高雄高等行政法院判決
102年度訴字第101號民國102年9月11日辯論終結原 告 朱旺星被 告 臺南市政府警察局代 表 人 陳子敬 局長訴訟代理人 范兆興
林修德上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服臺南市政府中華民國102年2月23日府法濟字第1020150182號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項、第2項定有明文。查本件原告原起訴之聲明為：㈠訴願決定及原處分（被告民國101年11月19日南市警鑑字第1013184490號函）均撤銷。㈡被告應依原告101年11月13日申請書，作成准許提供92年8月20日0820專案即張丁仁命案現場勘查報告編號31、32、34、40、
57、58、59、62、65號9幀照片以彩色放大至Ａ4尺寸各1張之行政處分。嗣於訴狀送達後，原告於本院審理中減縮起訴之聲明為：㈠訴願決定及原處分（被告101年11月19日南市警鑑字第1013184490號函）均撤銷。㈡被告應依原告101年11月13日申請書，作成准許提供92年8月20日0820專案即張丁仁命案現場勘查報告編號31、32、34、40、57、58、59、62號8幀照片以彩色放大至Ａ4尺寸各1張之行政處分（本院卷第235頁）。而被告對於原告上開減縮應受判決事項之聲明，並無異議，且為本案之言詞辯論，有本院102年9月11日言詞辯論筆錄附卷可稽，揆諸前揭規定，原告所為訴之變更，依法核無不合，應予准許，合先敘明。
二、事實概要︰緣原告因強盜殺人案件，經臺灣高等法院臺南分院（下稱臺南高分院）於民國98年12月1日以98年度上重更㈣字第42號刑事判決判處無期徒刑，原告不服，提起上訴，該刑事案件已經最高法院於99年3月4日以99年度台上字第1249號刑事判決上訴駁回而告確定在案。原告嗣於99年6月25日以聲請刑事案件再審必要為由，依政府資訊公開法第9條第1項規定向改制前臺南縣警察局（臺南縣市於99年12月25日合併改制為臺南市，臺南縣警察局現已改制為臺南市政府警察局）申請提供刑事案件「0820專案」即張丁仁命案現場勘察報告（下稱張丁仁命案報告）編號31、32及34號放大至A4之照片，經該局於99年8月13日以南縣警鑑字第0990030015號函復，請原告循刑事訴訟程序救濟，並依政府資訊公開法第18條第1項第2款規定否准原告之申請，原告不服，提起訴願，經改制前臺南縣政府（因前述99年12月25日縣市合併，現已改制為臺南市政府）於99年12月20日以府行濟字第0990285733號訴願決定書撤銷原處分，並由改制前臺南縣警察局查明後另為適法處分。被告嗣後於100年1月13日以南市警鑑字第1000050448號函（下稱被告100年1月13日函）復原告，仍請原告循刑事訴訟再審程序謀求救濟，並依檔案法第18條第2款規定否准所請，原告對該函復未提起行政救濟。其後，原告於101年11月13日再以為滿足人民知之權利及作為刑事案件聲請再審之依據為由，向被告申請提供張丁仁命案報告編號31、32、34、40、57、58、59、62、65等9幀照片，以彩色放大至A4尺寸各1張之照片（嗣於本院審理中減縮請求為編號
31、32、34、40、57、58、59、62等8幀照片，下稱系爭照片），被告於101年11月19日以南市警鑑字第1013184490號函（下稱被告101年11月19日函）復，再次駁回原告之申請，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張︰㈠臺南市政府於101年6月28日府法濟字第1010490705號訴願決
定，已認被告以「系爭勘驗照片已成為訴訟文書及判決證據為由否准提供，屬理由不當」。本件原處分以上揭不當之理由否准原告，臺南市政府竟未就「顯屬違法或不當者」予以撤銷或變更之，且原告99年6月25日與101年11月13日申請書，請求提供資訊內容較廣、理由並無一致，後者為利用資訊「滿足知的權利，以評價機關作為」（為何不予利用資訊？刑事判決之認事用法等等）、「無隱私權適用」、「若有請評估合理性隱私」，被告率不說明原告主張屬無理之理論依據，遽以「照片為訴訟文書」之理由否准，臺南市政府之訴願決定，竟以原告前後申請理由相同，認無新評價，似支持「系爭照片已成訴訟文書」之不當處分。又本件訴願決定以「遲至101年11月27日提起本件訴願，顯逾1年期限」為不受理決定，率然未盡審議處分之義務，而原處分顯有違法不當情事，依行政程序法第117條、第121條第1項之規定，即使原告前後申請，並無新評價，屬前次處分效力所及，惟該撤銷原因僅「逾法定救濟期間1年」，尚未逾2年，本件訴願決定未予撤銷原處分，有違此立法意旨，且有失人民對監督機關之情感。
