果之意思，非行政處分，且應先依民事訴訟法取得執行名義，始得開始執行程序，而原告迄今未依法定程序取得任何執行名義。揆諸時效制度，在於尊重既存之事實狀態及維持法律秩序之安定，為符合平等、明確之原則，公法上之權利義務關係，宜因時效之完成，而使之絕對確定，關於公法上消滅時效之法律效果，應採權利消滅主義，此觀行政程序法第131條第2項規定，可知我國公法上消滅時效係採權利消滅主義。則本件原告遲至被告鍾展生、陳志樑2人於84年5月16日遭檢察官搜索時，即知被告鍾展生、陳志樑2人有違反兩造間行政契約之情事甚明，足見原告最遲於84年5月16日時即已知悉被告鍾展生、陳志樑2人應返還獎勵金之情事，而處於得行使請求權之狀態，類推適用民法第128條前段規定，消滅時效自其請求權可行使時即84年5月16日起算。縱認原告所發之前函係向被告鍾展生、陳志樑2人為債權之請求，而類推適用民法第129條第1項第1款之規定，消滅時效因而中斷，惟類推適用同法第130條之結果，原告並未於請求後6個月內依民事訴訟法起訴請求，其時效亦視為不中斷。從而，原告對被告鍾展生、陳志樑2人所得請求系爭獎勵金之權利，依民法總則施行法第18條及行政程序法第131條第1項之規定，至94年12月31日業已屆滿，因時效完成而消滅。原告於102年3月14日（應為102年3月15日）始提起本件訴訟，請求被告鍾展生、陳志樑2人返還公法上不當得利，顯無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
㈡被告郭雅美、陳怡伶、陳永諭、陳宣旭部分：
⒈被告郭雅美等4人之被繼承人陳武雄始終否認對原告有何獎
勵金返還之義務，且曾以行為時專勤服務辦法有違法律保留原則等理由，認原告88年要求繳回獎勵金之公函，已損害其權利或法律上之利益，因而提起行政救濟，迭經訴願、再訴願均遭駁回，旋即向本院提起行政訴訟請求撤銷該公函。但因該公函之性質僅為原告本於行政契約關係所為之意思表示，而非行政處分，非撤銷訴訟所能救濟，故經本院以89年度訴字第182號裁定將其請求駁回，嗣並確定。原告除上開公函外，未再另行起訴並取得執行名義，則原告所謂應返還獎勵金5,707,069元云云，其主張是否有據？其數額是否正確？其實從未經法院審查確認。甚且，行為時專勤服務辦法係在76年2月20日才發布施行，但原告現起訴請求返還者，卻溯自75年7月1日起算，可見原告所指應返還獎勵金之數額5,707,069元云云，其計算必定有誤。故而，原告現既聲稱其對被告郭雅美等4人之被繼承人陳武雄有獎勵金若干元得請求返還云云，依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條之規定，自應就其所主張有利於己之事實，負舉證之責任。綜上，原告雖泛稱其對於被告郭雅美等4人之被繼承人陳武雄有獎勵金5,707,069元得請求返還，惟該等主張早經陳武雄否認，且其所引用之證據，僅為其自行片面製作之公函影本乙紙而已，被告郭雅美等4人否認其實質真正，亦否認原告對於被告郭雅美等4人或其被繼承人陳武雄有5,707,069元之公法上不當得利債權存在。
⒉依原告起訴意旨，陳武雄係自73年起，利用下班業餘時間，
在自宅開業看診並收取醫療費用，涉嫌詐領專勤獎金，此並經高雄地院85年度易字第912號刑事判決確定，原告乃以陳武雄違反行為時專勤服務辦法之規定，函知其應將自75年7月1日起至離職日止所領取之全部獎勵金5,707,069元予以返還。然前開刑事案件係在85年10月間作成判決，且早在84年間即已有檢調人員介入偵查，則原告既稱陳武雄係詐領專勤獎金，應予返還云云，其可得行使返還請求權之時點，至遲即應自85年10月起算，且因其返還請求權之時效期間跨越行政程序法施行前後，故依最高行政法院101年度判字第688號判決意旨，該返還請求權之時效期間已於94年12月31日屆滿，自95年1月1日起因時效完成而當然歸於消滅。惟原告竟遲至102年4月24日方才具狀對被告郭雅美等4人追加起訴，顯然無據。