㈡被告與法院存管之照片，內容有不同、經變造或錯置，使人
判斷錯誤之情形嗎？否則，被告為何迭次以不同理由拒絕提供，而要原告向法院調閱尺寸不敷指辨之照片？縱使系爭照片之底片由法院存管，須依行政法規途徑取得，惟刑事訴訟法上調卷權，須在訴訟進行中，本件原告非在「訴訟進行中」，應依政府資訊公開法或檔案法申請調閱。再者，原告所需尺寸大於法院存管者，自應向系爭照片底片之存管機關即被告申請提供放大，被告主張原告應向法院聲請之見解，顯不足採。又刑事訴訟法之再審，分二階段審理，第一階段審查啟動再審之程式，即刑事訴訟法第429條之聲請再審，應附證據，倘未備證據，即無刑事訴訟法第433條第二階審查再審理由，應以裁定駁回。況最高法院71年台抗字第337號判例意旨：「聲請再審程式之欠缺，非抗告中所得補正，如確具有聲請再審之理由，只能另行依法聲請。」足見第一階段中，法院並無協力調取證據，補正程式之義務。則被告拒絕提供資訊，俾資為再審之證據，等於無法啟動刑事或民事再審救濟，其妨害訴訟權灼然。而原處分理由：「次查令配偶…曾向本局申請提供系爭照片，經…判決『原告之訴駁回』。」該事實與本件應提供照片與否無關，竟作為原處分之理由，顯然涉有「不當連結」考量或圖混淆視聽。
㈢又隱私權為保護生存之個人，非得繼承，故無被害人家屬隱
私權，更何況要向哪位家屬協議。另系爭照片有陳屍情狀者，有拍攝臉部者，及膠帶纏繞臉部情狀者等內容不一，有無隱私並不一致，況均非屬私密部位。且依系爭照片內容亦無法識別特定人，不屬個人資料保護法上之個人資料，自無危害被害人家屬權益。倘本件有隱私權適用，則請求將系爭照片底片沖印A4大小，評估合理性隱私。再者，依憲法第23條及中央法規標準法第5條之規定，限制人民權利，應以法律明確規定。被告主張原處分為「重覆處分」，限制原告救濟權利，其法律依據為何？而「重覆處分」係對第一次裁決之事實及法律狀況，並沒有新的評價，規範重覆處分之目的，在於行政機關非因人民提出請求，而主動重覆前次事實上、法律上評價之處分，故人民對處分之救濟，仍應以第一次處分時點為準據，即行政機關主動重覆處分不影響人民對第一次處分已提出之救濟，不影響第一次處分之確定，避免人民重覆救濟而無所適從，以保障人民權益，增進人民對行政之信賴。原告於99年6月25日提出申請，經被告第一次處分駁回，業經訴外人朱明成之訴願，由臺南市政府指「以勘驗照片已成訴訟文書及判決證據為由，否准提供，係屬不當」，故被告101年11月19日第二次處分應基於上述臺南市政府法律見解之狀況，為不同第一次處分之評價，故被告所為應非重覆處分。縱屬重覆一樣評價之處分，惟救濟時點，仍應以第二次依法申請之處分為準，較符合保障人民權益及信賴行政程序目的。況前後兩次處分性質不同，並無影響「已提出之救濟」、「第一次處分之確定」。
㈣政府資訊公開法顧名思義，係以公開為原則、禁止為例外，
就禁止條件應從嚴解釋，始符公開原則之法理，故政府資訊公開法第18條第1項所定禁止條件應從嚴解釋。有關公開資訊涉及隱私權法益，應屬同條項第6款「公開或提供有侵害個人隱私…但對公益有必要或…經當事人同意者，不在此限」，而非第2款之規定。然參照司法院釋字第603號解釋，「隱私權為維護人性尊嚴、人格發展」，個人資料保護法所指個人係指「生存之人」，民法第6條規定：「人之權利能力，始於出生，終於死亡。」等觀之，隱私權應僅為生存之人的權利，僅特定人可處分。從而，就本件系爭資訊而言，張丁仁並非生存之人，有維護人格發展之可能，故系爭資訊應無上揭第6款禁閱條件之適用。再者，若承認亡者隱私權，則如何「經當事人（死者）同意者，不在此限」？況且，原告旨在糾正冤判，應屬「對公益有必要」。被告雖以公開系爭資訊有危害被害者家屬隱私權，惟依上所述，隱私權並非家屬得處分之權利，故被告所辯「公開」有危害家屬隱私權，屬不當擴大隱私權權利人，並不足取，亦有違「從嚴解釋例外禁止條件」。又依政府資訊公開法第12條規定，政府資訊涉及特定個人之權益者，應先以書面通知該特定個人於10日內表示意見；特定個人未於10日內表示意見者，政府機關得逕為准駁決定。原告主張隱私權形成原因，為保障人格正常發展，僅適用於生存之自然人。被告之主張既認系爭照片涉及被害人家屬隱私權益，依上揭規定，應先以書面通知被害人家屬於10日內表意，惟被告悖於規定，無顧其意願提供原告發掘真相，逕認損其權益，故原處分容有違法瑕疵。況且，依當今社會經驗以觀，被害人陳屍態樣供他人指辨，並無不當侵害他人法益，縱使涉及私密處悖於善良風俗，亦可由「馬賽克」處理之。綜上，被告就原告所請求系爭照片一律拒閱，顯屬不當。
㈤被告以原告申請提供之系爭照片，其中「31、32、34照片內
容…難謂顯無危害他人生命、身體、自由、財產之虞」為拒閱依據，顯見對「40、57、58、59、62」之率斷。再「難謂顯無危害」，並不等同法律明文之「有危害」，亦見被告率未具體評估。又原告前於99年6月25日請求之3張照片，被告以有礙犯罪之偵查為由而拒供，原告於101年11月13日申請之系爭照片，被告以成為判決證據為由而拒供，並於102年3月27日答辯狀增加以系爭照片涉隱私，顯已逾原處分當時所考量，顯為「拒供」尋覓理由。再原告原申請編號65號並不存在，則其「已成判決證物」、「隱私」之主張由何而來，洵有違誠實信用疑慮，何謂公正？基此，被告並未踐行調查，即形成原處分，其程序瑕疵，應予撤銷。且原告係請求被告將拍攝之底片或存檔照片以彩色放大至A4尺寸，非法院或檢察署之判決證據文件。縱使系爭照片底片已合法移交檢察署，被告亦應基於行政一體性原則，將申請案移交有管轄權者，並通知原告。是原處分所為「不宜於行政程序等法律途徑取得，建請委任律師向臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢署）聲請再審，進而調閱系爭照片」，應有不當。
㈥被告於本院102年5月14日準備程序時陳述：「（被告機關只
留存照片，並無保管當時底片？）是的，我們已無法提供。」、「（系爭照片原始底片由何單位保管？）存檔於臺南地檢署執行科辛股99年執1789號，此部分均有向原告說明。」惟證人許泱義於本院102年8月13日準備程序時到庭證稱：「…底片…由照相人員保管…。」、「（…底片在三審定讞之後就已經銷燬？）是的。」被告訴訟代理人范兆興、證人許泱義二人均是底片關係人，且被告職員說明竟自相矛盾，再為擔保照片內容細節真實性，依社會常理會併存底片，為何會底片銷燬、照片保存？又原告係於99年6月25日向被告申請，嗣被告以公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判為由，否准原告之申請，足徵被告於原告第一次申請時，並不知刑案已三審定讞。因此，依上揭證人許泱義證言，則應因不知「定讞」而未「銷燬」。倘若底片已經惡意銷燬，被告仍應就其留存之照片，為提供原告利用之裁量；如底片存檔於臺南地檢署，被告認原告應向臺南地檢署申請時，被告應依行政程序法第17條第1項規定，將申請案移送臺南地檢署並通知原告，以避免原告依被告指示向臺南地檢署聲請再審，並調取照片放大，遭以於法無據駁回等情。並聲明求為判決：1.撤銷訴願決定及原處分（被告101年11月19日南市警鑑字第1013184490號函）均撤銷。2.被告應依原告101年11月13日申請書，作成准許提供92年8月20日0820專案即張丁仁命案現場勘查報告編號31、32、34、40、57、58、59、62號8幀照片以彩色放大至A4尺寸各1張之行政處分。
四、被告則以︰㈠原告因知悉死者張丁仁販賣毒品應有相當積蓄，遂基於擄人
勒贖意圖，於92年8月17日前往高雄市○○區○○路，雙方以新臺幣12萬元及10錢海洛因達成協議，惟原告及訴外人許全信等人取得金錢後，因未取得毒品，分持鋁棒、木棒，活活將張丁仁打死，然後將屍體載運至臺南市○○區○○里○○○○○道路棄置。臺南高分院已依職權傳訊改制前臺南縣警察局製作張丁仁命案報告之鑑識人員，針對原告所請求之現場照片與現場狀況所記載文書到庭結證，且該供訴內容既經法庭交互詰問程序暨結證程序，系爭照片自有證據能力，並已成為該刑案訴訟文書及判決證據之一（詳如臺南高分院96年度上重更㈢字第397號刑事判決書）。依刑事訴訟法第228條、第229條、第230條及第231條規定，均明定檢察官職司犯罪偵查主體，而司法警察（官）係接受檢察官指揮進行犯罪偵查及蒐集現場證據，並提出現場勘察暨鑑識報告。而原告係以張丁仁命案報告照片顯示與原確定判決認事不符，乃書具申請狀以便其得於聲請再審時附具該聲請再審必備要件之證物為由，向被告申請提供張丁仁命案報告之系爭照片，惟其應按刑事訴訟法第54條、第420條及第429條等規定，以書狀敘述再審理由向管轄法院聲請再審，再由管轄法院依職權向原審法院或其他相關機關調閱系爭照片為宜，不宜由原告另闢行政程序或訴願等法律途徑取得系爭照片。
㈡次按政府資訊公開法第2條規定：「政府資訊之公開，依本