⒊又觀諸行為時專勤服務辦法規定內容可知，該規定係行政院
衛生署為使醫師專勤服務，乃以核發獎勵金之方式，達到使現職醫事人員安於公職，提高醫療水準及服務精神，落實公務員服務法公務員不得兼職之規定。則就陳武雄之專勤及原告之給付獎勵金之此一行政契約關係而言，依設定該契約上權利義務之精神及目的，惟有具公職醫師身分之當事人，方有締結此一行政契約之資格，故該行政契約之相關公法上權利義務，因與其身分攸關，顯具「一身專屬性」，其他不具公職醫師身分之人，無從繼受此一契約關係。因此，該醫師專勤行政契約關係所涉及之權利義務，如契約一方當事人死亡或解散者，即應歸於消滅。本件原告於102年4月24日追加起訴被告郭雅美等4人，其理由係以被告郭雅美等4人為陳武雄之繼承人，然醫師專勤行政契約既具「一身專屬性」，依民法第1148條第1項之規定，其權利義務自不得由不具公職醫師身分之人繼受，而被告郭雅美等4人，均不具公職醫師身分，因之該醫師專勤行政契約之相關權利義務，實非屬其得繼承之標的。則原告現僅以被告郭雅美等4人為陳武雄之繼承人，因而逕命被告郭雅美等4人履行該專勤行政契約所生之義務，而應給付其5,707,069元云云，洵屬無理等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有原告88年10月18日函（本院卷第160頁）、高雄地院85年度易字第529號、第661號、第912號刑事判決（本院89年度訴字第182號訴訟卷宗〈下稱前案卷〉第133-151頁）、高雄市政府89年2月9日高市府訴一字第3909號訴願決定書、行政院衛生署89年6月23日衛署訴字第89020663號再訴願決定（前案卷第12-25頁）、本院89年度訴字第182號裁定（本院卷第66-67頁）及陳武雄與被告陳志樑、鍾展生81至83年扣繳所得稅總計表、84、85年服務獎金發放清冊（前案卷第184-195頁）等附於前案卷及本院卷可稽，堪以認定。
六、本件兩造之爭點為：㈠本件原告基於公法上不當得利及承諾書之法律關係，並就被告郭雅美等4人另本於繼承之法律關係，請求被告等人返還系爭獎勵金，是否有據？㈡本件返還系爭獎勵金之公法上請求權是否罹於時效而消滅？茲將本院之判斷分述如下：
㈠按「公務人員之任用，依本法行之。」為公務人員任用法第
1條所明定。次按「公務員應遵守誓言，忠心努力，依法律命令所定，執行其職務。」「公務員除依法令規定外，不得兼任他項公職或業務。其依法令兼職者，不得兼薪及兼領公費。」分別為行為時公務員服務法第1條及第14條所明定。
查，本件被告陳志樑、鍾展生及郭雅美等4人之被繼承人陳武雄3人分別自67年、71年及66年起任職於原告擔任醫師，為兩造所不爭執，又為因應公立醫療機構醫事人員之專業特性及加強人才羅致，有關醫事人員初以技術人員任用，而渠等3人與原告間之法律關係，係屬依公務人員任用法任用之公務員，亦有原告員工就職通知單及職員名籍冊（本院卷第144-145頁）附卷可稽，則渠等3人任職於原告擔任公立醫療機構醫師之法律關係，應屬公務員之任用關係，先予敘明。㈡又按「醫業為公務員服務法第14條所稱之業務，公務員雖在
公餘時間亦不得兼任。」業經司法院著有35年院解字第3249號解釋在案。再按「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第392號解釋理由書），而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由書參照。準此，省市立醫療機構醫師專勤服務辦法第1條規定：「為貫徹省市立醫療機構醫師專勤服務，特訂本辦法。」第2條規定：「省市立醫療機構醫師應依左列規定，專勤從事醫療服務、教學及研究或醫療行政工作：一、遵守醫療機構之有關規定，並按時服勤、值班或待班及接受基於任務需要之各種派遣。二、不得在住宅或其他場所應門診或設置病床等醫療設備及以任何標誌，招徠病人。三、不得利用配偶、親友開業之場所或設備從事醫療業務。」