法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」該法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，檔案屬政府資訊之一部分，故人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，應優先適用檔案法之規定辦理（詳如法務部99年2月6日法律決字第0999007302號函）。其次，有關檔案管理局100年9月19日檔應字第1000004735號函釋檔案法第18條第2款所稱「有關犯罪者」適用疑義一案，經被告分別聯繫檔案管理局及臺南市政府法制處相關承辦人員，其建議被告調閱原告請求公開資料（張丁仁命案報告內編號第31、32、34號之照片），根據檔案實質內容，審酌是否符合「有危害他人生命、身體、自由、財產者」之要件，具體判斷並作成決定。承上，案經被告調閱改制前臺南縣警察局92年9月26日南縣警刑字第09200057222號函發「張丁仁命案報告」及最高法院99年度台上字第1249號刑事判決書，檢視原告請求公開資料實質內容為：張丁仁命案報告書內編號第31、32、34照片內容，均為紀錄死者遭捆綁陳屍於8S-8361號藍色自小客車後乘客座態樣。而最高法院99年度台上字第1249號刑事判決書，有關張丁仁死亡原因摘要如下：「…張丁仁屍體被發現當時，血跡滿面，大量分布在其所著衣物上半部，有卷附照片等可按；其經法務部法醫研究所解剖鑑定結果，認係：其口鼻有膠帶經過之痕跡，造成呼吸道阻塞窒息，死亡方式為他殺，未發現其他致死原因等情，亦有法務部法醫研究所（92）法醫所醫鑑字第1208號鑑定書在卷可憑，並經鑑定人劉景勳法醫師於第一審證稱：『膠布纏繞的很密一點空氣都沒有，五分鐘就會死亡。』是以，經調閱、檢視原告申請之照片實質內容，悉為死者遭捆綁陳屍樣態，考量在司法程序以外，容任以行政處分將該等照片提供予原告，恐令已遭逢喪失至親錐心痛楚之被害人家屬蒙受二度傷害，此舉已難謂「顯無危害他人（被害人家屬）生命、身體、自由、財產之虞」。況原告請求提供該死者陳屍照片，其基於司法訴訟目的不言可喻，是與政府資訊公開法保障民眾知的權益意旨迥殊，爰該刑案業經刑事判決定讞在案，又司法為國家正義公平最後一道防線，倘允許原告在司法體制外另覓他途取得系爭照片而另起訴訟爐灶，難謂無損司法公正性及政府公信力，亦將使歷經漫長司法訴訟煎熬之被害家屬重陷惴惴難安、情何以堪之情境。
㈢又參照司法院釋字第603號解釋意旨，審酌本件原告請求被
告提供之系爭照片，核其實質內容均為被害者張丁仁陳屍樣態，就資訊隱私權層面，應係被害者家屬亟欲高度保護之隱私客體，從被害人張丁仁及其家屬之個人資料的資訊隱私權衡量來看，倘非因刑事訴訟法規定調查犯罪之必要，而以行政作為任令提供予原告，不僅明顯侵害被害家屬隱私權，亦恐與憲法第23條規定意旨相違。故為維護司法公正性並兼顧被害者家屬權益，被告認為不宜由原告另闢行政程序或訴願等法律途徑取得系爭照片。再者，原告以相同事由申請兩次，第1次經被告依檔案法第18條第2款規定以100年1月13日函否准其申請，原告未提起行政救濟而告確定，本件為第2次申請，經被告援引第1次處分之依據否准其申請，第2次處分並無新的評價，應屬重覆處分等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有臺南高分院98年度上重更㈣第42號刑事判決（本院卷第92-103頁）、最高法院99年度台上字第1249號刑事判決（本院卷第88-91頁）、原告99年6月25日、101年11月13日申請書（本院卷第33頁、第13-15頁）、被告100年1月13日函（本院卷第63-64頁）、101年11月19日函（本院卷第16頁）、臺南市政府99年12月20日府行濟字第0990285733號訴願決定書（本院卷第61-62頁）及102年2月23日府法濟字第1020150182號訴願決定書（本院卷第24-27頁）等附本院卷可稽，洵堪認定。
六、本件兩造之爭點為：㈠被告101年11月19日函，是否為重覆處分？㈡原告依政府資訊公開法及檔案法之規定，請求被告作成准許提供系爭照片以彩色放大至A4尺寸各1張之行政處分，經被告以系爭照片為刑事案件之證據資料，且公開或提供有侵害個人隱私之情形，而否准原告之申請，是否適法？茲將本院之判斷分述如下：
㈠按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政