第7條規定：「醫師專勤服務績效優良者，得依左列方式酌予獎勵：一、列為獎勵金評分依據。二、列為平時考核及年終考績之依據。三、派赴國內、外進修。四、其他適當獎勵或表揚。前項第1款所稱獎勵金，其發給另依有關規定辦理。」僅係重申任職公務員之公立醫療機構醫師，除依法令規定外，不得兼任他項公職或業務之意旨。又「為獎勵省市政府衛生處局所屬醫療機構人員，提高服務精神及醫療水準，特訂定『省市政府衛生處局所屬醫療機構人員獎勵金發給要點』（以下簡稱本要點）。」「獎勵金之發給，分基本獎勵金及服務獎勵金二種。」「本要點所需獎勵金由醫療院所在其醫療藥品循環基金預算內有關科目項下支應，其提撥總額不得超過年度醫療事業收支總淨餘數（由醫療藥品循環基金購置之固定投資及醫療儀器，應按月依規定提撥折舊）百分之80，基本獎勵金總額大於年度醫療事業收支總淨餘數百分之80部分，由統籌基金支應。」「服務獎勵金應先提撥百分之5以下作為醫院管理發展基金，餘額提撥百分之70發給醫師，其餘百分之30發給其他工作人員，且彼此間不得相互流用。服務獎金之發給原則及評分核計標準，由省市政府秉獎勵金之核發與醫院之營運績效及員工貢獻程度相結合之原則，會商行政院衛生署分別訂定之。」分別為行政院於76年1月27日核定實施之省市政府衛生處局所屬醫療機構人員獎勵金發給要點第1點、第2點、第3點及第6點第1項所明定。揆之上開規定係衛生署為使醫師專勤服務，而以核發獎勵金之方式，達到使現職醫事人員安於公職，提高醫療水準及服務精神，落實公務員服務法公務員不得兼職之規定，自以醫事人員專勤從事醫療為必要。又各該規定既以服公職之醫事人員為規範之相對人，有其預算案之依據，尚無關乎重大公益，自得援為本件行政機關應否核發獎勵金之依據。衡酌行政機關為達成法律所賦予之行政目的，得依法令自由選擇採取何種行政行為之形式以達其目的，而獎勵金之發給，係由公立醫療機構按照醫師之職位類別及經評定之服務成績等事項，在相關醫療基金預算範圍內予以計算核發，由此可見獎勵金之核發，係公立醫療機構為達醫師專勤服務之行政目的，居於高權地位，就具體事件，所為發生決定發給獎勵金之授益行政處分。
㈢是以，原告雖主張被告陳志樑、鍾展生及郭雅美等4人之被
繼承人陳武雄3人曾簽署承諾書，表示願遵照醫師獎勵辦法有關規定，不在外開業或兼業，如有違反願依法受懲處及繳還過去所領全部獎勵金。原告與渠等3人因承諾書之簽署而發生獎勵金之行政契約法律關係等情；惟查，被告陳志樑、鍾展生及郭雅美等4人之被繼承人陳武雄3人所簽署之上開承諾書（本院卷第140-142頁），無非係重述公務人員任用後禁止兼職之法定義務，是渠等3人本於公職醫師身分所為表示願遵照醫師獎勵辦法有關規定，不在外開業或兼業之書面承諾，尚與行政契約之成立與否無涉。況且，切結書或承諾書之法律性質，亦非當屬對等平行關係之「承諾」意思表示，而成立公法契約，此參學者蔡茂寅論述切結書之法律性質（月旦法學，91年8月，87期，頁24-25）所載：「切結書的法律性質，應依其內容判斷之。第一，如其內容僅係針對一定之事實有所證明，則屬事實行為之性質，至多僅屬觀念通知而非法律行為。第二，如若切結書之內容係在單方面承諾負擔義務或拋棄權利，而無與行政機關達成意思合致之情形者，即應解為人民所為之單方意思表示，如其合法性並無問題，人民即應依其切結內容，受到拘束，惟如前所述，此時之切結書亦得視為處分外之負擔。第三，人民依切結書所為的意思表示，如若構成與行政機關所為之雙方法律行為的一部分，而得解為要約或承諾者，則此等切結書亦得構成契約（尤其是行政契約）之一部分。」等語即明。而依前揭公務員服務法第14條及專勤服務辦法第2條規定，被告陳志樑、鍾展生及郭雅美等4人之被繼承人陳武雄3人本即負有專勤之義務，則渠等出具承諾書承諾重申該項義務，自非平行關係之「承諾」行為，而屬原告作成發給獎勵金之授益處分時，渠等所應負之「負擔」而已。因此，原告與渠等間尚不因該承諾書之簽署，而發生獎勵金之行政契約法律關係。至於本院89年度訴字第182號案件，關於此部分雖採不同見解，惟因該案認定原告（即為本案之被告陳志樑、鍾展生及郭雅美等4人之被繼承人陳武雄3人）之訴欠缺起訴要件，乃裁定駁回原告之訴（本院卷第66-67頁），並告確定，是該案訴訟標的之法律關係並未經實體判決而不生既判力，本件訴訟尚不受其法律見解之拘束，附此敘明。從而，原告訴稱原告與渠等間因承諾書之簽署而發生獎勵金之行政契約法律關係云云，尚非可採。
㈣另按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得
依職權為全部或一部之撤銷。」「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」「授予利益之行政處分，其內容係提供1次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。…。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」行政程序法第117條前段、第121條第1項、第127條第1項前段及第2項分別定有明文。而行政程序法雖於90年1月1日開始施行，但上開撤銷違法行政處分之法理，原即規定於59年12月23日修正公布之訴願法第17條第2項及87年10月28日修正公布、89年7月1日施行之訴願法第80條第1項有關提起訴願雖逾法定期限，但原行政處分若顯屬違法或不當者，原行政處分機關或其上級機關得依職權變更或撤銷條文中，足見行政機關對其已為之行政行為發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷，尚非法所不許。又在行政程序法施行前違法處分之撤銷，並無2年除斥期間之限制，則違法處分作成於行政程序法施行前，計算該違法處分撤銷權行使之除斥期間時，應以行政程序法施行之日即90年1月1日開始起算2年，而非自原處分機關知有撤銷原因時開始起算（最高行政法院96年度判字第1578號判決意旨參照）。復按衛生署雖係於76年2月20日以（76）衛署醫字第647171號令訂定發布省市立醫療機構醫師專勤服務辦法，惟省市政府衛生處局所屬醫療機構人員獎勵金發給要點，係衛生署於73年12月19日以衛署醫字第499597號公告訂頒，行政院以76年1月27日臺76年政肆字第3653號函核定，溯自75年7月1日實施。又行為時專勤服務辦法第8條規定：「醫師違反第2條至第4條之規定者，除依有關法令懲處外，其有違反第2條第2款或第3款情形之一者，並追回其自違反規定之日起所領之獎勵金。」及獎勵金發給要點第14點明定：
「受領獎勵金人員，應遵守公務員服務法及醫師專勤服務辦法等有關規定。如發現有自行開業、兼業或違反有關規定者，除依有關法令懲處外，並追回其自執行開業或兼業以後所領全部獎勵金。」準此可見，行政機關若發現領取獎勵金之醫師有未履行專勤服務負擔之情形，自得依法撤銷前已發給獎勵金之授益行政處分。本件原告於被告陳志樑、鍾展生及郭雅美等4人之被繼承人陳武雄3人涉嫌詐領獎勵金之刑事案件，經高雄地院以85年度易字第661號、85年度易字第529號及85年度易字第912號刑事判決有罪確定後，以原告88年10月18日函（本院卷第160頁）表示收回渠等3人自75年7月1日起至離職日止所領之全部獎勵金，該函文即係依據專勤服務辦法，作成撤銷原違法核發獎勵金授益行政處分之意思表示。而原告據以撤銷自75年7月1日起至渠等3人離職之日止發給獎勵金之違法授益處分，係基於職權及主觀之效果意思，就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方意思表示，核屬有據，則原告88年10月18日函，顯係具有形成性質之行政處分（本院89年度訴字第182號案件，關於此部分雖亦採不同見解，惟基於前述同一法律上之理由，本院應不受其法律見解之拘束，併此敘明）。