府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。」「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：…六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。」政府資訊公開法第1條、第2條、第3條、第5條、第9條第1項前段及第18條第1項第6款定有明文。次按「為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。本法未規定者，適用其他法令規定。」「本法用詞，定義如下：一、政府機關：指中央及地方各級機關（以下簡稱各機關）。二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。…。四、機關檔案：指由各機關自行管理之檔案。」「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：…二、有關犯罪資料者。」檔案法第1條、第2條第1款、第2款、第4款、第17條及第18條第2款亦定有明文。又按有關刑事案件之卷宗證物資料，刑事訴訟法就檢察機關、法院於刑事案件之偵查、審判程序中，對其持有保管之卷宗證物資料聲請閱覽或複製者，固以該法第245條（偵查不公開原則）、第33條及第38條（辯護人及代理人之閱卷、抄錄、攝影權）、第258條之1（聲請交付審判之檢閱、抄錄、攝影權）等相關規定規範之，惟就其他政府機關持有管理之刑事案件卷宗證物資料，或刑事訴訟程序終結確定後，相關政府機關持有管理之刑事案件卷宗資料之公開揭露，刑事訴訟法並無特別規定，而參照政府資訊公開法第3條所定義之「政府資訊」，及檔案法第2條所定義之「檔案」，亦未將政府機關持有管理之刑事案件卷宗證物資料排除於各該法律適用範圍之外，足認該刑事案件卷宗證物資料，仍應屬政府資訊公開法及檔案法所規範之政府資訊或檔案之範疇。準此而言，人民如依政府資訊公開法或檔案法之規定，向警察機關申請提供其持有管理之刑事案件之卷宗證物資料，警察機關即負有依政府資訊公開法或檔案法之相關規定為准駁決定之法定義務。
㈡其次，依檔案法第2條第2款規定，檔案法之適用對象限於依
照管理程序而經歸檔管理之政府資訊，其餘不具有檔案性質者，則適用定義涵蓋範圍較廣之政府資訊公開法，此觀檔案法第1條第2項及政府資訊公開法第2條規定即明。準此可知，政府資訊公開法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，而檔案亦屬政府資訊之一部分，是從法律性質觀之，政府資訊公開法應係政府資訊公開法制之普通法，而檔案法則係屬政府資訊公開法制之特別法，故人民向政府機關申請提供政府資訊時，如該政府資訊係屬業經歸檔管理之檔案，雖應優先適用檔案法之規定處理，惟依檔案法第1條後段規定，亦非完全排除政府資訊公開法或其他法律之適用。是以，政府機關於何種情形得拒絕人民之申請，檔案法第18條固有7款規定以資為用，惟本於檔案法第17條之規範意旨，政府機關倘有其他法律依據，亦即「檔案」於符合其他法律限制之要件時，例如政府資訊公開法第18條所列各款規定情形之一者，亦得限制之（最高行政法院96年度判字第1426號判決參照）。是於個案中所爭執之政府資訊同時符合檔案法及政府資訊公開法之規定而發生法規競合時，依特別法優先於普通法之法理，固應優先適用檔案法之規定，惟因檔案法有關拒絕檔案閱覽、抄錄或複製之規定過於抽象、籠統，反觀政府資訊公開法對於政府資訊之公開機制較有完善且詳盡之規範，故政府機關依檔案法第18條規定拒絕提供檔案時，宜併參酌政府資訊公開法第18條有關拒絕提供或限制公開之事由，於例外限制時應採取從嚴之立場，俾符合檔案法及政府資訊公開法以公開為原則，限制為例外之基本精神。
㈢經查，本件原告前於99年6月25日以張丁仁命案報告中編號
31、32及34號照片所示情況證據，與張丁仁命案刑事判決認事不合，爰依政府資訊公開法第9條第1項規定，申請被告提供張丁仁命報告中編號31、32及34號放大至A4尺寸之照片（本院卷第33頁）；惟經被告依檔案法第18條第2款有關犯罪資料之規定，及系爭照片係屬刑案訴訟文書及判決證據之一，由法院依相關檔案規定管理，不宜由原告另闢行政程序或訴願等法律途徑取得，原告應循刑事再審程序請求調閱為由，予以否准（本院卷第63-64頁）。原告嗣於101年11月13日以知的權利係憲法第22條保障之基本權，須依憲法第23條之規定，始得予以限制，系爭照片之提供係滿足原告知之權利，平反法院之誤判，實現公平正義，亦無侵害他人隱私，並無憲法第23條限制事項等為由，向被告請求提供上揭命案報告中編號31、32、34、40、57、58、59、62、65等9幀以彩色放大至A4尺寸之照片（本院卷第13-15頁）；經被告以系爭照片業已成為訴訟文書及判決證據之一，並由法院依相關檔案規定管理之，實不宜另闢行政程序或訴願等法律途徑取得，建請委任律師以書狀敘述再審理由向臺南地檢署聲請再審，進而調閱系爭照片為宜，而以101年11月19日函駁回原告上揭申請（本院卷第16頁），並於訴願程序基於同一原因事實，追補其理由及法令依據略以：「…三、本案申請提供刑事案件勘驗現場照片，乃一般民眾對政府資訊之申請提供，又該照片業已歸檔，是本件應屬檔案法適用範疇，復按檔案法第18條第6款規定：『檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：六、依法令或契約有保密之義務者。』