又原告所為本件獎勵金授益處分，既經原告以88年10月18日函為撤銷發給獎勵金授益處分之意思表示而溯及自始失效，則被告陳志樑、鍾展生及郭雅美等4人之被繼承人陳武雄3人自75年7月1日起至離職日止，所領取之全部獎勵金，自構成不當得利，須返還予原告。再者，原告基於公法上不當得利之法律關係，向被告等人請求返還系爭獎勵金，核其權利性質，係屬單純之公法上財產請求權，並不具一身專屬性，而被告郭雅美等4人之被繼承人陳武雄已於94年9月15日死亡，有個人除戶資料查詢結果在卷足憑（本院卷第26頁），且被告郭雅美等4人均自承其並未拋棄繼承或限定繼承（本院卷第121頁），則被告郭雅美等人之被繼承人陳武雄對於原告所負公法上之財產債務，依行為時民法第1148條：「繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利、義務。但權利、義務專屬於被繼承人本身者，不在此限。」之規定，自可為繼承之標的，且依行為時民法第1153條第1項：「繼承人對於被繼承人之債務，負連帶責任。」之規定，應由被告郭雅美等4人負連帶責任，至為明確。被告郭雅美等4人以前揭情詞爭執本件公法上權利義務關係，具有一身專屬性，不得為繼承之標的云云，難謂可採。其次，參諸原告前以88年10月18日函向被告陳志樑、鍾展生及郭雅美等4人之被繼承人陳武雄3人表示收回醫師專勤獎勵金之金額，與本件原告請求被告等人返還不當得利之金額相同，而被告陳志樑、鍾展生與被告郭雅美等人之被繼承人陳武雄於前案對原告發函要求收回之醫師專勤獎勵金之數額並不爭執，僅爭執其合法性，有本院89年度訴字第182號案卷可稽，足徵本件原告主張被告等人應返還之公法上不當得利債權金額，應為信實。至於高雄地院85年度易字第661號、85年度易字第529號及85年度易字第912號刑事判決認定渠等3人詐領專勤獎金之數額雖與本件原告請求之金額不同，惟審究其原因在於上開刑事判決採認之期間或自79年間起，或自76年間起而有不同，要難據此而採為有利於被告之認定。
㈤惟按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不
行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」行為時行政程序法第131條定有明文（行政程序法第131條第1項於102年5月22日經修正公布為「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。」因時效規定，係有關實體上請求權行使之實體規定，依實體從舊原則，關於本件公法上請求權之行使，並無上開修正規定之適用，且不論係新舊法，有關行政機關為請求權人之消滅時效期間均為5年，亦無不同，附此敘明）。又「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」「民法債編修正施行前之法定消滅時效，其期間較民法債編修正施行後所定為長者，適用修正施行前之規定。但其殘餘期間自民法債編修正施行日起算，較民法債編修正施行後所定期間為長者，應自施行日起，適用民法債編修正施行後之規定。」民法總則施行法第18條及民法債編施行法第3條第2項亦分別定有明文。查行政程序法於90年1月1日施行前，關於公法債權請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類似之規定，而應類推適用民法第125條一般時效15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條及民法債編施行法第3條第2項規定意旨，適用舊法規定之時效之殘餘期間如長於新法之時效期間，應適用修正後新法之較短時效期間之規定。且徵諸立法者對於時效期間已作縮短之立法選擇，舊法時期所成立之請求權於新法施行後存在之期間自不宜長於新法之規定，否則亦有悖離立法者最新之立法裁量。故公法上之請求權在行政程序法施行前成立者，其時效期間應類推適用民法之規定，而民法總則施行法及民法債編施行法前述有關新舊法時效期間不同時應如何處理之規定，亦應一併類推適用。是以，行政機關公法上之請求權於行政程序法施行前成立而可行使者，自行政程序法施行後，其殘餘期間長於5年者，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，自95年1月1日起即因時效屆滿而消滅，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致。準此，消滅時效自請求權可行使起算，本件發給系爭獎勵金之授益處分，因原告以88年10月18日函撤銷後，溯及自始失效，被告陳志樑、鍾展生與被告郭雅美等4人之被繼承人陳武雄所受領之獎勵金即構成公法上不當得利，則自原告撤銷該發給獎勵金之授益處分時起，原告即可行使公法上不當得利返還請求權，然因此際行政程序法尚未施行，固應類推適用民法第125條15年時效規定，惟自行政程序法於90年1月1日施行後，揆之上述，本件原告請求返還系爭獎勵金之公法上請求權，應至95年1月1日起即因時效屆滿而消滅。原告雖於本院102年6月24日準備程序時陳述：「（原告於88年10月18日曾發函請求3位醫師返還系爭獎勵金，之後有無其他如訴訟上請求、中斷時效等作為？）民國92年時有向民事法院提起訴訟請求被告返還，民事法院以屬公法上爭議而裁定駁回確定。」、「（之後有無在法定期間另外起訴請求？）從92年對3位醫師提起民事訴訟之後就沒有了，直到102年。」等語（本院卷第95頁），且有臺灣高雄地方法院92年度訴字第1319、1796號民事裁定及92年度重訴字第312號民事裁定在卷可考（本院卷第151-159頁），然衡酌公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係（行政法院50年判字第345號判例參照），是時效中斷及不完成等相關規定應得類推適用民法之相關規定。參酌民法第129條第1項第3款及第131條「消滅時效雖因起訴而中斷，若因不合法而受駁回之裁判，其裁判確定，視為不中斷」之規定，原告上述向民事法院起訴請求之行為，既經民事法院裁定駁回，自應視為無中斷時效之效力。則原告以88年10月18日函撤銷前所為發給系爭獎勵金之授益行政處分後，即可行使公法上不當得利返還請求權，惟原告卻遲至102年3月15日、102年4月24日始提起本件訴訟及追加訴訟，有本院加蓋於原告行政起訴狀及行政追加起訴狀上之收文戳章日期可稽（本院卷第5、44頁），依照上開說明，顯見原告之公法上請求權已罹於時效而消滅，被告等人自無返還系爭獎勵金之義務。
七、綜上所述，被告陳志樑、鍾展生與被告郭雅美等4人之被繼承人陳武雄違反前引專勤服務辦法與獎勵金發給要點等規定，及渠等所書立承諾書同意履行不在外開業或兼業之負擔，嗣原告以渠等未恪守禁止兼職之法定義務，並以88年10月18日函為撤銷發給系爭獎勵金授益處分之意思表示，使該授益處分溯及自始失效，致渠等自75年7月1日起至離職日止所領取之全部獎勵金，欠缺法律上之原因，雖構成公法上不當得利，惟因本件原告對被告等人請求返還系爭獎勵金之公法上請求權，已罹於時效而消滅，從而，本件原告訴請㈠被告陳志樑應給付原告6,287,478元，暨自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息；㈡被告郭雅美、陳怡伶、陳永諭、陳宣旭應連帶給付原告5,707,069元，暨自追加起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息；㈢被告鍾展生應給付原告4,593,599元，暨自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息；均為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 8 月 20 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 8 月 20 日
書記官 陳 嬿 如