政府資訊公開法第18條第1項第6款規定：『公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。』又按，司法院釋字第603號解釋『維護人性尊嚴與尊重人格自由發展乃自由民主憲政秩序之核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第22條所保障。』四、經查，訴願人請求提供『0820專案現場照片』，核其實質內容均為被害人陳丁仁陳屍樣態，就資訊隱私權層面，應係受害人家屬亟欲高度保護之隱私客體，倘非因刑事訴訟法規定調查犯罪之必要，而以行政作為提供訴願人，不僅明顯侵害被害家屬隱私權，亦恐與憲法第23條規定意旨相違。」等語（本院卷第20頁）。基此，衡酌原告上揭二次申請書之內容，其申請標的及理由顯有變動，且參照被告101年11月19日函所述理由，及其嗣於訴願程序基於同一原因事實所追補之理由與法令依據，足徵被告101年11月19日函所為之否准處分，實已對原告101年11月13日之申請，進行事實上及法律上之實體審查，而對外直接發生新的規制效果甚明。則被告101年11月19日函，自與行政機關作成第一次裁決後，又重為內容與之相同之重覆處分之性質不同。因之，被告爭執原告以相同事由申請兩次，被告第1次依檔案法第18條第2款規定以100年1月13日函否准其申請，嗣又以101年11月19日函援引第1次處分之依據否准其第2次之申請，該101年11月19日函係屬重覆處分云云，難謂可採。
㈣有關課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告
之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，作成法律上判斷，故其判斷基準時點，非僅以作成處分時之事實及法律狀態為準，關於事實審法院言詞辯論程序終結前之事實狀態及法律狀態，及法律審法院裁判前之法律狀態，均應加以考量。查本件原告依政府資訊公開法及檔案法之規定，主張被告應以系爭照片底片或存檔照片彩色放大至A4尺寸，並據以請求被告應作成准許提供系爭照片彩色放大至A4尺寸之行政處分（本院卷第130、240頁），足見原告之訴訟目的，無非係請求被告提供其持有之上開政府資訊。惟依政府資訊公開法及檔案法之規範內容，政府機關依法得提供人民者，係以政府機關本於職權範圍內作成或取得之政府資訊，或依照管理程序歸檔管理之檔案為限，若政府機關於人民申請時，該特定之政府資訊或檔案事實上已滅失不存在，自無從依人民之申請提供其已未持有或管理之政府資訊或檔案。是以，依據被告於本院102年7月22日準備程序時陳述：「（被告有提出刑案現場勘查報告，被告機關如何取得？）從警察機關的檔案室影印出來。」等語（本院卷第171頁），證人許泱義於本院102年8月13日準備程序時證稱：「（關於0820被害人張丁仁刑事案件，證人有無參與該案偵辦？）案件發生當時有去勘查現場。」、「（勘查現場完之後，是否有製作0820專案現場勘查報告？）是的，依規定勘查現場完要製作勘查報告。」、「（專案現場勘查報告相關卷證資料由何人負責保管、處理？）我們會分工，我是勘查的小組長，有負責照相人員、採證人員、測繪人員、證物處理人員，分工工作做完後，由主筆製作勘查報告，然後發給案發地的分局。」、「（當時拍照的底片由何人保管？）承辦人員會將需要的照片放在勘查報告裡面，底片就自己保管，照慣例是由照相人員保管，等到案件偵審結果完後在30天內會銷燬。」、「（此0820專案現場勘查報告，拍照之後底片是由承辦人員保管，目前底片在何處？）現場的資料會作成一個檔放在單位的資料庫裡面，看案件的偵審結果，經過一段時間後會銷燬，因警察局有定期銷燬的程序。」、「（銷燬程序有無相關文號可看出這次是銷燬哪些證物？）沒有，因每個案會有一個資料夾把它放者，等到案件偵審結果三審定讞後，警察局會定期銷燬，這沒有列入管理，是勘查時自己所持有的檔，是個人的資料。」、「（此專案的拍照底片在三審定讞之後就已經銷燬？）是的。」、「（銷燬是由警察局定期銷燬？）是的，這沒有列入檔案管理，因檔案管理是送批的公文正本給新化分局、副本是我們單位，這些底稿是在檔案室裡面，但不包含底片，因底片是鑑識組作成資料夾放者，等到結案後定期銷燬。」等語（本院卷第205-207頁），參照臺南市政府102年8月2日府警鑑字第1020684207號函復略以：「…經查旨案係由本府警察局承辦人范兆興於92年9月26日以『簽稿併陳』方式製作『張丁仁命案』第一現場暨涉案車輛勘察採證報告，並依文書處理程序送核發文，簽辦公文均依『檔案法』相關規定辦理歸檔；另因刑案現場勘察報告附件均以照片呈現，故歸檔資料並不包含底片。」等語（本院卷第196頁），及臺南市政府102年9月2日府警鑑字第1020759466號函復略以：「…二、經查旨案係由本府警察局承辦人范兆興於92年9月26日以『簽稿併陳』方式製作『張丁仁命案』第一現場暨涉案車輛勘察採證報告，附件均以照片及電腦繪製現場圖呈現，並依文書處理程序送核發文，簽辦公文均依『檔案法』相關規定辦理歸檔。三、本府警察局刑事鑑識中心勘察人員為利臺灣臺南地方法院檢察署偵查及臺灣臺南地方法院、臺灣高等法院臺南分院等級院審理時，調閱資料及出庭參考，於勘察採證報告函轉臺灣臺南地方法院檢察署併案偵辦後，即將勘察本案之紀錄資料及底片以專卷保存，俟本案於99年3月三審定讞後，相關專卷資料已無保存必要，遂循例在99年7月間辦理銷燬，惟已無銷燬紀錄可稽。」等語（本院卷第224頁），足認被告所持有其依職權製作附有系爭照片之張丁仁命案刑案現場勘察報告副本（該刑案現場勘察報告正本則函送臺南地檢署參辦），已依檔案法規定辦理歸檔，係屬依檔案法管理之檔案資料；另有關系爭照片之底片並未歸檔，且已於99年7月間辦理銷燬，事實上不復存在，則被告對存在於系爭照片底片之政府資訊，自屬客觀上不能提供予原告。
㈤原告雖以被告訴訟代理人范兆興於本院102年5月14日準備程
序曾陳述系爭照片之底片係存檔於臺南地檢署執行科辛股99年度執字第1789號案卷，據以爭執被告所述系爭照片之底片已於99年7月間辦理銷燬與事實不符。然觀被告訴訟代理人范兆興於本院102年7月22日準備程序時已陳明：「（原告前次開庭提到，更三審時被告機關曾經依照刑事法院要求，將底片沖洗放大，法院函請被告機關沖洗，是否有這樣之情事？）有的，97年5月21日臺灣高等法院臺南分院來函，請警察局將0820張丁仁命案編號34、40、59照片放大到A4，我們有按照法院指示將照片放大，且函文給法官，同時派當時勘查組許泱義股長與原告本人進行交互詰問。」、「（當時是利用沖洗底片的方式放大？）應該是。」、「（底片是否由被告機關保管？）不清楚，當時我本人已調到高雄市。」、「（將照片沖洗放大之承辦人為何人？）依據臺灣高等法院臺南分院96年度上重更㈢字第397號案刑事傳票，當時是傳喚許泱義股長，照片放大是由他處理（庭提刑事傳票與相關公文1份附卷）。」等語（本院卷第171-172頁），核與本院調取上開強盜殺人刑事案件卷宗資料（含張丁仁命案刑案現場勘察報告正本，但無底片）相符（本院卷第200-202頁），且參酌上開證人許泱義之證言，及臺南市政府102年8月2日府警鑑字第1020684207號、102年9月2日府警鑑字第1020759466號函復情形，可見被告訴訟代理人范兆興於本院102年5月14日準備程序所述，應係出於當時調離現職而誤認系爭照片之底片係存檔於臺南地檢署執行科辛股99年度執字第1789號案卷所致，是以，尚不足據此推翻系爭照片之底片已於99年7月間辦理銷燬之事實認定。
㈥再者，被告雖持有其基於檢察機關指揮偵辦而製作並歸檔管
理之張丁仁命案刑案現場勘察報告（內附有系爭照片）副本，惟審視系爭照片，或係被害人張丁仁於命案現場躺臥車內之陳屍狀況，或係相驗被害人屍體時之屍身狀況，可見系爭照片均係有關刑事犯罪之證據資料，而屬檔案法第18條第2款所稱「有關犯罪資料」之情形。又該條款有關犯罪資料之要件，固不無抽象、籠統之情形，然考量此種資料通常涉及他人之名譽、隱私或其他人格法益，或對於公共秩序、社會治安之維護有所影響，並斟酌政府資訊以公開為原則，限制為例外之基本精神，是於解釋適用該條款得拒絕公開之情形時，自得參照政府資訊公開法第18條第2款、第6款所稱「公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。」、「公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。」之意旨，及司法院釋字603號解釋闡釋：「維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主憲政秩序之核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第22條所保障（本院釋字第585號解釋參照）。」之精神，而為法益之衡平保護。準此，本件應進一步審究者，即為死者之人格利益是否為法律保護對象之爭議。
㈦按「人之權利能力，始於出生，終於死亡。」為民法第6條
所明定。是傳統見解雖認為人死亡之後，其人格利益遭受他人侵害時，並不受保護，因為人死亡之後，權利能力隨即消滅，同時喪失其為權利主體之資格，人格權隨之俱逝，不復存在，不成為侵害之對象。惟人死亡之後，其精神利益，即應受尊重之人格尊嚴，仍可能遭受各種侵害，諸如誹謗，揭露隱私，姓名、肖像等人格特徵，自刑法設有侮辱誹謗死者罪，保護已死之人之名譽（刑法第312條），並規定侵害屍體及發掘墳墓罪（刑法第247條至第250條）等，均是肯認死者之人格法益仍應受法律保護。是以，人之權利因死亡而消滅，不再為權利主體，但此不排除法律對死者人格利益加以必要之保護，亦即「人格權消滅」與「死者人格法益保護」得為分開觀察，當個人能夠信賴其生活形象於死後仍受維護，不被重大侵害，並在此種期待中生活時，憲法所保障之人性尊嚴及個人在生存期間之自由發展始能獲得充分之實踐，是應肯定對死者人格上精神利益之保護（參閱王澤鑑，人格權法，101年4月再刷，第57頁、第352-355頁）。準此以論，為維護人性尊嚴與個人主體性及人格發展之完整，死者之人格法益應屬受政府資訊公開法及檔案法保護之對象甚明。，因此，為保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，固賦予人民有依法申請提供政府資訊之權利，惟人民知的權利之保障並非全無限制，政府資訊亦非一律須公開，此觀檔案法第18條及政府資訊公開法第18條賦予政府機關拒絕與否之裁量權即明。本院審酌系爭照片之內容，均係有關被害人張丁仁死亡之屍身狀況，如經公開或提供予原告，顯然嚴重危害死者張丁仁之人格法益，原告雖主張其申請系爭照片，係為滿足原告知之權利及平反法院之誤判，實現公平正義（參本院卷第13-15頁原告101年11月13日申請書），然稽之原告取得系爭照片後，是否聲請刑事訴訟程序之再審或是否符合聲請再審之期間及要件，均無從確知，且原告亦非不得循刑事訴訟再審程序聲請調查，是原告申請提供系爭照片，尚與積極保護原告之生命、身體與健康，難認具有直接密切關連之必要性，且與維護國民主權、民主參與之公益無涉，據此可認本件原告請求被告作成准許提供92年8月20日0820專案即張丁仁命案現場勘查報告編號31、32、
34、40、57、58、59、62號8幀照片以彩色放大至A4尺寸各1張之行政處分，在「公開政府資訊欲增進之公益或保護人民生命、身體、健康有必要」與「不公開政府資訊所保護該個人重要人格法益」間，經個案具體比較衡量後，本件原告請求被告提供系爭照片檔案資料，難謂具有優先積極保護之必要性。是原告訴稱死者張丁仁非生存之人，不受前揭法律限制公開或不予提供之保護，被告拒絕提供系爭照片檔案資料，妨害原告訴訟權之行使云云，要非可採。
㈧復查，個人資料保護法係為規範個人資料之蒐集、處理及利
用，以避免人格權受侵害，並促進個人資料之合理利用（參照個人資料保護法第1條規定）。揆諸該法之立法目的，在於保護個人之人格權，尤其是資訊自主權，旨在實現資訊自我控制及資訊合理使用，此與政府資訊公開法之制定，係為健立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之了解、信賴及監督，並促進民主參與，立法宗旨在實現國民主權，使政府負公開資訊之義務，明顯不同。故個人資料保護法與政府資訊公開法二者基礎理論及立法目的均不同，致其規範內容，尤其公開客體與公開對象亦有差異（參閱王澤鑑，人格權法，101年4月再刷，第252頁）。是個人資料保護法施行細則第2條雖規定：「本法所稱個人，指現生存之自然人。」然依據上開說明，死者人格法益之保護，係體現憲法保障人性尊嚴之實踐與貫徹，是亦無從因個人資料保護法之規定，而當然排除適用政府資訊公開法第18條第1項第6款及檔案法第18條第2款規定之餘地。從而，被告依檔案法第18條第2款及政府資訊公開法第18條第1項第6款之規定意旨，否准本件原告之申請，並無違誤。
七、綜上所述，原告主張並不可採。原告起訴意旨求為判決被告應作成准許提供系爭照片彩色放大至A4尺寸各1張之行政處分，為無理由，應予駁回。又原處分及訴願決定所持理由與本院所採雖未盡相同，惟其駁回之結論並無二致，仍應予以維持。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 9 月 24 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 9 月 24 日
書記官 陳 嬿 如